Sentencia nº 1197 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 23 de Julio de 2008

por su origen (en el caso de la Constitución, su surgimiento está asociado al ejercicio del Poder Constituyente; en cambio la ley es producto de uno de los poderes constituidos); segundo: por sus funciones (la Constitución es suprema, en la medida en que sus normas son, en un primer momento, fundamentales para la integración del Poder Político y el funcionamiento de los Poderes Públicos, así como para regular la relación entre la sociedad y el Estado; en cambio, la ley, por mucho que se reconozca su relevancia para la formación del orden jurídico, le corresponde, en un segundo momento, desarrollar y concretar las disposiciones de aquélla), y tercero: por el rango que ocupan en el ordenamiento jurídico venezolano (la Constitución es supralegal, en el doble sentido de que la ley debe atenerse a sus regulaciones y sufre su efecto derogatorio; la ley es, por su parte, infraconstitucional).

Por lo tanto, un enunciado cuyo carácter jurídico derive de la Constitución, como sería el caso de una disposición de rango legal, “obviamente no formará parte de la Constitución misma” (I. deO.). Frente a ello, una norma legal, por mucho que su contenido abarque aspectos previstos usualmente en las constituciones, “no es en absoluto constitucional” (Cfr. I. deO., Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, pág. 18).

Por tanto, los enunciados jurídicos “interpuestos” son tan de rango legal como cualquier otro contenido en una ley. Paralelamente, las disposiciones constitucionales son únicamente las directamente estatuidas en la Constitución o las adscritas a ella en el sentido en que Alexy lo ha explicado. De allí que no pueda argumentarse una pretendida naturaleza constitucional de las primeras, que en modo alguno es tal por mucho que les cumpla concretar mandatos directamente estatuidos por las segundas.

Siendo así, la pretensión del solicitante, en virtud de la cual la Sala puede interpretar dichos artículos mediante una solicitud como la interpuesta, partiendo del supuesto de que son expresiones asimilables a las disposiciones constitucionales directamente estatuidas, no se corresponde con una dogmática jurídico-constitucional generalmente aceptada.

En conclusión, visto que la pretensión planteada, partiendo de un supuesto errado, cual es el de equiparar disposiciones cuyo origen, función y rango se distinguen claramente, versa sobre unas disposiciones jurídicas de rango legal, esta Sala se declara incompetente para resolverla. Así se establece.

6. - Toca seguidamente señalar el tribunal competente para evacuar dicha solicitud.

   Al respecto debe tenerse en cuenta que los asuntos que pudieran innovar el ordenamiento jurídico conforme al mandato constitucional contenido, entre otros, en el artículo 169 de la Constitución, referido a la organización de los municipios y a los ámbitos de competencias en los que les corresponde actuar, engrosan el Derecho Público; al mismo tiempo, tales competencias se relacionan con tareas y trámites vinculados al gobierno y administración de los asuntos que les son propios a dichos entes, y que debieron ser desarrolladas y precisadas por el Legislador en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (de alguno de cuyos enunciados versa la pretensión propuesta).

   Siendo así, se estima que, en términos generales, la Sala con competencia afín, conforme a las materias que conoce habitualmente, con las potestades administrativas asociadas a algunos de las normas contenidas en dicha Ley, es la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, es dicha Sala la competente para, en abstracto, y sin perjuicio del examen que en concreto deba hacer al respecto, y si es que alguna de las cuestiones planteadas versa sobre una norma con fuerza de ley, conocer de la solicitud planteada. Así se decide.

7. - No obstante lo decidido anteriormente, la Sala estima necesario hacer el siguiente análisis.

   En primer lugar, y luego de haberse realizado una detenida lectura del escrito presentado, se observa que los enunciados de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que han sido señalados como dudosos, son los contenidos en los artículos 2, 4, 5, 6, 9, 47, 52 y 56.2.i.

   En el artículo 2 de Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se declara que el Municipio “constituye la unidad política primaria de la organización nacional de la República, goza de personalidad jurídica y ejerce sus competencias de manera autónoma”. La Sala observa que el artículo 168 de la Constitución establece que los Municipios “constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía…”.

   El artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece, entre otras cosas, que a los Municipios les corresponde: “1. Elegir sus autoridades”, “2. Crear parroquias y otras entidades”; “4. Asociarse en mancomunidades…”; “6. Gestionar las materias de su competencia…” y “7. Crear, recaudar e invertir sus ingresos”. Por su parte, la Constitución preceptúa, originariamente, que la autonomía municipal comprende: “La elección de sus autoridades” (Art. 168.1); que los Municipios pueden “crear parroquias conforme a las condiciones que determine la ley” (art. 173); que los Municipios pueden “asociarse en mancomunidades” (art. 170); que su autonomía comprende “[l]a gestión de las materias de su competencia” (art. 168.2); y que su autonomía supone “[l]a creación, recaudación e inversión de sus ingresos” (art. 168.3).

   El artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que “[l]os municipios y las demás entidades locales se regirán por las normas constitucionales, las disposiciones de la presente ley, la legislación aplicable, las leyes estadales y lo establecido en las ordenanzas y demás instrumentos jurídicos municipales”. En cuanto a la Constitución, ésta afirma, en su artículo 169, que “[l]a organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquéllas dicten los Estados”.

   En su artículo 6, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que “[l]os procesos de formación de las leyes estadales relativos al régimen y la organización de los municipios, y demás entidades locales, atenderán a las condiciones peculiares de población: desarrollo económico, capacidad fiscal, situación geográfica, historia, cultura, etnia y otros factores relevantes”. Puede evidenciarse que el artículo 169, segundo párrafo, de la Constitución, prevé que “[l]a legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración… atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes”.

   El artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal refiere que “[l]a potestad de los estados para organizar sus municipios y demás entidades locales se regirá por lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las disposiciones de esta Ley, así como en la constitución y leyes estadales respectivas”. En cuanto a la Constitución, la misma señala en su artículo 164.2, que es de la competencia exclusiva de los Estados “[l]a organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley”.

   El artículo 47 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal advierte que la legislación municipal que desarrollen los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales, “deberá establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios… atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes…”. Como se señaló poco antes, la Constitución, en su artículo 169, segundo párrafo, contiene un enunciado similar.

   Por último, el artículo 56.2.i. de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal señala que es una competencia propia del Municipio “[l]a gestión de las materias que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les confieren en todo lo relativo a la vida local, en especial, la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria, la promoción de la participación ciudadana y, en general, el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad en las áreas siguientes: (…) i. Las demás relativas a la vida local y las que le atribuyan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales y estadales”. La Constitución, por su lado, establece en su artículo 178, que ““[s]on de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad…”.

   Como puede apreciarse, el enunciado contenido en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal es similar al enunciado previsto en el artículo 168 de la Constitución.

   Los numerales 1, 2, 4, 6 y 7 del artículo 4 de la misma Ley Orgánica corresponden a formulaciones normativas contenidas en los artículos 168.1, 173, 170, 168.2 y 168.3 de la Constitución, respectivamente.

   El contenido del artículo 5 de dicha ley orgánica corresponde a lo que establece el artículo 169 de la N.F..

   El enunciado del artículo 6 de la citada ley se asemeja a lo que señala el artículo 169, segundo párrafo, de la Constitución.

   El contenido del artículo 9 de la Ley transcribe parte de lo que establece el artículo 164.2 de la Constitución.

   Por su parte, lo que dispone el artículo 47 de la Ley repite lo que establece el ya señalado párrafo segundo del artículo 169 constitucional.

   Y, por último, el artículo 56.2.i. de la ley orgánica es casi una reproducción de lo que establece el 178 de la Constitución.

   Tal como se evidencia de esta reseña, los contenidos de los artículos 2, 4 (numerales 1, 2, 4, 6 y 7), 5, 6, 9, 47, 52 y 56.2.i. de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, han sido escritos haciendo uso de oraciones formadas por símbolos del idioma castellano cuya composición gráfica y estructura sintáctica pertenecen parcialmente o se asemejan a los tipos utilizados por el Constituyente en los enunciados de los artículos 168, 168.1, 173, 170, 168.2, 168.3, 169, segundo párrafo del mismo artículo 169, 164.2 y 178 de la Constitución.

   En pocas palabras, lo que quiere decirse es que el legislador orgánico copió, reprodujo, transcribió parcialmente, parafraseó e incluso modificó, en los artículos mencionados y según el caso, las expresiones contenidas en un grupo de enunciados previstos en disposiciones directamente estatuidas por la Constitución.

   Esta práctica del legislador debe ser desaconsejada, en un caso, y descalificada, en otro, por las razones que a continuación se exponen.

   La primera de tales razones tiene que ver con lo tocante a la distribución de tareas entre los órganos de producción jurídica. En este sentido, debe subrayarse una vez más que las materias de que tratan los enunciados jurídicos de rango constitucional pasan a ser propias del nivel constitucional, lo que quiere decir que adquieren una serie de propiedades y cumplen un conjunto de funciones connaturales con su status. Por ello, y conforme al nivel que ocupan, tales normas sirven de parámetro de validez de los enunciados jurídicos pertenecientes al ordenamiento jurídico-legal, tanto nacional, estadal o municipal. Esto mismo puede decirse de los enunciados contenidos en leyes, los cuales servirán de parámetro de control de disposiciones, tanto de rango legal (en el caso de que sean “normas interpuestas”) como de rango sub-legal, particularmente de la validez de los reglamentos.

   Luego, la técnica de que se vale en ocasiones el Legislador, conforme a la cual copia, reproduce, transcribe, parafrasea o modifica disposiciones de rango constitucional, no es conveniente en la medida en que desdibuja el diseño escalonado sobre el que han de elaborarse los más relevantes actos jurídico-normativos que forman el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico venezolano.

   En segundo lugar, esta práctica no es conveniente en virtud de que desestima (al punto de llegar a contradecirlo o contrariarlo) la decisión del Poder Constituyente de calificar como constitucionales (y, por ende, fundamentales) los supuestos y las consecuencias contenidas en los enunciados aprobados mediante referéndum, sin reparar en que respecto de tales disposiciones ha operado una especie de “reserva de Constitución”, con arreglo a la cual los enunciados aprobados por el conjunto de los ciudadanos no pueden hacerse parte de otros textos normativos, pues habrían sido “reservados” al cumplimiento de unas determinadas funciones; funciones cuyo ejercicio supone una relación de continencia de dichos enunciados respecto al Texto Constitucional.

   En tercer lugar, por las consecuencias que podrían derivarse de la misma, que van desde la confusión que la coexistencia de enunciados similares en textos con diferente grado causa en los operadores jurídicos, pasando por los efectos que en el ordenamiento jurídico tal simultaneidad provoca, hasta la relativa al ejercicio de la potestad de interpretación que poseen las Salas del Tribunal Supremo de Justicia, como habrá ocasión de analizar seguidamente.

   Es indudable que la transcripción de enunciados constitucionales directamente estatuidos en cuerpos jurídicos de menor rango podría sugerir, si no fuera por lo que establecen los artículos 7 (carácter normativo de la Constitución), 334 y 336 (jurisdicción constitucional) y 340 y siguientes (poder de reforma de la Constitución), todos de la Constitución, una especie de disminución de rango de dichas normas. Es decir, si una disposición contenida en la Constitución es reproducida en una ley, podría suponerse que pasó, por este hecho, a ser de rango legal; o, en el mejor de los casos, podría considerarse que las disposiciones legales que copian las constitucionales pasan a tener rango constitucional. Cualquiera de tales suposiciones incidiría negativamente en las reglas mediante las cuales se renuevan las disposiciones que forman el ordenamiento (disposiciones de revisión y derogatorias), las normas relativas a la relaciones entre los disposiciones normativas pertenecientes a textos jurídicos distintos (reglas de solución de antinomias), así como a las reglas que establecen las relaciones entre los subsistemas del ordenamiento (separación, coordinación y supremacía).

   Pero una situación más grave se presenta en los casos en los que el Legislador parafrasea, transcribe parcialmente o modifica el texto de un enunciado jurídico constitucional. Si bien en tales supuestos, se está, como en el caso de las meras copias, frente a una virtual actuación inconstitucional, estas prácticas implicarían un intento de reforma de la Constitución, la cual se habría implementado a través de un cauce distinto a los previstos en el Título IX de la Constitución, es decir, a los mecanismos de reforma y enmienda constitucional.

   En tal circunstancia, esta virtual inconstitucionalidad vendría dada, primero: por cuanto es a dicho Poder Constituyente al que le corresponde adelantar tal modificación del Texto Constitucional, ya que, como observó Sieyès, “cada parte (de) la Constitución no es obra del poder constituido sino del poder constituyente (…) (y) ninguna especie de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de su delegación” (la cita se toma de M.A., “Sobre las relaciones de supremacía y supralegalidad constitucional”, en Estudios de Derecho Constitucional, pág. 98); y, segundo, porque tal práctica supone una relajación del principio de supremacía de la Constitución (o “supralegalidad”, como lo define M.A.), en tanto que no se toma en serio la regla según la cual “el Derecho Constitucional no puede ser derogado ni reformado por leyes ordinarias, (ello en virtud de que) todos los poderes públicos, incluso el legislativo, se hallan vinculados por la Constitución” (Cfr.: E.B. y otros, Manual de Derecho Constitucional, pág. 6). En general, como sostiene el autor E.G. deE., ello implicaría el desconocimiento del postulado según el cual todas las normas constitucionales vinculan a todos los tribunales y sujetos públicos y privados, a los cuales no les es dable modificarlas o derogarlas.

   Hechas las anteriores advertencias, y en relación con ellas, valdría la pena seguidamente formular algunas interrogantes y ensayar algunas respuestas acerca de la entidad jurídica de dichas normas, acerca de los ámbitos y modos de aplicación de las mismas, así como respecto al tratamiento que debe dárseles de cara a la potestad de interpretación de esta Sala y de las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

   Considera la Sala que, a fin de responder a tales cuestiones, debería necesariamente partirse de la distinción entre las disposiciones que copian, reproducen o transcriben enunciados constitucionales directamente estatuidos, de las que los reproducen parcialmente, parafrasean o modifican.

   En cuanto a las disposiciones que copian, reproducen o transcriben enunciados constitucionales, podría afirmarse que, en cuanto a su fuerza de ley, tanto activa como pasiva, tales disposiciones sufren una acusada disminución.

   La fuerza de ley sería “un metaconcepto que engloba a distintas disposiciones que tienen muy diferente fuerza de innovar y muy diferente fuerza de resistir, y una disposición puede tener rango de ley sin tener fuerza de ley” (Cfr.: F.R.L., “Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley”, en La forma del poder, pág. 288).

   Tendrían fuerza de ley, para dicho autor, aunque en medida variable, aquellas normas que, activamente, tienen la capacidad de modificar el ordenamiento; y, pasivamente, aquellas normas que serían modificables o derogadas sólo por normas del mismo rango.

   Luego, y siendo que las disposiciones a las que se hace referencia son similares a las normas constitucionales, las mismas carecen del efecto innovativo que acompaña a las creaciones legislativas, y también carecen del efecto modificativo respecto a expresiones jurídico-normativas preexistentes, sea que tengan igual o menor rango. En fin, tales reproducciones ni introducen nuevas prescripciones, pues no ordenan, prohíben o permiten conducta alguna que no hubiese ordenado, prohibido o permitido la propia Constitución; ni excluyen del ordenamiento disposición alguna, pues si hubiese habido alguna norma contraria o contradictoria con el texto constitucional reproducido, tal disposición habría acusado el efecto derogatorio que la entrada en vigencia de la Constitución trae aparejado. A tales consecuencias es a las que se hace referencia con la expresión fuerza activa disminuida.

   Por otra parte, las infracciones o inobservancias que sufran tales reproducciones por parte de un reglamento que entre en vigencia con posterioridad a la ley, no serían atacables desde dichas disposiciones legales, sino desde la propia Constitución. Es decir, si un reglamento contradice o contraría lo expresado en una disposición que reproduce un enunciado directamente estatuido por la Constitución, no podría afirmarse que dicha norma reglamentaria infringe o desconoce la disposición con rango de ley, pues la norma que realmente vincula al reglamentista es la expresada “originalmente” en la Constitución; en fin, el reglamento resultaría inconstitucional, mas no ilegal, en virtud de que la ley que incurre en las prácticas mencionadas carece de fuerza de ley. A tales consecuencias son a las que se hace referencia con la expresión fuerza pasiva disminuida. Ello no autoriza a que un Reglamento en esta situación sea impugnado directamente ante esta Sala, pues, a pesar de que el vicio es de inconstitucionalidad, el órgano judicial lo determina el rango del acto y no la naturaleza del vicio.

   En conclusión, y a reserva de un análisis más detallado con ocasión de alguna denuncia que a este respecto se plantee ante esta Sala, puede afirmase que dichas disposiciones adolecen de una fuerza de ley notablemente disminuida.

   En consecuencia, las Salas del Tribunal Supremo de Justicia sí serían procesalmente competentes para conocer de las pretensiones de interpretación que se formulen respecto a dichas disposiciones; pero, en virtud de su fuerza de ley notablemente disminuida, dichas Salas tendrían que inadmitir dicha pretensión, pues nada habría que aclarar respecto a una norma que lo es sólo en un sentido formal-procedimental, es decir, una norma existente en virtud de que el texto en el cual está integrada transitó por los cauces del procedimiento legislativo, pero cuyo contenido no es aplicable, por habérselo reservado previamente la Constitución. Así se establece con carácter vinculante.

   Por lo que concierne a las normas que son reproducciones parciales, parafraseos o modificaciones de disposiciones constitucionales directamente estatuidas, cabría decir lo mismo de las anteriores, en cuanto también adolecerían de una fuerza de ley notablemente disminuida, pero, con la agravante que dichas disposiciones, por lo que se dijo antes, suponen intento de reforma que, con la intervención de algunos poderes constituidos, sólo le corresponde ejercer al conjunto de los ciudadanos.

   Debe, sin embargo, precisarse que con respecto a dichas normas sí sería necesario, sobre todo en el caso de que estén contenidas en enunciados complejos (como los que contienen diversas regulaciones), que el intérprete determine previamente cuáles enunciados son reproducciones parciales, parafraseos o modificaciones de las disposiciones constitucionales, de aquellos que innoven el ordenamiento o que proyecten, desarrollen o concreten las normas constitucionales. También tendrá que separar la Sala competente las reproducciones parciales, parafraseos o modificaciones, de los enunciados definitorios de términos previstos en la Constitución, como los que se formulen respecto a los términos “mancomunidades”, “entes públicos territoriales” o “interés público” que prevé el Constituyente en el art. 170, pues tales supuestos son intrínsecamente distintos a los casos de los que se ha venido tratando.

   En este segundo supuesto, como ya se advirtió, la Sala correspondiente sólo deberá pronunciarse, si es que lo considera procedente, sobre aquéllas disposiciones que no supongan una reproducción parcial, parafraseo o modificación del Texto Constitucional. Es decir, sólo deberá pronunciarse sobre las disposiciones que efectivamente tengan fuerza de ley, o lo que es lo mismo, respecto de aquéllas que cumplan el mandato constitucional de crear una legislación inspirada y ordenada por la Constitución, que al mismo tiempo innove el ordenamiento. Así se establece con carácter vinculante.

   III

   DECISIÓN

   Por las razones de hecho y de derecho que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara INCOMPETENTE para conocer de la Solicitud de Interpretación planteada por el ciudadano H.F.F., en su condición de Alcalde del Municipio Iribarren del Estado Lara, asistido por el abogado Arvis Segundo A.C., de los artículos 2, 4 5, 6, 9, 47 y 52.2.i de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. En consecuencia, DECLINA la competencia en la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. Por otra parte, se ESTABLECE LA SIGUIENTE DOCTRINA VINCULANTE: “Las Salas del Tribunal Supremo de Justicia, en los casos en que deba declarar el sentido de un enunciado jurídico de rango legal o con fuerza y rango de ley, deberá distinguir entre los enunciados que copian, reproducen, transcriben, reproducen parcialmente, parafrasean o modifican enunciados constitucionales directamente estatuidos, de los que innovan el ordenamiento. Respecto a los primeros, deberá inadmitir la Solicitud de Interpretación, en virtud de su fuerza de ley notablemente disminuida”.

   Remítase copia certificada de esta decisión a la Presidenta de la Asamblea Nacional.

   Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de julio de dos mil ocho. Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   El Vicepresidente,

   F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

   Ponente

   Los Magistrados,

   J.E. CABRERA ROMERO

   P.R. RONDÓN HAAZ

   M.T. DUGARTE PADRÓN

   CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   FACL/

   Exp. núm. 06-1094.