Sentencia nº 00213 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Febrero de 2006

Fecha de Resolución 8 de Febrero de 2006
EmisorSala Político Administrativa
PonenteHadel Mostafá Paolini
ProcedimientoRecurso de Nulidad

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 1998-14883

Mediante escrito presentado el 21 de julio de 1998, el abogado S.P.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 6.993, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano P.J.G., con cédula de identidad N° 2.160.176, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto de fecha 20 de diciembre de 1991, a través del cual la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa del actor, por irregularidades ocurridas durante el desempeño de sus funciones como Gobernador del Estado Bolívar; confirmado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA por acto del 10 de septiembre de 1997, notificado el 30 de enero de 1998.

El 22 de julio de 1998, se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República solicitándole la remisión del expediente administrativo.

El 28 de julio de 1998, el apoderado del recurrente consignó copia certificada del Oficio N° 06-00-01-653, de fecha 21 de octubre de 1997, recibido por su representado el 30 de enero de 1998, a través del cual se le notificó del acto emanado del Contralor General de la República que confirmó la declaratoria de su responsabilidad administrativa.

Por auto del 22 de octubre de 1998, se admitió el recurso de nulidad incoado y, de conformidad con el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la fecha, se ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General y Procurador General de la República, así como librar el cartel de emplazamiento a que aludía dicho precepto, al tercer día siguiente a aquél en que constaran en autos las ordenadas notificaciones. Asimismo, se ordenó oficiar al ciudadano Contralor General de la República.

Los días 2 y 11 de febrero de 1999, el Alguacil del Tribunal consignó recibos de notificación firmados por el entonces Fiscal General de la República y Procurador General de la República, respectivamente.

El 24 de febrero de 1999, se libró el cartel de emplazamiento, siendo retirado el día 2 de marzo del mismo año, y consignada su publicación el día 16 de dicho mes y año.

El 13 de abril de 1999, la abogada Margelys Sauce Valdez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 47.586, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, presentó escrito de ‘oposición’ al recurso de nulidad interpuesto.

Concluida la sustanciación de la causa, se acordó pasar el expediente a la Sala, donde se dio por recibido el 30 de junio de 1999. Posteriormente, el 1° de julio del mismo año, se dio cuenta, se designó ponente al Magistrado Hermes Harting y se fijó el quinto día para comenzar la relación.

El 29 de julio de 1999, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes y de la presentación, por éstas, de sus respectivos escritos.

El 20 de octubre de 1999, se dijo ‘Vistos’.

Verificado el cambio en la estructura y denominación de este M.T., de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y juramentados los Magistrados de esta Sala, se ordenó la continuación de la causa y se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco.

Mediante Oficio N° DFGR-DGEJ-DCCA 14432, recibido el 25 de abril de 2000, el entonces Fiscal General de la República consignó la opinión del Ministerio Público.

Reconstituida la Sala con la incorporación de los Magistrados Y.J.G. y Hadel Mostafá Paolini, y la ratificación del Magistrado L.I.Z., se reasignó la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias de fechas 31 de octubre de 2000, 21 de febrero y 8 de agosto de 2001, 3 de abril y 30 de octubre de 2002, 12 de agosto de 2003 y 11 de febrero de 2004, la representación de la Contraloría General de la República solicitó se dictara el fallo correspondiente.

En fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Posteriormente, en fecha 02 de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa, en el estado en que se encuentra.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I

CONTENIDO DEL ACTO IMPUGNADO

Mediante Resolución dictada el 10 de septiembre de 1997, el Contralor General de la República confirmó el auto de fecha 20 de diciembre de 1991, mediante el cual la Dirección General de Control de Estados y Municipios de dicha Contraloría, declaró la responsabilidad administrativa del ciudadano P.J.G., “por haber dispuesto para un fin distinto al que estaba previsto el crédito por un monto de Bs. 3.699.999,87, proveniente del Presupuesto Coordinado (…), destinado a la construcción de obras en El Callao, Distrito Roscio, según Acta de Reformulación (…).” Como fundamento a tal confirmatoria, expuso:

Que el alegato conforme al cual el ciudadano P.G. desconocía que la obra estuviere contemplada en el Acta Convenio, por haberse aprobado ésta antes del inicio de su gestión, no desvirtúa la responsabilidad que le fue atribuida pues no justifica la violación de normas expresas dirigidas a la ejecución de una sana administración.

Que el hecho de que con anterioridad a la suscripción del contrato se realizaran una serie de actos en distintas dependencias de la Gobernación y en la Contraloría General del Estado, tampoco lo exime de responsabilidad pues cualquier acto violatorio de la ley por parte de un servidor público acarrea responsabilidad individual.

Que de los autos se evidencia la violación de los artículos 7 de la Ley de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional, y 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Bolívar, por cuanto: a. El investigado firmó con la empresa Construcciones Dimerca, C.A. el Contrato N° 534-86, para la construcción y alumbrado de la Plaza Farreras y Calle Bolívar, disponiendo de los fondos del Presupuesto Coordinado para un fin distinto del previsto, cual era la construcción de obras en El Callao; y b. La obra ejecutada no estaba contemplada en las Actas Convenios ni en el Acta de Reformulación del respectivo año.

Que la responsabilidad administrativa a la luz de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, tenía carácter objetivo, de modo que derivaba de la violación de normas relacionadas con la administración, manejo o custodia de los bienes del patrimonio público, independientemente de la conducta subjetiva del agente y de la producción de daños a dicho patrimonio.

Concluyó la Contraloría que lo alegado por el recurrente no desvirtuaba el hecho irregular imputado, esto es, la violación de los mencionados artículos 7 de la Ley de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional, y 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Bolívar; y que el hecho de haber dispuesto de la cantidad de Bs. 3.699.999,87, para una finalidad distinta a la prevista, al suscribir el precitado contrato y los cheques y órdenes de pago, constituye un ilícito generador de responsabilidad administrativa.

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO La representación del ciudadano P.J.G. fundamentó su pretensión de nulidad en los siguientes argumentos:

Que el contrato suscrito con la sociedad mercantil Dimerca, C.A., para la ejecución de la obra ‘Construcción y alumbrado de la Plaza Farreras, Calle Bolívar, Ciudad Bolívar’, cumplió con todos los trámites procedimentales vigentes pues contó con la revisión, conformación y aprobación de las Direcciones de Obras Públicas del Estado, Administración, Planificación y Presupuesto, así como de la Procuraduría y Contraloría del Estado Bolívar; por lo que no se evidenció -señala- intención alguna de eludir o contravenir la ley.

Que era a la Contraloría del Estado Bolívar a quien correspondía verificar que el gasto estuviera correctamente imputado a determinadas partidas del Presupuesto o créditos adicionales decretados, y que existiera disponibilidad presupuestaria; así como aprobar el pago de los compromisos de la Gobernación.

Que no existía indicio alguno que le permitiera a su representado prever o detectar la existencia de un hecho irregular, ya que la aprobación de la Contraloría constituía “un aval de seguridad jurídica de que todos los pasos procedimentales se habían cumplido, pues (…) no era función de (su) representado el verificar la imputación y la disponibilidad presupuestaria.”

Que desde la fecha en que se dictó el acto que declaró la responsabilidad de su mandante hasta la oportunidad en que el mismo fue confirmado, transcurrieron seis (6) años, esto es, un lapso superior al de cinco (5) que prevé el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, para la prescripción de la acción derivada de los hechos previstos en la misma y de los ilícitos administrativos contemplados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En este sentido, precisa que prescribió “la acción del Estado para hacer ejecutar la sanción, la cual en el caso de las averiguaciones administrativas estimo es la declaratoria de responsabilidad administrativa y la aplicación de la sanción disciplinaria por parte del superior jerárquico y consecuentes derivados”.

Con fundamento en lo expuesto, solicitó se anulara la declaratoria de responsabilidad dictada por la Contraloría General de la República, y sus derivados y consecuencias.

III

ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La representación de la Contraloría General de la República se opuso al recurso de nulidad incoado, solicitando se declarara sin lugar, sobre la base de las consideraciones siguientes:

Que de conformidad con los artículos 82 y 84 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos (publicada en Gaceta Oficial N° 3.482 Ext. del 14 de diciembre de 1984), en concordancia con los artículos 28 y 33 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, la declaratoria de responsabilidad administrativa apareja la imposición de una pena pecuniaria, además de una sanción disciplinaria y la consecuente publicación del auto de responsabilidad en la Gaceta Oficial de la República; y que la ejecutividad de tales sanciones sólo es procedente una vez que el auto de responsabilidad administrativa quede firme.

Que, además, en la decisión administrativa de primer grado se dispuso expresamente que la sanción pecuniaria se aplicaría y formalizaría una vez que dicho acto quedase firme en sede administrativa, esto es, en la oportunidad en que emanare del Contralor General de la República una resolución en virtud de la cual se confirmase la decisión dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas, o cuando dictado y notificado el acto de primer grado transcurriere pacíficamente el lapso de quince (15) días hábiles para intentar el recurso jerárquico.

Que ante la inactividad de la Administración el legislador previó la ficción del silencio administrativo como una garantía para el particular en función de la cual podrá decidir entre acceder a la jurisdicción contencioso administrativa o esperar a que aquélla decida su recurso; y que en el presente caso el recurrente optó por esta segunda opción.

Que en el supuesto de autos no se discute la legalidad de las fases de aprobación del Contrato N° 534-86 celebrado con la empresa Construcciones Dimerca, C.A., sino el hecho de que los fondos destinados en el Presupuesto Coordinado para la ejecución de una obra se utilizaron en otra.

Que el actor violó el principio de Especificidad Cualitativa previsto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, así como el artículo 7 de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional, conforme al cual “Los créditos asignados de acuerdo a esta Ley por las Entidades Federales y los Ministerios y demás Organismos Nacionales, sólo podrán destinarse al pago de los convenios firmados y debidamente aprobados y en ningún caso serán objeto de modificaciones unilaterales que afecten los aportes convenidos.”

Que, en efecto, se desprende del contenido del citado Contrato que su pago se haría “con cargo a la reformulación GOB-MTC (Bs. 2.100.000,00) PARTIDA 07-01-01-70-710-711, monto que en el ACTA DE REFORMULACION (…) aparece previsto como cantidad para ser utilizada en el incremento de los Convenios firmados entre la Gobernación-INAVI, Instituto Autónomo adscrito al Ministerio de Desarrollo Urbano y Gobernación- MTC Presupuesto Coordinado 1987, en la siguiente obra ‘Construcciones de Obras diversas en el Estado (Obra: Asfaltado de calles en el Callao, Distrito Roscio).”

Que independientemente de la responsabilidad que pudiera recaer en los otros funcionarios que intervinieron en los trámites previos al aludido contrato, el impugnante comprometió individualmente su responsabilidad en los términos a que se contrae el cargo que le fuera formulado; máxime en el presente caso, dado que el ciudadano P.G. era quien en definitiva exteriorizaba y daba validez a los actos administrativos de la Administración.

IV

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En función de las siguientes razones considera el Ministerio Público que el presente recurso debe ser declarado sin lugar:

Que el alegato del recurrente conforme al cual no es responsable administrativamente por cuanto el gasto en cuestión fue sometido a la consideración de las Direcciones de Obras Públicas, Administración, Planificación y Presupuesto, de la Procuraduría General y Contraloría General del Estado Bolívar, no desvirtúa la presunción de legalidad del acto recurrido, pues éste es consecuencia del ejercicio de las potestades de control fiscal atribuidas a la Contraloría General de la República, que incluyen el control posterior de la ejecución del gasto.

Que con motivo a la realización del control posterior del gasto correspondiente al Presupuesto Coordinado 1987, el órgano contralor detectó la inversión del crédito destinado a obras en la población de El Callao del Distrito Roscio del Estado Bolívar, en la construcción y alumbrado de la Plaza Farreras y Calle B. deC.B., lo que originó la declaratoria de responsabilidad del recurrente conforme al artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de la precitada entidad.

Que la responsabilidad administrativa del actor se deriva del incumplimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional, dado que en su condición de ordenador de pagos conforme a lo dispuesto en la precitada Ley Orgánica de Régimen Presupuestario dio a determinados créditos una finalidad distinta, lo cual estaba expresamente prohibido.

Que siendo el responsable de la ejecución de los convenios de obras de inversión coordinada y de la movilización de los fondos destinados a financiar los programas de dicha inversión, “la construcción de obras en Ciudad Bolívar con créditos destinados a obras en la población de El Callao, le son atribuibles sin que sea causal que lo exima de responsabilidad (…) el que otros órganos del Ejecutivo Estadal hayan intervenido en la tramitación cuestionada por la Contraloría, toda vez que la responsabilidad administrativa es de carácter individual, personal, por lo cual debe el funcionario público afrontarla en la medida en que los hechos ilícitos que le puedan ser atribuidos sean violatorios de obligaciones y cargas que le impone el ejercicio del cargo público.”

Que el Gobernador del Estado es el responsable de dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Inversión del Situado Constitucional, ya que conforme a ésta es quien suscribe el convenio para la inversión de los fondos, presenta a la Comisión correspondiente los proyectos de obras a ser desarrollados en su jurisdicción, ordena los pagos por ejecución de las obras.

Que resulta improcedente el alegato de prescripción por cuanto: a) No transcurrieron cinco (5) años desde la ocurrencia de los hechos hasta la fecha en que la Administración Contralora inició la acción sancionadora; b) No configura prescripción el que la Contraloría no haya decidido el recurso jerárquico en un lapso perentorio, por haberse producido ya la actuación de aquélla para la determinación de la responsabilidad; c) El interesado ejerció el recurso jerárquico y, entre acogerse al beneficio del silencio administrativo y esperar la decisión, optó por esto último.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad de decidir, pasa la Sala a hacerlo con fundamento en las consideraciones siguientes:

Punto Previo.

Advierte la Sala que en el escrito libelar el apoderado del ciudadano P.J.G. señaló interponer el presente recurso contra “el acto administrativo de efectos particulares contenido en la decisión de fecha 20 de Diciembre de 1991, dictada por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, confirmada por el Contralor General de la República el 10 de septiembre de 1997, notificado el 30 de enero de 1998”. Tal expresión podría llevar a afirmar que el acto impugnado es el emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas supra aludida, supuesto en el cual no le correspondería a esta Sala el conocimiento de la causa, debiendo remitir el expediente al tribunal competente; sin embargo, se aprecia del libelo en su contexto, y en particular de los argumentos formulados en torno a la alegada prescripción, que la decisión impugnada es la suscrita por el entonces Contralor General de la República, confirmatoria de aquélla. Sostener lo contrario denotaría una interpretación fragmentada y excesivamente formalista de los términos del recurso, contraria al deber de garantizar una justicia con los caracteres que enumera el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Precisado lo anterior, se observa:

  1. Alega la parte recurrente que en el presente caso prescribió, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, la acción del Estado para ejecutar la declaratoria de responsabilidad, por cuanto a partir del acto que la declara, emanado de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, hasta la fecha en que el mismo fue confirmado por el Contralor General de la República, transcurrió un lapso de seis (6) años, esto es, mayor al de cinco (5) que prevé la aludida disposición.

    Con relación a la prescripción invocada -que en el presente caso se refiere a la acción sancionadora de la Administración- esta Sala ha precisado que se trata de un medio por el cual una persona se libera del cumplimiento de una obligación en virtud del transcurso de un tiempo determinado que extingue la acción destinada a pretender coactivamente dicho cumplimiento. Tal institución ha sido reconocida en el Derecho Administrativo por resultar inaceptable que la Administración pueda exigir en cualquier tiempo el cumplimiento de las obligaciones que tienen los administrados frente a ella, sometiéndolos a situaciones que comprometan de manera perpetua su patrimonio; de allí que tiene como fundamento razones de orden público y seguridad jurídica.

    En el supuesto que nos ocupa, la obligación cuyo cumplimiento -a decir del actor- ya no puede ser exigido por la Administración recurrida, por haber transcurrido el lapso que prevé la ley para ello, está determinada por la que se deriva de la declaratoria de responsabilidad contenida en el acto dictado el 20 de diciembre de 1991 por la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, y confirmado el 10 de septiembre de 1997 por el Contralor General de la República; y tal imposibilidad se debería -en su criterio- al transcurso de seis (6) años entre una y otra fecha.

    Sin embargo, se impone precisar que tratándose la alegada prescripción de una imposibilidad sobrevenida de pretender el cumplimiento de determinada obligación establecida en un acto de contenido sancionatorio, debe concluirse que el lapso en cuestión debe computarse una vez que el acto de que se trate sea ejecutable, es decir, cuando adquiere firmeza, carácter éste (el de acto firme) que deriva de los efectos que produce la emanación del acto cuando queda agotada la vía administrativa, y que permite a la Administración exigir su cumplimiento.

    Ante tales premisas, debe la Sala destacar que la sanción impuesta a raíz de la declaratoria de responsabilidad administrativa en fecha 20 de diciembre de 1991, sólo podía ejecutarse una vez que quedare firme dicho acto, esto es, una vez que transcurriere íntegra e inútilmente el plazo de ley para recurrir de la misma, o cuando habiendo sido impugnada fuera confirmada por el superior jerárquico y notificado de ello al interesado (tal y como expresamente se indicó en el precitado proveimiento). Es este segundo caso el que se verifica en autos.

    Tan es así que el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha en que fue dictado el acto de la Dirección de Averiguaciones Administrativas, preveía que “Una vez firme la decisión que determine administrativamente la responsabilidad, el auto respectivo y demás documentos se pasarán al funcionario competente, para que éste, en el término de treinta (30) días, aplique razonadamente la sanción disciplinaria (…)”. (Resaltado de este fallo).

    Todo lo anterior permite concluir, por una parte, que mal podría verificarse la alegada prescripción entre el acto de primer grado y el dictado en respuesta al recurso jerárquico interpuesto, por no ser aquél un acto firme en sede administrativa, conforme las premisas supra expuestas. Por otro lado, mal podría pretender la parte actora computar el lapso de la prescripción alegada desde la fecha en que fue emitido el referido acto de primer grado, pues habiéndose pronunciado el superior jerárquico sobre el recurso incoado por el interesado, el indicado lapso debe contarse desde el 30 de enero de 1998, fecha en la cual le fue notificado a aquél el acto de la Contraloría General de la República que confirmó la declaratoria de su responsabilidad en lo administrativo.

    No escapa a esta Sala, ciertamente, el hecho de que entre uno y otro acto transcurrieron aproximadamente seis (6) años, pero es de hacer notar que al verificarse el silencio del superior en decidir el recurso jerárquico interpuesto por el particular sancionado, podía éste optar entre acudir, por la vía del silencio administrativo y dentro del plazo legalmente establecido, a la jurisdicción contenciosa, o esperar la decisión del jerarca; en el presente caso el recurrente se decidió por esto último. De modo que, si bien uno de los derechos de los particulares respecto de los procedimientos administrativos en los que son partes o interesados legítimos, es el derecho a que la Administración respete los lapsos y decida en los términos legales, tal y como lo establece el artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es menos cierto que la previsión de tales lapsos se traduce en una exigencia que obedece a la necesidad de ordenar la actividad que aquélla desarrolla y de garantizar la celeridad en sus actuaciones y, por ende, su eficacia; y que la ley pone en mano de los particulares mecanismos para proteger sus intereses frente a las demoras que pudieran suscitarse (como es el caso de la ficción del silencio administrativo negativo), y ellos deciden emplearlos o no.

    Por las razones que anteceden, esta Sala desestima la alegada prescripción. Así se declara.

  2. Por otra parte, alega la representación del ciudadano P.J.G. la improcedencia de la responsabilidad declarada en su contra, por cuanto:

    1. No existió la intención de contravenir la ley, pues el contrato suscrito con la empresa Construcciones Dimerca, C.A., cumplió con todos los trámites procedimentales vigentes para la fecha.

    2. Correspondía a la Contraloría General del Estado verificar la correcta imputación del gasto y la disponibilidad presupuestaria, por lo que la aprobación dada por ésta constituía “un aval (…) de que todos los pasos procedimentales se habían cumplido”.

      Tratándose el alegato en referencia de un falso supuesto, pasa la Sala a analizar las circunstancias del caso a objeto de determinar si estuvo, o no, ajustada a los hechos y al derecho, la declaratoria de responsabilidad administrativa recaída en la persona del actor, y a tal fin observa:

      Los artículos 81 y 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en Gaceta Oficial N° 3.482 del 14 de diciembre de 1984, bajo cuya vigencia se desarrollaron los hechos a que se contrae la presente causa, disponían:

      Artículo 81. La Contraloría podrá realizar investigaciones en todo caso en que surgieren indicios de que funcionarios públicos o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administración, manejo o custodia de bienes o fondos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa interna de carácter general, aun la establecida en manuales de organización, sistemas y procedimientos. Esta averiguación procederá aun cuando dichas personas hubieren cesado en sus funciones.

      Artículo 82. En los casos a que se refiere el artículo anterior, la Contraloría formará expediente que terminará por un auto de sobreseimiento, de absolución o de responsabilidad administrativa, según el caso. (…).

      (Resaltado de este fallo).

      Se advierte entonces que la comentada ley de 1984 establecía una norma genérica que aludía a la declaratoria de responsabilidad de las personas a que se refiere el propio artículo 81 (funcionarios públicos identificados por la vinculación que en el ejercicio de sus funciones mantienen con el patrimonio público, y particulares que circunstancialmente se encuentran en esa misma posición respecto del patrimonio del Estado), siempre que éstas hayan “incurrido en actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o reglamentaria, incluida la normativa interna de carácter general, aun la establecida en manuales de organización, sistemas y procedimientos”. De modo que a los efectos de la aludida declaratoria no atiende la norma a elementos subjetivos como sería una eventual actitud dolosa o intencional, sino más bien a: (i) La configuración de un hecho definido en la norma como falta, omisión o negligencia en el manejo o custodia de los fondos o bienes nacionales; (ii) El hecho de que tal actuación u omisión del funcionario o particular se lleve a cabo durante el manejo o administración de fondos o bienes del Estado.

      Siendo ello así, poco importaría en el caso que nos ocupa, que en la celebración del referido contrato entre la Gobernación del Estado Bolívar y la sociedad mercantil Construcciones Dimerca, C.A., se hubieren satisfecho todos los pasos y/o trámites previos o posteriores a su otorgamiento, si éste en sí mismo contrariaba alguna disposición a la que debía atender el ahora recurrente al momento de suscribir dicho convenio, por suponer ello el empleo de los fondos de la entidad. Por tanto, carece de pertinencia el alegato del actor en función del cual no habría posibilidad de declarar su responsabilidad por el hecho de no haber actuado con la intención de contravenir la ley.

      Dicho esto, pasa la Sala a precisar las circunstancias del caso a los efectos, supra aludidos, de determinar la conformidad a derecho de la declaratoria de responsabilidad impugnada; y en tal sentido se observa:

      a. En fecha 22 de abril de 1987, el Director de Obras Públicas del Estado Bolívar solicitó al Director de Planificación y Presupuesto, requiriera ante el Ministro de Relaciones Interiores la “Reformulación de la Obra: PARQUE EL ZANJÓN, CIUDAD BOLÍVAR, con una asignación según Reformulación GOB-INPARQUES 1987, de TRES MILLONES SETECIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 3.700,000,00), correspondiente a la Partida 06-02-01-70-710-711, para contratar las obras que se indican a continuación:

      1.- OBRAS DE URBANISMO EN EL CALLAO, DISTRITO ROSCIO.

      BS. 1.600.000,00

      2.- ASFALTADO DE CALLES EN EL CALLAO, DISTRITO ROSCIO.

      BS. 2.100.000,00

      .

    3. El 28 de abril del mismo año, se levantó Acta en la que la Gobernación del Estado Bolívar y el Instituto Nacional de Parques procedieron, de mutuo acuerdo y de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional, a reformular el Convenio firmado entre ambos, correspondiente al Presupuesto Coordinado 1987, en la cantidad de tres millones setecientos mil bolívares (Bs. 3.700.000,00), Partida disminuida: 06-02-01-70-710-711: ‘Construcción de Obras Diversas en el Estado’ (Obras: Construcción Parque El Zanjón, Ciudad Bolívar, Distrito Heres). Dicha cantidad sería empleada para incrementar los Convenios firmados entre la Gobernación-INAVI y Gobernación-MTC, Presupuesto Coordinado 1987, en las siguientes partidas:

      M.T.C.: 07-01-01-70-710-711. Construcción de Obras diversas en el Estado (Obra: Asfaltado de calles en El Callao, Distrito Roscio). Bs. 2.100.000,00.

      INAVI: 11-01-01-70-710-711. Construcción de Obras diversas en el Estado (Obras de Urbanismo en El Callao, Distrito Roscio). Bs. 1.600.000,00.

    4. Mediante Oficios de fecha 19 de junio de 1987, el ciudadano R.S.I., para entonces Gobernador del Estado Bolívar, remitió al Contralor General de dicha entidad y a la Asamblea Legislativa, copia de la referida Acta de Reformulación, debidamente aprobada y codificada por el Ministerio de Relaciones Interiores. Asimismo, la Oficina de Planificación y Presupuesto de la Gobernación notificó de dicha reformulación a las siguientes dependencias: Dirección de Obras Públicas, Dirección de Administración, Contabilidad General, Situado Coordinado, Contabilidad Presupuestaria

    5. El 1° de julio de 1987, el Director de Obras Públicas Estatales solicitó a la Dirección de Planificación y Presupuesto notificar a la Dirección de Coordinación Financiera del Ministerio de Relaciones Interiores el cambio de la obra ‘Urbanismo en El Callao, Distrito Roscio del Estado Bolívar’, prevista en la Reformulación GOB-INAVI 1987, dado que dicha obra “no será ejecutada por el Ejecutivo por cuanto no se dispone de terreno para dicha construcción. En consecuencia, con el dinero liberado será destinado (sic) para la obra: URBANISMO EN LA POBLACIÓN DE GUASIPATI, DISTRITO ROSCIO, por un monto de UN MILLON SEISCIENTOS MIL BOLÍVARES (BS. 1.600.000,00)”.

    6. El 14 de octubre de 1987, el Ejecutivo del Estado Bolívar, representado por su Gobernador, ciudadano P.J.G. (recurrente en esta causa), celebró con la sociedad mercantil Construcciones Dimerca, C.A. un contrato de Obra Pública a través del cual ésta se comprometió a realizar la obra ‘Construcción y Alumbrado de la Plaza Farreras y Calle Bolívar, Ciudad Bolívar’, por un monto de CUATRO MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y DOS MIL QUINIENTOS CUARENTA Y UN MIL BOLÍVARES CON TREINTA Y SIETE CÉNTIMOS (Bs. 4.532.541,37), “CON CARGO AL COORDINADO GOB-MTC (BS. 832.541,50) (..) CON CARGO REFORMULACIÓN GOB-MTC 1987 (BS. 2.100.000,00), partida 07-01-01-70-710-711 Y CON CARGO REFORMULACIÓN GOB-INAVI 1987 (BS. 1.599.999,87) PARTIDA 11-01-01-70-710-711.”

    7. El 27 de noviembre de 1987, el ciudadano P.J.G., entonces Gobernador del Estado Bolívar, firmó las Órdenes de Pago Nos. 8518 y 8519, por montos de ochocientos treinta y dos mil quinientos cuarenta y un bolívares con 50/100 (Bs. 832.541,50), y cuatrocientos setenta mil noventa y un bolívares (Bs. 470.091,00), por concepto de Valuación N° 1 del Contrato N° 534-86, Obra: Construcción y Alumbrado de la Plaza Farreras y Calle Bolívar, Ciudad Bolívar.

      Ahora, con relación al Contrato N° 534-86, celebrado entre la Gobernación del Estado Bolívar y la empresa Construcciones Dimerca, C.A., se observa:

    8. El 15 de octubre de 1987 la Dirección de Obras Públicas remitió dicho contrato a la Dirección de Administración para su codificación.

    9. El día 16 del mismo mes y año, la Dirección de Administración lo remitió al Contralor General del Estado Bolívar para su aprobación y conformación. Posteriormente, el 22 de octubre, el Sub-Contralor del Estado envía el Presupuesto del contrato al Departamento de Fiscalización de la Contraloría para su revisión y conformación.

    10. El 23 de octubre de 1987, el Jefe de Fiscalización devuelve al Sub-Contralor presupuestos aprobados, entre ellos el celebrado con la sociedad mercantil Construcciones Dimerca, C.A.

    11. El 26 de octubre de 1987 el Sub-Contralor estadal remitió el referido convenio a la Procuraduría General del Estado Bolívar, y mediante oficio de fecha 3 de noviembre de ese año, ésta lo remitió al Gobernador (actual recurrente) a objeto de la tramitación respectiva.

      De las anotadas circunstancias aprecia la Sala lo siguiente:

  3. En efecto, y de acuerdo con lo que se desprende de los autos, el contrato celebrado entre la Gobernación del Estado Bolívar y la sociedad mercantil Construcciones Dimerca, C.A., fue visto y aprobado por las diferentes direcciones y/o departamentos de dicha Gobernación a quienes corresponde la revisión de lo concerniente a la correcta imputación del gasto, la disponibilidad en la partida presupuestaria correspondiente, la conformación del pago, etc.

    No obstante, es de hacer notar que el contrato en cuestión fue suscrito con cargo a: Reformulación Gobierno del Estado Bolívar-MTC 1987, por un monto de dos millones cien mil bolívares (Bs. 2.100.000,00), Partida 07-01-01-70-710-711, y Reformulación Gobierno del Estado Bolívar-INAVI 1987, por un millón quinientos noventa y nueve mil novecientos noventa y nueve bolívares con ochenta y siete céntimos (Bs. 1.599.999,87), Partida 11-01-01-70-710-711, convenios ambos celebrados de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional (y en función del artículo 16 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Bolívar, que permite afectar para fines específicos los ingresos provenientes del Situado Constitucional sujetos a las disposiciones de la precitada ley); siendo que:

  4. Los indicados dos millones cien mil bolívares (Bs. 2.100.000,00) correspondían al incremento dado para la ejecución del Convenio Gobernación-M.T.C., Partida: 07-01-01-70-710-711, Obra: Construcción de Obras diversas en el Estado (Obra: Asfaltado de calles en El Callao, Distrito Roscio), y no consta de autos que el mismo se hubiere reformulado para emplear dicha cantidad en el desarrollo de la obra a que se contrae el aludido Contrato N° 534-86.

  5. La cantidad de un millón seiscientos mil bolívares (Bs. 1.600.000,00) se corresponde con el incremento dado, previa reformulación, al Convenio Gobierno-INAVI, para la ejecución de Obras de Urbanismo en El Callao, y si bien esta última no pudo realizarse por no disponer de terreno el Ejecutivo del Estado Bolívar, fue destinada a la obra ‘Urbanismo en la población de Guasipati’, conforme se desprende del Oficio de fecha 1° de julio de 1987 aludido en párrafos anteriores (folio 24), y no consta que se haya practicado una nueva reformulación en función de la cual se designara dicho importe a la obra a que se refiere el contrato suscrito entre la Gobernación del Estado Bolívar y Construcciones Dimerca, C.A.

    Debe destacarse que en la oportunidad de prestar declaración ante la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, los ciudadanos L.M. y P.J.G., Director de Administración y Gobernador del Estado Bolívar para el momento de los hechos, frente a la solicitud de que explicaran las causas que originaron la firma del contrato N° 534-86, “sin estar la obra en Actas de Convenio ni Actas de Reformulación, presuntamente violando los artículos 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado y 7 de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional”, contestaron respectivamente:

    - “(…) por razones sociales y de necesidad por reclamo de la comunidad (…)”, y porque “se evidenciaba que la Corporación Venezolana de Guayana había ejecutado las Obras de Urbanismo en El Callao (…).”

    -. “El contrato se justificaba por la necesidad de mejorar los accesos al Paseo Orinoco; hubo exigencias de la comunicad, Cámara de Comercio y vecinos (…)”.

    Frente a la solicitud de que precisara las causas que tuvo la Gobernación para no ejecutar las obras incrementadas y aprobadas por los entes de control en reformulación, por concepto de asfaltado de las calles en El Callao y Obras de Urbanismo, el ahora recurrente contestó que “El asfaltado del Distrito Roscio fue hecho por la Corporación Venezolana de Guayana”.

    Adicionalmente, el ciudadano P.J.G., para entonces Gobernador del Estado Bolívar, frente a la pregunta de si tenía conocimiento sobre la forma de pago del Contrato N° 534-86 a favor de Construcciones Dimerca, contestó: “No tuve conocimiento de esta situación”. No obstante ello, se aprecia de los autos que el prenombrado ciudadano firmó, con el carácter supra indicado, las Órdenes de Pago Nos. 8518 y 8519 por concepto de valuación N° 1 del referido Contrato.

    De lo anterior se desprende: (i) El reconocimiento, por el actor, de que el contrato en referencia se suscribió con cargo a cantidades expresamente destinadas, mediante Actas de Reformulación, a la ejecución de obras distintas a la que alude dicho documento; (ii) Que no se efectuó reformulación alguna de los convenios suscritos por las sumas supra indicadas, de dos millones cien mil y un millón seiscientos mil bolívares (Bs. 2.100.000,00) y (Bs. 1.600.000,00), para la ejecución de la obra descrita en el Contrato suscrito con Construcciones Dimerca, C.A.; (iii) El desconocimiento, por parte del recurrente, de la forma en que sería cancelada la ejecución de la obra contratada, siendo que en su carácter de Gobernador: a. Le correspondía la administración del estado, de conformidad con el artículo 21 de la Constitución de 1961, vigente para la fecha, y b. Era ordenador de pagos en lo concerniente al Ejecutivo estadal, de acuerdo con el artículo 44 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Bolívar.

    Se hace necesario destacar que el hecho de que en la suscripción, revisión y/o aprobación del contrato en referencia intervengan diferentes órganos de la Gobernación, en virtud de las competencias y atribuciones que la ley les asigna, no incide en el cumplimiento que de tales deberes corresponde a cada uno de ellos; de allí que no pueda el recurrente pretender eximirse de responsabilidad en apoyo de la distribución de las aludidas competencias, más cuando en su carácter de Gobernador se encontraba en el deber de velar por la correcta administración de los fondos y/o bienes de la entidad.

    Las consideraciones que anteceden dan por demostrado, a juicio de esta Sala, el incumplimiento de los artículos 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Bolívar, conforme al cual: “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista”; y 7 de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional, que dispone: “Los créditos asignados de acuerdo a esta Ley por las Entidades Federales y los Ministerios y demás Organismos Nacionales, sólo podrán destinarse al pago de los convenios firmados y debidamente aprobados y en ningún caso serán objeto de modificaciones unilaterales que afecten los aportes convenidos.”

    En consecuencia, resulta ajustada a las circunstancias de hecho y de derecho del caso, la fundamentación jurídica ofrecida por la Contraloría General de la República, en tanto que abierta la averiguación administrativa por la existencia de indicios de que el funcionario a cargo de la Gobernación del Estado Bolívar había incurrido en omisiones u hechos contrarios a una disposición legal o reglamentaria, y habiéndose comprobado ello de las declaraciones y demás elementos recabados, procedía la declaratoria de su responsabilidad en lo administrativo y, por ende, la imposición de la sanción de multa contemplada en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, aplicable por remisión del artículo 82 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la fecha, a tenor del cual “(…) En la decisión que se declare la responsabilidad administrativa, se impondrá la sanción pecuniaria que corresponda, de conformidad con el Título IV de la ‘Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público’”. Así se declara.

    Desestimados como han sido los argumentos esgrimidos contra el acto que confirma la declaratoria de responsabilidad administrativa del ciudadano P.J.G., esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

    VI

    DECISIÓN

    En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el abogado S.P.C., actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano P.J.G., contra el acto dictado el 10 de septiembre de 1997 por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, notificado el 30 de enero de 1998, que confirmó la decisión de fecha 20 de diciembre de 1991, a través de la cual la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República, declaró la responsabilidad administrativa del actor, por irregularidades ocurridas durante su desempeño como Gobernador del Estado Bolívar.

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de febrero del año dos mil seis (2006). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

    La Presidenta

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta,

    Y.J.G.

    Los Magistrados,

    L.I.Z.

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    Ponente

    E.G.R.

    La Secretaria (E),

    S.Y.G.

    En ocho (08) de febrero del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00213.

    La Secretaria (E),

    S.Y.G.

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