Sentencia nº 181 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Febrero de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: P.R. RONDÓN HAAZ

Consta en autos que, el 6 de diciembre de 2006, la abogada G.R., con cédula de identidad nº 4.114.842 y con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n° 19.289, planteó, en su nombre, ante esta Sala, demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad y amparo cautelar contra del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y, asimismo, contra la Resolución n° 01-00-000172 de 25 de mayo de 2006 que dictó el Contralor General de la República, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración que ella interpuso contra la Resolución n° 01-00-040, de 20 de enero de 2006, que le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

El 6 de diciembre de 2006, se dio cuenta el Sala y se designó ponente al Magistrado P.R. Rondón Haaz.

I

DE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA

1. La parte actora narró los siguientes hechos como fundamento de su pretensión:

   1.1 Que, mediante decisión administrativa de 3 de noviembre de 2003, la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República dictó auto de responsabilidad administrativa en su contra y le impuso sanción de multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,oo), por su supuesta conducta ilegal en el ejercicio del cargo de Legisladora del C.L. delE.V..

   1.2 Que, contra esa decisión, intentó recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante acto administrativo de 26 de julio de 2004. En consecuencia, el 4 de febrero de 2005 procedió al pago de la multa que le fue impuesta y, posteriormente, consignó en sede administrativa copias de la planilla de pago correspondiente, en atención a lo cual la obligación fiscal fue “debidamente descargada” de los Registros de Derechos Pendientes del Ministerio de Finanzas.

   1.3 Que, mediante Resolución no 01-00-040 de 20 de enero de 2006, el Contralor General de la República, “haciendo una aplicación retroactiva del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”, le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres años.

   1.4 Que, mediante Resolución no. 01-00-000172 de 25 de mayo de 2006, el Contralor General de la República declaró sin lugar el recurso de reconsideración que se interpuso contra esa decisión de 20 de enero de 2006.

2. Como fundamentos de derecho expuso:

   2.1 Que el acto administrativo sancionador, que dictó el Contralor General de la República el 20 de enero de 2006, es inconstitucional, inmotivado y desproporcionado, viola los principios de proporcionalidad, ponderación y flexibilidad en la aplicación de sanciones administrativas y viola, además, su derecho al ejercicio de cargos públicos.

   2.2 Que ese mismo acto administrativo es nulo de conformidad con el artículo 19, cardinales 1 y 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque el mismo aplicó retroactivamente la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuando lo procedente era el análisis del caso concreto de conformidad con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que fue derogada, que era la que tenía vigencia al momento de la ocurrencia de los hechos. De esta manera, alegó, se violó el artículo 24 de la Constitución.

   2.3 Que tanto el referido acto sancionador como el que lo confirmó, de 25 de mayo de 2006, violaron “...flagrantemente (su) derecho a la defensa, pues (...) se fundamenta en lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”, norma que dispone que la sanción se aplicará sin previo procedimiento “lo que es contradictorio con el derecho constitucional al debido proceso que garantiza el ejercicio de los derechos a la defensa y a ser oído”. En consecuencia, argumentó que la norma niega la posibilidad “de contradecir los criterios valorativos del Contralor General de la República para determinar la entidad del ilícito presuntamente cometido”.

   2.4 Por otra parte, denunció que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es inconstitucional, también porque viola el principio del “non bis in idem” que recogió el artículo 49, cardinal 7, de la Constitución y el artículo 20 del Código Orgánico Procesal Penal, al permitir la imposición de dos sanciones ante una misma causa; que en el caso concreto “(fue) impuesta de una sanción (...) pecuniaria –multa- y cumplida responsablemente la misma a los efectos de la liberación de (su) obligación, transcurridos como fueron dos (2) años de aplicación de esta sanción, y aproximadamente un (1) año de haberla cumplido (...) (fue) posteriormente...” objeto de sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos.

   2.5 Que la norma también viola el principio de proporcionalidad de las penas que recogió el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución, tanto en su perspectiva cualitativa como cuantitativa e incluso, el derecho al trabajo. En este sentido, señaló que mal pueden las penas accesorias, que dispone el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ser más graves e intensas que la sanción principal de multa. Asimismo, se conculca el principio de proporcionalidad “al colocar en manos de la administración, y más concretamente de un solo funcionario a nivel nacional (...) un cúmulo de sanciones constituidas por...” la suspensión en el ejercicio del cargo, destitución e inhabilitación política.

   2.6 Que se viola, por último y en el caso concreto, el principio de proporcionalidad y el de congruencia entre la infracción cometida y la sanción de inhabilitación aplicada, “en el sentido de que para ello el Contralor General de la República ha alegado o hecho uso del concepto ‘gravedad de la falta’ sin que en el acto administrativo correspondiente haya dado señales o elementos concretos en lo que se materializa el mismo (sic)” y que se ha realizado una innecesaria e inmotivada aplicación de la sanción de inhabilitación en su contra.

3. Como pretensión cautelar, la parte actora solicitó, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se acuerde amparo cautelar a su favor mediante el cual se suspendan temporalmente los efectos del acto administrativo sancionador que se expidió en su contra y que tiene como fundamento el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En este sentido, fundamentó su pretensión en la necesidad de que se evite la violación a sus derechos constitucionales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y al trabajo mediante el ejercicio de cargos públicos, así como al honor y la reputación, y al principio de irretroactividad de las normas jurídicas.

   3.1 Que se evidencia la presunción de buen derecho “por cuanto la ley que prevé la sanción impuesta no estaba vigente para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la averiguación administrativa, lo que pone de manifiesto la aplicación retroactiva de la ley; asimismo por la ausencia de un debido procedimiento previo a la aplicación de la sanción de inhabilitación, que me permitiera ejercer mi derecho a la defensa con las garantías del debido proceso”.

   3.2 En relación con el peligro en la mora, indicó que “se manifiesta en virtud de que la Resolución recurrida (le) impide ejercer funciones públicas, lo que (le) causa un grave perjuicio y lesiona (su) derecho constitucional al trabajo, además de lesionar (su) honor y reputación”.

   En consecuencia, peticionó “se admita el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto, se otorgue el amparo cautelar solicitado y, en consecuencia, se suspendan los efectos de la Resolución impugnada por medio de la cual se (le) impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos; se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

   II

   DE LA COMPETENCIA Los artículos 334 y 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela rezan:

   Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.

   En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.

   Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.

   Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

   1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución.

   Por su parte, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

   Artículo 5 Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República. / (…)

   6. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, determinando expresamente sus efectos en el tiempo;

   El objeto de la demanda de autos es una ley nacional, concretamente, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en consecuencia, con fundamento en las disposiciones que se transcribieron, se declara la competencia de esta Sala para el conocimiento y resolución de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad a que se contraen estas actuaciones y así se declara.

   Ahora bien, la parte actora solicitó, además de la nulidad de ese precepto legal, la nulidad de la Resolución no 01-00-000172 de 25 de mayo de 2006, que emitió el Contralor General de la República, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración que había interpuesto contra la Resolución no 01-00-040 de 20 de enero de 2006, que impuso a la demandante sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

   La posibilidad de que se plantee, en un mismo proceso, la acumulación de pretensiones de nulidad de normas legales conjuntamente con la nulidad de actos de rango sublegal resultó posible, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 132 de esa Ley, y lo es ahora, desde la iniciación de la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el artículo 5, cardinal 50, de ésta, que dispone, como competencia genérica de todas las Salas según la afinidad con la materia debatida, “Conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas”.

   Así lo ha establecido esta Sala en sentencias nos 2794 y 2795 de 27 y 28 de septiembre de 2005, 1452 de 3 de agosto de 2004 y 723 de 5 de abril de 2006. En tales casos, la Sala ha invocado los precedentes que fueron dictados durante la vigencia del artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para que quedara claro que la acumulación de pretensiones procede siempre que el acto sublegal se haya dictado en ejecución directa del acto legal cuya nulidad también se planteó, es decir, siempre que la Ley que se impugnó sea la base legal del acto sublegal cuya nulidad se acumula con aquélla.

   En el caso de autos, el acto administrativo sancionatorio cuya nulidad se solicitó –así como el que, en vía de recurso, ratificó tal decisión- fue ciertamente pronunciado con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y los vicios de nulidad que se le imputan al acto sublegal derivan, precisamente, de que aplicó una norma legal supuestamente inconstitucional. En consecuencia, por cuanto se cumple con los supuestos de procedencia para la acumulación de pretensiones, la Sala asume, también, la competencia para la decisión de la pretensión de nulidad de la Resolución no 01-00-000172 de 25 de mayo de 2006, que emanó del Contralor General de la República. Así se decide.

   III

   DE LA ADMISIBILIDAD En lo concerniente a la admisibilidad de la pretensión de nulidad sub examine a la luz de las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala concluye que, por cuanto no se encuentra incursa, prima facie, en tales causales, la misma es admisible. En consecuencia, se admite esta demanda de nulidad, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal para que examine el cumplimiento con los requisitos de admisibilidad y procedencia que aparecen establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

   Por lo que respecta al procedimiento, se advierte que la causa se tramitará del modo que quedó establecido en la sentencia n° 1645 de 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. De conformidad con dicha norma, se dispone citar por oficio al Presidente de la Asamblea Nacional, notificar al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. Asimismo, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito continente de la demanda, de la documentación pertinente que acompañó al mismo y de este fallo de admisión.

   Emplácese a los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la demandante, en uno de los diarios de circulación nacional, para que se den por notificados en un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. Asimismo, se ordena la notificación de la parte accionante, quien cuenta con un lapso de treinta (30) días de despacho para que retire, publique y consigne el cartel de emplazamiento. Dicho plazo se computará conforme a lo que dispone la sentencia n° 1.238, que dictó esta Sala el 21 de junio de 2006, esto es, desde el vencimiento del lapso de tres (3) días de despacho con el que cuenta el Juzgado de Sustanciación para el libramiento del cartel, o desde la fecha de la admisión de la demanda. El incumplimiento de esta obligación traerá como consecuencia la perención de la instancia de conformidad con el artículo 267, ordinal 1°, del Código de Procedimiento Civil y se ordenará el archivo del expediente. Así se decide.

   IV

   DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR

   La parte actora solicitó amparo cautelar mediante el cual se suspendan temporalmente los efectos del acto administrativo sancionador que se expidió en su contra y que tiene como fundamento el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En este sentido, afincó su pretensión en la necesidad de que se evite la violación de sus derechos constitucionales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y al trabajo mediante el ejercicio de cargos públicos, así como al honor y la reputación.

   Respecto de las denuncias de violación a derechos constitucionales, esta Sala observa, sin que entre en el análisis de la fundamentación de los planteamientos en que se apoya la demanda de nulidad que fue propuesta y en reiteración de su jurisprudencia (entre otras, sentencia no 1420 de 27 de julio de 2004), que la pretensión de amparo constitucional contra normas, aún las que se ejercen de forma cautelar, tienen por objeto impedir la materialización de un daño que puede causar un acto aplicativo de la norma contra la que se acciona por nulidad, pues las normas jurídicas por sí mismas, por su carácter abstracto y general, no lesionan ni causan materialmente agravio alguno, con excepción de las que se denominan autoaplicativas, que son aquellas que no requieren de acto posterior para su materialización.

   De allí que para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional, en estos casos, el juez realizará un examen preliminar de presunción de violación a los derechos constitucionales que hubiere invocado el quejoso, por parte del acto normativo que se impugnó y ponderará la inaplicación de tal norma jurídica al caso concreto, lo cual dependerá de la presencia o inminencia de un acto de aplicación o ejecución de la norma. Asimismo, y si fuera el caso, el juez decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

   En el asunto de autos, la demandante incoó demanda de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra el acto administrativo a que se ha hecho referencia supra. Tal acto administrativo supone, ciertamente, la existencia de un caso concreto mediante el cual se aplicó el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, la Sala considera que, en la hipótesis que se examina, se cumple con el requisito fundamental del amparo que se interponga con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues existe acto de aplicación de la norma que se impugnó. Así se decide.

   Ahora bien, en lo concerniente a la procedencia del mandamiento cautelar de amparo que se requirió, la Sala observa que la quejosa no alegó ni probó la existencia, en su caso, de peligro de infructuosidad de la decisión de fondo que imponga la necesidad de una decisión interlocutoria que asegure sus futuros efectos. Al respecto debe recordarse que esta Sala ha determinado que los efectos en el tiempo de decisiones administrativas como la que es objeto de la demanda de autos (inhabilitación), se difieren hasta el momento de la cesación del sancionado en sus funciones, respecto del cual nada fue alegado ni se deduce del examen de los autos.

   En consecuencia, se declara sin lugar la medida cautelar que se solicitó. Así se decide.

   V

   DE LA ACUMULACIÓN

   Por notoriedad judicial, esta Sala observa que cursa bajo el expediente n° 06-0494, demanda de nulidad por inconstitucionalidad que ejerció la ciudadana N.G. deA., contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

   Al respecto, la Sala observa:

   La figura de la acumulación procesal consiste en la unificación, dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión para que, mediante una sola sentencia éstas sean decididas y, con ello, se eviten decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, así como para que se garanticen los principios de celeridad y economía procesal.

   Para que proceda la acumulación procesal es necesario que se dé la presencia de dos o más procesos y que exista entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o continencia. Se requiere, además, que no se de ninguno de los presupuestos que enumera el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, que prohíben la acumulación de autos o de procesos, a saber: cuando éstos no estuvieren en una misma instancia, cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos, cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles, cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapso de promoción de pruebas y cuando no estuvieren citadas las partes para la contestación de la demanda en ambos procesos.

   En acatamiento a las normas procesales que rigen la acumulación, la Sala observa que el objeto de la pretensión de nulidad en el expediente n° 06-0494 coincide con el del juicio de autos. Asimismo, la Sala observa que ninguna de estas dos demandas ha sido todavía sustanciada en su totalidad. De manera que, por cuanto ambas causas fueron impulsadas por un medio procesal común (la demanda de nulidad por inconstitucionalidad), cuyo objeto de impugnación es un mismo instrumento legal (la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), esta Sala, sobre la consideración de que las decisiones que recaigan sobre tales procesos podrían coincidir en la estimación o desestimación de la pretensión de nulidad de dicha Ley, y por cuanto se cumplen dos de los supuestos de conexidad a los que se refiere la norma procesal, considera necesaria la acumulación para su tramitación y decisión conjuntas. Así se decide.

   En consecuencia, se ordena la notificación de la Contraloría General de la República para que, si lo estima pertinente, formule oposición contra la medida que fue acordada, oposición que se tramitará de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, en los términos en que así lo dispuso la sentencia n° 1795/05 de esta Sala. Así se decide.

   En relación con el pronunciamiento sobre cuál será el expediente que abarcará el conocimiento conjunto de las causas que se acumulan, la Sala Constitucional establece que, en los juicios de nulidad, a diferencia de los procesos que se llevan en la jurisdicción ordinaria, no es la citación sino la admisión de la demanda, lo que determina cuál de ellas absorberá a la otra. Así, en esta hipótesis, la Sala Constitucional acumula esta causa al expediente que cursa en ante ella con el n° 06-0494, ya que ésta se admitió con anterioridad, en sentencia n° 1283 del 28 de junio de 2006. Así se declara.

   VI

   DECISIÓN

   Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara

1. Su COMPETENCIA para el conocimiento de la demanda de nulidad que planteó la abogada G.R., quien actuó en su nombre, conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la Resolución no 01-00-000172 de 25 de mayo de 2006, que dictó el Contralor General de la República.

2. ADMITE la demanda de nulidad.

3. Se ACUMULA la causa a la que cursa en el expediente n° 06-0494, con el fin de que se dicte una sola decisión que comprenda ambos procesos. En consecuencia, se suspende el curso de la causa n° 06-0494 hasta que la de autos se encuentre en el mismo estado.

4. NIEGA el amparo cautelar que se solicitó.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que continúe la tramitación del proceso principal de nulidad según lo establecido en esta decisión. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de febrero de dos mil siete. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   P.R. RONDÓN HAAZ

   Ponente

   F.A.C.L.

   …/

   …

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   PRRH/sn.ar.

   Exp. 06-1799