Decisión de Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Aragua, de 15 de Diciembre de 2003

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su Nombre:

EL TRIBUNAL SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRAL CON SEDE EN MARACAY, ESTADO ARAGUA

Exp. Nº RQF-5704

RECURSO: QUERELLA FUNCIONARIAL

QUERELLANTE: C.G.P.M.

APODERADO JUDICIAL: ABOG. A.E.R.R.

ENTE QUERELLADO: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO L.I.D.E.G.

REPRESENTANTE JUDICIAL: ABOGADO S.S.M.H. (Síndico Procurador Municipal)

El 11 de marzo de 2002 el Abogado A.E.R.R., Inpreabogado Nº 58.990, actuando como Apoderado Judicial de la Ciudadana C.G.P.M., venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de identidad Nº 8.567.893, ambos domiciliados en el Estado Guárico; presentó Querella Funcionarial conjuntamente con Acción de A.C., contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO L.I.D.E.G., impugnando en Nulidad el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 001-002 del 09 de enero de 2002 en virtud de la cual, el Alcalde del referido Municipio acordó la remoción del cargo que como Operador de Sistema en la Dirección de Planificación y Desarrollo Municipal ejercía su mandante.

Por auto de fecha 14 de marzo de 2002 este Tribunal ordenó dar entrada, registrar su ingreso en los libros respectivos y declarándose competente admitió la Querella y la Acción de Amparo propuestas en forma conjunta, ordenando la tramitación y sustanciación de esta última en Cuaderno Separado. Asimismo, acordó citar al Síndico Procurador Municipal de conformidad con el dispositivo del Artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para la fecha, fijando la oportunidad para la contestación de la Querella.

Respecto a la Acción de Amparo se ordenó notificar al Alcalde y al Síndico Procurador Municipal, para fijar la Audiencia Oral y Pública; por último se ordenó notificar al representante del Ministerio Público. (Folios 64 al 68).

Mediante diligencia estampada el 07 de mayo de 2002, al Apoderado Judicial de la Querellante desistió de la Acción de A.C. (folio 67 del Cuaderno Separado). Por auto del 10 de mayo de 2002 se impartió homologación.(Folio 68 del Cuaderno Separado).

Practicadas las notificaciones ordenadas (folios 69 al 72 del Cuaderno Principal), respecto a la Querella Funcionarial, el 18 de junio de 2002, compareció al Abogado S.S.M.H., Inpreabogado Nº 61.790 en su condición de SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO L.I.D.E.G., quien presentó escrito contentivo de la Contestación; y, por auto de la misma fecha se ordenó agregar al expediente. (Folios 73 al 77).

El 20 de junio de 2002 se ordenó abrir el lapso probatorio y dentro de la oportunidad de Promoción sólo compareció el Apoderado Judicial de la Querellante. (Folios 78 al 86). El 11 de julio de 2002 se admitieron las pruebas promovidas por el Querellante, negándose la admisión a las posiciones juradas. (Folios 87 al 88).

Vencido el lapso de evacuación de pruebas, el Tribunal por auto del 29 de julio de 2002, fijó la oportunidad para Informes de las partes (folio 90); en cuya ocasión (01-08-02), el Apoderado Judicial de la Querellante consignó escrito respectivo. (Folios 91 al 133).

Cumplidos los extremos adjetivos fijados en la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la época) encontrándose paralizada la causa en estado de sentencia desde el 04 de diciembre de 2002, y en atención a las diligencias estampadas en fechas 09 de enero, 07 de julio y 10 de octubre todas de 2003; quien decide se avoca al conocimiento del asunto debatido y pasa a emitir el fallo respectivo, previas las consideraciones siguientes:

1. DE LA QUERELLA

   Impugnó el Querellante la Nulidad de la Resolución Nº 001-002 del 09 de enero de 2002, que le fue notificada el 17 de enero del mismo año, en virtud de la cual el Alcalde del Municipio L.I.d.E.G. resolvió remover a partir del 09 de enero de 2002, del cargo de Operador de Sistema a la Ciudadana C.G.P.M.; decisión que fundamentó en la Reestructuración y Sinceración de las Nóminas del Personal Empleado y Obrero de la Alcaldía, declarada en Acuerdo Nº 095-01 del 11 de diciembre de 2001, y en el Decreto Nº 008-01 del 12 de diciembre de 2001.

   Señaló el querellante, que el acto impugnado por una parte notifica la decisión de remoción de su mandante y por el otro le señala que pase por la Dirección de Recursos Humanos a los fines de realizar los trámites para su Jubilación de acuerdo al Parágrafo Único del Decreto Nº 1.253 del 19 de marzo de 2001.

   Denunció que el acto recurrido en nulidad lesiona derechos constitucionales de su poderdante tales como el del debido proceso (artículo 49 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y el de la estabilidad al trabajo (articulo 93 constitucional); argumentando que la decisión se adoptó sin respetar el procedimiento que pauta la ley, pues no elaboró los respectivos expedientes de los funcionarios objeto de remoción, no levantó el Informe técnico que determinara la existencia de una crisis presupuestaria que sustente la decisión de reestructuración; y no se acordó a su representada el mes de disponibilidad, ni se realizaron las gestiones reubicatorias a su favor.

   En definitiva denunció que el acto adolece del vicio de nulidad absoluta, por haber sido dictado con prescindencia de procedimiento legalmente establecido (ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), al no cumplir la Alcaldía con lo previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa y Artículos 20 y 21 de la Ordenanza Sobre Recursos Humanos de los empleados o funcionarios de la Alcaldía del Municipio Infante del Estado Guárico.

   Asimismo denunció defectos en la notificación por violentar los dispositivos de los Artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el acto de notificación no contenía indicación del texto integro de la decisión, ni en él se señaló información relativa a la recurribilidad el mismo; violentando la garantía del derecho a la defensa. En conclusión, solicitó la declaración de nulidad del acto impugnado, la restitución de su poderdante al cargo del cual fue removida y se condene al órgano municipal a cancelar los salarios dejados de percibir y demás beneficios que le correspondieren.

2. DE LA CONTESTACIÓN

   Manifestó el Sindico Procurador Municipal que de conformidad con lo previsto en el ordinal 11 del Artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, la querella propuesta, es inadmisible por prohibición expresa de ley. Argumentó que la Querellante no ostenta la condición de funcionario de carrera porque no ingresó a la administración municipal mediante concurso de conformidad con lo establecido en el Artículo 34 de la Ley de Carrera Administrativa, lo que a su entender, significa que la demandante desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción.

   Rechazó que a la demandante le correspondiera período de disponibilidad ni gestiones reubicatorias, por cuanto, esos derechos están reservados a funcionarios de carrera. Asimismo rechazó que el acto impugnado no hubiere sido dictado en acatamiento a la ley.

3. CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

   De la revisión y estudio efectuado a las actas que conforman el presente expediente, especialmente al ejemplar del acto que se acompañó al recurso (folio 24) en copia simple que no fue impugnada por la contraparte, este Tribunal observa:

   1. ) Mediante Resolución Nº 001-02 el Alcalde del Municipio Infante del Estado Guárico, según se lee:

      … Resuelve: Notificar a la Ciudadana C.G.P.M., ...(omisis)... cédula de identidad Nº 8.567.893…

      .

      De esta primera trascripción, se puede afirmar que esa Resolución, es un acto administrativo de efectos particulares. Asimismo, de acuerdo a su contenido, -notificación de la decisión de remoción-, se infiere que corresponde al área funcionarial.

      En tal sentido, de acuerdo con el dispositivo del Artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para la fecha de interposición de la querella, el legitimado activo para accionar la nulidad de actos administrativos funcionariales, es aquella persona que ostente un interés personal, legitimo y directo en la nulidad.

      En el caso de autos, si el acto impugnado por sus efectos está dirigido a la Querellante, ella ostenta un interés: (a) personal, porque la decisión afecta la esfera de sus derechos e intereses; (b) legítimo, porque es titular de un derecho subjetivo derivado de una relación jurídica preexistente; y, (c) directo, porque la anulación del acto supone un beneficio para la Querellante.

      En consecuencia, se rechaza la cuestión previa planteada por el Síndico Procurador Municipal, porque la condición de funcionario de carrera no es el fundamento de la legitimación activa para este tipo de acciones; tal planteamiento es absurdo al tenor de las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas. Se declara sin lugar la cuestión previa propuesta en la contestación. Así se decide.

   2. ) Desconoció el Síndico Procurador Municipal, la condición de funcionario de carrera de la actora, fundamentando su rechazo en los dispositivos del Artículo 2, 34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa, (vigente para la fecha de ingreso de la actora), señalando que el ingreso de la accionante a la administración pública municipal no fue por concurso; en tal sentido, afirmó que es un “…funcionario público ordinario, es decir, funcionario de libre nombramiento y remoción…”. Al respecto, este Tribunal debe destacar que la Ley de Carrera Administrativa en su parte sustantiva no regulaba -para la fecha en que se dictó el acto impugnado-, las relaciones de empleo público estadales ni municipales; sus normas se aplicaban supletoriamente, sólo si el régimen estadal o municipal así lo establecía para determinados aspectos.

      El Municipio L.I.d.E.G., reguló las relaciones de empleo público municipal desde el 31 de octubre de 1988 por la Ordenanza Sobre Administración de Personal que fue derogada el 13 de agosto de 1990, por la Ordenanza Sobre Administración de Recursos Humanos, vigente hasta el 06 de septiembre de 2002; en consecuencia, la relación de empleo público que mantuvo la Querellante con la entidad municipal, se reguló bajo ambos regímenes en sus respectivos períodos de vigencia; y el régimen de 1990 no estableció en su articulado la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa en su parte sustantiva.

      En consecuencia, se rechaza el argumento del Síndico Procurador Municipal, según el cual afirmó que la Querellante no ostentaba la condición de funcionario de carrera, porque su ingreso a la administración municipal no se efectuó conforme a los dispositivos de los artículos 2,34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa.

      En este punto se debe destacar que no es correcta la apreciación del Síndico Procurador Municipal respecto a lo que él define como funcionarios de carrera y de libre nombramiento y remoción. En tal sentido, se aclara que bajo el régimen de la derogada Ley de Carrera Administrativa, tanto la jurisprudencia como la doctrina especializada determinaron que para que una persona natural pudiera ser considerada funcionario público, era necesario que: (a) ejerciera funciones públicas; (b) con carácter permanente en un cargo dentro de la organización administrativa de un ente de naturaleza pública; (c) hubiere sido investido mediante nombramiento o contrato cuya duración diera la idea de una permanencia y no de temporalidad en el ejercicio de la funciones conferidas; (d) bajo relación jerárquica de dependencia, por lo que no era libre sino subordinada del ente en el cual desempeña sus actividades; y, (e) estuviera regulado por un régimen jurídico legalmente establecido, o contractualmente establecido, o mixto cuando así lo permitieran las leyes (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Nº 1.701. 21 de diciembre de 2000).

      Por otra parte, en cuanto a la condición de funcionario de carrera o de libre nombramiento y remoción, ha sostenido la jurisprudencia que en principio todos los cargos en la administración pública nacional son de carrera, salvo los exceptuados en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y excluidos mediante Decreto del Presidente de la República; por lo que la regla es que los cargos son de carrera y la excepción es la de ser de libre nombramiento y remoción. (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Nº 1.803. 21 de diciembre de 2000).

      En consecuencia, estableció la jurisprudencia que corresponde a la administración la carga de la prueba que permita evidenciar que el cargo es de los clasificados como de libre nombramiento y remoción; y, que el documento por excelencia para probar si un cargo es de alto nivel, lo constituye el Organigrama del organismo. (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Nº 1.936. 21 de diciembre de 2000).

      Fijados los parámetros anteriores, en el caso de autos se observa que la Querellante afirmó que ingresó a la Alcaldía del Municipio L.I., el 11 de julio de 1979, en el cargo de Operadora de Sistema; afirmación ésta que se corrobora de los resultados de la Inspección Judicial practicada el 06 de febrero de 2002, a solicitud de la Querellante, en los archivos de la Dirección de Recursos Humanos de la referida Alcaldía (folio 20); afirmación que no desvirtuó o de alguna manera contradijo la contraparte. Asimismo, afirmó la Querellante, que su ingreso fue por nombramiento, afirmación que tampoco contradijo la representación judicial del ente querellado.

      Igualmente se observa de autos, que dentro de los cargos excluidos por la Ordenanza Sobre Administración de Recursos Humanos en su artículo 5, no se encuentra el cargo de Operador de Sistema; por lo que resulta forzoso concluir, que siendo la regla que todos los cargos son de carrera, y no encontrándose excluido de acuerdo a los términos del citado artículo 5; correspondía a la administración municipal traer a los autos el Organigrama de la Dirección de Planificación y Desarrollo de la Alcaldía para verificar la ubicación del cargo de Operador de Sistema; al no aportarlo, se concluye que no probó el ente municipal que el cargo que ejercía la Querellante era de libre nombramiento y remoción. Así se declara.

   3. ) Desestimada la defensa previa formulada por el Síndico Procurador Municipal, pasa este juzgador a analizar los vicios del acto denunciados por la Querellante, y al respecto observa:

      1. La Resolución Nº 001-002 del 09 de enero de 2002 dictada por el Alcalde del Municipio Infante del Estado Guárico fue impugnada por la Querellante, entre otras, porque a su entender lesiona sus derechos constitucionales al debido proceso y a la estabilidad.

      De la revisión y estudio realizado al ejemplar del acto impugnado (folio 24) se observa que la decisión administrativa de remoción de la Querellante del cargo de Operador de Sistema adscrito a la Dirección de Planificación y Desarrollo de la Alcaldía, se fundamentó en los artículo 1, 5 ordinal 3, 6 y 20 ordinal 2 de la Ordenanza Sobre Recursos Humanos, el Acuerdo Nº 095-01 del 11 de diciembre de 2001 que acordó la Reestructuración y Sinceración de las Nóminas del Personal Empleado y Obrero de la Alcaldía; y, el Decreto Nº 008-01 del 12 de diciembre de 2001.

      De los autos se infiere que el Acuerdo Nº 095-01 está referido a la “declaración de emergencia de la situación laboral, seguridad ciudadana, recaudación de los tributos internos y transporte público. (Folios 52 al 59). En el primer punto del acuerdo, se lee textualmente:

      ...1.- Declarar la emergencia laboral, en el sentido de reestructurar y sincerar las nóminas del personal obrero y empleados que laboran para ésta Municipalidad y adecuarlas a la realidad económica que actualmente atraviesa nuestro Municipio... (folio 56).

      Por otra parte, de autos se constata que el Decreto Nº 008-01 está referido a la “Reorganización y Reestructuración Administrativa y Funcional de los Órganos y Dependencias del Municipio; en cuyos considerando segundo y tercero se puntualiza la necesidad de reestructurar y sincerar las nóminas del personal y adecuarlas a la realidad económica del Municipio, así como a las necesidades operativas de cada dirección (Folios 60 al 63). En atención a esos argumentos se decreta: “... Primero: Reducir el personal administrativo y obrero necesario adscrito a los órganos y dependencias del Municipio...” (Folio 62).

      De las citas antes expuestas, y en atención a los términos en que fueron redactados tanto el Acuerdo Nº 095-01 como el Decreto Nº 008-01, se infiere que el fundamento fáctico de la “reducción de personal” que fue acordada es la modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, generados por la “situación económica” por la cual atravesaba el Municipio.

      Sin entrar a analizar la redacción del acto impugnado, se puntualiza que en el mismo no se acordó la remoción de la Querellante, sino que se acordó : “Notificarle de la remoción”. Tal apreciación se infiere además, del contenido de la siguiente notificación que participa a la Querellante que debe pasar por la Dirección de Recursos Humanos a realizar los trámites necesarios para su jubilación.

      No obstante lo anterior, se aprecia tal y como lo denunció la Querellante, que no consta en autos que la aparente decisión de remoción hubiere sido adoptada previo cumplimiento del procedimiento legalmente establecido; pues no consta en autos el Informe Técnico que justificó la medida, ni la opinión de la Oficina Técnica competente, ni el resumen del expediente de cada funcionario cuyos cargos se proponían eliminar. Por otra parte, se contradijo el Síndico Municipal cuando afirmó que la Querellante era funcionario de libre nombramiento y remoción, por lo cual el Alcalde podía ordenar su remoción; si ello era así, ¿para qué motivó el acto de remoción con fundamento en la reestructuración?.

      En conclusión, la remoción tal y como fue planteada en el acto notificatorio, está viciada de nulidad por haber sido dictada con prescindencia absoluta de procedimiento legalmente establecido. Así se decide.

      b.) Decidido lo anterior, es decir, la nulidad del acto de remoción, resultar improcedente abordar el análisis del cumplimiento o no de las gestiones reubicatorias y por ende del respeto a la situación administrativa de disponibilidad, denunciados por la Querellante; toda vez que al ser el retiro consecuencia del acto de remoción y al haber sido declarado nulo éste, aquél carece de existencia real alguna. Así se decide.

      DECISIÓN

      Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central con sede en Maracay, Estado Aragua, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la Querella Funcionarial interpuesta por el ABOGADO A.E.R.R., Inpreabogado Nº 58.990, actuando como Apoderado Judicial de la Ciudadana C.G.P.M., suficientemente identificada en autos; contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO L.I.D.E.G.. En consecuencia: