Sentencia nº 1763 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Noviembre de 2011

Fecha de Resolución22 de Noviembre de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteArcadio de Jesús Delgado Rosales
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2011-1000

El 28 de julio de 2011, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por los abogados G.A.B.P., E.M.V., D.G.D., P.E.Z.M., K.P.A.S., M.N.K.A., C.N.G. y A.B.N., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 31.434, 57.048, 115.669, 117.897, 108.212, 138.285, 56.566 y 129.959, respectivamente, actuando el primero de ellos en su carácter de Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, la segunda en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y el resto en su carácter de apoderados judiciales del Municipio Baruta del Estado Miranda, respectivamente, contentivo del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada, interpuesto contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010.

El 9 de agosto de 2011 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

A través de diligencias del 20 de septiembre, 11 de octubre y 1 de noviembre de 2011, respectivamente, la abogada M.K.A., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 138.285, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento sobre la admisibilidad de la acción incoada.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Los demandantes, esgrimieron como fundamento del presente recurso de nulidad, las siguientes razones de hecho y derecho:

Que “…la Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, tiene por finalidad adaptar dicha Ley a las denominadas Leyes del poder popular, también dictadas en diciembre de 2010. Dicha adaptación pretende modificar el concepto constitucional de Municipio para adaptarlo a ese nuevo esquema del poder popular y sus instancias…”.

Que “…el poder popular ha sido concebido por el legislador como la participación de los ciudadanos en asuntos públicos. El artículo 2 de la Ley Orgánica del Poder Popular lo define claramente: ˈel Poder Popular es el ejercicio pleno de la soberanía por parte del pueblo en lo político, económico, social, cultural, ambiental, internacional y en todo ámbito de desenvolvimiento y desarrollo de la sociedad, a través de sus diversas y disímiles formas de organización, que edifican el Estado Comunalˈ…”

Que “…la participación ciudadana que se expresa mediante el poder popular (sic), se ejerce a través de una serie de instancias que cuentan con personalidad jurídica propia, como los consejos comunales y comunas. Asimismo, cuenta con organizaciones del poder popular (sic) que son agrupaciones constituidas por iniciativa de ciudadanos con intereses, necesidades y potencialidades comunes…”.

Que “…las leyes reguladoras del poder popular (sic) tienen como objetivo fundamental, y así lo establecen expresamente, la organización del ˈEstado Comunalˈ el cual tiene a la Comuna como su célula fundamental. Estado Comunal en el cual, según disponen la Ley Orgánica del Poder Popular, Ley Orgánica de las Comunas y ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, ˈel poder es ejercido directamente por el pueblo, a través de autogobiernos comunales, con un modelo económico de propiedad social y de desarrollo endógeno y sustentableˈ…”.

Que “…las leyes del poder popular establecen un Estado Comunal en paralelo al Estado Constitucional: el primero basado en el ejercicio de la soberanía directamente por el pueblo y el segundo fundamentado en el ejercicio de la soberanía indirectamente, mediante representantes electos por sufragio universal; sistema en el que el primero irá vaciando progresivamente de competencias al segundo. Todo lo cual es inconstitucional, primero, porque la democracia participativa que dispone la Constitución puede y debe completarse con la democracia representativa que también reconoce el Texto Fundamental, y además porque en la estructura del Estado Comunal en realidad el ejercicio de la soberanía, en definitiva, es indirecta mediante ˈrepresentantesˈ que se ˈeligenˈ -no en elecciones directas, secretas y universales, es decir, no mediante el sufragio- para ejercer el poder popular denominados ˈvocerosˈ o ˈvocerasˈ…”.

Que, a través de la modificación de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se pretende alterar “…la esencia del municipio para que éste responda ahora, a las finalidades del poder popular (sic): (i) que el municipio, en tanto unidad política primaria del Estado debe fomentar la participación ciudadana a través del poder popular para la construcción del socialismo; (ii) que el municipio debe transferir competencias y servicios a las comunidades organizadas mediante instancias del poder popular (sic), especialmente las comunas; (iii) que a pesar de que el municipio es formalmente la unidad política primaria de nuestro Estado federal, existirá la comuna como espacio territorial inferior al municipio y que, además, el municipio no tendrá ningún control sobre su creación ni funcionamiento, el cual corresponde al poder nacional (sic); (iv) modifica inconstitucionalmente la figura de la junta parroquial, cambiando su estructura, su finalidad y el modo de elección de sus miembros. En definitiva, se pretende sustituir no solo el sistema democrático del poder que establece la Constitución, sino además pretende sustituirse el sistema de distribución de competencias entre los entes políticos-territoriales reconocidos en la Constitución de la República, Estados y Municipios y la autonomía municipal constitucionalmente garantizada…”.

Que “…las modificaciones que al Poder Público Municipal, al Municipio y a la parroquia ha realizado la Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, resultan abiertamente contrarias a la Constitución de 1999…”; en tal sentido, denunciaron los siguientes vicios de inconstitucionalidad:

En primer término alegaron la existencia “…de un fraude constitucional ante la inobservancia de la voluntad popular mayoritaria expresada el 2 de diciembre de 2007…”.

Que “…la regulación del concepto de poder popular (sic) que asumen las leyes vigentes, fundamentalmente las de 2009 y 2010, mantiene en su esencia el desarrollo que a esa figura daba el proyecto de reforma constitucional de 2007 y que fue rechazado mediante el referendo del 2 de diciembre de ese mismo año. Asimismo, las modificaciones que a la figura del Municipio realiza la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, también se pretendieron incorporar en dicha reforma constitucional rechazada popularmente…”.

Que “…en el proyecto de reforma constitucional de 2007 se incluía al Poder Popular como una de las ramas del Poder Público y se asumía que tal Poder est(aba) conformado por el pueblo, titular de la soberanía…”. En este orden de ideas, señalaron que a través del proyecto de reforma, “…se pretendió regular ese poder popular (sic) (i) como parte del Poder Público; (ii) surgido del ejercicio directo de la soberanía del pueblo organizado sin ejercicio del sufragio; y (iii) para la construcción del socialismo…”.

Que “…la Ley Orgánica de las Comunas regula en esencia el mismo contenido que el poder popular (sic) y que la comuna tenía en el proyecto de reforma constitucional de 2007, sin que el legislador hubiese tomado en consideración que ese proyecto de reforma fue rechazado por la mayoría electora (sic) mediante referendo el 2 diciembre de 2007. Por ende, en la medida que la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal asume la figura de la comuna, en los mismos términos que algunas de las regulaciones contenidas en la Ley Orgánica de las Comunas y pretende que el Municipio le transfiera competencias y servicios, es también inconstitucional porque desconoce la voluntad popular que rechazo (sic) el referendo de 2007…”.

Que el constituyente fue claro “…cuando expresó que solo se declarará aprobada la reforma constitucional si el número de votos afirmativos es superior al de los votos negativos y que ˈla iniciativa de reforma constitucional que no sea aprobada, no podrá presentarse de nuevo en un mismo período constitucionalˈ. Por ende, pretender incluir el contenido de esa reforma constitucional rechazada mediante actos de rango de ley implica un evidente desacato y fraude constitucional, pues no es sino el modo de burlar el contenido del artículo 345 constitucional, que impide su planteamiento en un mismo periodo constitucional e implica, en definitiva, la inobservancia y contradicción de la voluntad popular que expresamente rechazó esa regulación, violando (…) el artículo 5 de la Constitución…”.

Indicaron que “…la Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal incurre, en consecuencia, en un fraude a la Constitución, esto es, en un desconocimiento o ˈdesmantelamientoˈ del marco constitucional vigente y su ˈsustituciónˈ sin seguir los mecanismos formales de modificación constitucional y, peor aún, desconociendo el expreso rechazo popular manifestado mediante referendo, lo que lleva, de suyo, a la declaratoria de nulidad absoluta por inconstitucional de la Ley de reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal …”.

Que “…el supuesto fraude a la ley, entendida ésta en sentido lato y por ende abarcando a la Constitución como ley de leyes, en la medida en que un sujeto -en este caso la Asamblea Nacional- ha aplicado indebidamente un procedimiento jurídico -la aprobación de una ley Orgánica, como es la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, cuyo contenido es, en lo esencial, el mismo de la reforma constitucional rechazada- con el propósito de eludir el cumplimiento ˈdel precepto que por su naturaleza correspondía acatarˈ que no es otro que el artículo 345 de la Constitución, cuyo acatamiento conllevaba a la imposibilidad de que el contenido de la reforma constitucional 2007, incluido el desarrollo de la figura del poder popular, de la comuna, del municipio y de la parroquia pudiera presentarse de nuevo en un mismo período constitucional…”.

Arguyeron como segunda denuncia la “…violación a la concepción constitucional del Municipio y a la autonomía municipal garantizada en el Texto Fundamental…”.

Que “…la autonomía municipal está expresamente reconocida en la Constitución, y se traduce en un conjunto de atributos mínimos que otorgan al Municipio la exclusividad del gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias de su competencia sin injerencia alguna del resto de los órganos del Poder Público…”.

Que la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal viola sistemáticamente la autonomía municipal, “…respecto a tres ámbitos concretos de su competencia, recogidas (sic) en los artículos 178 las (sic) dos primeras (sic) , y el artículo 173 la (sic) tercera (sic), ambos de la Constitución, como son (i) la promoción y desarrollo económico y social en el ámbito de la vida local; (ii) la promoción de la participación ciudadana en la ámbito de la vida local y (iii) la creación de nuevas entidades locales…”.

Señalaron que la ley impugnada “…impone, en la reforma de los artículos 110 y siguientes, que el Municipio debe impulsar una planificación económica y de desarrollo social necesariamente orientada a la construcción de una economía comunal, o sea, una economía basada en el socialismo, en los términos en que es regulada y desarrollada en la Ley Orgánica del Poder Popular y la Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal…”.

Que “…tales preceptos del legislador nacional están imponiendo al Municipio los lineamientos contenidos y el modo de gestión de una competencia exclusivamente municipal -la ordenación del desarrollo económico y social en el ámbito local- eliminando que el Municipio decida libre y autónomamente acerca del modo y alcance de la gestión de esa competencia. Por ejemplo, si un Municipio no comulga con la construcción del socialismo o por sus condiciones propias quiere promover un sistema económico distinto al comunal, no podría porque la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal impugnada se lo prohíbe. En otros términos, queda vacía de contenido -y por ende violada- la autonomía de gestión en la medida en que el Municipio no pueda escoger el modo en que gestionará su competencia, debiendo necesariamente gestionarla según los estrictos parámetros del Poder Nacional. En consecuencia, es evidente la flagrante violación de los artículos 16, 168, 178 de la Constitución por parte de los artículos 110, 111 y 112 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”.

En este orden de ideas, adujeron que “…la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal es inconstitucional pues excede de las limitaciones admisibles a la autonomía del Municipio, al interferir excesivamente en el modo como el Municipio puede, autónomamente, promover la participación ciudadana. Así, toda la reforma de la Ley impugnada se dirige a imponer que el Municipio debe incorporar la participación ciudadana, pero necesariamente mediante el poder popular (sic), esto es, mediante la ˈcomunidad organizadaˈ en las instancias del poder popular (sic), las cuales (…) por disposición de la Ley Orgánica del Poder Popular, Ley Orgánica de las Comunas y Ley Orgánica del Sistema Económico Comunal, deben necesariamente construir el socialismo, y las cuales, como también disponen esas Leyes del Poder Popular, son instancias que obligatoriamente deberán estar registradas y controladas concomitantemente por el Poder Ejecutivo Nacional…”.

Que “…son abiertamente inconstitucionales los artículos 30 y 33 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, luego de su reforma parcial cuando establecen que la creación de entidades locales debe estar sujeta a la existencia de instancias del poder popular (sic), lo cual es competencia exclusiva del Municipio según establece expresamente el artículo 173 de la Constitución y por ende responde a su autonomía de gestión…”. En tal sentido, solicitaron la nulidad de los artículos 1, 2, 3, 30, 33 cardinal 1, 110 y 111 y 112 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

En tercer lugar, denunciaron “…la violación al principio constitucional de descentralización político-territorial y de autonomía municipal, ante la imposición de transferencia de competencias del Municipio a las instancias del poder popular (sic)…”.

Que, “…de conformidad con los artículos 157 y 158 de la Constitución, la descentralización es una política nacional mediante la cual se transfieren competencias de la República a los Estados y Municipios para profundizar la democracia, acercando el poder a la población y mejorando la prestación de los cometidos estatales. Por su parte, el artículo 184 de la Constitución permite la transferencia de servicios de Estados y Municipios hacia la comunidad organizada, lo que es concebido como una forma de descentralización por colaboración, distinta a aquella transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios…”.

Que “…la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en sentido similar que (sic) la Ley Orgánica de las Comunas (artículo 64) y la Ley Orgánica del Poder Popular (artículo 27), establece que los Municipios transferirán a las instancias del poder popular (sic) competencias y funciones que les estén atribuidos en la Constitución. Ahora bien, esa transferencia de competencia es inconstitucional fundamentalmente por tres razones: (i) porque supone la transferencia de competencia a personas jurídicas distintas de los entes que conforman los tres niveles político-territoriales constitucionales (ii) porque se impone forzosamente a los entes político-territoriales transferentes, violando la autonomía política y de gestión de los municipios y (iii) porque implica una recentralización de competencias, en tanto se transfieren competencias a instancias que dependen del poder nacional (sic)…”, violando de esta manera el contenido de los artículos 4, 16, 157 y 158 de la Carta Magna.

En cuarto lugar, adujeron el quebrantamiento del “…artículo 173 de la Constitución al permitir crear entidades locales ajenas a la circunscripción territorial municipal…”.

Que el artículo 5 de la Ley Orgánica de las Comunas define a la comuna como “…ˈun espacio socialista que, como entidad local, es definida por la integración de comunidades vecinas con una memoria histórica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres, que se reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven de sustento, y sobre el cual ejercen los principios de soberanía y participación protagónica como expresión del Poder Popular, en concordancia con un régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno y sustentable, contemplado en el Plan de desarrollo Económico y Social de la Naciónˈ…”.

Que “…de la norma transcrita surge con meridiana claridad la intención del legislador de regular la comuna como una entidad local, esto es, como una persona jurídica con sustrato territorial y no solo con sustrato funcional, que tiene como propósito la edificación del estado comunal para el ejercicio del autogobierno en tránsito hacía la sociedad socialista, como determina el artículo 6 eiusdem…”

Que “…el solo contraste de la letra del artículo 173 de la Constitución frente al artículo 19 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal luego de su reforma parcial, en tanto reproduce el artículo 9 de la Ley Orgánica de las Comunas, refleja la abierta inconstitucionalidad de estas normas legales; mientras la Constitución exige como condición sine quanon (sic) que las entidades locales creadas estén dentro del territorio local, las normas legales señaladas disponen que el ámbito geográfico de la comuna puede o no coincidir con los límites político-administrativos del Municipio…”.

Que “…la creación de nuevas instancias territoriales de base, estructuradas fuera del ámbito municipal pero que irán asumiendo paulatinamente competencias municipales en virtud de la forzosa ˈdescentralizaciónˈ de competencias y servicios, es inconstitucional porque viola la reserva constitucional que existe en materia de división político-territorial y de creación de entidades territoriales conforme a los artículos 16 y 168 del Texto Fundamental y es inconstitucional pues suprime al Municipio su condición de unidad política primaria de la organización nacional. De este modo, es inconstitucional la creación, desarrollo y fomento de comunas a través de leyes – sean ordinarias u orgánicas- pues se está alterando una materia específicamente la organización político- territorial y la distribución vertical del Poder Público, que es de la reserva constitucional, es decir, una materia que solo puede ser regulada por el constituyente. Sólo el constituyente puede modificar la organización existente y el legislador sólo podrá regular el marco organizacional que disponga el constituyente y no otro…”.

En quinto lugar, denunciaron la “…violación de los fundamentos constitucionales de la parroquia como entidad local, violación al principio de autonomía municipal respecto de la creación y control de sus entidades locales y violación del principio fundamental de democracia representativa ante la supresión de su elección popular y ante la existencia de órganos que ejercen poder sin ser electos mediante sufragios…”.

En lo atinente al quebrantamiento de los fundamentos constitucionales de la parroquia y de la autonomía municipal, señalaron que “…las parroquias son entidades locales, que fungen como demarcaciones territoriales creadas por el Municipio, en atención a la iniciativa vecinal o comunitaria, con una finalidad muy clara, establecida en el propio artículo 173 constitucional:ˈpromover la desconcentración de las administración del Municipio, la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicosˈ. Asimismo, dispone la norma que en ningún caso las parroquias serán asumidas como divisiones exhaustivas o imperativas del territorio del Municipio…”.

Que la esencia constitucional de la parroquia “…ha sido violada por la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, la cual, específicamente al modificar los artículos 30, 33, 35, 36 y 37, pretende establecer una noción distinta de parroquia, en tanto entidad local cuyo objeto no es la gestión de materias desconcentradas de la competencia municipal -como ordena la Constitución- sino que pretende considerarla como una entidad de ˈarticulación ente el poder popular (sic) y los órganos del Poder Públicoˈ como se lee del artículo 35 modificado en dicha Ley de reforma parcial…”.

Que “…la nueva regulación de la ley impugnada, si bien formalmente dispone que la creación de la parroquia corresponda (sic) al municipio, impide que éste pueda crear parroquias para cumplir sus fines constitucionales y para colaborar en la gestión municipal. Por el contario (sic), el Municipio solo podrá crear parroquias para el poder popular (sic), para la construcción del socialismo y para coadyuvar con los planes y políticas del Poder Ejecutivo Nacional, anulando así la autonomía municipal en la creación de entidades locales…”, vulnerando con ello lo dispuesto en los artículos 64 y 173 de la Carta Magna.

En lo concerniente a la “…violación del principio fundamental de democracia representativa ante la supresión de su elección popular y ante la existencia de órganos que ejercen poder sin ser electos mediante sufragios…”, expresaron que, como consecuencia de ese rol constitucional que tenían asignadas las parroquias, “…la Constitución de 1999 dispuso que las autoridades de la Parroquia fueran electas mediante elección popular, directa y secreta. Así se desprende del artículo 64 del Texto Fundamental, según el cual en la elección parroquial participan tanto los venezolanos como extranjeros que vivan en una determinada circunscripción territorial. Por ello las autoridades de la Parroquia deben resultar de la elección universal directa y secreta, que sólo es revocable a través del referéndum revocatorio consecuencia también del voto popular (artículo 72)…”.

Que “…la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal se aparta frontalmente de estos preceptos constitucionales y subordina las parroquias a los consejos comunales. En efecto, (…) esa ley dispone que los miembros de la Junta Parroquial Comunal serán electos por los voceros de consejo comunal, entre candidatos que sean avalados por la asamblea de ciudadanos del respectivo consejo comunal (reforma de los artículos 35 y 36 contenida en la Ley impugnada)…”.

Que “…con esa sustitución de la democracia representativa, ejercida mediante el sufragio para elegir los representantes populares, por una democracia exclusivamente participativa de ejercicio ˈdirectoˈ de la soberanía de aquellos que formen parte de la instancia comunal, se viola el artículo 5 de la Constitución, el cual establece que la soberanía reside en el pueblo y se ejerce directamente e indirectamente mediante el sufragio, de modo que es bien claro que para el constituyente ambas manifestaciones de ejercicio de la soberanía popular son incluyentes y ambas deben ser respetadas y materializadas para la consecución del Estado democrático de derecho. Asimismo, se viola el artículo 6 constitucional, el cual dispone que el gobierno de la República será siempre ˈdemocrático, participativo y electivoˈ, y el artículo 62 eiusdem, según el cual el derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos se ejerce ˈdirectamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidasˈ, de modo que la elección popular es también un modo de participación ciudadana y no es posible que sea excluido ni proscrito mediante Ley…”.

Que “…la nueva regulación de las elecciones parroquiales contenida en la Ley impugnada, específicamente en su artículo 36, viola además el derecho al sufragio pasivo, entendido como el derecho de todo ciudadano a ser elegible como representante, es decir, a ser electo para el ejercicio de cargos públicos, sin más limitaciones que las que establece el artículo 65 de la Constitución…”.

Señalaron que “…en el caso de autos los ciudadanos tampoco podrán postularse libremente para el ejercicio del cargo de miembros de la junta parroquial, pues su elección según dispone el artículo 36 impugnado, sólo procederá entre venezolanos, mayores de quince años, con residencia en la parroquia, que estén avalados por la asamblea de ciudadanos del respectivo consejo comunal. En consecuencia, quienes no estén avalados por la asamblea de ciudadanos del consejo comunal, bien porque libremente no comulguen con la construcción del socialismo al que éstas están obligados, bien por cualquier otra causa del libre desenvolvimiento de su personalidad, no podrán ser miembros de una junta parroquial, comunal violando así el derecho al sufragio pasivo o derecho a ser electo para el ejercicio de cargos de representación popular a que hace referencia el artículo 65 constitucional…”.

Que la Ley impugnada mediante la disposición transitoria segunda, revocó el mandato popular de quienes habían sido electos para conformar las Juntas Parroquiales, lo cual constituye “…una violación flagrante a la voluntad popular de los electores que participaron en la elección popular de esos miembros de las juntas parroquiales a los que la Ley inconstitucionalmente cesó en sus funciones y que solo debieron ser sustituidos mediante un nuevo proceso electoral…”.

Arguyeron como última denuncia “…la violación de la autonomía municipal, del principio fundamental de pluralismo político y del derecho a la libre participación en los asuntos públicos consagrados en los artículos 168, 2 y 62 de la Constitución, respectivamente, ante la imposición de la participación ciudadana a nivel local exclusivamente mediante el poder popular (sic)…”.

Que “… la Ley Orgánica del Poder Popular dispone que el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos se ejerce a través del poder popular para ˈconstruir las bases de la sociedad socialista, democrática, de derecho y de justiciaˈ y para desarrollar el régimen de producción social y el modelo de desarrollo endógeno y sustentable contemplado en el Plan de Desarrollo, Económico y Social de la Nación. Así se lee de manera clara de sus artículos 5, 7, 11 y 15 que determinan los principios, valores y fines del poder popular (sic) y de sus instancias…”.

Que “…tales disposiciones son asumidas y desarrolladas en la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal a fin de concebir, a partir de ahora, un Municipio avocado (sic) y dirigido a fomentar la participación ciudadana necesariamente mediante el poder popular (sic) y por ende para la construcción del socialismo…”.

Que “…el artículo 1 de la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal condiciona la democracia participativa a ˈla transferencia a las comunidades organizadas del Poder Popularˈ. De este modo, se está impidiendo al Municipio fomentar libre y pluralmente la participación ciudadana, según los cauces y métodos que considere más conveniente en cada entidad, sino que, por el contrario, debe hacerlo a través del poder popular (sic) para el socialismo tal y como refuerza el artículo 281 de la misma Ley (…) que establece los principios de ˈtransferencia de competenciasˈ a las instancias del poder popular (sic), al igual que los artículos 2, 112 y 275 eiusdem…”.

Precisaron que “…en la medida en que la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal condiciona que la participación ciudadana que fomenta el Municipio sea solo (sic) mediante las instancias del poder popular (sic), necesariamente para la construcción del socialismo y por ende la promoción y desarrollo de una sola tendencia política, como es la socialista, está violando el principio del pluralismo político, pues impide que quienes pretendan asumir otra tendencia política puedan libremente participar en los asuntos públicos y viola el principio constitucional de autonomía municipal (artículo 168 del Texto Fundamental) pues impide al Municipio fomentar la participación ciudadana para fines distintos al socialismo a través de medios ajenos al poder popular (sic)…”.

Que “…ese condicionamiento de que el poder popular (sic) como forma de manifestación y ejercicio del derecho a la participación ciudadana deba responde al desarrollo del socialismo y de que en las instancias del poder popular (sic) solo cabe participar en pro de la construcción del socialismo y del desarrollo del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, viola el artículo 62 de la Constitución, el cual dispone que ˈtodos los ciudadanos y ciudadanas tiene el derecho a participar libremente en los asuntos públicosˈ de manera que el legislador no puede establecer condiciones al ejercicio de ese derecho fundamental, que impliquen la disminución o supresión de la libertad constitucionalmente garantizada…”.

Que “…no es cierto que la democracia participativa ni el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos implique el ejercicio directo del poder público (sic) por parte del pueblo sin intervención alguna de órganos del poder público (sic) democráticamente electos. Esa concepción errada de la democracia participativa y del derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos es precisamente la que se pretende mediante la regulación del poder popular (sic) en la Ley Orgánica del Poder Popular y las leyes que la desarrollan, incluida la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”.

Solicitaron, como medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la suspensión de “…los efectos de la Ley de reforma parcial (sic) de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, mientras se tramita el presente juicio…”.

En atención a las anteriores consideraciones, solicitaron que la presente acción de nulidad fuese admitida, sustanciada y declarada con lugar en la sentencia definitiva.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente demanda y, al respecto, observa:

En el presente caso, la parte actora denunció fundamentalmente la inconstitucionalidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, la cual estima que viola los

principios constitucionales de descentralización, soberanía, gobierno democrático y división del territorio, los derechos a la participación política, a elegir, a desempeñar cargos públicos, a la libertad económica, a la descentralización política, a la política nacional de descentralización, a la autonomía municipal en la gestión de las materias de su competencia y al régimen de las parroquias, y las competencias municipales previstas en los artículos 4, 5, 6, 16, 62, 64, 65, 112, 157, 158, 168 cardinal 2, 173 y 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En razón de las circunstancias antes señaladas, y visto que el thema decidendum se centra, en efecto, en la determinación por parte de la Sala, de la inconstitucionalidad o no del referido instrumento legal, la Sala resulta competente, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 336, cardinal 1 de la Constitución y el artículo 25, cardinal 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO

A los fines de proveer acerca de la admisibilidad de esta acción de nulidad, la Sala constata que la demanda incoada satisface los extremos previstos en el artículo 129 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, de igual forma, no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 133 eiusdem, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 135 de la misma ley, in commento, se ordena citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Procurador General de la República a los fines señalados en la referida norma y, por último, emplácese a los interesados mediante cartel que será publicado en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación. Notifíquese, igualmente, a la parte demandante de la presente decisión.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Determinada la competencia de esta Sala para conocer en el presente asunto, resulta pertinente reiterar lo sostenido en la sentencia número 1.795 del 19 de julio de 2005, caso: “Inversiones M7441, C.A. y otras”, en la cual se estableció respecto del procedimiento para tramitar los recursos de nulidad por inconstitucionalidad, lo siguiente:

…Siendo que la preocupación principal, pero no la única, es la tutela judicial cautelar, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establece los siguientes parámetros para la tramitación de las solicitudes cautelares conjuntamente con los recursos de nulidad por inconstitucionalidad:

i) Ante la interposición conjunta del recurso de nulidad por inconstitucionalidad con alguna o varias solicitudes cautelares, se le dará entrada al mismo en la Secretaría de la Sala e inmediatamente se designará ponente, a quien se pasará el expediente para el pronunciamiento sobre la admisibilidad.

En la misma decisión donde sea admitido el recurso, se emitirá el pronunciamiento relativo a la medida cautelar solicitada, sea que se trate de medida cautelar innominada o de amparo cautelar, para lo cual no sólo deberán tomarse en cuenta los alegatos y la debida argumentación relativa a los hechos y al derecho que se invocan para lograr la convicción de la Sala respecto a su procedencia, sino que también se tomará en cuenta todo instrumento que pueda ser aportado junto al escrito para tales efectos, siempre que ello sea posible. Claro está, en toda esta tramitación debe tenerse siempre presente que el estudio de la constitucionalidad de las normas y en general de los actos u omisiones estatales, no exige mucho de los hechos.

ii) En caso de ser admitido el recurso, se ordenarán las citaciones y notificaciones respectivas, continuando así con la tramitación del mismo de conformidad con lo establecido en la sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de 2004 (caso: ‘Constitución Federal del Estado Falcón´), remitiéndose para ello al Juzgado de Sustanciación (…)

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El legislador, por su parte, en el nuevo texto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta Oficial Nº 39.522 del 1 de octubre de 2010), acogió los postulados sentados por la jurisprudencia de la Sala y, en el artículo 130, consagró la potestad cautelar general de esta Sala en los términos que siguen:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar y la Sala Constitucional podrá acordar, aún de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

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De la norma que precede se deduce que, aunada a la exigencia de los requisitos tradicionales del fumus boni iuris y periculum in mora que resultan consustanciales al decreto de cualquier mandato cautelar, se suma la necesidad de ponderación de los intereses públicos en juego, dada la enorme relevancia colectiva de tal suerte de proveimientos, justamente, de cara a la mayor entidad jurídico política de las causas vinculadas al Derecho Público y, con mayor razón, ante esta Sala como máximo órgano de justicia constitucional.

Ahora bien, dado que en el presente caso se ha interpuesto recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada, la Sala luego de admitido el mismo, se pronunciará de seguidas sobre la referida medida.

Al respecto, esta Sala en su decisión N° 287 del 28 de febrero de 2008 (caso: M.S.P. y M.R.P.), estableció lo siguiente:

…Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda…

(negritas propias).

En el caso de autos se ha solicitado la suspensión de los efectos de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010.

Al respecto, esta Sala advierte que el contenido de la referida solicitud amerita una revisión que excede el simple análisis de la Ley impugnada, como requisito esencial para acordar una medida cautelar, la cual se caracteriza por su provisionalidad o temporalidad y por su efecto preventivo para proteger los derechos de quien la solicita; en tal sentido, se aprecia que la medida cautelar peticionada guarda plena identidad con la pretensión de fondo, por lo que no resulta posible acordar su procedencia sin entrar a realizar un análisis sobre cuestiones que resultan propias del fallo de mérito de la causa debatida, como lo es la vigencia y aplicación de la Ley impugnada, motivo por el cual, se niega la medida cautelar innominada de suspensión de efectos, pues su otorgamiento implicaría ineludiblemente un prejuzgamiento sobre el fondo de lo debatido; y así se decide.

V

DE LA ACUMULACIÓN

Esta Sala, por notoriedad judicial, conoce del trámite simultáneo de otro expediente contentivo de recurso de nulidad contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. En el referido expediente, distinguido con el Nº 2011-0120 se dictó la sentencia Nº 249 del 9 de marzo de 2011, en la cual se admitió la demanda.

En atención a tal situación, se observa que la institución de la acumulación permite agrupar causas o procesos cuando coinciden algunos de los elementos integrantes de la acción procesal, a saber: los sujetos, la pretensión y el título o causa petendi. Dicha institución encuentra sentido en la intención de que se dicte una sola sentencia, en la cual se abarquen todas las causas iniciadas, en aras del principio de economía procesal, así como para evitar que cursen causas por separado que podrían llevar a sentencias contrarias.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si bien no regula expresamente lo atinente a la acumulación sí prevé, en su artículo 98, lo siguiente: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, cuando en el ordenamiento jurídico no se preceptúe un proceso especial a seguir se podrá aplicar el que las Salas juzguen más conveniente para la realización de la justicia, siempre que tenga su fundamento legal”.

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 51 y 79, establece lo siguiente:

Artículo 51.- Cuando una controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.

La citación determinará la prevención.

En el caso de continencia de causas, conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida

.

Artículo 79.- En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente, y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia

.

Así, los recursos de nulidad contenidos en los expedientes Nº 2011-0120 y 2011-1000, guardan entre sí una incuestionable vinculación, ya que presentan idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto; en efecto, los fundamentos de hecho y de derecho de la causa petendi, es decir, el título en cada uno de los referidos expedientes es el mismo, igual que el objeto, que se circunscribe a la declaratoria de nulidad de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. Por consiguiente, las causas a que se contraen dichos procedimientos son conexas entre sí, conforme al cardinal 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, según el cual: “Se entenderá también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera parte del artículo precedente (...) 3º Cuando haya identidad de título y de objeto, aunque las personas sean diferentes”.

Así, visto que la causa contenida en el expediente Nº 2011-0120 previno en relación con la presente causa, esta Sala en atención a lo previsto en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil y no existiendo supuesto alguno de los contemplados en el artículo 81 eiusdem que impida la acumulación, procede a acordar ésta, a fin de evitar sentencias contradictorias y en aras de la celeridad y economía procesal.

Por lo expuesto, esta Sala acumula el recurso de nulidad contenido en el presente expediente Nº 2011-1000 al expediente signado con el Nº 2011-0120, por lo que se suspende la tramitación de este último expediente, hasta tanto la presente causa se encuentre en el mismo estado, conforme al artículo 79 del mencionado Código; y así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley:

  1. -Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto por los abogados G.A.B.P., E.M.V., D.G.D., P.E.Z.M., K.P.A.S., M.N.K.A., C.N.G. y A.B.N., actuando el primero de ellos en su carácter de Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, la segunda en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda y el resto en su carácter de apoderados judiciales del Municipio Baruta del Estado Miranda, ya identificados, contra la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.045 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010.

  2. - ADMITE el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar con la tramitación del recurso.

  3. - ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, notifíquese de la presente decisión a la Fiscal General de la República, a la Defensora del Pueblo y al Procurador General de la República a los fines señalados en el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

  4. - EMPLÁCESE a los interesados mediante cartel, que será publicado –a costa de la parte actora- en un diario de circulación nacional, para que comparezcan al presente juicio dentro de los diez (10) días siguientes a su publicación.

  5. - NOTIFÍQUESE, igualmente de la presente decisión, a la parte demandante.

  6. - Declara que NO HA LUGAR la solicitud de suspensión de efectos de la Ley impugnada en el presente juicio.

7.-ACUMULA la presente causa contenida en el expediente Nº 2011-1000 a la contenida en el expediente Nº 2011-0120.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y continúe la tramitación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de Noviembre de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. Lamuño

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z.d.M.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

Magistrado

G.G. Alvarado

Magistrada

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 11-1000

ADR/

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