Sentencia nº 1256 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 31 de Julio de 2008

Fecha de Resolución31 de Julio de 2008
EmisorSala Constitucional
PonenteLuisa Estella Morales Lamuño
ProcedimientoConstitucionalidad de ley

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M. LAMUÑO

Expediente N° 08-0974

El 29 de julio de 2008, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala, un ejemplar del Decreto N° 6.249, aprobado en C. deM., contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO PÚBLICO Y DEL C.S.F., dictado con base en los numerales 1, 3, 4 y 5 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.

Se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada L.E.M. Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F., remitido a esta Sala Constitucional, para la emisión del pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:

I

FUNDAMENTOS

En el Oficio de remisión, se expone que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. encuentra asidero en el artículo 236 numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “(…) cuyo principal objeto es regular la organización, funcionamiento, coordinación y control del Sistema Financiero Público, los prestadores de servicios financieros, los prestadores de servicios complementarios, auxiliares o conexos a los servicios financieros, y los recursos financieros que gestionan, para contribuir al desarrollo armónico del modelo económico y social de la Nación. Así mismo, regular la organización y funcionamiento del C.S.F.”.

En ese sentido, manifiesta que “(…) el citado Decreto (…) encuentra su carácter orgánico al establecer los principios, bases y lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento del Sistema Financiero Público y del C.S.F., tratándose de un instrumento normativo marco que sirve de base para otras leyes en las materias que regula”.

II

CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA

DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO PÚBLICO Y DEL C.S.F.

En el Título Primero “Del Sistema Financiero Público”, Capítulo I, “Disposiciones Generales”, se establece el objeto, ámbito de aplicación, definición del sistema financiero público, finalidades, los principios que rigen su gestión, así como las políticas y lineamientos del sistema financiero público, comprendidos desde el artículo 1 al 6.

En el Capítulo II, “De la Organización del Sistema Financiero Público”, comprendido desde los artículos 7 al 22, se establece la integración del Sistema Financiero público, el órgano rector y sus competencias. Asimismo, se consagra la creación del C.T. para el Desarrollo, el cual tendrá por finalidad la recomendación y evaluación de políticas financieras y crediticias sectorial del Sistema Financiero Público, así como sus funciones.

Igualmente, se establece la organización y competencias de la Oficina Nacional del Sistema Financiero Público, los Comités Técnicos y Equipos de Apoyo, su integración y atribuciones, la constitución de los Prestadores de Servicios Públicos, la autorización para la creación, el deber de suministrar información de los prestadores de servicios, así como el deber por parte del órgano que regule la actividad correspondiente y el Banco Central de Venezuela de establecer las normas e indicadores que deben mantener los prestadores de servicios.

En el Título II, denominado “Del Funcionamiento”, se regula en el Capítulo I “De los Registros”, se regula la constitución, deber de remisión de información a la Oficina Nacional y la consulta de la información contenida en el Registro de prestadores de servicio (artículos 23 al 27), en el Capítulo II “De los Servicios del Sistema Financiero Público”, se establecen la orientación, finalidad, acceso prioritario a los distintos servicios financieros, el establecimiento de programas de financiamiento a las redes socio productivas por parte del órgano rector, los mecanismos o acciones tendientes a garantizar el retorno de los recursos, así como las actividades ejecutadas por los servicios financieros y su ámbito de acción (artículos 28 al 36).

En el Capítulo III “Regulación de los Sistemas”, comprendido desde el artículo 37 hasta el 68, se establece los integrantes del sistema financiero público, regulación y funcionamiento de los mismos, por otra parte, en el Capítulo IV, “De las Garantías, de los Derechos y Deberes de las Usuarias y Usuarios del Sistema Financiero Público”, se consagra la definición de lo que deben entenderse como usuario a los efectos de la aplicación de la presente ley, la garantía de acceso a los servicios financieros, complementarios y auxiliares o conexos, los derechos y obligaciones de los usuarios (artículos 69 al 73).

En el Título III, innominado “De los Recursos, Infracciones y Sanciones Administrativas”, comprendido desde los artículos 74 al 85), se consagra en su Primer Capítulo, el régimen de los recursos administrativos y en el Segundo Capítulo se contemplan las infracciones y sanciones.

Por otra parte, en el Título IV, “De la Formación y Educación de los Sujetos del Sistema Financiero Público”, el cual abarca los artículos 86 al 90, los diversos métodos de capacitación y formación en el Sistema Financiero Público, el establecimiento de un Instituto Universitario, dotación de recursos por parte del órgano rector y las líneas de investigación.

En el Título V de la ley, denominado “Del C.S.F.”, se establece la constitución e integración del C.S.F., así como su organización y diversas atribuciones (artículos 91 al 93).

Finalmente, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. se establecen una Disposición General, dos Disposición Derogatorias, seis Disposiciones Transitorias y una Disposición Final.

III

DE LA COMPETENCIA

Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte del artículo 203 constitucional para examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F., con tal propósito observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. fue dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, en C. deM., en ejercicio de la facultad legislativa conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los numerales 1, 3, 4 y 5 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.

Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental, previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”; 2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Rango de Ley Orgánica de Turismo”, 2.266 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación” y, más recientemente, las sentencias Nros. 1.123 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación”; 385 del 14 de marzo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional” y 794 del 8 de mayo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el Sector Siderúrgico en la Región de Guayana”).

Además de la remisión impuesta por la norma primaria (artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan que, a texto expreso, dispone:

Artículo 2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual el Presidente de la República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse, antes de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

.

Como se observa, la norma contenida en la ley autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al Presidente de la República cuando, actuando como legislador delegado, califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el propio Texto Constitucional así define.

En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa (Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal, siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o Presidente de la República, en virtud de la habilitación legislativa).

Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la república en C. deM. mediante Ley Habilitante”.

Así, si bien el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. no fue dictado por el titular de la potestad legislativa, esto es, la Asamblea Nacional, lo fue por habilitación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en C. deM.-, razón por la cual esta Sala resulta competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico del mismo, conforme a las normas supra indicadas, y así se declara.

IV

ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO LEY

SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

Como premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.

En esa línea argumental, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.

En torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en general, que “(…) con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).

En esa línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto, ha fijado que el rasgo predominante “(…) es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una V.L. deV.”).

En el instrumento jurídico bajo examen, destaca en primer lugar, se regula todo en cuanto a la integración, organización, coordinación, funcionamiento y control del Sistema Financiero Público, a través del control de los órganos y entes de la Administración Pública y a las personas jurídico privadas, en cuanto a los recursos de origen público del Estado venezolano, a través de los órganos y entes creados en ese mismo Decreto Ley.

Por otra parte, y en refuerzo del anterior argumento, observa la Sala que al pronunciarse sobre la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, texto normativo derogado por el aquí analizado, se concluyó que en razón de la materia regulada ésta se subsumía en la enumeración contenida en el artículo 203 constitucional pues:

1.- Se trata de una Ley dictada en ejercicio de la competencia prescrita por el artículo 6 numeral 1 del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente mediante el cual se establece el Régimen de Transición del Poder Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000.

2.- Se trata de una Ley que prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional, destinada a regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.

3.- Se trata de una Ley que sirve de marco normativo a otros textos legales, tales como las Leyes Anuales de Presupuesto, la Ley del M.P. delP., Ley de Endeudamiento Anual, Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica y Ley del Fondo de Ahorro Intergeneracional.

4.- Se trata de una Ley que somete a todos los órganos que componen la Administración Pública Central y Descentralizada, así como a las personas jurídicas en las cuales el Estado tiene participación decisiva, a la formulación de un régimen presupuestario uniforme y a una recta y transparente disciplina financiera.

En consecuencia, se trata de una Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen conforme al artículo 156, numerales 11, 21 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

(Vid. Sentencia de esta Sala N° 1.047/2000, supra mencionada).

Los anteriores aspectos de regulación, que en virtud de su marcada coincidencia hace que esta Sala reproduzca los anteriores razonamientos judiciales, son preservados, casi en su totalidad, por el instrumento jurídico actualmente examinado. Así, destaca, en torno a su ámbito objetivo de regulación, que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. establece un conjunto normativo dirigido a regular el ejercicio de la integración, organización, coordinación, funcionamiento y control del Sistema Financiero Público, a través del control de los órganos y entes de la Administración Pública y las personas jurídico privadas, en cuanto a los recursos de origen público del Estado venezolano, que capten, reciban, destinen o administren recursos financieros del Estado retornables o no, que se dediquen a la prestación de servicios financieros, complementarios y auxiliares o conexos.

Asimismo, el precitado Decreto Ley estructura y establece el ámbito de competencias de los órganos y entes creados en ese mismo Decreto Ley dirigidos al control del Sistema Financiero Público.

Por otra parte, y en refuerzo de su carácter orgánico, debe destacarse que el conjunto de preceptos recogidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F. constituyen preceptos que sirven de base para el desarrollo legislativo posterior en la materia objeto de regulación, lo que inscribe al citado Decreto Ley en la categoría de ley marco o cuadro que sirve de base para otras leyes en la materia, según lo dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con base en las anteriores consideraciones, este M.T. se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del C.S.F., y así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO PÚBLICO Y DEL C.S.F..

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio de dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M. LAMUÑO

Ponente

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 08-0974

LEML/

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