Sentencia nº 00798 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Junio de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2007-0865

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 18 de septiembre de 2007, los abogados P.M.R., R.A.M. y A.R.Z., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 9.471, 37.674 y 68.327, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos O.D.J.L.M. y R.J.H.C., venezolanos, mayores de edad y titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.682.849 y 4.023.532, respectivamente, interpusieron recurso por abstención o carencia contra el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA (hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda), en virtud de la negativa de dicho Órgano “...a ajustar salarios o diferencias de salario y convenga o en su defecto sea obligado por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, a ajustar dichos salarios con los respectivos retroactivos a partir del 01 de enero de 1995…”.

El 20 de septiembre de 2007 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, a los fines de solicitar la remisión del expediente administrativo correspondiente.

En fecha 25 de septiembre del mismo año se libró el referido oficio.

El 2 de octubre de 2007 se consignó en autos el recibo de la notificación dirigida al Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, el cual fue firmado el 1° de octubre del mismo año.

En fecha 29 de octubre de 2007 fue recibido el oficio N° 008824 del día 26 de igual mes y año, mediante el cual dicho Ministerio remitió copia certificada de los antecedentes administrativos.

El 1° de noviembre de 2007 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto de fecha 20 de noviembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso por abstención o carencia ejercido y ordenó practicar las notificaciones de los ciudadanos Fiscal General de la República, Ministro del Poder Popular para la Infraestructura y Procuradora General de la República; esta última con arreglo a lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2001, aplicable ratione temporis. Asimismo, se ordenó librar el cartel al que alude el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 19 de febrero de 2008 el Aguacil del Juzgado de Sustanciación consignó en el expediente el recibo de la notificación dirigida al Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, el cual fue firmado el 15 de ese mes y año. Igualmente, en fecha 4 de marzo de 2008 se consignaron los recibos de las notificaciones dirigidas al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, firmados los días 22 y 27 del mismo mes y año, respectivamente.

El 3 de abril de 2008 se libró el cartel de emplazamiento previsto en el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue retirado, publicado y consignado por los recurrentes en tiempo hábil.

En fecha 13 de mayo de 2008, tanto la parte actora como la Procuraduría General de la República, presentaron sus escritos de promoción de pruebas los cuales fueron agregados al expediente en esa misma fecha.

Mediante autos separados del 22 de mayo de 2008, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por las partes. Igualmente, ordenó notificar a la Procuradora General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 2001, aplicable en razón de su vigencia temporal.

El 25 de junio de 2008 se consignó el recibo de la notificación dirigida a la Procuradora General de la República, el cual fue firmado el 23 del mismo mes y año.

Por auto de fecha 30 de julio de 2008 el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala.

El 6 de agosto de 2008 se dio cuenta en Sala. Por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer día de despacho siguiente para el inicio de la relación de la causa.

En fecha 13 de agosto de 2008 se inició la relación de la causa y se estableció la oportunidad para la celebración del acto de informes.

Mediante diligencia del 24 de septiembre de 2008, los apoderados judiciales de la parte recurrente solicitaron que “…debido a que la presente causa es idéntica a la demandada en el expediente N° 2006-1893 llevado también ante esta Sala y en donde se acordó una reunión para dirimir el conflicto por un medio alternativo de solución, se suspenda el acto de informes a celebrarse el día 24 de octubre del corriente año…”.

En fecha 7 de octubre de 2008 la Secretaría de la Sala difirió el acto de informes para el 26 de marzo de 2009.

Por decisión N° 01253 del 22 de octubre de 2008, este Alto Tribunal negó la solicitud formulada por la representación judicial de los accionantes, por observar “…de la revisión efectuada al [expediente N° 2006-1893], que en fecha 6 de octubre de 2008, oportunidad fijada para la celebración de acto alternativo de resolución de conflictos, (…), se declaró desierto el acto”.

El 27 de noviembre de 2008 el Alguacil de la Sala consignó el recibo de la notificación dirigida al Ministro del Poder Popular para la Infraestructura, el cual fue firmado el 25 de ese mes y año. Asimismo, en fecha 17 de diciembre de 2008 se consignó el recibo de la notificación dirigida a la Procuradora General de la República, firmado el 16 del mismo mes y año.

En fecha 26 de marzo de 2009, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrente, la abogada E.C.E., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 23.981, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República y de la abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.288, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, quienes consignaron sus respectivos escritos.

El 16 de abril de 2009 la representación judicial de la parte actora presentó escrito de consideraciones a los informes.

En fecha 20 de mayo de 2009 terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Para decidir la Sala observa:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 18 de septiembre de 2007 la representación judicial de los ciudadanos O.D.J.L.M. y R.J.H.C., antes identificados, interpuso ante esta Sala un recurso por abstención o carencia contra el Ministerio de Infraestructura, en virtud de la negativa de dicho Órgano “...a ajustar salarios [a los recurrentes] (…) con los respectivos retroactivos a partir del 01 de enero de 1995…”, con base en los siguientes argumentos:

Señalan los apoderados judiciales de los actores, que sus mandantes son “…Técnicos Superior Universitario en funciones de Técnico en Radio Comunicaciones Aeronáuticas…” adscritos al Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, en comisión de servicio en el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, cuyas funciones públicas fueron iniciadas dentro del ámbito de vigencia de la Ley de Carrera Administrativa.

Agregan, que sus poderdantes “…continuaron dentro del imperio de los Servicios de Control de Navegación Aérea, según Decreto número 572 de fecha 01 de marzo de 1995 (…) y actualmente dentro de la vigencia de la ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley de Aeronáutica Civil…”.

Indican, que sus mandantes “…perciben una ‘prima de profesionalización’ establecida en un Instructivo emanado por la extinta Oficina Central de Personal...”, el cual fue notificado al entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones mediante oficio N° 003556 del 17 de abril de 1990.

Exponen, que por Decreto N° 572 de fecha 1° de marzo de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.663, del 2 de ese mismo mes y año, el Ejecutivo Nacional ordenó la conversión de los servicios de tránsito aéreo en un Cuerpo de Seguridad del Estado; lo cual -a su decir- excluyó a los funcionarios de los servicios aeronáuticos de la protección de los derechos individuales y colectivos desarrollados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley de Carrera Administrativa, tales como la estabilidad y el derecho a la “…acción colectiva…”.

Afirman, que mediante decisión dictada por la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia el 18 de junio de 1996, se declaró sin lugar la acción de nulidad interpuesta contra el referido Decreto; sin embargo, “…en dicha sentencia se ordenó ‘cancelar y reconocer los derechos que a cada uno de ellos (los recurrentes) correspondería’…” (Sic).

Indican, que a partir de la entrada en vigencia del Decreto N° 572, el Ministerio de Infraestructura no aplicó las mejoras e incrementos salariales (con la respectiva incidencia en los bonos, primas y compensaciones), dictados por el Ejecutivo Nacional, desde el año 1995 hasta “…lo que va de 2007...”, en virtud del clima de incertidumbre creado por el aludido Decreto, al no establecer un régimen funcionarial coherente, homogéneo y transparente aplicable al personal de los servicios aeronáuticos.

Expresan, que conforme al artículo 2 del Reglamento N° 772 de fecha 26 de julio de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.774 del 15 de agosto de 1995, sus representados fueron excluidos de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa.

Alegan la aplicación arbitraria de las disposiciones contenidas en el Reglamento y en la referida Ley por parte de la Administración, lo cual acarreó la desviación de los fondos presupuestados para el pago de sus mandantes.

Señalan, haber sido celebrada una transacción el 16 de septiembre de 2004 entre el Ministerio de Infraestructura y algunos funcionarios, con el objeto de poner fin a los recursos y demandas interpuestos con ocasión a los pagos correspondientes.

Aducen, que en la referida transacción el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones lesionó gravemente “…los intereses legítimos, directos y personales de [sus] auspiciados en el orden patrimonial y laboral…”, al omitir la aplicación del Instructivo “Normas para la Asignación de Primas por Razones de Servicios para el Personal Universitario y Técnico Superior Universitario del Ministerio de Transporte y Comunicaciones…”, notificado mediante oficio N° 003556 del 17 de abril de 1990 al referido Ministerio.

Denuncian, que en la mencionada transacción también se tergiversó “…la naturaleza del Decreto N° 3.269, en cuanto a los pasos laterales y el Decreto N° 1.786, en cuanto al criterio sostenido por la Administración, que confunde a [sus] representados como personal que ocupaba Cargos No Clasificados (N.C.), CUANDO EN REALIDAD [sus] AUSPICIADOS OSTENTAN CARGOS CLASIFICADOS…”.

Igualmente, afirman no haberse tomado en consideración “…los pasos laterales por antigüedad establecidos en el Decreto N° 3.269, relacionados con el Decreto N° 534 [de fecha 10 de enero de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.636 del 20 de enero de 1995]…”.

Solicitan, que la República Bolivariana de Venezuela “…convenga o en su defecto sea obligada (…) a ajustar el salario o diferencias de salario de [sus] mandantes”, según lo establecido en el Instructivo y en los Decretos antes señalados; así como también se le condene al pago de los intereses moratorios y la indexación.

Indican, que mediante escrito de fecha 25 de enero de 2006 interpusieron ante el Ministerio “Recurso de Petición”, el cual fue negado.

En virtud de lo anterior, solicitan se declare con lugar el recurso incoado “…en contra de la República Bolivariana de Venezuela por Abstención o Negativa del ciudadano Ministro de Infraestructura de ajustar los salarios de los funcionarios recurrentes”.

Finalmente, estiman el recurso en la cantidad de Cuatrocientos Millones de Bolívares (Bs. 400.000.000,00), hoy expresados en Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 400.000,00).

II ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En fecha 26 de marzo de 2009, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, la sustituta de la Procuradora General de la República, consignó un escrito en el cual expone lo siguiente:

Como punto previo, señala que de la revisión efectuada al “Recurso de Petición” interpuesto el 25 de enero de 2006 ante el Ministerio del Poder Popular de la Infraestructura, no se encontraron los nombres ni apellidos de los recurrentes, razón por la cual solicita se declare la inadmisibilidad del recurso de abstención o carencia incoado.

Indica, que resulta improcedente ejercer el referido recurso para solventar la reclamación de autos, toda vez que existe “…un medio procesal ad hoc para la solución de la controversia aquí planteada, como lo es el contencioso administrativo funcionarial…”, por lo cual, solicita se declare la incompetencia de esta Sala y se decline la competencia para conocer el caso en los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

Con relación al fondo del asunto, explica que la transacción celebrada el 16 de diciembre de 2004 por la ciudadana Rosylena Franceschi Coronado, actuando con el carácter de representante de la República, y los ciudadanos P.M.R., R.A.C., R.A.M. y Roberto Taricani Lozada, actuando con el carácter de apoderados judiciales de los accionantes, “…fue homologada por [este] Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, adquiriendo por ende carácter de cosa juzgada”, por lo que la Administración no estaba obligada a discutir o conocer sobre hechos contenidos en la transacción.

Expone, que de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, la transacción homologada en sede jurisdiccional tiene la misma eficacia de una sentencia definitivamente firme, pues la misma pone fin al proceso, y deja resuelta la controversia planteada.

Afirma, que en la transacción celebrada por las partes “…se reconocieron las diferencias de salarios causada por los Decretos que ha puesto en vigencia el Ejecutivo Nacional en materia salarial, desde el 01 de enero de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2003”, y los recurrentes “…renunciaron a cualquier acción, bien sea administrativa o judicial, que pudiesen intentar en contra de la República Bolivariana de Venezuela, por el cobro de los emolumentos descritos en la mencionada transacción”.

Finalmente, solicita se declare sin lugar el recurso por abstención o carencia interpuesto.

III OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

El 26 de marzo de 2009, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, la abogada E.M.T.C., actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, consignó un escrito contentivo de la opinión del órgano que representa, en los siguientes términos:

Indica, que la transacción celebrada el 16 de diciembre de 2004 reconoció las diferencias salariales producidas con ocasión de los Decretos dictados por el Ejecutivo Nacional desde 1995 hasta el año 2003, lo cual constituye “…sin lugar a dudas un contrato bilateral que tiene por objeto dar por concluido un proceso existente o futuro, en el que los contrayentes se hacen concesiones recíprocas y como tal, son de obligatorio cumplimiento entre las partes, razón por la cual cualquier reclamación relativa a la aplicación errada de los decretos en cuestión debió ser considerada y aclarada en dicho convenio, y no como lo pretende la parte recurrente, con posterioridad a su aplicación”.

Señala, que la transacción homologada por esta Sala Político-Administrativa tiene valor de sentencia, la cual debería ser ejecutada por este M.T., tal como lo establece el artículo 256 del Código de Procedimiento Civil.

Considera, que “…la cuestión medular en el presente asunto parte del error en el cálculo del salario base, que según denuncian afectó los intereses de sus representados, lo cual podrías ser objeto de una experticia contable, a los fines de calcular conforme lo acordado y convenido en la transacción…”.

Afirma, que esta Sala como máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa debería poner fin “…a este problema que sin duda afecta el orden público” y buscar un equilibro conforme a los principios consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual “…implicaría la ejecución de la transacción de fecha 16 de diciembre de 2004, antes referida y entrar a conocer el fondo del presente asunto…”.

Finalmente, solicita se declare sin lugar el recurso incoado y “…aquel recurrente que considere que dicho convenio le causó un perjuicio de tal naturaleza que constituya la renuncia de alguno de sus derechos laborales o la transgresión del orden público, podrá ejercer el recurso judicial pertinente”.

IV MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Corresponde a este Alto Tribunal emitir pronunciamiento con relación al fondo del asunto; sin embargo, visto que la competencia es materia de orden público que puede ser revisada en cualquier estado y grado de la causa, estima la Sala necesario realizar las siguientes consideraciones:

En el caso de autos, se observa que los apoderados judiciales de los ciudadanos O.D.J.L.M. y R.J.H.C., antes identificados, ejercieron recurso de abstención o carencia contra el Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, en virtud de la negativa de dicho Órgano “...a ajustar salarios [a los recurrentes] (…) con los respectivos retroactivos a partir del 01 de enero de 1995…”.

Ahora bien, advierte la Sala que mediante decisión N° 01910 de fecha 27 de julio de 2006, este Órgano Jurisdiccional estableció lo siguiente:

…dentro de la concepción de Estado de Derecho y Justicia Social consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 2), las nociones de libre acceso a los órganos de justicia y de tutela judicial efectiva, adquieren suprema relevancia como principios que apuntalan al sistema de administración de justicia nacional. Así, se ha interpretado que es deber del Estado acercar la justicia a los administrados como un medio para obtener la eficacia preceptuada en el artículo 26 de la Carta Magna, y como fin en sí mismo.

Adicionalmente, debe esta Sala resaltar que el derecho al juez natural se refiere básicamente a la necesidad que el proceso sea decido por el juez ordinario, esto es, por el juez que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento, de allí que el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela imponga al Estado la obligación de garantizar ‘…una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, equitativa y expedita…’.

De este modo, la labor legislativa promueve ‘la regionalización’ de la justicia, y la tendencia del gobierno judicial ha sido la creación de nuevas instancias en el territorio de la República, encargadas de ‘descentralizar’ la actividad jurisdiccional, haciéndola más eficiente y accesible al justiciable.

En orden a lo anterior, se impone para esta Sala la necesidad de analizar el criterio antes expuesto y al respecto estima, que si bien los funcionarios que prestan servicios en cargos pertenecientes al Cuerpo de Control de Navegación Aérea, por ser considerados parte integrante de los cuerpos de seguridad del Estado, se les aplica un régimen laboral administrativo especial, separado de la legislación que regula comúnmente a los funcionarios públicos, se trata en definitiva de relaciones funcionariales a las que resultan perfectamente aplicables las normas que, en cuanto a la competencia, rigen en esta materia, y que están contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Con fundamento en los argumentos precedentes esta Sala fija el criterio respecto a que las acciones o recursos que ejerzan los funcionarios o empleados del Cuerpo de Control de Navegación Aérea adscrito al Ministerio de Infraestructura con ocasión de su relación de empleo con dicho órgano, deben ser conocidas por los Juzgados Superiores Contencioso-Administrativos Regionales.

Visto lo anterior, se advierte que el presente fallo debe tenerse como segundo complemento de las ponencias conjuntas de la Sala números: 1.209 del 2 de septiembre de 2004, 1.315 del 8 de septiembre de 2004, 1.900 del 27 de octubre de 2004 y 2.271 del 24 de noviembre de 2004, respectivamente, mediante las cuales, al igual que en la presente decisión, se han delimitado las competencias de los órganos judiciales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en la facultad que la Sala Plena delegó en cada una de las Salas que conforman este Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a tenor de lo establecido en la letra b) de la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En este mismo sentido debe reiterarse que la presente decisión tiene la finalidad de desarrollar y aplicar el principio constitucional de acceso a los órganos de administración de justicia, en este caso con motivo de las acciones o recursos que ejerzan los funcionarios o empleados del Cuerpo de Control de Navegación Aérea adscrito al Ministerio de Infraestructura, mientras se dicte la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, razón por la cual, se fija que la aplicación de la competencia aquí determinada empezará a regir a partir del 1° de octubre del año en curso.

Por tanto, desde el 1° de octubre de 2006 inclusive, corresponderá en primera instancia a los Juzgados Superiores Contencioso-Administrativos Regionales la competencia para conocer de las acciones o recursos que ejerzan los funcionarios o empleados del Cuerpo de Control de Navegación Aérea adscritos al Ministerio de Infraestructura con ocasión de su relación de empleo con dicho órgano…

. (Sic) (Resaltado de esta decisión).

Así las cosas, visto el criterio jurisprudencial supra transcrito, considera la Sala que al tratarse el caso de autos de una solicitud de ajuste salarial formulada por los recurrentes en su carácter de personal del servicio aeronáutico, con ocasión de la relación de empleo público existente entre ellos y el Ministerio de Infraestructura, y que dicha petición fue presentada después del 1° de octubre de 2006, su conocimiento corresponde a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Región Capital en los cuales se declina la competencia. Así se declara.

Finalmente, esta Sala, en aras de garantizar los principios de inmediación y tutela judicial efectiva, estima necesario reponer la causa al estado de realizar nuevamente el acto de informes, por lo que, se ordena al Tribunal al cual corresponda el conocimiento de la causa que, una vez recibido el expediente, proceda a fijar oportunidad para la celebración del aludido acto previa notificación de las partes. Así se declara.

V DECISIÓN Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLINA la competencia en los JUZGADOS SUPERIORES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS DE LA REGIÓN CAPITAL para conocer la solicitud interpuesta por los apoderados judiciales de los ciudadanos O.D.J.L.M. y R.J.H.C., contra el MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA (hoy Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda).

En consecuencia, se ORDENA remitir el expediente al Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital en funciones de distribución, a los fines legales consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (03) días del mes de junio del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En cuatro (04) de junio del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00798.

La Secretaria,

S.Y.G.