Sentencia nº 679 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 1 de Junio de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente Nº 09-0308

El 16 de marzo de 2009, se recibió en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia escrito contentivo de la controversia constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos H.F.S.F. y L.P.M., titulares de las cédulas de identidad Nros. 6.556.504 y 8.832.944, actuando en su condición de Gobernador y Procurador del Estado Carabobo, respectivamente, y asistiendo este último al mencionado Gobernador en su carácter de abogado inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.650; como consecuencia de “la decisión dictada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, emitida y hecha pública el domingo 15 de marzo de 2009, a través de la cual ordenó, como Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tomar el control inmediato de los puertos y aeropuertos del país, así como de las autopistas nacionales, decisión ésta que supuestamente dicta en ejecución de una futura reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público”.

El 25 de marzo de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

Los accionates expusieron en su escrito, que la condición de Estado federal consagrada en la Constitución supone el “reconocimiento de la existencia de estados miembros como entidades dotadas de autonomía política (…). La condición de Estado Descentralizado implica que a los estados integrantes de la federación se les reconoce, desde el propio Texto constitucional, una serie de competencias propias que cada uno debe ejercer (a través de su Poder Legislativo y su propio gobierno) (…) de esta forma (…) las competencias exclusivas aluden a un haz de atribuciones que la Constitución de la República signa a cada ente político territorial en forma de monopolio, en forma exclusiva y excluyente sobre una materia determinada, determinándose tales competencias, en el caso de los estados, en el artículo 164 de la Carta Magna”.

Que la competencia contenida en el artículo 164.10 de la Constitución es de carácter exclusiva y originaria, ya que la misma si bien fue consecuencia de la transferencia producida sobre la base de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público vigente bajo el régimen de la Constitución de 1961, su incorporación en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela las caracterizan “como competencias exclusivas de los Estados (y no como competencias concurrentes) [por lo que] resulta imposible que una vez incorporadas sean retiradas o excluidas vía legislativa del listado de competencias que en forma exclusiva y excluyente corresponde a los estados”, lo cual fue reconocido incluso por la extinta Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, mediante decisión del 8 de junio de 1998, en el caso “Aereoclub” y la doctrina nacional y extranjera.

Que la coordinación a la que hace referencia el artículo 164.10 de la Constitución, “no implica que un ente (la República) pueda privar a otros (los Estados) del ejercicio de sus competencias exclusivas”.

Que “la coordinación no puede constituirse en una excusa para que el Poder Nacional usurpe y prive definitivamente a los estados, en este caso del Estado Carabobo (…), sobre todo tomando en cuenta que al privarles de esa competencia se les priva también de una fuente de ingresos, ya que se les impide percibir las tasas y tarifas que cobran por los servicios que prestan y deben prestar de acuerdo con la Constitución”.

Que “la decisión dictada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, emitida y hecha pública el domingo 15 de marzo de 2009, a través de la cual ordenó, como Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tomar el control inmediato de los puertos y aeropuertos del país, así como de las autopistas nacionales”, constituye una usurpación de atribuciones.

Finalmente, solicitaron como medida cautelar innominada que “se le ordene al Ejecutivo Nacional (…) abstenerse de realizar cualquier acto tendiente a interrumpir, limitar, entorpecer o menoscabar el ejercicio por parte del Estado Carabobo, de las competencias exclusivas que en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, le corresponden por atribución directa y expresa de la norma contenida en el numeral 10 del artículo 164 Constitucional ” y se “resuelva la controversia planteada en el sentido de reconocer al Estado Carabobo la titularidad de la competencia en forma exclusiva sobre la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial”.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para resolver los posibles conflictos constitucionales que se puedan suscitarse entre órganos del Poder Público y que se produzcan con ocasión del ejercicio de facultades, competencias o atribuciones previstas por la Constitución, como máximo cuerpo normativo que diseña y ordena la estructura orgánica del Estado.

En tal sentido, se aprecia que el artículo 336.9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone que es atribución de la Sala Constitucional, "Dirimir las controversias constitucionales que se suscitan entre cualesquiera de los órganos del Poder Público”.

Por su parte, el legislador consagró dicha competencia en el artículo 5.15 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

…omissis…

15. Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualquiera de los órganos del Poder Público

.

Al respecto, resulta necesario reiterar lo expuesto en la sentencia de la Sala Nº 2401/2004, en la cual se determinó lo siguiente:

La visión del constituyente a este respecto resulta acertada y coherente, pues la Constitución vigente distingue los conflictos constitucionales de los conflictos administrativos, encomendando la resolución de los primeros a esta Sala Constitucional, en tanto en ellos resulta primordial interpretar la Carta Magna para dilucidar cuál de las entidades en disputa detenta la función objeto del conflicto, y a esta Sala le es natural imponer su interpretación vinculante para evitar el desorden político en ciernes.

En cambio, atribuye a la Sala Político-Administrativa la competencia para resolver los conflictos administrativos, dado que en estos casos la controversia encuentra su origen en la ordenación infraconstitucional, cuyo control le está dado a la jurisdicción contencioso-administrativa, de la cual aquélla es su máxima exponente (Vid. artículos 259, 262 y 266.4 de la Constitución).

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, reconoce las diferencias anotadas, facultando a esta Sala Constitucional –ex artículo 5.15- para resolver las controversias constitucionales que pudieran suscitarse entre cualesquiera de los órganos que conforman el Poder Público y, por su parte, en su artículo 5.32, otorgando a la Sala Político-Administrativa de este M.J., el conocimiento de las denominadas controversias administrativas

.

En igual sentido, se aprecia que para la existencia de un conflicto de autoridades, conforme a lo dispuesto por la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 24 de mayo de 1995, “es necesario e indispensable que se trate de una controversia atinente a las funciones, atribuciones y gestiones que cumplen los diferentes funcionarios de la entidad, esto es, una controversia relativa a la competencia de ellos y respecto de la cual se disputa o contiende acerca de quién es el encargado de cumplirla o llevarla a cabo. Se trata de dirimir el enfrentamiento en virtud del cual dos o más funcionarios pretenden que a ellos les corresponda ejercer o cumplir determinada actividad funcionarial” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2399/2005).

De conformidad con lo expuesto, se aprecia que por cuanto en el presente caso se somete al conocimiento de la Sala una solicitud de controversia constitucional supuestamente generada entre la Gobernación del Estado Carabobo y el Poder Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales son dos órganos integrantes del Poder Público, resulta forzoso para esta Sala, congruente con las normas contenidas en los artículos referidos supra y el criterio expuesto, declararse competente para conocer la presente causa, y así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Se solicitó a esta Sala que dirima el conflicto de controversia constitucional existente entre la Gobernación del Estado Carabobo y el Poder Ejecutivo Nacional, por órgano del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, como consecuencia de “la decisión dictada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, emitida y hecha pública el domingo 15 de marzo de 2009, a través de la cual ordenó, como Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tomar el control inmediato de los puertos y aeropuertos del país, así como de las autopistas nacionales, decisión ésta que supuestamente dicta en ejecución de una futura reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público”.

Al respecto, la Sala reitera su criterio jurisprudencial contenido en la sentencia Nº 226 del 18 de febrero de 2003, en la cual estableció el objeto del conflicto de controversia constitucional, al formular las siguientes consideraciones:

La disposición recién transcrita, prevé una especialísima acción destinada a salvaguardar la normal prestación de la actividad pública que despliega cada uno de los órganos del Poder Público que, en un determinado momento, pudiera verse afectada cuando dos o más de ellos estiman atribuida a su favor una facultad, competencia o atribución constitucionalmente prescrita, dando lugar al ejercicio paralelo de la función disputada (conflicto positivo); o, por el contrario, cuando ninguno de estos entes reconoce ostentar la titularidad de esa facultad, competencia, o atribución constitucional, provocando la omisión de acometer una función encomendada a alguno de ellos por la Carta Magna (conflicto negativo).

De modo tal que existen dos elementos objetivos que permiten calificar un concreto conflicto como una controversia constitucional: (i) debe suscitarse entre órganos del Poder Público, entendiendo por éstos los distintos entes de consagración constitucional que conforman el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional (que, a su vez, se encuentra integrado por los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral) ex artículo 136 de la Constitución; y (ii) debe suscitarse con ocasión del ejercicio de facultades, competencias o atribuciones previstas por la Constitución, como máximo cuerpo normativo que diseña y ordena la estructura orgánica del Estado.

Cumplidos ambos extremos, no deben caber dudas en cuanto a que la competencia para resolver tales conflictos corresponde a esta Sala, como máximo garante del orden constitucional, pues la sola existencia de estos desórdenes en la prestación de los servicios públicos encomendados a los órganos en pugna, afecta «la esencia misma de la Constitución, a la cuidadosa distribución de poder y de correlativas competencias por ella operada», a decir del profesor español G. deE. («La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional», Ed. Civitas, Madrid, 1985, pp. 149 y 150)”.

Asimismo, de conformidad con lo expuesto y lo consagrado en el artículo 336.9 de la Constitución, conforme al cual esta Sala es competente para “dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público”, debe reiterarse en esta oportunidad, los requisitos de admisibilidad de la acción de resolución de conflictos entre órganos del Poder Público, establecidos -en atención al objeto y alcance de la misma- en la sentencia Nº 3.191 dictada el 11 de diciembre de 2002 (caso: “Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas”), en la cual se señaló:

será inadmisible la acción cuando se (sic) alguno de los siguientes supuestos:

1.- Cuando el accionante sea una persona distinta a un ente que ejerza potestades de Poder Público Constitucional.

2.- En caso de que el conocimiento de la acción competa a otro tribunal. Deja así esta Sala claramente establecido que la acción de conflicto constitucional no sustituye los recursos procesales existentes, de modo que resultará inadmisible si el recurrente persigue adelantar un pronunciamiento sobre un asunto planteado ante otro órgano jurisdiccional o pretende sustituir algún medio ordinario a través del cual el juez pueda solventar la controversia.

Salvo que, presentes los requisitos apuntados en el capítulo anterior, el asunto revista una gravedad tal que aconseje su solución por esta Sala; o el nivel en que se plantee la controversia exija un fallo sólo destinado a resolver el asunto constitucional planteado sin que tenga efectos en la demanda de instancia; o la situación, aun teniendo elementos resolubles en las demás jurisdicciones, involucre hechos o situaciones que la Sala Constitucional deba, por las especiales circunstancias, resolver. En fin, cuando el objetivo de mantener la paz social, el orden democrático o el principio de separación de poderes exija la intervención de la Sala. De no ser así, se dejaría sin contenido la atribución a que se contrae el citado artículo 336.9, pues, en abstracto, prácticamente cualquier controversia podría ser encauzada por una vía ordinaria.

3.- Cuando se acumulen acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles;

4.- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible;

5.- Si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos o es de tal modo ininteligible o contradictoria que resulte imposible su tramitación;

6.- Cuando sea manifiesta la falta de representación que se atribuya el actor.

7.- Cuando en sentencias de esta Sala, anteriores a su interposición, se haya resuelto el punto, y no sea necesario modificarlo. Este motivo de inadmisibilidad no opera en razón de la precedencia de una decisión respecto al mismo asunto planteado, sino a la persistencia en el ánimo de la Sala del criterio sustentado en la decisión previa

.

En atención a las sentencias parcialmente transcritas, advierte que en razón del conocimiento de su propia actividad jurisdiccional, esta Sala resolvió con carácter vinculante la interpretación del artículo 164.10 de la Constitución, mediante la sentencia Nº 565/2008, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.925 del 7 de mayo de 2008, en la cual se formularon las siguientes consideraciones:

En el caso concreto del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al determinar el Constituyente que el desarrollo de dichas competencias debe hacerse en coordinación con el Ejecutivo Nacional, comporta una atribución de competencias múltiples, a saber:

a.- Por parte del legislador nacional la de establecer mediante leyes de base reguladoras -según los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad- de las competencias concurrentes, de la República con los Estados y los Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí. Tal como se desprende del contenido del artículo 165, que se ubica en el Capítulo III (Del Poder Público Estadal) del Título IV (Del Poder Público) de la Constitución: ‘(…) Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad (…). Los Estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal (…)’.

b.- De los Estados de ejercer conforme a la legislación base y en coordinación con el Ejecutivo Nacional la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, previa transferencia de competencias conforme al procedimiento de descentralización territorial.

c.- Sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias.

d.- La obligación del Ejecutivo Nacional de procurar la satisfacción eficaz de las prestaciones de servicios públicos vinculados con la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, con el fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales de todas las partes involucradas, por ser los medios esos servicios y bienes, fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad y que pueden incidir tanto en la calidad de vida de aquélla, como en derechos concretos -vgr. Comercio, seguridad nacional, control de actividades ilícitas, entre otras-.

e.- Las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales), son bienes y servicios que en caso de haber sido transferidos a los Estados (descentralización funcional) pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también revertidos, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República, conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Dichos deberes y competencias son potestades ejercidas a raíz del Texto Constitucional y por lo tanto una conducta estatal típica en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como puertos y aeropuertos de uso comercial, por ser éstas de aprovechamiento general y que contribuye al desarrollo de la sociedad, pudiendo el Estado en virtud de ello, hacer uso de aquellos mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para mantener en un momento determinado la actividad operacional de tal servicio

.

De ello resulta pues, que resuelto el punto en los términos contenidos en la sentencia parcialmente transcrita, y no siendo necesario modificarlo en razón de la persistencia en el ánimo de la Sala del criterio sustentado en la mencionada decisión, se verifica la existencia de la cosa juzgada en el presente caso, que hace innecesario un pronunciamiento de fondo, razón por la cual se declara inadmisible la controversia constitucional interpuesta de conformidad con el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 3.191/02 y 409/06). Así se decide.

En virtud del anterior pronunciamiento, la Sala juzga inoficioso cualquier análisis respecto de la medida cautelar innominada, en virtud del carácter accesorio que detenta respecto del juicio de nulidad que funge como pretensión principal. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE la controversia constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos H.F.S.F. y L.P.M., actuando en su condición de Gobernador y Procurador del Estado Carabobo, respectivamente, y asistiendo este último al mencionado Gobernador en su carácter de abogado, ya identificados; como consecuencia de “la decisión dictada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, emitida y hecha pública el domingo 15 de marzo de 2009, a través de la cual ordenó, como Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tomar el control inmediato de los puertos y aeropuertos del país, así como de las autopistas nacionales, decisión ésta que supuestamente dicta en ejecución de una futura reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público”.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 01 días del mes de junio de dos mil nueve (2009). Años: 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº AA50-T-2009-0308

LEML/

El Magistrado Dr. P.R.R.H. manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, salva su voto en los siguientes términos:

La mayoría declaró la inadmisión de la demanda de controversia constitucional que el Gobernador del Estado Carabobo, ciudadano H.F.S.R., y el Procurador de ese Estado, abogado L.P.M., incoaron con ocasión de “la decisión dictada por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, emitida y hecha pública el domingo 15 de marzo de 2009, a través de la cual ordenó, como Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tomar el control inmediato de los puertos y aeropuertos del país, así como de las autopistas nacionales, decisión ésta que supuestamente dicta en ejecución de una futura reforma de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.”

La Sala negó la admisión de la demanda porque existía cosa juzgada, pues el tema ya habría sido objeto de juzgamiento en el fallo n.° 565/08.

Ahora bien, quien discrepa rindió voto salvado en el veredicto que sirvió de fundamento para la inadmisión que ahora se declaró, razón por la cual, coherente con su discrepancia, reitera, en esta oportunidad, las razones que lo condujeron a apartarse de la mayoría, las cuales transcribe:

El Magistrado P.R.R.H. disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:

1. La mayoría de las dudas acerca del alcance de la norma objeto de interpretación ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Sala en sentencia n.° 2495 del 19.12.06 (exp. n.° 02-0265), que se citó, incluso, en el fallo, oportunidad en la que resolvió la materia objeto de esta sentencia –aunque limitada al servicio de puertos-, en los siguientes términos:

1.- El primero de los argumentos presentados por la parte actora se compone de las siguientes premisas: a) que las competencias que ostentan los niveles nacional y estadal de ejercicio del Poder Público, respecto al servicio de puertos, son exclusivas y excluyentes; y b) que no cabe relación alguna entre las regulaciones de dicten ambos niveles para regular la competencia que les ha sido asignada constitucionalmente en cuanto a puertos se refiere, o entre las actividades que les correspondería ejecutar con arreglo a tales regulaciones. En conclusión, según los solicitantes, el nivel nacional de ejercicio del Poder Público no sería competente para establecer parámetros a los Estados respecto a la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso comercial.

Al respecto, lo primero a destacar, es que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la materia de puertos y en cuanto a la incidencia que sobre la misma tienen tanto la República como los Estados, ha consagrado dos enunciados normativos. El primero, contenido en el artículo 156.26, establece lo siguiente:

Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(…)

26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.

El segundo se encuentra en el artículo 164.10, que dice:

Es de la competencia exclusiva de los Estados:

(…)

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

Una interpretación del primero de los enunciados citados (art. 156.26) revela que al Poder Público Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería legislar sobre la materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a dicho poder a dictar “el régimen (…) de los puertos”, y la primera acepción del término “régimen” que recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es precisamente la de un “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”. Por tanto, al Poder Público Nacional le correspondería dictar un conjunto de normas que gobiernen o rijan la actividad portuaria o el servicio portuario.

Por su parte, el artículo 164.10 de la Constitución atribuye al Poder Público Estadal la competencia relativa a “la conservación, administración y aprovechamiento (…) de puertos (…) en coordinación con el Ejecutivo Nacional”; es decir, a dicho Poder le corresponde conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial que se encuentren dentro de la jurisdicción del Estado de que se trate.

De lo que se lleva dicho puede admitirse que tanto el Poder Público Nacional como el Estadal ostentan competencias en cuanto a la materia de puertos.

Se trata, entonces, de un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público han recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas sobre una misma actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete elaborar el régimen general de la materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los puertos comerciales, pesqueros, militares, deportivos o de investigación científica; a los Estados, por otro, les corresponde la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos comerciales.

Siendo así, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias compartidas o concurrentes entre el nivel Nacional y Estadal de ejercicio del Poder Público. Nuestra Constitución utiliza para estos supuestos la expresión “competencia concurrente”. Así, en su artículo 165 se establece que “las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados”.

Sin embargo, debe advertirse que la doctrina y cierta legislación extranjera utilizan la expresión “competencia compartida”, cuando no es que distinguen una competencia de otra. Ya tendrá ocasión la Sala de profundizar en este aspecto.

Así, pues, en materia de puertos (que como quedó dicho es objeto de una competencia concurrente), tanto por lo que establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo que expresa el artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder Público Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, así como también dictar una normativa que desarrolle el régimen básico que al nivel nacional le cumple dictar.

Ahora bien, cuál sería el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de puertos.

Para dar respuesta a esta interrogante, habría que determinar la razón por la cual el legislador constituyente quiso que, en lo tocante a competencias concurrentes, la legislación básica le correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel estadal de ejercicio de dicho poder.

La Sala considera que el fundamento de tal asignación viene dado por los principios de unidad, interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de competencia concurrente.

Es decir, al Constituyente le preocupaba que los servicios a prestar por los Estados en régimen de concurrencia perdieran cierta homogeneidad en cuanto a su funcionamiento; tal homogeneidad, consideró el Constituyente, se preservaría si el nivel nacional de ejercicio del Poder Público fijase una normativa básica que delimitara la actividad que en ejecución de la competencia concurrente desplegaran los Estados.

Esa regulación, en el caso de los puertos de uso comercial, no sólo se referiría a principios o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria de los servicios, sino que incidiría en la planificación de las actividades, en la organización interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros aspectos similares; ello en virtud de que el artículo 164.10 de la Constitución somete la conservación, la administración y el aprovechamiento que hagan de los puertos de uso comercial los Estados a la “coordinación con el Ejecutivo Nacional”.

Es decir, el régimen básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público, conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26 constitucional en concordancia con el artículo 165 eiusdem, permite que el legislador nacional incida con tal regulación sobre la ejecución, conservación y administración que de los puertos de uso comercial hicieren los Estados.

Por lo tanto, la regulación contenida en la Ley General de Puertos dictada por la Asamblea Nacional, en la medida en que versa sobre la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos de uso comercial por parte de los Estados, no es inconstitucional; por el contrario, supone el ejercicio de una potestad que la Constitución le atribuye claramente al Legislador nacional. En estos términos generales queda desechada la denuncia que, también genérica, fue planteada por el solicitante de la nulidad. Así se establece. (Subrayado añadido).

En consecuencia, por cuanto en ese fallo ya la Sala resolvió, de manera clara y suficiente, la materia objeto de esta solicitud de interpretación, lo único que correspondía, en esta ocasión, era la ratificación del criterio, que en la sentencia n.° 2495/2006 se limitó al régimen de puertos, y extenderlo al de autopistas y carreteras, con la reiteración de esos principios generales que en esa oportunidad se asentaron de manera correcta, clara y precisa.

En este sentido, por cuanto en el veredicto del que se discrepa se modificó el que se estableció en esa sentencia n.° 2495/2006, acerca del alcance y contenido de los artículos 164.10 y 156.16 de la Constitución, la mayoría ha debido, al menos, señalar expresamente su cambio de postura, en aras de la seguridad jurídica.

2. En todo caso, debe indicarse que la interpretación que se hizo es contraria a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así, la reforma de 2003 de la Ley Orgánica de Descentralización, la cual preceptúa (artículo 11) la posibilidad de transferencia, de la República a los Estados, de la competencia de aprovechamiento, conservación y administración de puertos, autopistas y carreteras, no tomó en cuenta que esa competencia es, desde la Constitución de 1999, originaria y exclusiva de los Estados. En consecuencia, es claro que esa norma de la Ley Orgánica de Descentralización es inconstitucional o debe, en todo caso, interpretarse a la luz del artículo 164.10 de la Constitución de 1999, en el sentido de que sólo puede referirse a la transferencia de los bienes afectos al servicio que antes prestó el Poder Nacional pero no a la competencia en sí. En cambio, la mayoría declaró que esa competencia de los Estados es una competencia “transferible” de la República a aquéllos –y, por tanto, reversible-, en contra de la letra clara y expresa del artículo 164.10 constitucional.

En efecto, la interpretación que no se comparte se afincó en el supuesto de que es una competencia “rescatable” por el Poder Nacional, con fundamento en los artículos 5 y 8 de aquella Ley Orgánica. No obstante, ha de observarse que el artículo 5 de esa Ley se refiere, entre otros, al servicio público de transporte, que nada tiene que ver con las carreteras, autopistas o puertos. En otras palabras, la Sala confundió el servicio público de transporte con las vías de comunicación que permiten ese transporte (autopistas, puertos), no obstante que, evidentemente, son distintos y, por ello, los artículos 5, 6 y 8 de la Ley Orgánica de Descentralización se refieren al primero y el artículo 11 eiusdem hace referencia al segundo.

3 En conclusión, la Sala ha debido acoger la interpretación, en un todo ajustada a derecho, que se realizó en el veredicto n.° 2495/06, ratificarla y extenderla al régimen jurídico de las autopistas y carreteras, fallo que, se insiste, resolvió en forma exhaustiva y diáfana la duda jurídica del alcance recíproco de los artículos 156.16 y 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Queda así rendido este voto salvado.

Fecha retro.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R.R.H.

Disidente

M.T. DUGARTE PADRÓN

…/

…

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar

Exp. 09-0308