Sentencia nº 1031 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Julio de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón Expediente 04-0142

El 21 de enero de 2004, el ciudadano G.M.H., en su carácter de DEFENSOR DEL PUEBLO (para la época), conjuntamente con abogados adscritos al Despacho a su cargo, solicitó la nulidad por razones de inconstitucionalidad de los artículos 11, 12, 14, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 38, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 del Código de Polícia del Estado Cojedes, sancionado el 1 de abril de 1968, por la entonces Asamblea Legislativa de dicha entidad político territorial y promulgado por el Gobernador de dicha entidad el 10 de mayo de ese mismo año.

Al respecto, se alega que el Código impugnado “establece faltas e infracciones en un cuerpo normativo que no tiene rango de ley, lo cual vulnera el principio de legalidad de las faltas e infracciones; y otorga como atribución a autoridades administrativas, la posibilidad de efectuar detenciones personales a ciudadanos, en violación al principio de la reserva judicial en materia de libertad de ambulatoria (sic)”.

El 10 de febrero de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió el recurso interpuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente para la época, ordenó notificar al Presidente del C.L. y al Procurador General del Estado Cojedes, así como al Fiscal General de la República. En el mismo auto se ordenó emplazar a los interesados mediante Cartel publicado en prensa y, por cuanto además, se solicitó la tramitación de la presente causa como un asunto de mero derecho y medida cautelar innominada de suspensión de los artículos cuya nulidad se demandó, se ordenó asimismo -una vez que constara en autos las notificaciones ordenadas- remitir el expediente a la Sala y abrir el correspondiente cuaderno separado, a los fines del pronunciamiento respectivo.

El 17 de febrero de 2004, fue recibido en Sala el cuaderno separado a los fines del pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar, designándose ponente al Magistrado Antonio García García.

El 25 de febrero de 2004, la Sala dio por recibido el expediente a fin del pronunciamiento respecto de la declaratoria de mero derecho, para lo cual se designó ponente igualmente al Magistrado Antonio García García.

El 20 de julio de 2004, esta Sala, en decisión N° 1368 dictó los siguientes pronunciamientos: 1.- acordó la no aplicación de las disposiciones normativas impugnadas en el presente proceso, especificadas infra, iniciado por demanda del Defensor del Pueblo contra treinta y ocho artículos del Código de Policía del Estado Cojedes; 2.- ordenó la no aplicación de los siguientes artículos, por prever arresto u otras formas de privación de libertad: 12, 18, 19, 20, 24, 26, 28, 32, 33, 34, 38, 41, 44, 46, 47, 53 número 1), 54, 55, 56, 57, 58, 59 Parágrafo Único, 61 Parágrafo Segundo, y 64. Dicha inaplicación sólo respecto de las previsiones sobre privación de libertad y no de otras sanciones contempladas en los artículos enumerados, cuya validez se determinaría en el fallo definitivo. Asimismo, se decidió que las autoridades estadales a las que se dirige el Código impugnado deberían aplicar las normas contenidas en los artículos 11, 14, 21, 25, 30, 45 y 48, de manera que no se convirtieran en instrumento para ordenar o aplicar medidas de privación de libertad; 3.- ordenó la publicación inmediata y urgente del fallo en la Gaceta Oficial del Estado Cojedes, condicionando sus efectos a dicha publicación; 4.- ordenó notificar a todos los interesados mediante edicto que debería ser publicado, a expensas del recurrente, en uno de los periódicos de mayor circulación a nivel nacional, así como a los ciudadanos Presidente del C.L.d.E.C., Fiscal General de la República y Procurador General del Estado Cojedes, para que, si lo estimaran pertinente, formularan oposición contra la medida acordada, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, supuesto en el cual se abriría de pleno derecho una articulación de ocho (8) días, con el objeto de que expusieran sus alegatos y presentaran las pruebas que consideraren pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –vigente para la época-.

El 14 de diciembre de 2005, esta Sala se pronunció en cuanto a la solicitud de declaratoria de mero derecho, estableciendo al respecto, lo siguiente:

La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia exigía la apertura de lapso probatorio en las causas iniciadas por demanda de anulación de normas. Así las partes no lo solicitaran, se hacía necesario que la sustanciación del expediente incluyese un período de pruebas que, sin embargo, la mayoría de las veces resultaba inútil, pues el asunto debatido era puramente jurídico.

Esa ley dispuso, en cualquier caso, la posibilidad de declarar la causa como de mero derecho, pero sin que ello implicase la supresión del período probatorio sino sólo de la relación y los informes. La jurisprudencia del M.T. corrigió esa imprecisión, concediendo a la declaratoria de mero derecho el sentido que en realidad le corresponde. Así, durante la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, si las partes estimaban que la causa no requería de la prueba de hechos, sino del solo análisis jurídico, formulaban su petición de que fuese declarada de mero derecho y, con ello, se reducía considerablemente el proceso.

Estaba la Sala consciente de que la supresión, caso a caso, del lapso probatorio no era la solución ideal. Si lo usual es que en los procesos de anulación de normas no se promuevan pruebas, lo lógico parecía que el lapso para ello sólo se abriese si algún interesado lo solicitaba. Para la Sala, sin la obligatoriedad del lapso probatorio en las demandas contra normas, se garantiza la economía y la celeridad y se convierte al proceso en un mecanismo adecuado para la tramitación de la pretensión.

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia cambió esa situación. El párrafo 13 del artículo 21 prevé:

‘Una vez practicada la citación, cualquiera de las partes podrán solicitar la apertura de un lapso para promover y evacuar las pruebas que consideren convenientes para la mejor defensa de sus intereses, dicho lapso será de cinco (5) días hábiles para promoverlas y treinta (30) días continuos para evacuarlas; en caso de que fuere necesario, dicho plazo podrá extenderse por una sola vez, por un lapso de quince (15) días continuos, cuando sea necesario. En el período de promoción de pruebas las partes indicarán los hechos sobre los cuales recaerán las mismas y producirá aquellas que no requieran evacuación’.

Puede observarse que la nueva ley precisó lo que esta Sala considera correcto: eliminar la obligatoriedad del lapso probatorio –en todos los procesos, y no sólo aquellos contra normas-, dejando su apertura a la solicitud de las partes, dueños reales del proceso.

La parte recurrente de este juicio había pedido la declaratoria de mero derecho, si bien ahora la solicitud ha de ser precisamente la contraria. Por supuesto, que la representación de la Defensoría del Pueblo actuó apegada a la legislación vigente para el momento de su solicitud.

Ahora bien, para compatibilizar esas situaciones, de manera de no retrasar los procedimientos ya en curso y a la vez darle efectividad a las nuevas reglas procesales, la Sala declaró, en su fallo Nº 1645 del 19 de agosto de 2004 (caso Constitución del Estado Falcón) lo siguiente:

‘(…) en las causas en las que se formuló la solicitud de declaratoria de mero derecho antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debe tramitarse la causa sin lapso probatorio cuando ninguna parte se haya opuesto a ello.

Para la Sala, la situación en que una parte ha solicitado la declaratoria de mero derecho y la contraparte no se opuso (…) debe entenderse como equivalente a la falta de solicitud de apertura del lapso probatorio y, por tanto, tener la misma consecuencia: que no se abra la causa a pruebas.

En efecto, si para que ahora se abra la causa a pruebas debe haber solicitud de alguna de las partes, es obvio que si, con base en la ley derogada, se ha pedido que no se abra –de manera expresa, como en el caso de autos, o tácita, a causa de la falta de oposición a esa petición- debe entenderse que la voluntad de las partes es que no exista lapso probatorio, al igual que hoy sucedería si nadie pide dicha apertura.

Por lo tanto, en tales casos no se abrirá la causa a pruebas, sin necesidad de que la Sala analice lo que antes hacía: si había motivos para acordarla. Se trata ahora de una supresión automática del lapso probatorio, que se acordará en todas las causas anteriores a la vigente ley del M.T., siempre que la contraparte no se hubiere opuesto a esa solicitud de declaratoria.

Para entender lo anterior, debe recordarse que el órgano autor del acto impugnado ya ha sido notificado cuando se pasa el expediente a la Sala para la resolución de la solicitud de mero derecho. Por tanto, si la contraparte hubiere tenido objeciones a esa petición, las hubiera planteado, a fin de impedir que la Sala acordase la eliminación del lapso probatorio. Si no lo hizo, manifestó implícitamente su voluntad coincidente con la de la otra parte y puede ahora la Sala, sin obstáculos, obviar la fase de pruebas.

La diferencia radicará en que la Sala no necesitará analizar el caso, según se ha dicho. Será como si, con la ley ahora vigente, nadie le hubiera pedido la apertura de la causa a pruebas, caso en los que tampoco requiere la Sala de análisis: simplemente se pasará a la fase siguiente (la publicación del cartel, si no se ha realizado; el inicio de la relación, si ya existe el cartel publicado y ha transcurrido el lapso de comparecencia).

Como es éste el primer caso, la Sala ordena la supresión del lapso probatorio, pero habilita a la Secretaría de la Sala para dejar constancia del hecho de que la causa no requiere pruebas, si la contraparte no se ha opuesto a la declaratoria de mero derecho. En esos casos, la Secretaría remitirá el expediente al Juzgado de Sustanciación para la continuación del juicio.

Lo anterior obedece al principio de celeridad: si basta una simple constatación, no es necesario que la Sala efectúe un pronunciamiento que siempre llevará a la supresión del lapso probatorio. La Secretaría es la que debe remitir el caso al Juzgado de Sustanciación para que el procedimiento siga su curso. Así se declara y ordena’.

Se observa, entonces, que la Sala ha declarado ya, con carácter general, que casos como el presente se tramiten sin pruebas. En el fallo parcialmente trascrito se dejó a cargo de la Secretaría de la Sala la remisión de cada expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la continuación del procedimiento. Ahora, en virtud de que este caso se encontraba ya en poder del ponente designado, la Sala directamente ordena el envío del expediente al referido Juzgado, el cual deberá seguir el proceso según las reglas procesales correspondientes. Así se ordena

.

El 1º de febrero de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala dejó constancia del recibo del expediente y el 27 de abril de 2006 libró el Cartel de emplazamiento a los interesados.

El 22 de junio de 2006, el Juzgado de Sustanciación “visto el cómputo practicado por Secretaría, según el cual entre el veintisiete de abril de 2006 y el día quince de junio de 2006, discurrieron veintiún (21) días de despacho” razón por la cual “se infiere que los quince (15) días hábiles establecidos en la decisión Nº. 1.795, para que el accionante publique el cartel de emplazamiento a los interesados, transcurrieron sin que la parte accionante cumpliera con su obligación”, declaró desistido el recurso y ordenó el archivo de la presente causa.

El 21 de noviembre de 2006, la abogada representante de la Defensoría del Pueblo manifestó a esta Sala que “aun permanece y existe el interés procesal de la Defensoría del Pueblo en la presente causa, con lo cual se manifiesta en este acto la intención de continuar con el juicio hasta que sea dictada sentencia definitivamente firme”.

El 13 de diciembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala dictó decisión en la que estableció, lo siguiente:

Vista la decisión N° 1368 dictada por esta Sala en fecha 20 de julio de 2004, relacionada con disposiciones contenidas en el CODIGO DE POLICIA DEL ESTADO COJEDES, en la cual se concedió medida cautelar y se acordó: ‘...la no aplicación de los siguientes artículos, por prever arresto u otras formas de privación de libertad: 12, 18, 19, 20, 24, 26, 28, 32, 33, 34, 38, 41, 44, 46, 47, 53 numero 1), 54, 55, 56, 57, 58, 59 Parágrafo Único, 61 Parágrafo Segundo, y 64. La inaplicación ordenada sólo alcanza las previsiones sobre privación de libertad y no otras sanciones que se contemplen en los artículos enumerados, cuya validez se determinará en el fallo definitivo. Asimismo, se decide que las autoridades estadales a las que se dirige el Código impugnado deberán aplicar las normas contenidas en los artículos 11, 14, 21, 25, 30, 45 y 48, de manera de que no se conviertan en instrumento para ordenar o aplicar medidas de privación de libertad...’; y visto igualmente, el auto dictado por este Juzgado de Sustanciación en fecha 22 de junio de 2006, mediante el cual, ante el incumplimiento de la parte recurrente de publicar el cartel de emplazamiento a los interesados en el juicio seguido con motivo de la demanda de nulidad de disposiciones contenidas en el Código de Policía del Estado Cojedes, intentado por el ciudadano Defensor del Pueblo, se declaró desistido el recurso y se ordenó el archivo del expediente.

Este Juzgado de Sustanciación, observa:

En el presente caso, se ha denunciado que el Código de Policía del Estado Cojedes viola normas constitucionales, entre ellas el principio de legalidad de infracciones y sanciones y el principio de reserva judicial para la aplicación de medidas que impliquen la privación de libertad.

Es de hacer notar, que la Sala ha considerado, que si bien todas las disposiciones constitucionales deben ser respetadas, en su carácter de normas supremas, tienen una especial naturaleza de orden público todas aquellas que se refieren a ciertos derechos fundamentales, como el de la libertad personal, pues en ellos descansa la existencia misma del Estado de Derecho.

En consecuencia, este Juzgado considerando que el acto impugnado viola presuntamente normas de orden público; conforme a lo establecido en el Párrafo DECIMO SEPTIMO del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, en la decisión No. 1372 de fecha 29 de mayo de 2003 (Caso: CÓDIGO POLICIAL DEL ESTADO YARACUY), acuerda remitir las actuaciones a la Sala Constitucional a los fines de la decisión correspondiente

.

El 15 de enero de 2008, fue recibido en esta Sala el expediente, designándose ponente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero.

El 8 de mayo de 2008, se reasignó la ponencia al Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón.

El 23 de julio de 2008, esta Sala Constitucional dictó sentencia mediante la cual ordenó la reanudación de la presente causa.

El 8 de octubre de 2008, se practicó la notificación del Presidente del C.L.d.E.C..

El 13 de octubre de 2008, se notificó al Fiscal General de la República.

El 15 de octubre de 2008, se notificó a la Defensora del Pueblo.

El 30 de septiembre de 2008, se practicó la notificación de la Procuradora General de la República.

El 18 de febrero de 2010, el Juzgado de Sustanciación, a los fines de la continuación del procedimiento, ordenó la notificación del recurrente y la publicación del cartel.

El 2 de junio de 2010, la representación de la Defensoría del Pueblo, solicitud que se acordaran a la presente causa la extensión de los efectos de la sentencia número 191 del 8 de abril de 2010, dictada por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 18 de enero de 2011, se designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 2 de marzo de 2011, el 20 de septiembre de 2011 y el 7 de junio de 2012, la representación de la Defensoría del Pueblo, solicitó que se emitiera pronunciamiento en la presente causa y ratificó su solicitud de que se extendieran los efectos de la referida sentencia número 191/2010, dictada por esta Sala Constitucional.

I

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

En primer término, pasa esta Sala a emitir pronunciamiento en torno a la solicitud de extensión de los efectos contemplada en el fallo N° 191/2010, y al efecto indica lo siguiente:

En la referida sentencia cuya extensión de efectos acordó la Sala, se expuso lo siguiente:

“Transcritas las normas impugnadas, expuestos los argumentos de las partes y precisado el contenido y el alcance del presente juicio de nulidad por inconstitucionalidad, esta Sala Constitucional expresa sus consideraciones a los fines de emitir la decisión definitiva.

En este sentido, se observa que la Defensoría del Pueblo impugnó por inconstitucionalidad los artículos 9 cardinales 4, 16, 18, 19 y 20; 10 cardinal 6; 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 47, 50, 51, 52, 53, 56, 57, 61, 63, 64, 67, 75, 77, 80, 82, 99, 120, 123, 124, 126, 136, 142, 150, 163, 166, 171, 172, 178, 179, 181, 183, 185, 187, 191, 192, 194, 204, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 215, 217, 218, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238 y 239 del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, por considerar que dicha normativa resulta contraria a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Alegó la parte accionante que el conjunto normativo denunciado contraviene el Texto Fundamental, por lo siguiente:

- Otorga a las autoridades administrativas, en este caso al órgano de Policía del Estado Mérida, la facultad para realizar la detención de ciudadanos, lo que resulta contrario al derecho constitucional de la libertad personal.

- Establece procedimientos administrativos sumarios que permiten a la Policía del Estado Mérida la imposición de sanciones, entre ellas el arresto, sin que exista el control judicial adecuado para regular la discrecionalidad de las autoridades policiales y de los demás funcionarios, desconociéndose la garantía de la reserva legal contemplada en el Texto Fundamental.

- Establece faltas e infracciones, en un instrumento de origen estadal, lo que infringe el principio constitucional de legalidad en materia sancionatoria.

- Desarrolla contenidos normativos de la Ley sobre Vagos y Maleantes, la cual fue anulada por la extinta Corte Suprema de Justicia en pleno, el 6 de noviembre de 1997.

- Desconoce disposiciones contenidas en el Código Orgánico Procesal Penal y la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, vigente para ese momento relativas a la libertad de circulación de los niños, niñas y adolescentes.

- De igual modo, el instrumento jurídico cuya normativa ha sido impugnada consagra procedimientos administrativos sumarios y la aplicación alternativa de sanciones económicas (multas) o restrictivas de la libertad (arresto).

Por las razones expuestas la representación judicial de la Defensoría del Pueblo solicitó la nulidad del indicado articulado del Código de Policía del Estado Mérida.

Por su parte, el Ministerio Público expuso sus consideraciones en el informe correspondiente a este juicio, manifestando coincidir con los alegatos presentados por la Defensoría del Pueblo en cuanto a la inconstitucionalidad de las normas impugnadas del Código de Policía del Estado Mérida.

Así las cosas, la representación del Ministerio Público consideró que el Código de Policía del Estado Mérida “se encuentra sujeto a la norma derogatoria única de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional en virtud de lo cual debe declararse su nulidad”, razón por la que consideró que debía ser declarada con lugar la nulidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo.

- De la infracción a la libertad personal como derecho constitucional.

En primer término, la Defensoría del Pueblo alegó que la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Mérida, particularmente los artículos 10 cardinal 6; 12, 13, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 34, 38, 40, 43, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 80, 82, 126, 150, 166,178,179, 185, 208, 209, 211, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 230, 231, 233, 235, 236, 237, 238 y 239, comprenden presupuestos relativos a la privación de libertad, facultando a las autoridades policiales para acordar la detención de las personas, sin que medie el respectivo control jurisdiccional, lo que, según la accionante, infringe lo dispuesto en el artículo 44 cardinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por su parte, el Ministerio Público manifestó coincidir con la Defensoría del Pueblo en relación con el carácter inconstitucional de la normativa denunciada por cuanto estimó que el articulado del Código Policial, que faculta a las autoridades policiales del Estado Mérida para efectuar detenciones, contraviene las disposiciones constitucionales que exigen la intervención judicial como garantía del derecho de libertad personal reconocido en el artículo 44 de la Carta Magna.

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que el tema de la libertad personal, consagrado en el artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido considerado en diversas sentencias, emanadas de esta instancia jurisdiccional, fallos en los cuales se ha expuesto el contenido y alcance de este derecho, juzgándolo como fundamental e inherente a la persona humana, de tal manera que, junto con el derecho a la vida, la libertad personal resulta uno de los bienes jurídicos más estimados por el ser humano y, por ende, requiere de la mayor tutela judicial posible, en este caso, el reconocimiento y protección de orden constitucional.

Estima esta Sala Constitucional que la libertad, desde la perspectiva histórica, ha sido uno de los temas de mayor relevancia y por ello ha representado la causa principal de grandes procesos de transformación social, política y jurídica en la vida de los pueblos. Así, basta recordar sucesos como la revolución americana de 1776, la revolución francesa de 1789 y la independencia hispanoamericana que se inició en 1810, eventos de cambio que tuvieron a la libertad como causa principal, ya que representó el valor supremo de las luchas de emancipación que libraron diversas sociedades durante los siglos XVIII y XIX, especialmente buena parte de las naciones que hoy conforman la comunidad latinoamericana.

Posteriormente, la importancia de la libertad en la modernidad se pone de manifiesto a través del reconocimiento normativo que ha experimentado a nivel internacional, tal y como lo evidencian diferentes instrumentos supranacionales, entre ellos, la Declaración Universal de Derechos Humanos; El Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y el denominado Pacto de San J.d.C.R..

Ahora bien, en lo que respecta al caso venezolano, el concepto de la libertad ha estado presente en el ideario republicano y como tal ha sido plasmado en las declaraciones constitucionales desde 1881 hasta hoy, tal y como lo evidencia el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que contiene la referencia expresa y clara a la libertad. En este orden, y como fin supremo de la República se plantea establecer “una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un Estado de justicia federal, y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna; promueva la cooperación pacífica entre las naciones e impulse y consolide la integración Latinoamericana de acuerdo con el principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos, la garantía universal e indivisible de los Derechos Humanos, la democratización de la sociedad internacional, el desarme nuclear, el desarme nuclear, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable de la humanidad”; (destacado de esta decisión).

Al respecto, la Sala considera que el derecho a la libertad personal se puede sintetizar como la posibilidad que tiene el hombre de hacer todo aquello que no cause perturbaciones o daños a los demás y desde la perspectiva jurídica supone también la plena independencia, de tal manera que no existan coacciones, limitaciones de carácter público o privado que puedan afectar el desenvolvimiento del individuo. De allí que se considere que el derecho a la libertad personal implica que la persona debe ser dueña de su propio destino, sin sometimientos ni físicos ni ideológicos o de cualquier otro tipo, ni restricciones indebidas, salvo las excepciones que deberán tener fundamento constitucional y ser desarrolladas para su aplicación mediante ley emanada del órgano legislativo, en este caso, la Asamblea Nacional.

Al respecto, esta Sala Constitucional, mediante Sentencia Nº 130/2006 (caso: Nulidad de los artículos 82, 83, 84, 85, 86 y 94 del Código de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Yaracuy), consideró lo siguiente:

Ahora bien, resulta oportuno destacar que en sentencia del 29 de mayo de 2003 (Nº 1372, dictada en este mismo caso, con ocasión del pronunciamiento sobre la posible perención de la instancia), la Sala sostuvo, sin pretender menospreciar el resto de los derechos, que la libertad personal destaca, desde el origen mismo del Estado moderno, en el conjunto de los derechos fundamentales. No es casual –se destacó- que haya sido la libertad personal una de las primeras manifestaciones de derechos particulares que se conoció en la evolución histórica de los derechos humanos.

De hecho -y así lo resaltó también la Sala en ese fallo del 29 de mayo de 2003-, existe una acción especial que sirve para proteger la libertad personal: el habeas corpus. Basta recordar –y asimismo lo hizo la Sala- que durante la vigencia de la Constitución de 1961, si bien erradamente se entendió que no podía existir la acción de amparo mientras no se hubiera dictado la ley que la regulase, no se negó la procedencia del hábeas corpus, acción de tanta importancia que el propio Constituyente le dedicó una norma especial, en la que reguló ciertos aspectos procesales. De esta manera, la libertad personal es principio cardinal del Estado de Derecho venezolano

. (Destacado del fallo transcrito).

Adicionalmente, esta Sala, mediante la Sentencia Nº 1744/2007 (caso: nulidad del Código de Policía del Estado Lara), señaló lo siguiente:

Así, en líneas generales, la libertad es un valor superior del ordenamiento jurídico, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República de Venezuela, pero también constituye un derecho fundamental que funge como presupuesto de otras libertades y derechos fundamentales, el cual hace a los hombres sencillamente hombres. De allí que se pueda afirmar, que tal derecho, el cual se encuentra estrechamente vinculado a la dignidad humana, ostenta un papel medular en el edificio constitucional venezolano, siendo que el mismo corresponde por igual a venezolanos y extranjeros.

Ahora bien, observa esta Sala Constitucional que las consideraciones históricas y jurisprudenciales dejan constancia del carácter trascendental que tiene la libertad y ello se pone de manifiesto en el tratamiento normativo, doctrinario y jurisprudencial que se ha desarrollado alrededor del concepto, siendo la libertad personal, en específico, la materialización de dicho reconocimiento y protección.

Igualmente, observa esta Sala Constitucional que la libertad personal se relaciona de manera directa con otros derechos, entre los cuales pueden mencionarse la libertad de conciencia; libertad de pensamiento; libertad de opinión; libertad de expresión; libertad para contraer matrimonio, libertad para elegir; libertad de circulación y libertad de reunión, por lo que cualquier limitación del mismo debe tener plena justificación, ya que si bien no debe ser entendido como un derecho absoluto, el mismo sólo podrá ser restringido en atención a las causas previstas en el propio Texto Constitucional.

Considera también este M.T. que el derecho de libertad personal se proyecta sobre otras garantías constitucionales consagradas a favor de la persona, entre ellas se tiene la prohibición de no ser sometido a torturas ni tratos crueles o inhumanos; no ser sometido a tratos degradantes; ser oído públicamente ante un tribunal independiente e imparcial; ser considerado inocente mientras no se pruebe la culpabilidad de la persona según la ley y en un juicio público; que se respete el debido proceso y el derecho a la defensa en todo estado y grado de la causa, teniendo en cuenta, de igual modo, que todos estos aspectos permiten materializar la tutela judicial efectiva, según lo dispone el artículo 26 del Texto Fundamental, es decir con motivo del eventual proceso judicial o bien un procedimiento administrativo al que pudiera someterse una persona en un momento determinado.

Por otra parte, este M.T. observa que la realización y consolidación del derecho a la libertad personal, de acuerdo con la normativa que brinda el marco constitucional de 1999 requiere de un Estado garante y al mismo tiempo protector de los derechos humanos, lo que tiene especial trascendencia para los órganos encargados de la administración de justicia y de manera relevante para la Sala Constitucional como guardián y principal responsable de la realización de los derechos y garantías establecidas en la Carta Magna.

Al respecto, esta Sala Constitucional estima que los órganos del Poder Público, dentro de los cuales se encuentran los órganos de policía, a quienes la Constitución y la ley facultan para el ejercicio de las actividades relacionadas con la seguridad; inteligencia; mantenimiento y prevención del orden público; la conservación de bienes públicos y privados y la integridad física de las personas, deben adecuar su actuación a las previsiones constitucionales, con mayor razón cuando dichos instrumentos normativos sean anteriores a la promulgación de la Constitución de 1999, en virtud del acentuado carácter garantista y promotor de los derechos humanos que caracteriza el actual Texto Fundamental, los cuales deben ser observados al momento de aplicar los respectivos procedimientos y demás actuaciones que consideren necesarias los organismos policiales y de seguridad, en general.

En el orden de ideas precedente, la Sala también ha expresado en la ya citada Sentencia Nº 1744/2007 (caso: nulidad del Código de Policía del Estado Lara) lo siguiente:

Ahora bien, es menester resaltar que si bien el derecho fundamental a la libertad personal es la regla general, no es menos cierto que el propio texto constitucional permite que el mismo pueda verse restringido en ciertos supuestos excepcionales, como lo son los establecidos -taxativamente- en el numeral 1 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Dicha norma establece:

`Artículo 44. La libertad personal es inviolable, en consecuencia:

1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso (…)´ (Subrayado del presente fallo).

Esta Sala reitera (ver sentencia N° 130/2006, del 1 de febrero), que del texto de ese primer numeral se pueden distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al referido derecho a la libertad:

`...1.- La libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.

2.- Sólo se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la persona sorprendida in franganti.

3.- En caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante la autoridad judicial...

Dicha disposición normativa establece una obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de un juez. El Poder Judicial se entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas (sentencia N° 130/2006, del 1 de diciembre).´

La trascripción parcial del fallo precedente pone de manifiesto el reconocimiento y la protección jurisprudencial otorgada por esta Sala Constitucional a libertad personal, con motivo de las labores que deben llevar a cabo los diferentes cuerpos de policía en el país, las cuales sólo en determinadas ocasiones pueden conllevar a restringir el derecho mencionado, siempre que se hayan cumplido las previsiones legales establecidas al respecto.

Es por ello que esta Sala Constitucional, en el fallo transcrito supra concluyó “ … a los cuerpos policiales del Estado Lara (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera a través de sus Gobernadores o Alcaldes) les está vedado aplicar la medida de arresto como sanción definitiva. Debe aclararse que sólo podrán hacerlo en los casos en que se haya cometido un hecho punible, sea a través de la aprehensión en flagrancia o cuando medie una orden judicial. En esos casos, tal como se señaló supra, su tarea se limita a conducir a la persona aprehendida ante el Ministerio Público (aprehensión en flagrancia) o ante el juez (orden judicial). Son órganos del sistema de justicia; nunca -como se pretende en el caso del Código impugnado- la justicia misma…”.

Así las cosas, observa esta Sala Constitucional que en el caso de autos la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Mérida menoscaba tanto a la norma fundamental como lo dispuesto por la reiterada jurisprudencia de este M.T. con respecto a la libertad personal y la posible restricción que la misma pueda tener, teniendo en cuenta para ello, única y exclusivamente, las propias excepciones que la normativa constitucional prevé, como es la flagrancia, en cuyo caso la autoridad policial tiene la obligación de hacer del conocimiento del Ministerio Público y del Juez respectivo la limitación impuesta a la persona, con el fin de ajustar la actuación policial a las previsiones constitucionales.

Esta Sala Constitucional observa que de la totalidad de las normas impugnadas por parte de la Defensoría del P.d.C.d.P.d.E.M., las que están relacionadas con la libertad personal son las contenidas en los artículos 9 ordinal 4°, 10 ordinal 6°; 12, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 34, 38, 40, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 80, 82, 126, 150, 166,178, 179, 208, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 230, 231, 233, 235, 236 y 239, que contemplan la posibilidad de dictar medidas de arresto por parte de algunas autoridades administrativas del Estado Mérida.

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que el articulado en revisión contraviene lo dispuesto en el Texto Fundamental e incurre específicamente en la violación de lo dispuesto en el artículo 44 cardinal 1, ya que desconoce el imperativo normativo constitucional que exige la intervención del juez para que pueda practicarse el control de la actuación policial y que sea específicamente la autoridad judicial la que acuerda o no cualquier medida que restrinja la libertad personal.

De igual modo, el artículo 44.1 constitucional señala la excepción al requerimiento judicial previo; tal excepción procedería sólo en caso de que una persona que sea sorprendida in fraganti, esto es, al momento de cometer actos que de acuerdo con el ordenamiento jurídico requieren ser sancionados mediante la restricción de la libertad personal; y luego, en un lapso máximo de 48 horas, debe informarse al juez de la medida acordada por el cuerpo de policía y sea éste quien verifique la constitucionalidad de la medida para dictar o no la orden judicial respectiva.

Así y como consecuencia del análisis precedente, esta Sala Constitucional considera que la normativa impugnada del Código de Policía del Estado Mérida, que prevé como única sanción la imposición de restricciones a la libertad personal, en virtud de decisiones administrativas dictadas por las autoridades policiales, es decir el arresto, o bien aquellas disposiciones que permiten la aprehensión indefinida y sin necesidad de flagrancia, resultan contrarias al Texto Fundamental y por lo tanto están afectadas en su totalidad de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide.

En consecuencia, los artículos 9 ordinal 4°, 10 ordinal 6°; 14, 26, 27, 29, 80, 179, 208, 224, 225, 226, 227, 231, 233 y 236 del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, por cuanto establecen medidas de arresto, como única sanción a los hechos previstos en esas normas, desconociendo así lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 44 cardinal 1, se encuentran viciados de nulidad por inconstitucionalidad, por lo que esta Sala declara su nulidad total. Así se decide.

Asimismo, observa la sala en relación con lo dispuesto en el artículo 236 del mismo Código de Policía; que dicho precepto igualmente viola el derecho constitucional a la presunción de inocencia, establecido en el artículo 49.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, porque permite a la autoridad policial “…aprehender a aquellos individuos sobre quienes recaigan sospechas fundadas de que han cometido algún delito, especialmente si se tema que puedan ausentarse del lugar”.

Ahora bien, también observa esta Sala Constitucional que las disposiciones normativas del Código de Policía del Estado Mérida impugnadas tipifican conductas que constituyen infracciones administrativas, las cuales pueden ser sancionadas de manera alternativa, a través de la imposición de penas de multas o de penas privativas de libertad (arresto Proporcional). En este orden, los artículos 12, 17, 20, 21, 22, 23, 28, 34, 38, 40, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 82, 126, 150 Aparte Único; 166, 178, 222, 223, 230 y 235 contemplan incorrectamente dualidad de penas, cuya determinación corresponde a la autoridad policial.

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que las normas antes indicadas también adolecen de inconstitucionalidad, por cuanto se faculta al órgano administrativo para que se imponga la pena de arresto, cuestión que como se señaló anteriormente está proscrita por el artículo 44.1 del Texto Fundamental.

En definitiva, los artículos 12, 17, 20, 21, 22, 23, 28, 34, 38, 40, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 82, 126, 150 Aparte Único; 166, 178, 222, 223, 230 y 235 del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, se encuentran viciados parcialmente de nulidad por inconstitucionalidad en lo que respecta a la medida alternativa de arresto, ya que se desconoce así lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 44 cardinal 1, por lo que esta Sala declara la nulidad parcial de dichos preceptos normativos sólo en lo referente a las medidas privativas de libertad y mantiene vigente las sanciones administrativas que esas normas preceptúan. Así se decide.

Las anteriores consideraciones obligan también a declarar que la conversión de multas en arrestos que permite el artículo 239 del Código que fue impugnado es inconstitucional porque, si bien es cierto que las autoridades administrativas pueden imponer multas -siempre y cuando cuenten con cobertura legal, sea nacional, estadal o municipal-, no puede habilitarse a un órgano administrativo para la conversión de multa en arresto, todo ello sin que la Sala deje de reparar en la curiosa fórmula según la cual quien no pudiera satisfacer una multa tendrá derecho a que se le conmute en arresto (ver sentencia N.° 130 del 1° de febrero de 2006, caso: Gertrud Frías Penso y otro); curioso -y reprochable- derecho que consistiría en la admisión de un desmejoramiento individual, como se expuso en la sentencia de esta Sala Nº 1744 del 9 de agosto de 2007 (caso: G.J.M.H.). Así se declara.

En lo que concierne al artículo 15 del Código de Policía, según el cual toda persona que perturbase el ejercicio de algún culto, faltando al orden y respeto debido, queda bajo la acción de la Policía, la que impedirá el abuso e impondrá al infractor las penas a que haya lugar. Esta Sala, tal como decidió en su sentencia Nº 1744/2007, considera que debe interpretarse el precepto conforme a la Constitución, y, por ende, la consecuencia jurídica que en él aparece establecida deberá entenderse circunscrita a aquellos supuestos que no impliquen una restricción de la libertad personal. Así se decide.

- De los procedimientos sumarios como infracción a la garantía de la reserva legal.

Alegó la parte accionante que las normas impugnadas del instrumento legal regulador del órgano de Policía del Estado Mérida resultan contrarias al orden constitucional, por cuanto infringen las previsiones contenidas en los artículos 156.32; 187.1 y 202, a favor del Poder Público Nacional, específicamente la competencia otorgada a la Asamblea Nacional para legislar en materia de procedimientos restrictivos del ejercicio de los derechos fundamentales.

Al respecto, la Defensoría del Pueblo señaló que los artículos 10 ordinal 6°; 12, 13, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 34, 38, 40, 43, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 80, 82, 126, 150, 166, 178, 179, 185, 208, 209, 211, 215, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 230, 231, 233, 235, 236, 237, 238 y 239 del Código de Policía del Estado Mérida, establecen procedimientos administrativos sumarios que carecen de control jurisdiccional y por ello pueden afectar de manera directa la libertad personal, ya que la autoridad administrativa tiene la facultad de emitir una simple orden de arresto, incluso inmotivada y ello bastaría para privar de libertad a una persona; decisión que muchas veces puede basarse en situaciones tan ambiguas como la amenaza al orden público, lo que supone un amplio margen de discrecionalidad con el que cuenta el funcionario policial.

Adicionalmente, la representación judicial de la Defensoría señaló que el Texto Fundamental establece que las normas adjetivas que puedan estar contenidas en un instrumento legal y que establezcan detenciones, arrestos, multas o en general la aplicación de cualquier sanción, deben ser producto de leyes desarrolladas por el Poder Legislativo Nacional, es decir la Asamblea Nacional.

Por su parte, la representación judicial del Ministerio Público consideró de manera similar el carácter inconstitucional del articulado impugnado por estimar que la normativa de esta naturaleza está atribuida por el constituyente al Poder Público Nacional, en particular al Poder Legislativo Nacional, tal y como lo señala los artículos de la Carta Magna supra referidos.

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a través en los artículos 156.32 y 187.1 determina un conjunto de materias que sólo pueden ser reguladas normativamente mediante leyes nacionales, lo que a su vez configura parte de la llamada reserva legal.

Así, teniendo en cuenta el orden conceptual precedente, esta Sala Constitucional ha manifestado en la Sentencia Nº 130/2006 (caso: Nulidad de los artículos 82, 83, 84, 85, 86 y 94 del Código de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Yaracuy), lo siguiente:

Otro de esos principios cardinales es el de la reserva legal. Así, la historia constitucional venezolana ha venido marcada por la permanente previsión de una reserva de ley a favor del Poder Nacional, inspirada en las más avanzadas corrientes políticas y jurídicas, a fin de evitar que ciertas materias de especial trascendencia sean reguladas por órganos distintos al Parlamento, depositario de la voluntad popular -según la concepción clásica-, ni por actos diferentes a la ley, único texto -también según la doctrina clásica- rodeado de las garantías imprescindibles para legitimar la imposición de conductas a la población.

La lista de materias reservadas al legislador nacional siempre ha sido larga, en especial en un Estado como el venezolano, que incluso en épocas de sedicente federalismo, ha adoptado figuras cercanas al Estado unitario y centralizado. Por supuesto, la única manera de saber en cada ordenamiento cuáles son las materias de la reserva legal es a través de la consulta del texto constitucional: éste enumera los casos; fuera de ellos, se autoriza la normación por otros órganos o por otros actos, siempre que se respeten los principios de la competencia y de jerarquía.

La legislación penal tradicionalmente ha sido reservada entre nosotros al Poder Nacional, de la misma manera en que se ha hecho en los ordenamientos jurídicos que han servido de inspiración o referencia al nuestro. Así lo establecía el número 24 del artículo 136 de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de interposición del presente recurso, y lo hace el actual Texto Fundamental, el cual ratifica dicha reserva en el numeral 32 del artículo 156.

La razón de esa reserva legal al Poder Nacional es evidente, sobre todo al pensar en la realidad histórica en que surgió dicho principio: la tipificación de ciertas conductas como punibles debe venir rodeada de las máximas garantías, y la mayor de ellas es la de ser establecida por el propio pueblo a través de los representantes que ha elegido y por un acto con vocación de estabilidad y que es fácilmente conocido por todos, como es la ley. Así, ningún órgano distinto de la Asamblea Nacional (o el Presidente de la República, en caso de mediar habilitación) ni un acto que carezca de rango de ley (nacional) servirían para garantizar efectivamente la protección que merece el individuo y la necesidad de conocer con precisión las posibles consecuencias penales de sus conductas.

Reconoce la Sala que los órganos deliberantes regionales o locales también son –al menos en Venezuela- representantes de la voluntad del pueblo que les eligió y asimismo admite la Sala que de esos órganos emanan actos con idéntica abstracción y generalidad que la ley nacional. Ello, sin embargo, no puede conducir a perder de vista la inconveniencia de que cada ente menor –estados o municipios- regule la materia penal de manera distinta, en posible atentado a la seguridad jurídica, la cual exige que todo habitante del territorio nacional sepa de antemano la legislación penal a la que está sujeto. Por ello, la legislación penal sólo puede ser nacional, y así lo consagra expresamente nuestra Constitución.

No puede olvidarse que la libertad personal es un derecho inalienable de todos los venezolanos y extranjeros que residen en el territorio de la República. De ella sólo puede privarse o únicamente puede ser restringida con razón suficiente: la comisión de un hecho que la ley nacional (la sociedad, a través de sus representantes parlamentarios o excepcionalmente el Presidente de la República) ha calificado como delictual.

La necesidad de proteger a la sociedad frente a ciertas conductas –castigándolas, dando con ello a la vez ejemplo de desaprobación y procurando luego la corrección de una conducta delictual- aconsejan privar a ciertas personas de su libertad, pero no implica la posibilidad de desproteger a la colectividad, sometiéndola a la incertidumbre. La reserva legal nacional, sin que sea tal vez el medio óptimo para ello, es hasta ahora el mejor que se ha ideado

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Adicionalmente, esta Sala Constitucional ha manifestado en la Sentencia Nº 1744/2007 (caso: nulidad del Código de Policía del Estado Lara), lo siguiente:

El artículo 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que es competencia del Poder Público Nacional, la legislación en materia de procedimientos. Del contenido de esta norma, se desprende el principio de legalidad de los procedimientos, o de legalidad de las formas procesales, el cual ha sido denunciado como infringido en el presente caso.

Ahora bien, tal principio abarca esencialmente a dos campos, en primer lugar, a los procedimientos judiciales, y en segundo lugar, a los procedimientos administrativos.

En cuanto a los procedimientos judiciales, debe esta Sala precisar que la regulación de éstos sólo puede ser llevada a cabo mediante leyes dictadas por la Asamblea Nacional, es decir, por leyes formales, tal como las define el artículo 202 del Texto Constitucional. El fundamento de ello se encuentra no sólo en el artículo 156.32 antes mencionado, sino también en el propio artículo 253 eiusdem. Esto cobra especial relevancia en el ámbito jurídico-penal, en el cual opera la garantía jurisdiccional del principio de legalidad penal, según el cual, no se puede imponer una pena o medida de seguridad, en tanto son consecuencias jurídicas del delito o falta, sino en virtud de una sentencia firme dictada en un proceso penal desarrollado conforme a la ley procesal –nacional- ante el órgano jurisdiccional competente, lo cual puede resumirse en el aforismo nemo damnetur nisi per legale iudicio.

Ahora bien, en el campo de los procedimientos administrativos -específicamente los sancionadores- tal principio sufre sus matizaciones, toda vez que si bien el legislador nacional tiene la potestad de establecer las bases fundamentales de los procedimientos administrativos (por ejemplo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), ello no obsta a que los Estados y Municipios puedan llevar a cabo la ordenación, a través de sus respectivas leyes (como es el caso de los Códigos de Policía), de procedimientos especiales de esta índole.

Es el caso, que el diseño estructural del Estado venezolano (Estado federal descentralizado) hace plausible que en la esfera competencial de los distintos entes político territoriales se ubique la potestad de legislar -no así la de impartir justicia-, de la cual se deriva, a su vez, la facultad de ordenación de los procedimientos administrativos correspondientes, a los fines de su adaptación a la específica actividad administrativa prevista en cada caso y a la organización administrativa encargada de su desarrollo.

Por supuesto, la reserva de la materia penal a favor del Poder Legislativo Nacional no implica el rechazo a la posibilidad, para órganos distintos al Parlamento Nacional, de calificar como faltas ciertas conductas y, al hacerlo, prever una sanción. Por ello, desde hace mucho se reconoce la existencia de un Derecho Administrativo Sancionador como disciplina jurídica distinta del Derecho Penal, y a la precisión del ámbito de cada uno se han dedicado ingentes esfuerzos doctrinales.

Se parte de esta idea: la penalización de conductas exige celo especial, debido a sus graves consecuencias, pero no puede extremarse al punto de desconocer la necesidad de que conductas menores, pero censurables, encuentren sanción sin tener que estar previstas en la ley nacional. Ello es frecuente, en el sistema venezolano de repartición del poder, en el ámbito municipal, pues los Municipios deben contar con la potestad para sancionar conductas que violen deberes que se imponen a los administrados con ocasión de las diversas competencias locales, como puede ser el caso del urbanismo.

Para comprender lo anterior debe tenerse en cuenta que resulta excesivo pretender que sólo la Asamblea Nacional pueda legislar sobre un asunto que sin duda tiene trascendencia –por algo se sanciona-, pero que no supera los linderos de una localidad (al respecto, sentencia Nº 1984, del 22 de julio de 2003, caso: Semi Poliszuk Vaibish).

Si bien los límites entre Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador pueden en ocasiones parecer difusos, con el peligro de que se confundan uno y otro, lo cierto es que existen. Pena y sanción son nociones equivalentes en el lenguaje ordinario, pero que admiten una diferenciación. Cada noción es el centro de atención de cada una de esas disciplinas jurídicas, y desde el nombre mismo de éstas puede ello notarse.

Lo imprescindible, entonces, es precisar si se está realmente en presencia de una materia penal, que como tal está reservada al legislador nacional: la tipificación de delitos y la previsión de penas constituye el ámbito del Derecho Penal, mientras que la consagración de faltas administrativas y sus correspondientes sanciones es el centro del Derecho Administrativo Sancionador. El primer caso pertenece al Poder Nacional; el segundo a cualquiera de los entes territoriales (ver el fallo citado supra de fecha 22 de julio de 2003)

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Al respecto, esta Sala Constitucional observa que el Texto Fundamental estableció las materias cuya regulación sólo puede ser desarrollada por el Poder Público Nacional, en concreto mediante la intervención del Poder Legislativo, representado en este caso por la Asamblea Nacional. De esta manera se promueve una legislación uniforme de aquellos asuntos que, por su importancia para la vida institucional y social del país deben tener carácter nacional. Tal es el caso de la legislación relacionada con las denominadas normas de adjudicación, inherentes al Derecho Procesal.

Así las cosas, esta previsión material que el constituyente otorga al legislador nacional se ve reforzada cuando se trata de normas que tienen por objeto limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, como es el caso de la imposición de sanciones, siendo las normas procesales los modos de proceder mediante los cuales se reglamenta, entre otros, el ejercicio del derecho a la defensa y el debido proceso que son, en definitiva, derechos humanos de rango constitucional.

Ahora bien, en el caso de autos se observa que la legislación impugnada proviene de un cuerpo normativo regional, distinto al órgano con competencia nacional para desarrollar la legislación correspondiente a la determinación de procedimientos destinados a la restricción de derechos fundamentales, como es el caso de la libertad personal, lo cual contradice el mandato constitucional de la reserva legal supra comentado, generándose así la existencia de vicios de nulidad que necesariamente conllevan a la declaratoria de inconstitucionalidad de la legislación impugnada mediante la presente acción, tal y como se hizo en el apartado anterior de la presente acción de la presente decisión.

Sin embargo, la accionante no especificó suficientemente si la violación a la reserva legal se refiere al principio de legalidad penal que exige que todo delito y toda pena están establecidos en una ley nacional, o bien si es que la consideración de la reserva legal tiene que ver con la regulación de derechos fundamentales.

No obstante, en aplicación del artículo 5, aparte segundo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, norma que establece que en el marco del ejercicio del control concentrado por parte de la Sala “…no privará el principio dispositivo, pudiendo la Sala suplir, de oficio, las deficiencias o técnicas del recurrente sobre las disposiciones expresamente denunciadas por éste, por tratarse de un asunto de orden público…”, se observa:

En consideraciones anteriores se declaró la nulidad absoluta de los artículos 9 ordinal 4°; 10 ordinal 6°, 14, 26, 27, 29, 80, 179, 208, 224, 225, 226, 227, 231, 236 y 239 del Código de Policía, desapareciendo tales preceptos del mundo jurídico. Asimismo, los artículos 12, 17, 20, 21, 22, 23, 28, 34, 38, 40, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 82, 126, 150 Aparte Único; 166, 178, 222, 223, 230 y 235 del Código de Policía, que establecían alternativamente la imposición de multas o la privación de la libertad, fueron objeto de nulidad parcial en lo que respecta al enunciado correspondiente a la privación de la libertad mediante arresto, no así en lo concerniente a los ilícitos y sanciones administrativas, materia que si bien es de la reserva legal no es exclusiva competencia del legislador nacional, esto es, de la Asamblea Nacional, por lo que es posible su regulación a través de Ordenanzas o leyes estadales, como sucede en el caso de autos.

En consecuencia, las normas contenidas en los artículos 12, 17, 20, 21, 22, 23, 28, 34, 38, 40, 45, 50, 53, 57, 63, 64, 67, 82, 126, el Aparte Único del artículo 150; 166 178, 223, 230 y 235 del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, en tanto que una vez objeto de nulidad parcial ahora sólo tipifican ilícitos y sanciones administrativas, no agravian el principio de legalidad en materia de Derecho Administrativo Sancionador, por lo que se desecha la nulidad interpuesta con base en tal alegato. Así se decide.

Asimismo, la Sala desestima la alegación de que las aludidas normas estadales son inconstitucionales por el solo hecho de limitar ciertos derechos fundamentales, pues, tal como lo ha establecido este órgano jurisdiccional en anteriores oportunidades, la limitación de los derechos fundamentales es, ciertamente, materia de estricta reserva legal, esto es, que sólo por ley pueden verse limitados los derechos inherentes a la persona humana, estén o no recogidos expresamente en el Texto Constitucional. No obstante, como bien se aclaró, entre otras, en sentencia Nº 266 del 16 de marzo de 2005 (caso: C.H.), esa reserva legal no es exclusiva del Poder Nacional, por lo que leyes estadales y ordenanzas pueden disponer ciertas restricciones al ejercicio de derechos fundamentales.

En estos casos, al igual que para el supuesto de limitaciones que estén recogidas en la ley nacional, el límite del legislador es el contenido esencial del derecho fundamental, es decir, que la ley podrá limitar por causa justa el derecho siempre que no lo desnaturalice y no le imponga cortapisas desproporcionadas o arbitrarias. Como afirmó la Sala en la sentencia N° 266/2005:

Estima la Sala que no resulta necesariamente contrario a la Constitución, la imposición por la Ley de restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, desde que, precisamente, el propio constituyente aceptó la posibilidad de que el Legislador ordene y limite el ejercicio de esos derechos. La violación a la Constitución sólo se producirá cuando la Ley viole el contenido esencial del derecho, esto es, cuando lo desnaturalice o cuando imponga limitaciones desproporcionadas o arbitrarias…

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En consecuencia, la sola restricción a los derechos fundamentales, que invocó la parte demandante, por parte de las normas del Código de Policía del Estado Mérida que se impugnaron, no resulta contraria al principio de reserva legal en materia de regulación y limitación al ejercicio de tales derechos. Así se decide.

En lo que se refiere al artículo 234 del Código de Policía del Estado Mérida, se observa que la norma no incurre en ninguna de las delaciones de inconstitucionalidad que se realizaron en este caso. Así, el contenido de la norma es el siguiente:

Artículo 234.- La falta se divide en simples y graves. Son faltas simples todas aquellas que no causen perjuicios a terceros; y graves aquellas que amenacen el orden y seguridad pública, las que ofendan el pudor y buenas costumbres; las que perjudiquen la salubridad pública y, en general, todas aquellas que producen un daño a la comunidad o a los particulares”.

Se trata de una regla que define y clasifica las faltas a los efectos de esa Ley estadal, según su intensidad y según el bien jurídico que en cada caso se vea amenazado por la conducta antijurídica; no obstante, como se indicó, la sola clasificación no incurre en inconstitucionalidad ni agravia ningún derecho fundamental. En consecuencia, se desestima la nulidad de ese artículo. Así se decide.

- De las infracciones a las previsiones constitucionales en materia de niñez y adolescencia.

La representación judicial de la Defensoría del Pueblo señaló que el articulado impugnado del Código de Policía del Estado Mérida infringe los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, denunció que los artículos 36, 39, 44, 208 y 212 del referido instrumento legislativo regional contienen procedimientos sumarios, restricciones y prohibiciones aplicables a niños, niñas y adolescentes, desconociéndose así también la legislación vigente sobre la materia.

Por su parte, el Ministerio Público señaló que los contenidos reguladas en los artículos supra indicados del Código de Policía del Estado Mérida son parte de las materias confiadas al Poder Público nacional, por lo que su tratamiento normativo debe ser desarrollado por la Asamblea Nacional, a través de la sanción de leyes formales como es el caso de Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, instrumento que estaba vigente para el momento de la interposición de la acción, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.266, Extraordinario, del 2 de octubre de 2000, reformado posteriormente para dar paso a la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, publicada mediante Gaceta Oficial Nº 5.859, Extraordinario, el 10 de diciembre de 2007.

Al respecto, observa la Sala que los artículos 54, 75 y 78 de la Constitución disponen:

Artículo 54. Ninguna persona podrá ser sometida a esclavitud o servidumbre. La trata de personas y, en particular, la de mujeres, niños, niñas y adolescentes en todas sus formas, estará sujeta a las penas previstas en la ley.

Artículo 75. El Estado protegerá a las familias como asociación natural de la sociedad y como el espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas. Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. El Estado garantizará protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan la jefatura de la familia.

Los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir, ser criados o criadas y a desarrollarse en el seno de su familia de origen. Cuando ello sea imposible o contrario a su interés superior, tendrán derecho a una familia sustituta, de conformidad con la ley. La adopción tiene efectos similares a la filiación y se establece siempre en beneficio del adoptado o la adoptada, de conformidad con la ley. La adopción internacional es subsidiaria de la nacional

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Artículo 78. Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan. El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadanía activa, y creará un sistema rector nacional para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes

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Ciertamente, algunos de los preceptos del Código de Policía del Estado Mérida tienen incidencia en la esfera jurídica de niños, niñas y adolescentes, como serían la vigilancia de que cumplan con su obligación de ir a la escuela, no deambulen en sitios públicos y su protección frente a actos denigrantes; protección al menor frente a situaciones de embriaguez en establecimientos abiertos; la prohibición de los dueños o encargados de casas de juegos lícitos de consentir en ellas a menores de edad, la vigilancia policial respecto de la obligación de los padres o representantes de enviar a los menores a las escuelas primarias; la prohibición de permitir la entrada a diversiones o espectáculos públicos a menores de quinces (15) años de edad que empezaren después de las siete de la noche; la prevención de la prostitución y de la concurrencia de niños, niñas y adolescentes a casas de prostitución; auxilio policial, a solicitud del padre de familia, en caso de fuga de los niños, niñas y adolescentes; y protección en caso de intento de corrupción.

Ahora bien, en principio, las normas contenidas en los artículos arriba citados no violan la Constitución, sino que, por el contrario, son preceptos que disponen medidas preventivas de protección a la minoridad como población vulnerable que es, precisamente, el principio que recogen las normas constitucionales que se denunciaron como conculcadas. Así lo señaló la Sala mediante sentencia Nº 493/2009 (caso: nulidad de la Ordenanza de Policía del Territorio Federal Amazonas), en la que indicó lo siguiente:

Ciertamente, algunos de los preceptos de la Ordenanza de Policía objeto de este juzgamiento tienen incidencia en la esfera jurídica de menores de edad, como serían la imposibilidad de que se negocie con menores (artículo 60), la vigilancia de que no asistan a prostíbulos (artículo 80), la prohibición de los dueños de expendios de bebidas alcohólicas de que suministren bebidas de esta naturaleza a los menores de edad (artículo 90) y la imposibilidad para los menores de edad de que permanezcan en espectáculos públicos “censurados”, so pena de que sean retenidos y trasladados al “retén policial” (artículo 91).

Ahora bien, la Sala juzga que, salvo el artículo 91 de la Ordenanza de Policía bajo análisis, cuya aplicación se suspendió en la sentencia n.° 3583/05 de admisión de esta demanda y fue anulado en este fallo, considera que los preceptos 66, 80 y 90 del mismo instrumento legal no violan la Constitución, sino que, por el contrario, son normas que disponen medidas de protección a niños, niñas y adolescentes que es, precisamente, el principio que recogen las normas constitucionales que se delataron como conculcadas. En todo caso, y como anteriormente se expuso, la eventual colisión entre estas normas municipales y las leyes nacionales, en el supuesto de que la regulación de estas últimas no coincida con las de los artículos cuya nulidad se solicitó, sería objeto de una demanda de colisión de leyes, porque se trata de preceptos de igual jerarquía jurídica, lo que es materia ajena a esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide

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En todo caso, y como se expuso al inicio de este fallo, la eventual colisión entre estas normas estadales y las leyes nacionales, en el supuesto de que la regulación de estas últimas no coincida con la de los artículos cuya nulidad se solicitó, sería objeto de una demanda de colisión de leyes, porque se trata de preceptos de igual jerarquía jurídica, lo que es materia ajena a esta demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide.

En definitiva, esta Sala Constitucional estima que los artículos 9, ordinales 18°, 19° y 20°; 36, 39, 43, 44, 210, 211 y 212 del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, no resultan inconstitucionales por lo que se desestima la denuncia. Así se decide.

- Del desarrollo normativo basado en textos legales anulados por inconstitucionalidad.

La accionante adujo que el Código de Policía del Estado Mérida publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, contiene normas que pretenden apoyar su contenido en la extinta Ley sobre Vagos y Maleantes, instrumento legal que fue declarado inconstitucional mediante decisión de la antigua Corte Suprema de Justicia, en pleno, el 6 de noviembre de 1997. Por tal motivo, la Defensoría del Pueblo estimó que tanto la aplicación de tales artículos como las consecuencias derivadas de su utilización estarían viciadas por razones de inconstitucionalidad en virtud de la declaratoria de nulidad de que fue objeto la ley citada.

En relación a este aspecto, el Ministerio Público no hizo señalamiento alguno, pero de la revisión integral del documento presentado puede concluirse que no existe oposición a las consideraciones efectuadas por la parte accionante.

Al respecto, esta Sala Constitucional observa que los artículos 9 ordinal 16°, 35 y 228 del Código de Policía del Estado Mérida hacen referencia a los conceptos propios de la legislación anulada por razones inconstitucionales, lo que puede explicarse por razones históricas, ya que el instrumento denunciado, esto es, el Código de Policía del Estado Mérida data del 15 de julio de 1957.

Ahora bien, una vez declarada la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley sobre Vagos y Maleantes, resulta contrario al orden constitucional cualquier desarrollo normativo posterior que haya tenido o que tenga como punto de partida los preceptos contenidos en el instrumento legal desincorporado del Ordenamiento Jurídico venezolano mediante la Sentencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, en vigencia de la Constitución Nacional de 1961. Así se declara.

Por otra parte, esta Sala Constitucional ha expuesto en la Sentencia Nº 1744/2007 (caso: nulidad del Código de Policía del Estado Lara), lo siguiente:

Ahora bien, al posibilitar el legislador estadal la aplicación de la normativa de la Ley sobre Vagos y Maleantes mediante la norma contenida en el artículo 52 del Código de Policía del Estado Lara (siendo que aquélla establece sanciones privativas de libertad), claramente ha reflejado esta reprochable -y anacrónica- tendencia del ˈDerecho Penal del autorˈ en el texto de una norma sancionadora de naturaleza administrativa, todo lo cual resulta abiertamente contrario al principio de culpabilidad (nullum crimen sine culpa), que es aplicable tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Administrativo Sancionador, y el cual exige que a la persona pasible de sanción se le pueda reprochar personalmente la realización del injusto, es decir, que su conducta pueda considerarse como la consecuencia del ejercicio normal de su autonomía personal. En el caso sub lite, el mencionado principio se ve afectado en una de sus específicas manifestaciones, a saber, en el principio de responsabilidad por el hecho, en virtud del cual sólo se puede responder por hechos y no por caracteres personales o por formas de ser supuestamente peligrosas para los intereses que se pretende proteger. En efecto, el Tribunal Constitucional español en STC 150/1991, de 4 de julio, señaló que ˈ…no sería constitucionalmente legítimo un derecho penal «de autor» que determinara las penas en atención a la personalidad del reo y no según la culpabilidad de éste en la comisión de los hechos…ˈ.

(…)

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela recoge en su texto sin duda alguna el principio de culpabilidad, pero no se trata de una recepción expresa, sino inferida de otros valores, principios y derechos. Para ello, hay que atender fundamentalmente al carácter democrático del modelo de Estado venezolano delineado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyos fundamentos filosóficos radican en la dignidad del ser humano, la igualdad real de los hombres y la facultad de éstos de participar en la vida social. El sustrato de dicho principio también puede deducirse del contenido de artículo 21 en sus numerales 1 y 2, del artículo 44.3, del artículo 46 en sus numerales 1 y 2, y del artículo 49.2 del Texto Constitucional. De igual forma, cabe señalar que el principio de culpabilidad se encuentra consustancialmente vinculado con el principio de legalidad, el cual también se desprende del modelo de Estado delineado en la mencionada norma constitucional.

Resulta entonces obvio que el contenido de todos estos valores, principios y derechos constitucionales antes mencionados se ve afectado por la norma aquí examinada, toda vez que ésta dispone que el carácter de ˈvagoˈ o de ˈmaleanteˈ constituirá un presupuesto para las sanciones correspondientes (a saber, las previstas en la Ley sobre Vagos y Maleantes)…

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Al respecto, observa este M.T. que la normativa del Código de Policía del Estado Mérida, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, Edición Extraordinaria, el 15 de julio de 1957, en particular los artículos 9 ordinal 16°; 35 y 228, así como también cualquier otro dispositivo que haga referencia a la Ley sobre Vagos y Maleantes, como fundamento para desarrollos normativos posteriores o bien como punto de partida para la adopción de medidas que por parte de ese órgano de policía, se encuentran viciados por razones de inconstitucionalidad, y por lo tanto se declaran nulos. Así se decide.

VI

DE LOS EFECTOS DE LA PRESENTE DECISIÓN

En relación a los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex nunc o a futuro, específicamente desde su publicación. Asimismo, se dispone que los particulares dispondrán de la excepción de inconstitucionalidad, cuando se les exija el cumplimiento de actos que hubieren sido expedidos con afincamiento en las normas inconstitucionales; con tal medida, el ordenamiento salvaguarda en forma suficiente los derechos de quienes hayan sido objeto de aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad se declaró. Así se decide.

VII

DE LA EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA PRESENTE DECISIÓN

Observa esta Sala Constitucional que la Defensoría del Pueblo ha intentado un conjunto de acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra Códigos de Policía pertenecientes a diversos Estados del país.

Al respecto, es necesario señalar que este M.T. ha decidido en su momento varios de los juicios relacionados con esta materia, a saber los siguientes procesos: expediente Nº 00-0829 (caso Estado Bolívar); expediente Nº 00-0858 (caso: Estado Yaracuy); expediente Nº 04-2909 (caso Estado Falcón); expediente Nº 04-2148 (caso Estado Amazonas); expediente Nº 04-2149 (caso: Estado Lara) y expediente Nº 04-2974 (caso Estado Zulia).

No obstante lo anterior, cursan ante esta Sala Constitucional demandas de nulidad interpuestos por la Defensoría del Pueblo y personas afectadas por aplicación de la normativa contenida en los instrumentos legales similares. En este sentido, varios de los procesos han sido identificados bajo la siguiente nomenclatura: expediente Nº 04-2497 (caso Estado Aragua); expediente Nº 04-0142 (caso Estado Cojedes); expediente Nº 04-2849 (caso Estado Miranda); expediente Nº 04-0141 (caso Estado Nueva Esparta); expediente Nº 04-2913 (caso Estado Monagas); expediente Nº 04-2973 (caso Estado Sucre) y el presente juicio signado bajo el expediente Nº 04-2498 (caso Estado Mérida), con el fin de obtener la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las diversas normativas policiales regionales.

Así las cosas, observa esta Sala Constitucional que el conjunto argumentativo, en el cual se han basado las acciones de nulidad respectivas, resulta similar, es decir, las razones principales que fundamentan las impugnaciones presentadas son coincidentes en lo que respecta a las infracciones constitucionales contenidas en los Códigos de Policía denunciados por inconstitucionales, esto es: preceptos normativos que infringen los principios y las garantías constitucionales de la libertad personal; que desconocen el debido proceso, que incurren en indeterminación de la tipicidad de las sanciones a aplicar, aplicación de procedimientos sumarios indebidos; conversión de las penas pecuniarias en arresto por parte de la autoridad administrativa; indebida discrecionalidad de la autoridad administrativa policial y ausencia de control judicial ante las facultades que la legislación policial consagra a favor de los cuerpos policiales estadales, entre otros.

También, observa esta Sala Constitucional que en los juicios señalados y que están pendientes por decisión definitiva, dichos procesos reúnen en su contenido aspectos comunes, desde el punto de vista sustantivo y procesal.

En efecto, en primer lugar la parte actora o accionante para los casos supra indicados es la Defensoría del Pueblo; al tiempo que también es posible apreciar la similitud en cuanto al objeto de los procesos, esto es la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las normas contenidas en los códigos de policía regionales supra identificados.

Al respecto, esta Sala Constitucional ha manifestado en la Sentencia Nº 2675/2001 (caso: H.M.P.A.), lo siguiente:

Esta Sala en anteriores oportunidades ha expresado -y lo reitera-que el Derecho Procesal Constitucional difiere del procesal común, ya que las normas del Código de Procedimiento Civil, orientadas a resolver litigios entre partes, que solo son atinentes a ellas y a sus propios intereses, tienen que tener una connotación distinta a la de los procesos constitucionales, donde el mantenimiento de la supremacía, efectividad y de los principios constitucionales, no solo son materias atinentes a todo el mundo, sino que no pueden verse limitados por formalismos, o instituciones que minimicen la justicia constitucional.

Por ello, la Sala ha sostenido que los requisitos que exige el Código de Procedimiento Civil a las sentencias, no se aplican totalmente a las de los Tribunales Constitucionales, y se añade ahora, que los efectos de los fallos constitucionales tampoco pueden ser totalmente idénticos a los de las decisiones de otros campos de la jurisdicción.

De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem, permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal constitucional pueda tener un alcance mas amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil.

Una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.

Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo célere (expedito) del mismo, que sí las partes de un juicio obtienen una declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o contradictorias.

El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares, sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros, víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo que se dicten sentencias contradictorias.

En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se extienden a una comunidad en la misma situación jurídica, la cual es diversa de la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil, pero existente con relación a las infracciones constitucionales que a todos aquejan y que no puede sostenerse que existe con respecto a unos (los que demandaron y obtuvieron sentencia favorable) y no con respecto a otros, los no demandantes.

Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de la cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no le caduque su acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la fase ejecutiva de una acción caduca.

En consecuencia, acciones como las de amparo constitucional, si son declaradas con lugar, sus efectos se hacen extensibles a todos los que se encuentran en la misma e idéntica situación así no sean partes en el proceso.

Por lo tanto, los Notarios y Registradores que legalmente califican para recibir la jubilación del Fondo de Pensiones de los Notarios y Registradores, que no participaron en esta causa, a quienes no le ha caducado su acción, tienen derecho de adherirse al fallo y solicitar su ejecución, ya que gozan de los efectos del mismo, siempre que acrediten en autos fehacientemente su condición de Notarios o Registradores y el cumplimiento de los requisitos para ser jubilados conforme a las normas mencionadas. De hacerlo le notificará al querellado a fin que exponga lo que crea conveniente, debiéndose abrir una articulación probatoria en base al artículo 607 del Código de Procedimiento Civil si el querellado disintere (sic) el derecho del peticionista, el cual de serle negado por el juez de la ejecución, podrá dilucidar el mismo en juicio aparte

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Ahora bien, por las consideraciones expuestas y de la lectura del fallo parcialmente transcrito, esta Sala Constitucional estima procedente extender los efectos de la presente decisión, siempre que la parte actora así lo estime conveniente.

También observa esta Sala Constitucional que las consideraciones expuestas, en cuanto a las características comunes que se evidencian en las diversas pretensiones contenidas en las acciones interpuestas por la Defensoría del Pueblo ante este M.T. en relación con los códigos policiales regionales, cuyas causas han sido supra identificadas, el análisis efectuado para decidir definitivamente las controversias resulta común a los juicios incoados, lo cual es susceptible de ser trasladado en cada caso y obtener así el fallo correspondiente.

Por tanto, observa esta Sala Constitucional que es necesario considerar la naturaleza universal del juicio de nulidad, del cual hace parte el presente caso, así como también promover la economía procesal, con el fin de optimizar los recursos jurisdiccionales que pueda emplear este M.T. en aras de brindar de manera satisfactoria lo dispuesto el artículo 26 de la Carta Magna, es decir, la tutela judicial efectiva, lo cual brinda la posibilidad de hacer extensivos los efectos de la presente decisión.

Por las razones expuestas esta Sala Constitucional estima que es posible extender los efectos de la presente decisión, siempre que se solicite formalmente y se acredite estar en idéntica situación frente a un Código de Policía estatal contentivo de la normativa anulada por inconstitucionalidad en el presente fallo.

Asimismo, en las causas de nulidad que se encuentren en curso de Códigos de Policía, y en las que aún no se haya celebrado el acto oral, la Defensoría del Pueblo o quien funja como accionante adherente de la acción o tercero interviniente, podrá solicitar la extensión de los efectos de la presente decisión y, al efecto, la Sala, previa verificación sumaria, decidirá si ha lugar la extensión de efectos solicitada pudiendo acordarla; en caso de no acordar la extensión de efectos solicitada se ordenará el trámite de ley para decidir la nulidad. Así se declara.

Vista la sentencia antes expuesta, debe esta Sala transcribir los artículos objetos del presente recurso de nulidad, para así poder determinar la identidad necesaria para acordar la extensión de los efectos del referido fallo. Al respecto, los artículos 11, 12, 14, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 38, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 del Código de Policía del Estado Cojedes (artículos impugnados), establecen lo siguiente:

Artículo 11.- Aquellas personas cuyos antecedentes les señalen como socialmente peligrosa, (sic) serán objeto de especial vigilancia por parte de la Policía.

Artículo 12.- Todo ciudadano está en la obligación de prestar la colaboración que le exijan las autoridades de Policía, salvo el caso de que estuviera justificadamente impedido: Sus infracciones serán sancionadas con arresto hasta de tres días, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieren incurrir por su omisión.

Artículo 14.- Donde quiera que se produzcan tumultos, riñas o desórdenes, concurrirá la Policía para contenerlos o reprimirlos, aprehenderá a los participantes y los pondrá a la disposición de las autoridades competentes.

Artículo 18.- Quienes estando autorizados par la Ley para reparar armas de fueron, no requieran de sus propietarios el padrón o porte respectivo, serán sancionados con arresto de ocho días. Igualmente incurrirán en esta sanción quienes sin estar autorizados realicen estas labores.

Artículo 19.- Cualquiera que deteriore o escriba los frentes o las casas o edificios ajenos, arroje piedras a los techos, cause daño a los objetos de servicio y ornato público o a la propaganda comercial autorizada y a los árboles, dañe obras de utilidad pública, será castigado con arresto hasta de ocho días, sin perjuicio de las reparaciones e indemnizaciones a que hubiera lugar, y del ejercicio de la acción penal correspondiente.

Artículo 20.- Los que arrancaren, rompieren, borraren o de cualquier otra manera dañaren carteles, edictos públicos, serán penados con multas de diez a ochenta bolívares, o arresto proporcional.

Parágrafo único: Cuando estos actos se realicen contra afiches electorales y propagandas políticas, se aplicarán dichas sanciones sin perjuicio de lo dispuesto en la Leyes que regulan la materia.

Artículo 21.- La Policía está facultada para interrogar a cualquier ciudadano que se encuentre en el Territorio del Estado, ya para indagar la existencia de un hecho punible, ya para prevenirlo y descubrir a los autores, cómplices o encubridores, o para cualquier otra averiguación que juzgue conveniente para el mantenimiento del orden público o al resguardo de las garantías de los ciudadanos.

Artículo 24.- Los dueños o representantes, encargados o dependientes de pulperías, botillerías y demás establecimientos similares, que sirvan bebidas alcohólicas a menores de edad, serán sancionados con arrestos de tres a ocho días o multas de cincuenta a doscientos bolívares.

Artículo 25.- Las autoridades de Policía procederán a desalojar de los establecimientos públicos a los que se encuentren en estado de embriaguez, profiriendo palabras obscenas o realizando actos contrarios al orden público.

Artículo 26.- Los impresos, dibujos, manuscritos, estampas o cualesquiera otras publicaciones que expresen o representen obscenidades y que se expongan al púbico, se ofrezcan a la venta o se hagan circular, serán recogidas por la Policía e incineradas. Quienes se muestren renuentes a permitir la acción policial o reincidan, serán sancionados con arresto de hasta ocho días.

Artículo 28.- Las casas o sitios donde se realicen juegos lícitos sólo podrán permanecer abiertas hasta las doce de la noche, salvo permiso especial que será otorgado por la autoridad correspondiente. En ningún caso, ser permitirá en tales sitios, la presencia de menores de edad.

Los dueños o encargados de los mencionados sitios, que infrinjan esta disposición, serán sancionados con arresto hasta de ocho días o multa proporcional sin perjuicio de lo que dispongan otras Leyes.

Artículo 30.- Las autoridades procurarán evitar la prostitución, especialmente en mujeres menores de edad. A tal efecto, tomarán las medidas necesarias en resguardo de la tranquilidad pública y las buenas costumbres.

Artículo 32.- Los que causaren daño o deterioren estatuas, monumentos y otras obras de ornato público, serán penados con multa de diez a ochenta bolívares o arresto proporcional, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar y al pago de los daños ocasionados. Los reincidentes serán penados con arresto hasta de 8 días.

Artículo 33.- Cualquier persona que conduzca ganado vacuno, cabrío, caballar, porcino, y cualesquiera otros animales sueltos por las calles o vías públicas, sin las debidas precauciones, será sancionado con multa de ochenta bolívares o arrestos hasta por ocho días, sin perjuicio de las indemnizaciones y reparaciones a que hubiere lugar por los daños que ocasione.

Artículo 34.- Cualquiera que dañe, destruye o inutilice máquinas, instrumentos o aparatos, intencionalmente o por negligencia, destinados a algún servicio público o privado, o a la construcción de alguna obra será sancionado con arresto de tres a ocho días, sin perjuicio de reparar o indemnizar los daños ocasionados, y de la aplicación de las leyes competentes.

Artículo 38.- Los que de alguna manera causaren perjuicio a los acueductos públicos, serán penados con multas de cincuenta a ochenta bolívares o con arresto proporcional, debiendo además indemnizar los perjuicios que causare.

Artículo 41.- En los casos contemplados en el artículo anterior, los interesados en ningún caso podrán negarse a presentar los hierros y cueros cuando las autoridades de policía lo exijan.

En caso de negativa, la autoridad de policía pondrá arresto hasta de ocho días, sin perjuicio de que el contraventor sea juzgado de conformidad con el Código Penal, caso de no comprobar la legítima procedencia de los animales.

Artículos 42.- Quien estando en tenencia material de una cosa mueble o inmueble ocurra ante las autoridades de policía denunciando que se intenta despojarla de ella, se hará comparecer a la persona contra quien se dirija la denuncia y si ésta no comprobare el derecho a detentar la cosa, se mantendrá al denunciante en su estado de tenedor.

Artículo 43.- en caso de que el denunciante acredite su derecho, la autoridad lo pondrá en el goce de la cosa, sin perjuicio de que los interesados ocurran ante los organismos judiciales competentes.

Artículo 44.- Si apercibido el denunciado de que debe respetar la tenencia del denunciante, o el denunciante de la obligación de entregarla, se mostrare en rebeldía desacatando la orden policial, será sancionado con arresto de ocho días.

Artículo 45.- Cuando el padre, la madre o cualquier otro representante legal, solicitare la intervención de las autoridades de Policía, para recuperar a su hijo u otra persona que estuviere a su cargo, por haberse evadido de su casa o de otro establecimiento que se haya destinado para su permanencia, la policía procederá a practicar las diligencias pertinentes para su aprehensión y una vez lograda ésta será entregado al reclamante.

Artículo 46.- El que por su conducta desordenada y malos tratamientos a su mujer, hijos, pupilos o dependientes, diere lugar a justas quejas por parte de éstos, será amonestado por la autoridad de Policía y si no se corrigiere será castigado con multa de cincuenta a ochenta bolívares o arresto proporcional.

Artículo 47.- Nadie puede penetrar y permanecer en casa ajena, sin permiso del dueños. La Policía está en el deber de dar a los particulares el auxilio que necesiten para ser mantenidos en su derecho.

El que contra expresa prohibición del dueño de una casa entre o permanezca en ella, será castigado con multa de cincuenta a ochenta bolívares o arresto proporcional sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes.

Artículo 48.- Las autoridades de Policía pueden penetrar en las casas y habitaciones particulares y sus dependencias, sin necesidad de previa autorización de su dueño u ocupante, solamente en los casos siguientes:

1.- Cuando ocurriere en la casa incendio o inundación o se sospeche que por causa de descargas eléctricas, se haya ocasionado víctimas en el interior del inmueble.

2. Cuando se oigan voces o ruidos en la casa, que hagan presumir que se está cometiendo un delito, o está en peligro la vida de una persona.

3. Cuando se denuncie que alguna persona se ha introducido en una casa por modos irregulares con indicios manifiestos de que va a cometer un delito.

4. Para capturar o eliminar a un animal peligroso que se haya introducido en el inmueble.

5. Cuando se encuentre en la casa el autor de un delito in fraganti a quien se está persiguiendo para su aprehensión.

6. Cuando se encuentre en la casa el evadido.

7. Para cumplir las decisiones emanadas de las autoridades judiciales.

Artículos 49.- Para los efectos de este Código no se reputan casas particulares:

a) Las casas de juegos de cualquier clase.

b) Las tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licor al por menor.

c) Las casa particulares en las que habitualmente se realicen juegos de envites y azar.

d) Los patios, corredores y pasajes de las casas llamadas de vecindad.

Artículo53.- Las penas que puedan aplicar las autoridades de Policía son de las siguientes:

1) Arresto.

2) Multa.

3) Comiso.

4) Caución de buena conducta.

5) Amonestación.

Artículo 54.- El Gobernador del Estado, como primera autoridad de Policía puede imponer arresto hasta por ocho días y multas hasta por ochenta bolívares mediante resolución razonada de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social; y de proteger las personas y las propiedades.

Artículo 55.- Los Prefectos de los Distritos, pueden imponer arrestos hasta por setenta y dos horas y multas hasta por treinta bolívares.

Artículo 56.- Los Alcaldes de los Municipios pueden imponer arrestos hasta por cuarenta y ocho horas o mulatas hasta por veinte bolívares.

Artículo 57.- Cuando las faltas cometidas en la jurisdicción de los Prefectos o Alcaldes a que se contraen los artículos anteriores, ameriten una sanción mayor de las que puedan imponer dichos funcionarios, éstos lo comunicarán a la autoridad inmediatamente superior, a quien remitirán todo lo actuado y quien decidirá en definitiva, la sanción a imponer.

Artículo 58.- Las penas de arresto se sufrirán en los cuarteles de Policía o en los lugares que a tales efectos se destinen.

Artículo 59.- Cuando la pena impuesta fuese de multa, se extenderá un recibo por triplicado, uno de cuyos ejemplares quedará en el archivo de la Policía, otro se entregará al sancionado y el tercero a las respectivas rentas municipales o al t.d.E..

Parágrafo único: Si transcurridos tres días no se hubiese acreditado el pago de la multa, esta se convertirá en arresto proporcional.

Artículos 60.- Cuando se impongan las penas de comiso, se dará a los objetos decomisados el destino siguiente: serán vendidos en pública subasta, destinándose el producto a las respectivas rentas municipales o al t.d.E..

Artículo 61.- La caución de buena conducta, consiste en fianza personal o garantía real a satisfacción de la autoridad, para responder que un individuo no realizará el ataque o daño proyectado contra otro, ni reincidirá en la falta en que haya incurrido.

Parágrafo único: El monto de la fianza será fijado por la autoridad que la exija, la cual no podrá exceder de los dos mil bolívares.

Parágrafo segundo: Si el compromiso garantizado con la caución personal se incumple, ésta se hará efectiva con arresto en su límite máximo.

Artículo 62.- La amonestación consiste en la admonición que la autoridad de Policía hace al individuo, en audiencia pública, excitándole a corregirse de la falta o hecho que se le impute y observar buena conducta.

Artículo 63.- Las faltas se dividen en simples y graves. Son faltas simples aquellas que no ocasiones perjuicios a terceros, y faltas graves aquellas que amenacen el orden y la seguridad pública, las que ofendan la moral y las buenas costumbres, las que perjudiquen la salubridad pública y en general, todas aquellas que de acuerdo con el Código Penal, causaron daños a la comunidad o a los particulares.

Artículo 64.- Las faltas que no tengan penas señaladas por el presente Código, serán sancionados según criterio de la autoridad respectiva y acorde con lo dispuesto en el Artículo 54, 55 y 56 de esta Ley.

Artículos 65.- Cuando las autoridades de Policía impongan alguna sanción contemplada en el presente código, lo hará constar mediante una Resolución, la cual será asentada en el Registro de Resoluciones, que se llevará con la finalidad, debiendo expresarse todos los datos relativos a la identificación de la persona sancionada, los hechos imputados y probados, la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso.

Parágrafo único: Ejecutada la pena impuesta, el interesado tendrá derecho que se expida copia certificada de la resolución a que se refiere este artículo y concurrir en queja ante el funcionario inmediatamente superior, quien si encontrase fundada la queja ordenará la restitución de la multa, si la hubo quedando a salvo los derechos del interesado para reclamar los perjuicios que se hubieren ocasionado

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En primer término, quiere este órgano jurisdiccional dejar sentado que en el caso de autos por estar involucrada la violación de normas constitucionales relativas a los principios de legalidad de las infracciones y sanciones y el principio de la reserva judicial para la aplicación de medidas privativas de libertad, no procede la perención de la instancia ni el abandono de la causa.

Ahora bien, aprecia esta Sala que en el caso de autos se dan los supuestos indicados por la referida sentencia para lograr la extensión de sus efectos ya que la representación de la Defensoría del Pueblo realizó la petición formalmente y las consideraciones en ella contenidas son trasladables a la presente causa ya que se trata de la nulidad de un Código de Policía Estadal que crea medidas privativas de libertad. Además, en la presente causa no se ha realizado el acto oral.

En este contexto, haciéndose extensivas al presente fallo las consideraciones expuestas en la referida sentencia número 191/10, se aprecia que las normas impugnadas que establecen la posibilidad de dictar medidas de arrestos como única sanción a los hechos previstos en esas normas son las contenidas en los artículos siguientes: 12, 14, 18, 19, 26, 34, 41, 44, 45, 57, 58 y 64, las cuales deben ser declaradas nulas, y así se decide.

Por otra parte, las normas que establecen las medidas de arrestos de forma alternativa y que deben ser declaradas nulas en forma parcial, esto es sólo en lo referente a las medidas privativas de libertad son los artículos 20, 24, 28, 32, 33, 38, 46, 47, 53, 54, 55, 56, 59 y 61, así se declara.

Igualmente, se desestima la nulidad de los artículos 11, 21, 30, 42, 43, 48, 49, 60 y 65, así se decide.

Finalmente, en relación con los efectos de la decisión en el tiempo, esta Sala determina que esta sentencia tendrá efectos ex tunc y ex nunc. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

PRIMERO

EXTENDER LOS EFECTOS de la sentencia número 191 dictada por esta Sala Constitucional el 8 de abril del 2010, a la presente causa, razón por la cual se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad ejercido por el ciudadano G.M.H., en su carácter de DEFENSOR DEL PUEBLO, para la época de interposición del recurso, conjuntamente con abogados adscritos al Despacho a su cargo, contra los artículos 11, 12, 14, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 38, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 y 65 del Código de Policía del Estado Cojedes sancionado el 1 de abril de 1968, por la entonces Asamblea Legislativa de dicho Estado y promulgado por el Gobernador de dicha entidad el 10 de mayo de ese mismo año.

SEGUNDO

LA NULIDAD de los artículos 12, 14, 18, 19, 26, 34, 41, 44, 45, 57, 58 y 64 del Código de Policía del Estado Cojedes.

TERCERO

LA NULIDAD PARCIAL de los artículos 20, 24, 28, 32, 33, 38, 46, 47, 53, 54, 55, 56, 59 y 61 del Código de Policía del Estado Cojedes.

CUARTO

SIN LUGAR la pretensión de nulidad de los artículos 11, 21, 30, 42, 43, 48, 49, 60 y 65 del Código de Policía del Estado Cojedes.

QUINTO

SE FIJAN los efectos de la presente declaratoria con carácter ex nunc, es decir hacia el futuro.

SEXTO

SE ORDENA poner en libertad a cualquier persona que estuviere sometida a la pena de arresto, con base en las normas cuya nulidad fue declarada en este fallo y SE ORDENA eliminar cualquier referencia (en expedientes, archivos y/o registros) a la detención de que hubieren sido objeto las personas a las que se les aplicaron las normas ahora declaradas nulas.

SÉPTIMO

SE ORDENA la publicación del texto íntegro de esta sentencia en la Gaceta Oficial de la República y en la Gaceta Oficial del Estado Cojedes, con la siguiente mención en su sumario: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que declara la nulidad absoluta de los artículos 12, 14, 18, 19, 26, 34, 41, 44, 45, 57, 58 y 64 del Código de Policía del Estado Cojedes; y la nulidad parcial, en lo que respecta a la facultad de órgano policial de restringir la libertad personal, de los artículos 20, 24, 28, 32, 33, 38, 46, 47, 53, 54, 55, 56, 59 y 61 del mismo Código”.

OCTAVO

SE EXHORTA al C.L.d.E.C. para que derogue cualquier disposición de contenido similar a las que han sido anuladas por este fallo y para que no incluyan, en lo sucesivo, sanciones de privación o restricción de libertad en sus textos legales.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

Ponente

C.Z.D.M.

A.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 04-0142

MTDP