Sentencia nº 00962 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 12 de Agosto de 2015

Fecha de Resolución12 de Agosto de 2015
EmisorSala Político Administrativa
PonenteMaría Carolina Ameliach Villarroel

Magistrada Ponente: M.C.A.V.

Exp. Nº 2006-1314

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 25 de julio de 2006, el abogado O.R.C. (INPREABOGADO Nro. 47.031), actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR A.B., inscrita –según consta en autos– en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 20 de diciembre de 2001, bajo el Nro. 45, Tomo 23, Protocolo Primero, adscrita al Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B., creado mediante Decreto Presidencial Nro. 2.509 del 27 de diciembre de 1977, interpuso demanda contencioso administrativa de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, en virtud del silencio administrativo de la entonces MINISTRA DEL TRABAJO, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL P.S.D.T., al no decidir el recurso jerárquico ejercido por la prenombrada Fundación el 20 de septiembre de 2005, contra la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, que impuso a la recurrente la sanción de multa por la cantidad de seiscientos cuarenta y dos mil cuatrocientos setenta bolívares con cuarenta céntimos (Bs. 642.470,40), ahora reexpresados en la cantidad de seiscientos cuarenta y dos bolívares con cuarenta y siete céntimos (Bs. 642,47), “por no haber dado cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004, emanada de esta Inspectoría del Trabajo (…) en la cual se le ordenó la RESTITUCIÓN A LAS CONDICIONES LABORALES QUE VENÍA DISFRUTANDO EN EL INSTITUTO la ciudadana A.G., titular de la Cédula de Identidad N° 3.683.363”.

El 26 de julio de 2006 se dio cuenta en Sala, y se acordó oficiar al entonces Ministerio del Trabajo, a los fines de solicitar la remisión del expediente administrativo. Igualmente, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los efectos de su admisión.

El 18 de octubre de 2006, el Alguacil consignó copia de recibo del oficio de notificación dirigido al entonces Ministerio del Trabajo.

Mediante diligencia del 24 de octubre de 2006, el abogado O.R.C., ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, consignó copia certificada del instrumento poder que acredita su representación.

El 22 de noviembre de 2006, el apoderado judicial de la parte recurrente pidió que se ratificara el pedimento realizado a la entonces Ministra del Trabajo, relativo a la remisión del expediente administrativo, lo cual fue acordado por esta Sala mediante auto del 29 de ese mismo mes y año.

El 23 de enero de 2007, el Alguacil consignó copia de recibo del oficio de notificación dirigido al entonces Ministerio del Trabajo.

Por oficio Nro. 18 del 31 de enero de 2007, la parte recurrida consignó el expediente administrativo relacionado con el presente caso, el cual se ordenó agregar a los autos mediante auto del 9 de febrero del mismo año.

El 9 de febrero de 2007, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, siendo recibido el 13 de ese mismo mes y año.

Mediante decisión del 21 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciación: i) admitió la presente acción de nulidad; ii) ordenó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y Procuradora General de la República; iii) ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable en razón del tiempo, en el tercer (3er) día de despacho siguiente a aquél en que constara en autos las citaciones ordenadas; y iv) ordenó abrir el correspondiente cuaderno separado, a los fines de la tramitación de la medida cautelar de suspensión de efectos.

Practicadas las notificaciones correspondientes, en fecha 15 de mayo de 2007 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado y consignada su publicación en autos, tempestivamente, por la recurrente.

Mediante sentencia Nro. 859 del 31 de mayo de 2007, la Sala declaró procedente la medida de suspensión de los efectos del acto solicitada por la parte actora.

El 19 de junio de 2007, la abogada A.L.V.B. (INPREABOGADO Nro. 42.223), consignó oficio poder distinguido con las letras y números G.C.L.-C.CO.A N° 000400 del 3 de mayo de 2007, a través del cual el Gerente General (E) de Litigio de la Procuraduría General de la República sustituyó, en los abogados allí indicados, la delegación que le fuera otorgada por la ciudadana Procuradora General de la República.

Los días 26 y 28 de junio de 2007, las partes consignaron sus escritos de pruebas, los cuales se mantuvieron reservados hasta el vencimiento del respectivo lapso de promoción.

Por autos del 18 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por las partes y ordenó la notificación de la Procuraduría General de la República. En esa oportunidad el aludido Juzgado admitió la prueba de informe requerida en el capítulo II del escrito de promoción de pruebas de la parte recurrente, por lo que se acordó oficiar a la Dirección de Personal del Ministerio del Poder Popular para la Educación, a fin de que indicara la condición de la ciudadana A.E.G.d.Z. en ese Ministerio, el cargo que ocupaba y la forma en la que se le pagaba su salario.

Practicadas las notificaciones, en fecha 11 de octubre de 2007 el apoderado judicial de la recurrente pidió al Juzgado de Sustanciación ratificar la solicitud de informes hecha al Ministerio del Poder Popular para la Educación, petición que, por auto del 17 de ese mismo mes y año, fue denegada.

El 17 de octubre de 2007, por cuanto había concluido la sustanciación, se ordenó la remisión del expediente a la Sala, el cual fue recibido el 28 de noviembre del mismo año.

El 4 de diciembre de 2007, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el tercer (3er.) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

En fecha 11 de diciembre de 2007, se dio inicio a la relación de la causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, fijándose el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente a las 10:30 a.m.

Luego de haber sido diferido dicho acto, éste se celebró el 7 de agosto de 2008 con la comparecencia de las partes, las cuales consignaron sus respectivos escritos de conclusiones. En esa misma oportunidad, la representación del Ministerio Público consignó escrito de opinión fiscal.

Mediante sentencia Nro. 1.040 publicada el 24 de septiembre de 2008, la Sala revocó la medida de suspensión de efectos dictada, al no haber sido consignada la fianza exigida a la recurrente en la decisión cautelar.

Por diligencia presentada el 15 de octubre de 2008, el apoderado judicial de la recurrente consignó copia certificada de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 7 de agosto de 2008, mediante la cual declaró la nulidad de la Resolución Nro. 1.302-04 del 9 de agosto de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, la cual, según sus dichos, “constituye el antecedente del acto impugnado en este procedimiento (p.a. número 165-05), por lo que este último debe declararse nulo también, ya que quedó demostrado el carácter de funcionario público de la ciudadana A.G.”.

El 22 de octubre de 2008, terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Mediante diligencia del 28 de octubre de 2009, el apoderado judicial de la parte recurrente solicitó a esta Sala “que se sirva dictar sentencia”.

Por sentencia Nro. 1.700 publicada el 25 de noviembre de 2009, esta Sala declaró improcedente la petición realizada por la parte recurrente en fecha 15 de octubre de 2008, dada la existencia de una cuestión prejudicial, y suspendió en fase decisoria la presente causa, hasta que fuese decidida la apelación que conocía la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el expediente Nro. AP42-R-2009-000268, de la nomenclatura de ese órgano jurisdiccional.

Practicadas las notificaciones correspondientes, el 16 de febrero de 2011 se dejó constancia que el 9 de diciembre de 2010 se incorporó la abogada T.O.Z. como Magistrada Principal de esta Sala. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa, y se reasignó la ponencia a la Magistrada T.O.Z..

Mediante diligencia del 14 de abril de 2011, el apoderado judicial de la parte recurrente consignó en copias simples los comprobantes de recepción de documentos expedidos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante los cuales le pide dictar sentencia, a los fines de acreditar ante esta Sala las gestiones hechas para la resolución de la cuestión prejudicial de la cual depende la decisión de esta causa, y así demostrar que no ha decaído el interés procesal de su mandante.

Por diligencia del 11 de noviembre de 2013, el apoderado judicial de la parte recurrente ratificó el interés de su representada en que se decida la presente causa.

El 12 de diciembre de 2013, se reconstituyó la Junta Directiva de esta Sala y se ordenó la continuación de la presente causa.

El 27 de marzo de 2014, la parte recurrente solicitó a esta Sala que “se sirva a designar nuevo Ponente” en el presente asunto y ratificó su interés en la presente causa.

El 1° de abril de 2014, se dejó constancia que el 14 de enero de 2014 se incorporó a esta Sala la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel. Asimismo, se reasignó como Ponente a la mencionada Magistrada.

A través de oficio Nro. 2014-2780 del 23 de abril de 2014, recibido en esta Sala el 6 de mayo de ese mismo año, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió copia certificada de la sentencia Nro. 2014-0482 del 2 de abril de 2014, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la ciudadana A.G.d.Z., contra la decisión del 7 de agosto de 2008, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que había declarado con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la representación judicial de la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B..

El 18 de septiembre de 2014, la representación judicial de la parte recurrente solicitó a esta Sala “se sirva dictar sentencia”. Petición que ratificó mediante diligencias de fechas 6 de diciembre de 2014 y 5 de febrero de 2015.

El 10 de febrero de 2015, se dejó constancia que el 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Por diligencia del 25 de marzo de 2015, la parte accionante solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.

El 26 de marzo de 2015, se dejó constancia que el 11 de febrero de 2015, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa y se ratificó como Ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel.

Realizado el estudio de las actas que integran el expediente, pasa esta Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

La presente demanda contencioso administrativa de nulidad se ejerció en virtud del silencio administrativo de la entonces Ministra del Trabajo, hoy Ministro del Poder Popular para el P.S.d.T., al no decidir el recurso jerárquico ejercido por la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B. el 20 de septiembre de 2005, contra la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital.

En dicha Providencia se dejó establecido que “en fecha veinticinco (25) de mayo de 2005, esta Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, inició procedimiento de Multa al INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A. BLANCO”.

Refirió que tal procedimiento se instauró “(…) por cuanto [el Instituto recurrente] se ha negado a dar cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004, emanada de esta Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Exp. No. 7186-03 del Servicio de Fuero Sindical), mediante la cual se ordena la RESTITUCIÓN A LAS CONDICIONES LABORALES QUE VENÍA DISFRUTANDO EN EL INSTITUTO la ciudadana A.G. (…); en vista de la DESMEJORA de la cual fue objeto, no obstante encontrarse amparada en la inamovilidad prevista en el Decreto N° 2.509 de fecha 16 de julio de 2003. Advirtiéndosele a la parte patronal que debe mantener a la ciudadana A.G. en sus mismas condiciones laborales y evitar cualquier medida que pueda alterar dichas condiciones. Desacato éste que hace incurrir al Instituto en la sanción prevista en el Artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo”.

Concluido el lapso probatorio, y llegado el momento para decidir, la Inspectoría sostuvo “(…) [que] al INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B. mediante P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004 (…), se le ordenó la RESTITUCIÓN A LAS CONDICIONES LABORALES QUE VENÍA DISFRUTANDO EN EL INSTITUTO la ciudadana A.G. (…); a la cual no dio cumplimiento tal y como consta del Informe rendido por el Funcionario del Trabajo. En virtud de tal negativa, se le impuso la sanción correspondiente establecida en el Artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo”.

Indicó que “(…) los representantes del INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B., una vez notificados del presente procedimiento, mediante escrito de fecha 20 de mayo de 2005, alegaron que en fecha 19/10/2004 presentaron ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo un Recurso de Nulidad contra la P.A. in comento, Consignando, (sic) en esa misma fecha, copia fotostática de dicho Recurso de Nulidad”.

Manifestó que “(…) la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa (sic) declaró PROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, supeditando su eficacia a la consignación de la caución solicitada”.

En este sentido, consideró que “(…) los alegatos expuestos por los representantes del Instituto no son suficientes para desvirtuar las razones en que se apoyó esta Inspectoría para aplicar la sanción correspondiente, ya que el hecho de que haya interpuesto o no el Recurso de Nulidad correspondiente, en nada paraliza o afecta el procedimiento de multa iniciado, por cuanto no consta en autos el Oficio librado por la Corte Segundo (sic) de lo Contencioso Administrativo suspendiendo los efectos administrativos de la cuestionada P.A.”.

Indicó que “[es] deber de los Funcionarios del Trabajo, velar por el más estricto cumplimiento de las leyes en materia laboral del país, por lo que [esa] Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, en uso de sus atribuciones legales:

RESUELVE

Imponer multa por la cantidad de: BOLÍVARES: SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS SETENTA CON CUARENTA CÉNTIMOS (Bs. 642.470,40), a (sic) INSTITUTO UNIVERSITARIO PEDAGÓGICO MONSEÑOR R.A.B., por no haber dado cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004, emanada de esta Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador (Exp. No. 7186-03 del Servicio de Fuero Sindical), en la cual se le ordenó la RESTITUCIÓN A LAS CONDICIONES LABORALES QUE VENÍA DISFRUTANDO EN EL INSTITUTO la ciudadana A.G., titular de la Cédula de Identidad N° 3.683.363; en vista de la DESMEJORA de la cual fue objeto, no obstante encontrarse amparada en la inamovilidad prevista en el Decreto N° 2.509 de fecha 16 de julio de 2003. Desacato éste que hace incurrir al Instituto en la sanción prevista en el Artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo” (Agregados de la Sala).

II

DE LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD INTERPUESTA

Mediante escrito presentado en fecha 25 de julio de 2006 ante esta Sala, la representación judicial de la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B. interpuso demanda contencioso administrativa de nulidad contra el acto administrativo descrito en el capítulo anterior, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Señaló que “[la] ciudadana A.G. (…), presentó en fecha 13/11/2003, una reclamación ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues en su criterio, las autoridades del [Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B.] IUPMA, habían desmejorado sus condiciones laborales a partir del 15/10/2003, pues a pesar de estar amparada por la inamovilidad laboral decretada por el Ejecutivo Nacional, sólo se le permitía cumplir horario dentro de sus instalaciones” (Agregados de la Sala).

Indicó que “[en] fecha 13/04/2004 [su] representada fue notificada del referido procedimiento. El día 16 de ese mismo mes tuvo lugar el acto de contestación, en el cual se negó el carácter de trabajadora de A.G. porque ella era una docente perteneciente al Ministerio de Educación (hoy Ministerio de Educación y Deportes), que tiene asignados código de personal y cargo del mencionado Ministerio y cuya remuneración, era pagada por ese organismo a través de las nóminas que administra la Asociación de Promoción de la Educación Popular (APEP). De estas circunstancias se desprendía claramente que A.G. era un funcionario de carrera del Ministerio de Educación y Deportes, mas no una trabajadora del IUPMA” (Agregados de la Sala).

Refirió que, “[con] respecto a la supuesta desmejora de las condiciones laborales de A.G., se dijo que sus servicios terminaron debido a la concesión de su jubilación por parte del Ministerio de Educación y Deportes, que se hizo efectiva a partir del día 01/10/2003. Como es comprensible, la jubilación tiene como efecto inmediato y necesario, la cesación de los servicios del funcionario” (Agregado de la Sala).

Expresó que “[todo] lo anterior era suficiente para que el Inspector del Trabajo declarase su incompetencia, ya que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, los funcionarios se rigen por las normas sobre Carrera Administrativa; sin embargo, aquel declaró con lugar la reclamación de A.G. y ordenó que se le mantuviera ‘en sus mismas condiciones laborales y evitar cualquier medida que pueda alterar dichas condiciones’, en P.A. número 1.302-04, de fecha 09/08/2004” (Agregados de la Sala).

Explicó que contra dicho acto se ejerció recurso de nulidad, el cual fue admitido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 15 de marzo de 2005, mediante decisión número 2005-00393, en la cual además se decretó la suspensión de los efectos del acto impugnado.

Expuso que paralelamente al recurso de nulidad antes referido, la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital “(…) inició contra [su] representada el procedimiento de multa, contenido en el expediente número 023-05-06-00216, por el incumplimiento de la ‘P.A.’ número 1.302-04” (Agregado de la Sala).

Adujo que “(…) quedó establecido en sede administrativa que A.G. era un funcionario público, hecho del cual se deriva la manifiesta incompetencia del Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital (…)”.

Resaltó que la nulidad de la P.A.N.. 1.302-04, por la incompetencia manifiesta del funcionario que la dictó, “(…) origina por consecuencia la nulidad absoluta del acto impugnado a través de este recurso (P.A. N° 0165-05), porque el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital sigue actuando fuera del ámbito de competencia, con lo cual viola disposiciones de orden público”.

Por estas razones, solicitó a esta Sala que declare la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En caso de que tal pedimento fuese desestimado, de manera subsidiaria denunció el vicio de falso supuesto de hecho en el acto administrativo impugnado, puesto que a su criterio el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital tergiversó los hechos en que basó su decisión “(…) pues la medida cautelar de suspensión de efectos dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo era válida y por tal razón, existe un vicio en el elemento causal de la ‘P.A. N° 0165-05’, razón por la que [pide] a esta Sala que declare su nulidad absoluta” (Agregado de la Sala).

En este sentido, señaló que su representada tenía motivos legítimos para abstenerse de ejecutar la decisión dictada por el aludido Inspector del Trabajo, en virtud de la procedencia de la medida cautelar solicitada.

Denunció igualmente la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto el Inspector del Trabajo “(…) se limitó a imponer la multa (…), sin ninguna justificación, lo que obviamente viola los artículos 9, 12 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”, pues tal funcionario estaba obligado a dar las razones de su decisión, para controlar su proporcionalidad con los hechos demostrados en el expediente.

En razón de la consideraciones expuestas, pidió a esta Sala “(…) anule la ‘P.A. N° 0165-05’, dictada por el Inspector del Trabajo del Municipio Libertador, en el expediente administrativo 023-05-06-00216, por medio de la cual impuso a [su] representada una multa de seiscientos cuarenta y dos mil cuatrocientos setenta bolívares con cuarenta céntimos (Bs. 642.470,40), con base en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo” (Agregado de la Sala).

III

DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE

Mediante escrito de conclusiones presentado en el acto de informes celebrado el 7 de agosto de 2008, la parte recurrente mantuvo y ratificó todos los argumentos y denuncias expuestas en el escrito libelar, contentivo de la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta en el caso de autos.

IV

DE LOS ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN DE LA REPÚBLICA EN SU ESCRITO DE INFORMES

En la oportunidad de celebrarse el acto de informes en la presente causa el día 7 de agosto de 2008, la representación judicial de la República consignó escrito de conclusiones mediante el cual manifestó lo siguiente:

En relación a la presunta incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo hoy impugnado, señaló que “(…) el Inspector del Trabajo es la autoridad competente para conocer de las solicitudes de reenganche y pagos de salarios caídos incoados por los trabajadores que están protegidos por inamovilidad laboral en razón al fuero sindical. Igualmente, se establece cuál es el procedimiento que debe seguir el Inspector del Trabajo para sustanciar el expediente y fallar, teniendo por norte lo alegado y probado en autos, ya que actúa con la facultad irrenunciable de emanar actos atribuidos por la norma jurídica y con estricto apego al principio de legalidad. Por todo lo anterior, [solicita] que se declare desestimado el vicio enunciado” (Agregado de la Sala).

Respecto al vicio de falso supuesto de hecho, arguyó que “(…) al momento de dictar la P.A. recurrida, la Administración comprobó debidamente el incumplimiento de la P.A. P.A. N° 1302 de fecha 09 de agosto de 2004, por parte del recurrente, que ordenó ‘(…) la restitución a las condiciones laborales que venía disfrutando en el Instituto la ciudadana A.E.G.R. de Zambrano’ (…)”.

En ese sentido, adujo que “(…) aplicando la jurisprudencia al caso concreto, quedó demostrado que no se configuró el vicio de falso supuesto, por cuanto el acto administrativo fue dictado de conformidad con los hechos existentes, fundamentado en las pruebas contenidas en el expediente administrativo y perfectamente valoradas por la Administración”.

Explicó que “(…) la orden dada por el representante de la Inspectoría del Trabajo, respecto cuando Advirtió (sic) al recurrente que debe mantener a la ciudadana A.G. en sus mismas condiciones laborables y evitar cualquier medida que pueda alterar dichas condiciones, debió ser interpretado como tal, para evitar la sanción de multa, pero no con la literalidad como pretende señalarlo el representante judicial, haciéndolo ver como una transgresión a la norma”.

Apuntó que “(…) el representante del establecimiento educativo recurrente, tuvo total conocimiento de las infracciones en que podía incurrir al no dar cumplimiento a lo señalado por los funcionarios de la Inspectoría (…), y con base en ello, formuló sus defensas”.

En relación a la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, indicó que “(…) no existe exceso alguno en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley a la autoridad administrativa que dictó el acto administrativo impugnado, por el contrario resulta patente la sujeción a las disposiciones que la facultan para actuar e imponer la sanción correspondiente. Por tanto, [pide] de esta Sala se sirva desestimar el presente vicio alegado por el recurrente (…)” (Agregado de la Sala).

En virtud de las consideraciones precedentes, solicitó que se declarara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta en el caso de autos.

V

DEL INFORME DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito presentado en fecha 7 de agosto de 2008, la abogada M.P.d.F. (INPREABOGADO Nro. 13.962), actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, consignó escrito de opinión fiscal en los siguientes términos:

Señaló que “(…) la recurrente cumplió con la carga procesal que le había sido impuesta por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, relativa a la consignación de la fianza, momento en el cual se materializaron los efectos de la medida cautelar de suspensión de efectos que le fuera acordada”.

En este sentido, indicó que “(…) en el presente caso, existía a favor de la recurrente una sentencia judicial que le permitía justificadamente abstenerse de cumplir la orden contenida en la P.A. N° 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, y en consecuencia, el acto administrativo impugnado adolece del vicio de nulidad absoluta de falso supuesto de hecho, pues éste se verifica cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo”.

En razón de las consideraciones expuestas, el Ministerio Público consideró que el presente recurso de nulidad “(…) debe ser declarado CON LUGAR, y así [solicita] respetuosamente lo declare ese M.T. de la República” (Agregado de la Sala).

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la representación judicial de la Fundación Universitaria Monseñor A.B., adscrita al Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B., en virtud del silencio administrativo de la entonces Ministra del Trabajo, hoy Ministro del Poder Popular para el P.S.d.T., al no decidir el recurso jerárquico ejercido por la prenombrada Fundación el 20 de septiembre de 2005, contra la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, que impuso a la recurrente la sanción de multa por la cantidad de seiscientos cuarenta y dos mil cuatrocientos setenta bolívares con cuarenta céntimos (Bs. 642.470,40), ahora reexpresados en la cantidad de seiscientos cuarenta y dos bolívares con cuarenta y siete céntimos (Bs. 642,47), “por no haber dado cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004, emanada de esta Inspectoría del Trabajo (…) en la cual se le ordenó la RESTITUCIÓN A LAS CONDICIONES LABORALES QUE VENÍA DISFRUTANDO EN EL INSTITUTO la ciudadana A.G.”; en tal sentido, se observa:

La pretensión de la parte demandante en la presente causa se circunscribe a que se declare la nulidad de la P.A.N.. 0165-05 del 26 de agosto de 2005 emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante la cual se le impuso una sanción de multa, en virtud de que la Administración consideró que la demandante no dio cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04 del 9 de agosto de 2004, en la cual se le ordenó la restitución en su puesto de trabajo a la ciudadana A.G., ya identificada.

Al respecto, es importante destacar que en fecha 19 de octubre de 2004, la representación judicial de la parte demandante ejerció recurso de nulidad ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, contra la P.A.N.. 1302-04 del 9 de agosto de 2004 antes descrita, siendo que mediante decisión Nro. 2005-01945 del 14 de julio de 2005, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a la cual correspondió el conocimiento de la causa previa distribución, se declaró incompetente sobrevenidamente para conocer y decidir el aludido recurso de nulidad y declinó la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en virtud de que “en el caso de marras se ha impugnado un acto emanado de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador”.

Posteriormente, el 7 de agosto de 2008, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al cual correspondió el conocimiento de la referida causa previa distribución, declaró con lugar el recurso interpuesto, y declaró la nulidad absoluta de la prenombrada P.N.. 1302-04. Tal decisión quedó expuesta en los siguientes términos:

(…) El artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé que los Tribunales competentes en materia contencioso funcionarial, conocerán y decidirán todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación del mismo, normativa que se aplica a los funcionarios docentes.

En consecuencia, las Inspectorías del Trabajo no son competentes para conocer y decidir acerca de las controversias que se susciten con motivo de la relación de empleo público que mantiene la Administración con sus servidores, ni siquiera cuando se encuentren investidos del fuero sindical. Por lo tanto, el conocimiento de las causas que versen sobre tal relación de empleo público entre los docentes y la Administración Pública corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativa funcionarial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

A mayor abundamiento, cabe resaltar que consta a los folios 32 al 34 del expediente copia de la Resolución Nº 03-01-01 de fecha 18 de diciembre de 2003, emanada del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, mediante la cual se le otorgó la jubilación a un grupo de funcionarios entre quienes se encuentra la ciudadana A.G., con efectos a partir del 01 de octubre de 2003, con lo que se concluye que la ciudadana A.G., era funcionaria del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Hecho éste que fue acreditado durante el procedimiento llevado ante la Administración.

Por consiguiente, en virtud de la cualidad de funcionaria pública docente que ostentó la ciudadana A.G., la Inspectoría del Trabajo carece de competencia para dirimir cualquier controversia que se suscite con ocasión a dicha relación.

Por todo lo anteriormente expuesto, este Juzgado declara la nulidad absoluta de la P.A.N.. 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004 emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

VI

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por Autoridad de la Ley declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto (…)

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En criterio de dicho Tribunal, la ciudadana A.G. era funcionaria del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, hecho que además fue acreditado durante el procedimiento llevado ante la Administración, y al gozar entonces de la cualidad de funcionario público docente, la Inspectoría del Trabajo carecía de competencia para dirimir cualquier controversia que se suscitase con ocasión a tal relación, y por tanto no podía ordenar a la Fundación demandante la restitución a su puesto de trabajo de la mencionada ciudadana.

Con ocasión a esa decisión, mediante diligencia de fecha 15 de octubre de 2008, el apoderado judicial de la parte demandante consignó ante esta Sala copia certificada de la sentencia anteriormente transcrita, solicitando la nulidad de la P.A.N.. 0165-05 del 26 de agosto de 2005, impugnada en el presente proceso, por cuanto se había declarado la nulidad de la P.A.N.. 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004, que constituía el antecedente y el sustento del acto administrativo objeto de la presente controversia.

Sin embargo, en fecha 25 de noviembre de 2009, siendo la oportunidad de pasar a decidir el recurso de nulidad incoado, así como de pronunciarse respecto a la petición de la demandante descrita en el párrafo anterior, esta Sala dictó sentencia Nro. 1700, mediante la cual declaró improcedente la solicitud del 15 de octubre de 2008 y suspendió en fase decisoria la presente causa, dada la existencia de una cuestión prejudicial.

Tal cuestión prejudicial radicaba en que cursaba una apelación por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de la decisión dictada el 7 de agosto de 2008 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual corría inserta en el expediente Nro. AP42-R-2009-000268 (nomenclatura de esa Corte), y hasta tanto la misma no fuere decidida se mantendría paralizado el juicio, en virtud de que los aspectos de mérito allá debatidos inciden directamente en la resolución del presente asunto, visto que el incumplimiento de aquella p.a. es lo que dio ha lugar la sanción pecuniaria objeto de decisión en este caso.

Ahora bien, mediante sentencia Nro. 2014-0482 del 2 de abril de 2014, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la ciudadana A.G., y confirmó el fallo dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 7 de agosto de 2008, mediante el cual se declaró la nulidad de la P.A.N.. 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004, por la que se había ordenado “mantener a la ciudadana A.G. en sus mismas condiciones laborales y evitar cualquier medida que pueda alterar dichas condiciones”. Tal decisión quedó expuesta en los siguientes términos:

(…) la parte apelante denunció en su escrito de apelación, que la recurrida estaba viciada de nulidad por cuanto consideró que para el momento de interponer el recurso de nulidad, la ciudadana A.G. tenía una relación funcionarial con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación, siendo que ‘Al momento de su reclamo al Instituto estaba rota la relación de Función Pública con el Ministerio de Educación, mantenía solo el vínculo jurídico por efectos de su jubilación y en cambio estaba incólume su relación de trabajo con el Instituto’.

Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el expediente, aprecia esta Alzada que corre inserto a los folios treinta y dos (32) y treinta y tres (33) de la primera pieza del expediente judicial, la Resolución Nº 03-01-01 mediante la cual el ciudadano Ministro de Educación, Cultura y Deporte en atención a lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley Orgánica de Educación, en concordancia con el artículo 191 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente y de conformidad con lo establecido en la cláusula Nº 9 de la tercera Convención Colectiva del Trabajo, resolvió otorgarle el beneficio de la jubilación a la ciudadana A.G.d.Z. en fecha 18 de septiembre de 2003 con efecto a partir del 1º de octubre de 2003.

Igualmente, del folio treinta y cinco (35) al treinta y siete (37) de la primera pieza del expediente judicial, consta comunicación de fecha 14 de octubre de 2002, enviada por la Gerente Académica de la Asociación de Promoción de la Educación Popular (APEP) a la ciudadana F.G., Directora del Instituto Universitario Pedagógico ‘Monseñor R.A. Blanco’ mediante la cual le remitió el listado del personal adscrito a ‘…las nóminas de pago directo del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (sic) (MECD)…’. Igualmente en la referida comunicación, se advierte que ‘…dicho listado está conformado por: Personal Activo, Inactivo, Incapacitado, en Comisión de Servicio, Licencia Sindical o con Año Sabático, que labora en los diferentes núcleos o extensiones del IUPMA (sic)’.

Se observa de lo anterior, que la ciudadana A.G. pertenece a las mencionadas nóminas anexas a la citada comunicación, por ende es parte del personal adscrito a las nóminas del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación, que cumple funciones en el Instituto Universitario Pedagógico ‘Monseñor R.A. Blanco’, en virtud de ello, advierte esta Alzada que la ciudadana A.G., aun prestando sus servicios en el Instituto Universitario, tenía una relación de dependencia funcionarial con el Ministerio de Educación, no así con el Instituto recurrente.

(…omissis…)

Hechas las consideraciones anteriores, al evidenciar esta Corte que el vicio de falso supuesto denunciado por la Representación Judicial de la ciudadana A.G. no fue verificado, le resulta forzoso a esta Instancia Jurisdiccional declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el Apoderado Judicial de la mencionada ciudadana y en consecuencia, CONFIRMA en los términos expuestos el fallo dictado en fecha 7 de agosto de 2008, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide (…)

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De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo también consideró que la ciudadana A.G. mantenía una relación de carácter funcionarial, al formar parte del personal adscrito al entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, razón por la cual resulta manifiesta la incompetencia del Inspector del Trabajo para ordenar el mantenimiento de las condiciones de trabajo de la aludida ciudadana en sus funciones como docente del Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B..

Siendo así, se evidencia entonces que existe una sentencia definitivamente firme, que anuló la P.A.N.. 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004, por la que se había ordenado “mantener a la ciudadana A.G. en sus mismas condiciones laborales y evitar cualquier medida que pueda alterar dichas condiciones”, en virtud de la incompetencia del funcionario que dictó el acto, la cual al ser una decisión de última instancia, tiene fuerza de cosa juzgada.

En este sentido, se advierte que mediante la P.A.N.. 0165-05 del 26 de agosto de 2005, emanada también de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, objeto de la pretensión de nulidad de este juicio, se le impuso a la demandante una sanción de multa por la cantidad de seiscientos cuarenta y dos mil cuatrocientos setenta bolívares con cuarenta céntimos (Bs. 642.470,40), ahora reexpresados en la cantidad de seiscientos cuarenta y dos bolívares con cuarenta y siete céntimos (Bs. 642,47), “por no haber dado cumplimiento a la P.A.N.. 1302-04, de fecha 09 de agosto de 2004, emanada de esta Inspectoría del Trabajo”, la cual fue anulada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por lo que la Providencia impugnada ante esta Sala adolece de ausencia de causa, lo que constituye un elemento sustancial para la validez del acto.

De manera que, al extinguirse el acto administrativo que le sirvió de fundamento a la sanción impugnada en el presente asunto, se configuró un vicio de falso supuesto en el acto administrativo objeto de la presente controversia, por haberse afectado la causa que le dio origen, lo que hace que ahora carezca de sustento y fundamento, debiendo consecuentemente ser declarada su nulidad.

En efecto, al decretarse nula la P.A.N.. 1302-04 de fecha 9 de agosto de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, por vía de consecuencia debe forzosamente esta Sala declarar nula la P.A.N.. 0165-05 del 26 de agosto de 2005, también emanada del mismo funcionario, debido a que no puede mantenerse vigente una sanción de carácter pecuniario por el incumplimiento de un acto administrativo que se anuló de forma sobrevenida.

En razón de las consideraciones precedentes, se declara con lugar la demandada contencioso administrativa de nulidad incoada por la representación judicial de la Fundación Universitaria Monseñor R.A.B., y en consecuencia, se anula la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital. Así se decide.

ViI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  1. - CON LUGAR la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por el abogado O.R.C., ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA MONSEÑOR A.B., adscrita al Instituto Universitario Pedagógico Monseñor R.A.B., en virtud del silencio administrativo de la entonces MINISTRA DEL TRABAJO, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL P.S.D.T., al no decidir el recurso jerárquico ejercido por la prenombrada Fundación el 20 de septiembre de 2005, contra la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital;

  2. - Se ANULA la P.A.N.. 0165-05 del 29 de agosto de 2005, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de agosto del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente E.G.R.
La Vicepresidenta - Ponente M.C.A.V.
E.M.O. Las Magistradas,
B.G.C.S.
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Secretaria, Y.R.M.
En doce (12) de agosto del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00962, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados
La Secretaria, Y.R.M.

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