Sentencia nº 2254 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Noviembre de 2001

Fecha de Resolución13 de Noviembre de 2001
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoAcción de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCIA GARCIA

El 17 de mayo de 2000 fue recibido en esta Sala Constitucional el oficio Nº T.P.I 00-060, proveniente de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por el cual se remitieron los expedientes acumulados Nros. 986 y 953 (nomenclatura de dicha Sala), contentivos, el primero, de la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los abogados P.A.Z.G. y J.G.S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 529 y 36.927, respectivamente, actuando en representación de INVERSIONES CAMIRRA S.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 17 de septiembre de 1982, bajo el Nº 2, Tomo 121-A-Sgdo.; L.Y.M.C.A., C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo el 4 de noviembre de 1994, bajo el Nº 7, Tomo 49-A; INVERSIONES MANDARIN I, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 8 de mayo de 1995, bajo el Nº 28, Tomo 32-A; CORPORACION FIVE CARDS DE VENEZUELA, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo el 25 de septiembre de 1992, bajo el Nº 27, Tomo 24-A; SEVEN ELEVEN, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 29 de septiembre de 1994, bajo el Nº 42, Tomo A-68; MONTECARLO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar el 26 de febrero de 1996, bajo el Nº 288, Libro A del Primer Trimestre de 1996; CRISTAL PALACE CLUB, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 25 de octubre de 1993, bajo el Nº 28, Tomo A-81; INVERSIONES CAESAR’S C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui el 15 de febrero de 1995, bajo el Nº 30, Tomo A-12; REINA GUAYANA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, con sede en la ciudad de Puerto Ordaz, el 20 de marzo de 1996, bajo el Nº 8, Tomo A-10; BINGO MAJESTIC, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 15 de marzo de 1995, bajo el Nº 50, Tomo 644-A-Pro; BINGO PLAZA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 25 de julio de 1996, bajo el Nº 35, Tomo 373-A-Sgdo.; PROMOCIONES BINGO AVENTURA C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 18 de diciembre de 1996, bajo el Nº 5, Tomo 693-A-Sgdo; DIVERSIONES ROYAL FLUSH, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de julio de 1996, bajo el Nº 20, Tomo 333-A-Sgdo.; SALON DE DIVERSIONES PREMIER, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 12 de julio de 1996, bajo el Nº 14, Tomo 348-A-Sgdo.; BINGO CARACAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 28 de junio de 1996, bajo el Nº 52, Tomo 319-A-Sgdo.; TOP TEN, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el 21 de octubre de 1993, bajo el Nº 30, Tomo A-80; INVERSIONES 4810, S.R.L., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de septiembre de 1994, bajo el Nº 65, Tomo 129-A-Sgo; DIVERSIONES LA COLINA. C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, el 17 de junio de 1996, bajo el Nº 21, Tomo 23-A; VIDEO GAME TECHNOLOGY DE VENEZUELA. C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, el 10 de junio de 1996, bajo el Nº 65, Tomo 9-A; RESTAURANT MARISQUERIA LA VILLA DEL ENCUENTRO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 31 de octubre de 1994, bajo el Nº 78, Tomo 131-A-Pro; CENTRO SOCIAL LAS DELICIAS, asociación civil sin fines de lucro inscrita en la Oficina Subalterna de Registro del Municipio Girardot del Estado Aragua, el 4 de octubre de 1991, bajo el Nº 50, Protocolo Primero, Tomo Primero, contra los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.254, del 23 de julio de 1997; y el segundo, de la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesta, conjuntamente con acción de amparo constitucional, por la abogada M.P.D., inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado bajo el Nº 24.063, actuando en representación de VIP CLUB MONAGAS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil llevado por el Juzgado Primero de Primera Instancia de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, bajo el Nº 312, folios 01 al 07, del 16 de noviembre de 1994, y, RADI CLUB, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, bajo el Nº 11, Tomo A-32, del 4 de mayo de 1994, contra los artículos 11, 12, 15 ordinales 1º y 3º; 16 y 18 del mismo texto normativo.

El 17 de mayo de 2000, se dio cuenta en esta Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.

El 10 de octubre de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró sin lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por las compañías antes identificadas y admitió la acción de nulidad ejercida por razones de constitucionalidad contra las normas contenidas en los artículos 11, 12, 15 numerales 1 y 3; 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44 numerales 1, 2, 3, 4, 6, 10 y 12; 53, 54, y 56 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, ordenando en consecuencia, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo, así como el emplazamiento de los interesados mediante cartel de notificación. Asimismo, declaró de urgente tramitación el presente juicio y se acordó la reducción de los lapsos procesales.

El 5 de diciembre de 2000, el abogado J.G.S.S., actuando con el carácter indicado en autos, invocó los artículos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que, en su criterio, habían sido vulnerados por las disposiciones contenidas en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, reiteró los alegatos expuestos en su escrito libelar presentado ante la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, el 13 de agosto de 1997.

El 12 de diciembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional libró cartel de citación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 28 de diciembre de 2000, el abogado J.G.S.S., actuando con el carácter de apoderado judicial de las compañías accionantes, consignó la publicación del cartel de notificación para que fuese agregado a los autos del presente expediente.

Vista la nueva designación de los Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Decreto de la Asamblea Nacional, la cual ha quedado integrada por IVAN RINCÓN URDANETA, J.E. CABRERA, J.M. DELGADO OCANDO, A.G.G. y P.R.H., el 29 de enero de 2001, se designó ponente al Magistrado ANTONIO J. GARCIA GARCIA, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 29 de febrero de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional el expediente Nº 00-1602, proveniente del Juzgado de Sustanciación, y se fijó el acto de informes para el 8 de febrero de 2001.

El 7 de febrero de 2001, los ciudadanos G.B.B. y A.B.B., asistidos por la abogada N.G.O., inscrita en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el Nº 2.625, solicitaron en su carácter de terceros interesados, la reposición de la causa al estado en que se notificara al Procurador General de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

El 8 de febrero de 2001, los abogados P.A.Z. y J.G.S., actuando en su carácter de representantes judiciales de INVERSIONES CAMIRRA S.A.; L.Y.M.C.A. C.A.; INVERSIONES MANDARIN I C.A.; y otros, presentaron escrito de informes, reiterando la solicitud de nulidad de las normas por ellos invocadas, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingos y Máquinas Traganíqueles.

El 13 de febrero de 2001, comparecieron ante esta Sala Constitucional, los representantes judiciales de la Asamblea Nacional, abogados L.F.P. y M.A.D.Z., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajos los números 28.601 y 34.011, quienes consignaron escrito de informes.

Efectuado el estudio del expediente, esta Sala pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

El 13 de agosto de 1997, los abogados P.A.Z. y J.G.S., actuando con el carácter antes identificado, interpusieron ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54, y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, solicitaron conjuntamente amparo constitucional, con el propósito de que se desaplicaran los artículos 25 y 53, de la referida Ley.

El 23 de septiembre de 1997, se dio cuenta ante la Corte en Pleno del escrito contentivo de la acción interpuesta y se designó ponente al Magistrado Nelson Rodríguez García, a los fines de resolver lo conducente sobre la admisión de la acción de amparo constitucional. En esa misma oportunidad, se asignó al expediente la nomenclatura Nº 953.

El 12 de noviembre de 1997, el abogado A.C.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 29.515, actuando con el carácter de apoderado judicial de INVERSIONES VALMAR BINGO 72, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el 3 de febrero de 1995, bajo el Nº 1, Tomo 15-A y SOTERPAL, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara el 17 de noviembre de 1994, bajo el Nº 38-A, presentó solicitud de adhesión a la acción de nulidad parcial interpuesta conjuntamente con amparo constitucional, contra los artículos impugnados de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

El 12 de febrero de 1998, la abogada M.P.D., actuando con el carácter de apoderada judicial de VIP CLUB MONAGAS, C.A. y RADI CLUB C.A., interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional, contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15 ordinales 1º y 3º, 16 y 18 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingos y Máquinas Traganíqueles. De dicho escrito, se dio cuenta ante la Corte en Pleno, el 17 de febrero de 1998, signándole al expediente de dicha causa la nomenclatura 986 y, en esa misma oportunidad, se designó ponente al Magistrado Nelson Rodríguez García.

El 13 de febrero de 1998, la abogada N.M.C.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el Nº 36. 677, actuando con el carácter de administrador ad-hoc de INVERSORA L’E CASINO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta el 30 de agosto de 1994, bajo el Nº 788, Tomo IV Adc. 15, expediente Nº 788, presentó solicitud de adhesión a la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con amparo constitucional, que cursaba en el expediente Nº 953, llevado por la entonces Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

El 27 de enero de 1999, los ciudadanos I.F.G. y R.G.T., titulares de las cédulas de identidad Nº 4.349.165 y 4.349.172, actuando en su condición de Presidente y Vice-Presidente respectivamente, de PROMOCIONES 21212, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de agosto de 1995, bajo el Nº 10, Tomo 137-A-Sgdo., asistidos por el abogado J.R.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.979, se adhirieron a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, ejercida conjuntamente con amparo constitucional, que cursaba a los autos del expediente Nº 953, llevado por la entonces Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

El 9 de marzo de 1999, el abogado J.R.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.979, en su carácter de apoderado judicial de JET SET CLUB C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 20 de julio de 1978, expediente Nº 13.431, solicitó formal adhesión a la acción de nulidad interpuesta.

El 4 de junio de 1999, el abogado M.J.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el Nº 13.856, en su carácter de apoderado judicial de BINGO MAJESTIC, C.A.; PROMOCIONES 21212, C.A.; INVERSIONES CAMIRRA, C.A., PROMOCIONES BINGO AVENTURA, S.A., y SALON DE DIVERSIONES PREMIER, C.A., presentó escrito mediante el cual amplió el objeto de la solicitud de amparo constitucional, y solicitó la inaplicación de los artículos 25 y 53 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Dicho escrito fue agregado a los autos del expediente Nº 953, el 15 de junio de 1999.

El 13 de julio de 1999, la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno acordó la acumulación de las causas seguidas en los expedientes números 953 y 986 (nomenclatura de dicha Sala). En consecuencia, declaró que INVERSIONES VALMAR BINGO 72, C.A., SOTERPAL, C.A. e INVERSORA L’E CASINO C.A., tenían el carácter para actuar como partes en el juicio de nulidad conjuntamente con amparo constitucional, seguido contra algunas disposiciones de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, dispuso que PROMOCIONES 21212, C.A. y JET SET CLUB, C.A., tenían el carácter para actuar como partes únicamente en el proceso de amparo constitucional, por lo que dichas compañías fueron excluidas del juicio de nulidad. En esa oportunidad, la referida Sala Plena admitió la solicitud de amparo constitucional, por lo que ordenó notificar al Presidente del Congreso de la República (hoy Asamblea Nacional) y al Ministerio Público.

El 15 de julio de 1999, el abogado J.R.V., actuando en representación de JET SET CLUB C.A., y PROMOCIONES 21212, C.A., solicitó la adhesión a la solicitud de amparo constitucional, que cursa a los autos de los expedientes acumulados Nº 953 y 986.

El 21 de julio de 1999, los abogados J.M.C.H. y Ninoska R.L., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 31.328 y 28.664 respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales del entonces Congreso de la República (hoy Asamblea Nacional), presentaron escrito de informes, de conformidad con lo establecido el artículo 23 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

Mediante auto dictado el 22 de julio de 1999, la entonces Corte Suprema de Justicia fijó para el día 27 de julio de 1999, la oportunidad en la que tendría lugar la audiencia constitucional oral y pública. La celebración de dicho acto, fue diferida en esa misma oportunidad, para el 3 de agosto de 1999, ocasión en la que comparecieron los apoderados judiciales de los accionantes, la representación del entonces Congreso de la República y del Ministerio Público.

El 26 de octubre de 1999, la abogada M.B., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 13.629, actuando en representación del Ministerio Público consignó escrito contentivo de la opinión de ese organismo en relación con la solicitud de amparo constitucional.

El 3 de mayo de 2000, la Secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno remitió a esta Sala Constitucional, el oficio Nº TPI-00-060, por el cual se envió el expediente signado con los números 953 y 986 (acumulados), nomenclatura de dicha Sala, contentivos de la presente acción de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo constitucional.

II

FUNDAMENTOS DE LA ACCION

La abogada M.P.D., actuando con el carácter de apoderada judicial de RADI CLUB, C.A. y VIP CLUB MONAGAS C.A., alegó que las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15, ordinales 1º y 3º y 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, adolecen del vicio de inconstitucionalidad, en razón de los siguientes fundamentos:

Señaló que los preceptos contenidos en los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, los cuales establecen contribuciones especiales destinadas a sufragar los gastos de la Comisión Nacional de Casinos, contradicen los principios relacionados con la materia tributaria, establecidos en los artículos 223, 225 y 227 de la Constitución de 1961, hoy artículos 314, 316 y 317 de la Constitución de la República Bolivariana de 1999, por cuanto consideró que “(…)debe ser el Estado a través de este T.N. el que cubra la multiplicidad de gastos en que incurra o puede incurrir la referida comisión en sus oficinas y no los particulares; por ello creo que es violatoria las referidas normas cuya nulidad demando; en virtud de que con ello se pretende que a una oficina pública sus gastos le sean cubiertos o pagados directamente por los particulares cuando es obligación irrefutable del fisco o T.N. como se le llama tal como lo prevé el artículo 227 de la Constitución Nacional.”

En lo que se refiere al artículo 15, numeral 3, de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, indicó que al estipular dicha norma que el capital extranjero no debe exceder, en ningún caso, del ochenta por ciento (80%) del capital social de una compañía, contravino lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución de 1961, ahora artículo 21 de la Constitución de 1999, por cuanto el mismo establece discriminaciones que atentan contra el principio de igualdad de los particulares ante la Ley. Asimismo, alegó que el numeral 1 del artículo 15 eiusdem, el cual establece que todo solicitante de una licencia que autoriza el funcionamiento de un casino o sala de bingo, deberá constituir una compañía anónima, cuyo capital social esté representado por acciones nominativas, es discriminatorio y atenta también contra el principio de igualdad de los particulares ante la Ley. Aunado a ello, manifestó que el precepto en comento contraría lo dispuesto en los artículos 96 y 97 de la Constitución de 1961, hoy artículos 112 y 113 de la Constitución de 1999, por cuanto el mismo constituye una limitante al principio de libertad económica, al establecer que un solo tipo de persona jurídica puede explotar este tipo de negocios y contraría la prohibición de crear monopolios, al incentivar el establecimiento de éstos.

Argumentó que los numerales 1 y 3 del artículo 15 de la referida Ley, establecen su aplicación de forma retroactiva, por lo que consideró que se estaría quebrantando lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución de 1961, ahora artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.

Señaló que el artículo 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual establece un límite mínimo de inversión basado en unidades tributarias, se contrapone a los invocados artículos 44, 61, 96 y 97 de la Constitución de 1961, hoy artículos 21, 24, 112 y 113 de la Constitución de 1999, por atentar contra el principio de la no discriminación, de la libertad económica y de la prohibición de constitución de monopolios, además de considerar que el mismo es de aplicación retroactiva.

Finalmente, adujo que el precepto contenido en el artículo 18 de la mencionada Ley viola lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución de 1999, dado que el mismo, también establece la aplicación de sus efectos normativos hacia el pasado.

Por su parte, los abogados P.A.Z. y J.G.S., actuando con el carácter de apoderados judiciales de INVERSIONES CAMIRRA, S.A., L.Y.M.C.A., C.A., INVERSIONES MANDARIN I C.A., y otros, fundamentaron la inconstitucionalidad de los preceptos contenidos en los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, en las siguientes consideraciones:

Previa una breve introducción, donde los apoderados actores avalaron algunos aspectos de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y objetaron otros; manifestaron que los artículos 11 y 12 de la Ley en comento, viola los principios tributarios consagrados en los artículos 223, 225, y 227 de la Constitución de 1961, artículos 314, 316 y 317 de la Constitución de 1999, por cuanto consideraron que “(…) no es obligación ni deber de los particulares “contribuir” al sostenimiento y mantenimiento de determinadas oficinas o dependencias del Estado, pues tales no son órganos ni agentes de los particulares, sino del Estado mismo(…) siendo por ello, imposible que se aplique un sistema de contribución directa, en el cual el administrado sufrague directamente el gasto de una dependencia pública como lo es la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles…”

Adujeron que el artículo 15, numeral 3, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual establece un límite de participación del capital extranjero del ochenta por ciento (80%), del capital social de una compañía dedicada a este tipo de entretenimiento, contraría el principio antimonopolista consagrado en el artículo 97 de la Constitución de 1961, hoy artículo 113 de la Constitución de 1999. Aunado a ello, señalaron que la norma impugnada también quebranta lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución de 1961, hoy artículo 21 de la Constitución de 1999, relativo al principio de la igualdad y de la no discriminación, por cuanto dicha norma “(…)al dar a las empresas una intervención decisiva (hasta el 80% del capital) en el manejo, operación y actividades de juegos atenta contra la igualdad ante la ley.”.

Por otra parte, denunciaron que el artículo 15, numeral 1 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual dispone la obligatoriedad de constituir una compañía anónima representada mediante acciones nominativas, como requisito insoslayable para dedicarse a cualquiera de las actividades de entretenimiento reguladas por esta Ley, viola los preceptos contenidos en los artículos 44, 61, 96 y 97 de la Constitución de 1961, ahora artículos 21, 24, 112 y 113 de la Constitución de 1999, dado que la norma impugnada es contraria al principio de la no retroactividad, no discriminación, libertad económica y a la prohibición de establecer monopolios.

Señalaron que el artículo 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual preceptúa que las compañías, cuyo objeto sea la operación de un casino en hotel cinco estrellas, deberá comprobar una inversión no menor de trescientas unidades tributarias (300.000 U.T) y un capital operativo de doscientas mil unidades tributarias (200.000 U.T.), se contrapone a las disposiciones preceptuadas en los artículos 21, 112 y 113 de la Constitución de 1999, relativas a los ya señalados principios de no discriminación, libertad económica y la prohibición de constituir monopolios por parte de los particulares, por cuanto consideran los denunciantes que “(…)al exigir una sociedad anónima con un capital mínimo, se crea una odiosa y repudiable discriminación(…). Indicaron además que dicha norma impone una serie de restricciones a la libertad económica, sin que tal exigencia tenga que ver con la seguridad y sanidad, además de no existir algún interés social, al igual que fomentaría el establecimiento de monopolios al imponer un capital mínimo para las compañías que deseen operar en el sector de los juegos de envite y azar.

Aunado a ello, indicaron los accionantes que dicha norma también quebranta el principio de la irretroactividad de las leyes, contenido el artículo 44 del Texto Fundamental de 1961 (ahora en adelante, artículo 24 de la Constitución de 1999), por cuanto el referido artículo 16 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles aplicaría los requisitos mínimos de inversión exigidos para aquellos casinos que actualmente se encuentran funcionando.

Igualmente señalaron que los artículos 17, 18 y 19 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, que establecen requisitos relativos a la tramitación, obtención, intransferencia y caducidad de las licencias para la operación de casinos y salas de bingos, quebrantan el ya mencionado principio de la irretroactividad de la Ley, por tratar dichos artículos de implementar tales disposiciones a compañías que se encuentran funcionando con anterioridad a la promulgación del referido texto normativo.

Refirieron que los artículos 23 y 24 de la referida Ley, son contrarios a los principios relativos a la no discriminación, libertad económica y prohibición de constituir monopolios, establecidos en los artículos 21, 112 y 113 de la Constitución de la República Bolivariana de 1999 y asimismo violan el principio relativo a la justicia social y a la protección a las inversiones privadas, contemplados en los artículos 95 y 98 de la Constitución de 1961, ahora artículos 299 y 301, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.

En lo relativo al artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, consideraron que “(…) al exigir que las instalaciones deben estar ubicadas en las zonas geográficas declaradas turísticas y aptas para el funcionamiento de los establecimientos, nuevamente se violan e infringen los artículos 61, 95, 96, 97 y 98 de la Constitución(…)”

Continuaron argumentando que el único aparte del artículo, el cual establece la celebración de un referéndum consultivo, en la parroquia donde se plantee instalar algunos de estos centros de juegos, adolece de inconstitucionalidad, dado que “(…) viola el artículo 4º porque se pone en manos directas de los ciudadanos la decisión al respecto, atando las facultades del Poder Público y coartando sus funciones (…) un referéndum para que el Ejecutivo Nacional pueda ejercer sus atribuciones es violar el artículo 4º de la Constitución, pues el pueblo directamente no ejerce la soberanía, sino que lo hace a través de los órganos del Poder Público(…)”. Por tanto, concluyen que, además de infringirse lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución de 1961 - ahora artículo 5 de la Constitución vigente -, también se estarían quebrantando, por vía de consecuencia, los preceptos establecidos en los artículos 117 y 136, del Texto Constitucional de 1961, hoy artículos 137 y 156 de la Constitución de 1999, relativos al Estado de Derecho y a las competencias del Poder Público.

Por otra parte, sostuvieron que el Parágrafo Único del artículo 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, relativo a la potestad del Ejecutivo Nacional para cerrar y clausurar los establecimientos vinculados a este tipo de actividades, conforme a lo dispuesto en el Título Séptimo de esta Ley, era inconstitucional, dado que el mismo prevé una aplicación retroactiva para aquellos negocios que actualmente se encuentran funcionando y que han contado con la anuencia de la autoridades nacionales, regionales y locales.

Alegaron que el artículo 26 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, el cual contempla que los centros de bingo deben estar ubicados a una distancia no menor de doscientos metros de los centros educativos, templos religiosos, centros de salud; y además prohibió que los mismos funcionen en parques nacionales, monumentos naturales, refugios y reservas de fauna, atenta contra los ya referidos principios de irretroactividad de las leyes y de libertad económica, establecidos en los artículos 24 y 112 de la Constitución de 1999.

Por otra parte, adujeron que el artículo 29 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, es contrario al principio de la libertad económica, por cuanto “(…)la Ley en comento sólo tiene por fin lo que explica: controlar los negocios, pero no los prohíbe ni impide su funcionamiento, siendo pues, negocios lícitos, la prohibición de dar publicidad, promocionarlos y mercadearlos es violatoria del artículo 96 de la Constitución, que consagra la libertad económica, como principio básico y fundamental de nuestro régimen y sistema socio-político-económico. La norma impugnada no tiene apoyo en razones de seguridad, sanidad o de interés social, pues permitidos los casinos y salas de juego, no existe razón valedera para impedir su publicidad, promoción y mercadeo, porque, a la postre es un negocio lícito como cualquier otro, y por tanto, sin restricción sobre propaganda, mercadeo y promoción…”.

Indicaron que los artículos 44 numerales 1, 2, 3, 4, 6, 10 y 12; 53 y 54 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, establecían disposiciones cuya aplicación era de carácter retroactivo, contrariando lo preceptuado en el artículo 44 de la Constitución de 1961, hoy artículo 24 de la Constitución de 1999.

Finalmente, adujeron la nulidad del artículo 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, relativo a la competencia de la entonces Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de las acciones de amparo a que de lugar la aplicación de esta Ley, basándose en que la referida norma contradice la competencia en materia de amparo establecida en el artículo 8º de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

III

DE LA OPINION DE LA ASAMBLEA NACIONAL

Los abogados L.F.P. y M.Á.D.Z., actuando en su carácter de representantes de la Asamblea Nacional, solicitaron que la acción de nulidad parcial interpuesta contra la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles fuese declarada sin lugar, en razón de los siguientes argumentos:

En primer término, indicaron que la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, al considerar ilícito el funcionamiento de estos negocios que no han sido autorizados de acuerdo con sus disposiciones y al ordenar el cierre de los que venían operando sin ceñirse a la Ley, no hace sino poner en orden la situación ilegal en que estas casas de juegos se venía desarrollando, en contravención a las disposiciones normativas que prohibían, antes de la entrada en vigencia de la Ley, la fabricación, la instalación en lugares públicos, venta y arrendamiento de máquinas de bingo, traganíqueles o tragamonedas, ruleta o cualquier otro cuyo uso se traduzca en pérdida o ganancia de dinero producto de la suerte o del azar, en virtud de lo dispuesto el Decreto Nº 2.832 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.165 del 5 de marzo de 1993, y lo estipulado por el Código Penal.

Por otra parte y ya en términos más específicos, indicaron que la infracción de los artículos 11 y 12 de la Ley era improcedente, por cuanto la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles es un órgano con autonomía financiera, que tiene atribuciones para percibir las contribuciones especiales implementadas por el referido texto normativo. Además señaló, que no puede haber vulneración al principio de la unidad del tesoro, por cuanto dichos tributos están destinados a ingresar al T.N..

Afirmaron en relación al artículo 15 numeral 1, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, que las limitaciones implementadas a la inversión del capital extranjero tienen por objeto evitar que esa participación pueda llegar a ser total, previniendo la constitución de monopolios extranjeros. Igualmente, en lo que concierne al numeral 3 eiusdem, señalaron que no se viola el principio constitucional de igualdad ni el de libertad económica, ni de prohibición de monopolios, dado que la asociación de compañía anónima no es sino un requisito legal, a fin de garantizar la idoneidad y suficiencia económica de las empresas que se dediquen a esta actividad.

Respecto al artículo 16 de la Ley, reseñaron que la exigencia de un determinado capital social tiene por fin asegurar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones que adquieran estas compañías en el ejercicio de esta actividad económica. Trajeron a colación el ejemplo de la legislación bancaria, que también establece determinados montos de capital para la actividad bancaria, de las instituciones financieras y de crédito.

En lo que concierne a los artículos 17, 18 y 19 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, consideraron que los mismos no tienen carácter retroactivo, por cuanto la actividad regulada por esta Ley siempre se encontró en situación de precariedad.

Asimismo, rebatieron que los artículos 23 y 24 de la Ley no son violatorios del derecho a la igualdad, por cuanto el legislador consideró que la actividad de juegos de envite y azar no debe ser objeto de fomento y estímulo por parte del Estado.

Por otra parte, señalaron que el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles estableció el requisito de la ubicación de esos negocios en zonas turísticas, previa celebración de un referéndum aprobatorio, pues “(…)se sancionó esta norma a objeto de que tales actividades se realicen en las zonas donde actúa el turismo tanto nacional como internacional, con el fin de evitar de que existir salas de juego en otras regiones turísticas e igualmente con el fin de ejercer un control más estricto sobre las mismas…”

Continuaron alegando que el referido artículo 25 contempla “(…)una atribución administrativa con fundamento legal indiscutible que pone de manifiesto que de acuerdo con la Ley, fuera de los casos en ella previstos, la actividad de juego de envite y azar no ostenta carácter lícito, por eso es que, como lo venimos reiterando, no es de aplicación retroactiva, porque la normativa anterior a la ley, preveía una serie de disposiciones dirigidas a reprimir el juego de envite y azar.”

Finalmente, en cuanto a los artículos 26, 29, 44, 53, 54 y 56, argumentaron los representantes de la Asamblea Nacional que no puede haber retroactividad por quien no tiene derechos adquiridos, por cuanto las actividades de juego de envite y azar no carecían de legitimidad para el Poder Público, antes de la promulgación de la actual regulación.

IV

DE LA SOLICITUD DE REPOSICION DE LA CAUSA

Como punto previo, debe esta Sala pronunciarse acerca de la solicitud formulada mediante escrito presentado el 7 de febrero de 2001, por los ciudadanos G.B. y A.B.B., actuando con el carácter de Presidente y Vicepresidente del CLUB SOCIAL LAYALINA C.A., respecto a “(…) la reposición de la causa al estado de que se notifique al ciudadano PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA tal como lo establece el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por estar involucrados los intereses de la nación…”

Al respecto, esta Sala observa que, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en el primer aparte del artículo 38, prevé lo relativo a la notificación del Procurador General de la República, entre otras, de las demandas en las cuales sea parte la República. En tal sentido, dicha norma dispone:

Artículo 38: Los funcionarios judiciales están obligados a notificar al Procurador General de la República de toda demanda, oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que, directa o indirectamente, obre contra los intereses de la República. Dichas notificaciones se harán por oficio y deberán ser acompañadas de copia certificada de todo lo que sea conducente para formar criterio acerca del asunto. El Procurador General de la República deberá contestarlas en un término de noventa (90) días, vencidos el cual se tendrá por notificado.

(…)

Considera esta Sala oportuno traer a colación, el criterio sostenido en sentencia del 24 de octubre de 2000 (Caso N.C.S.B.), al señalar:

El artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone lo siguiente:

(omissis)

La norma transcrita establece la obligación de los funcionarios judiciales de notificar al Procurador General de la República de cualquier demanda interpuesta que afecte directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República. Dicha norma es expresión de las prerrogativas jurisdiccionales que posee la República en cuanto en lo que respecta a los juicios en los que se afectan a la protección de sus intereses patrimoniales. Sin embargo, la norma citada no sólo se refiere a los intereses patrimoniales directos de la República en sí misma. Es decir, dicha norma no sólo se relaciona con aquellas demandas , oposiciones, excepciones, providencias, sentencias o solicitudes de cualquier naturaleza contra la personalidad jurídica de la República, sino que igualmente la norma está referida a los organismos descentralizados funcionalmente.

(omissis)

Es importante destacar que resulta claro, y no es objeto de discusión, que la notificación del Procurador General de la República es una de los (sic) prerrogativas procesales de la República, por lo que se requiere que tal notificación se realice previo al inicio de la sustanciación de cualquier juicio que directa o indirectamente obre contra los intereses de la República, estando condicionada la validez y eficacia de cualquier acto procesal que se lleve a cabo en estos juicios, al requisito previo de la notificación al Procurador. Esto es evidentemente lógico y tiene sentido en los casos donde la República participa directamente. Tampoco es objeto de discusión la suspensión del juicio por noventa (90) días continuos en los casos donde la República participa en forma directa como persona jurídica.

(omissis)

En cuanto al derecho a la defensa privilegiado de la República y consagrado en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es evidente que si acaso el término de noventa (90) días no suspendiera el proceso, entonces la República, en caso de considerar su intervención a través del Procurador General, perdería su oportunidad procesal para intervenir apropiadamente, por lo que el juicio pudiera encontrarse, por ejemplo, en estado de sentencia impidiendo, por lo tanto, la intervención de la República en el proceso de una manera adecuada, e impidiendo así la protección de sus intereses patrimoniales, lo cual es el objeto principal de la norma. Es por ello que esta Sala considera que el término de noventa (90) días establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para la notificación e intervención del Procurador General de la República debe respetarse a cabalidad, lo que implica a su vez la suspensión del proceso por el término señalado, el cual se computará por días continuos, para que intervenga o no la República en la persona del Procurador, y así se decide...

. (Subrayado de este fallo).

Ahora bien, advierte esta Sala que la prerrogativa procesal antes referida debe entenderse como una facultad que la propia Ley le ha conferido al Procurador General de la República en forma exclusiva, dado que es el único funcionario a quien le corresponde ejercer la defensa de los derechos e intereses patrimoniales de la República, por lo que resulta evidente que, si la reposición de la causa al estado en que se notifique al Procurador General de la República sólo puede ser invocada por el propio Procurador o por quienes actúen en su representación, la misma no puede ser extensible a cualquier particular que desee ejercerla simplemente al invocar la posible existencia de intereses patrimoniales de la República que pudiesen estar involucrados en un determinado juicio.

En tal sentido, considera esta Sala que la invalidez de los actos practicados, sin la notificación del Procurador o sin dejarse transcurrir el lapso de noventa días a que se refiere el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para que se tenga por consumada la referida notificación, sólo puede ser demandada a instancia del Procurador General o por quien lo represente, y no por cualquier interesado que intervenga en el proceso (Vid. LORETO, Luis. Doctrina de la Procuraduría General de la República, 1962-1981. Tomo V. Pág. 61).

Precisado lo anterior, de las actas que conforman el presente expediente, observa esta Sala, que la solicitud de reposición de la causa al estado en que se notificara al Procurador General de la República no fue formulada por éste, sino por personas distintas, vale decir, por los representantes judiciales del CLUB SOCIAL LAYALINA C.A., verificándose que los mismos no detentan delegación alguna por parte del representante judicial de la República, para solicitar dicha reposición, razón por la cual, dada la evidente falta de legitimación de los peticionantes, esta Sala debe desestimar la reposición de la causa solicitada y así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez establecida por esta Sala su competencia para conocer del presente recurso de nulidad, en sentencia Nº 1163, del 10 de octubre de 2000, que cursa inserta al folio 370 y siguientes de la primera pieza del expediente; pasa a pronunciarse directamente acerca del fondo del recurso de nulidad interpuesto por razones inconstitucionalidad contra las normas contenidas en los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.254, del 23 de julio de 1997 y, a tal efecto, observa:

Advierte esta Sala que con la vigencia de la Constitución de 1999, se hace menester analizar y precisar las normas constitucionales que el accionante señala como violadas, previstas en la Constitución de 1961, para subsumirlas dentro de las nuevas disposiciones contempladas en la Constitución de 1999, como sus normas equivalentes, de tal manera que dicho análisis permita verificar si la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles resulta hoy en día ajustada a derecho, o si, por el contrario, se ha verificado respecto de ella una inconstitucionalidad sobrevenida.

Al respecto, la Sala observa que el texto de los artículos constitucionales vigentes y que, según alega el recurrente, resultan infringidos por la ley cuya nulidad se demanda, son del tenor siguiente:

Artículo 5. “La soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en la Constitución y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los órganos que ejercen el Poder Público.”

Artículo 21.-“Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

2. La Ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerados; protegerá especialmente aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana, salvo las fórmulas diplomáticas.

4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias.

Artículo 24. “Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o la rea, conforme a la ley vigente a la fecha en que se promovieron.”

Artículo 112. “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país.”

Artículo 113. No se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los principios fundamentales de esta Constitución cualesquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los particulares que tengan por objeto el establecimiento de un monopolio o que conduzcan, por sus efectos reales e independiente de la voluntad de aquellos o aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que adoptare en la realidad. También es contrario a dichos principios el abuso de la posición de dominio que un o una particular, un conjunto de ellos o ellas, o una empresa o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de bienes o de servicios, con independencia de la causa determinante de tal posición de dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En todos los casos antes indicados, el Estado adoptará las medidas que fuesen necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivas del monopolio, del abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas, teniendo como finalidad la protección del público consumidor, de los productores y productoras y del aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.

Artículo 314. “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el T.N. cuente con recursos para atender a la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá previamente el voto favorable del C. deM. y la Autorización de la Asamblea Nacional o, en su defecto, de la Comisión Delegada”.

Artículo 316. “El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de la progresividad, así como la protección a la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.”

Artículo 317. “No podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones o rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio.

No podrán establecerse obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales

(…)

DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 11 Y 12 DE LA LEY PARA EL CONTROL DE LOS CASINOS, SALAS DE BINGO Y MAQUINAS TRAGANIQUELES

Los actores interpusieron la presente acción de nulidad señalando que los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, relativos al establecimiento de una contribución especial que deberán liquidar las empresas de ese sector a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, resultan contrarios a los artículos 314, 316 y 317 de la Constitución de 1999, por cuanto consideraron que “(…)no es obligación ni deber de los particulares “contribuir” al sostenimiento y mantenimiento de determinadas oficinas o dependencias del Estado, pues tales no son órganos ni agentes de los particulares, sino del Estado mismo, por lo que establecer una contribución que sirva directamente al presupuesto del Estado, es violar los principios tributarios consagrados en el Capítulo I, Título VII de la Constitución, en especial los artículos 223, 225 y 227, puesto que el sistema tributario implica una justa distribución de cargas establecidas por ley…”

Igualmente los denunciantes indicaron en términos más específicos, que los artículos 11 y 12 de la Ley en comento, violan el precepto constitucional establecido en el artículo 314 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al manejo de la materia presupuestaria, por cuanto consideraron que la imposición de contribuciones especiales, cuya cancelación debe ser efectuada directamente ante el organismo que se beneficiará de las mismas, como lo es la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, quebranta los esquemas constitucionales de elaboración del presupuesto destinado al gasto público.

Por otra parte, alegaron que la normativa impugnada atenta contra el principio de la distribución de las cargas públicas atendiendo al principio de la progresividad, contemplado en el artículo 316 de la Constitución de la República Bolivariana de 1999 .

Finalmente, adujeron que estas normas se contraponen al principio establecido en el artículo 227 de la Constitución de 1961, actualmente artículo 317 imposibilidad de crear obligaciones tributarias pagaderas en servicios personales.

Determinado lo anterior, observa esta Sala que resulta loable que los particulares contribuyan de manera directa con el gasto público, mediante el pago de contribuciones especiales. Al efecto, VILLEGAS ha ejemplarizado la particularidad que posee esta clase de tributos, los cuales son sufragados para aportar ingresos a los órganos del Estado, señalando que “(…)Las contribuciones especiales son tributos debidos en razón de beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos o de especiales actividades del Estado(…)Como dice G.F., este tipo de tributos se caracteriza por la existencia de un beneficio que puede derivar no sólo de la realización de una obra pública, sino también de actividades o servicios estatales especiales, destinado a beneficiar a una persona determinada o a grupos sociales determinados. Cuando se realiza una obra pública, se produce – así lo supone el legislador- una valoración de ciertos bienes inmuebles o un beneficio personal de otra índole. Lo mismo ocurre en el caso de crear entes de regulación económica o para el fomento de determinada actividad(…)” (VILLEGAS, Héctor, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario; Editorial DEPALMA, Buenos Aires, Argentina 1999, Págs. 104-105).

Así, el pago de las contribuciones especiales no forma parte del producto de los presupuestos estatales, sean del Gobierno Nacional, Regional o Local, y no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado, por lo que no ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos que ellos mismos han percibido.

En el caso de autos, el tipo de contribución especial establecido en los artículos 12 y 13 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, forman parte de lo que la doctrina acertadamente ha denominado contribuciones parafiscales, cuya caracterización viene dada por las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo, como lo son las entidades de regulación económica, por tal motivo, esta Sala estima improcedente los alegatos presentados por los denunciantes, sobre la imposibilidad de que los contribuyentes aporten directamente mediante la cancelación de contribuciones especiales, ingresos que sean destinados para sufragar los gastos de los entes de la Administración Pública.

Por otra parte, respecto a la violación de las normas constitucionales que prevén el manejo de la materia presupuestaria, el artículo 314 de la Constitución, enmarca la previsión que tiene el Estado de regular su presupuesto anual, mediante la respectiva ley de presupuesto, tomando para ello en consideración, los ingresos percibidos el año anterior, y su destinación efectiva en la respectiva partida de gastos prevista para el año siguiente. Estos presupuestos –tanto el de ingresos como el de gastos- tienen por regla general que no pueden ser modificados, con la excepción de que se decreten créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes.

De lo anterior se observa, que la norma invocada no se contrapone de manera alguna con lo preceptuado en los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, dado que los mismos estipulan la creación de una contribución especial destinada a colaborar con los aportes que debe recibir la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, siendo un emolumento separado del presupuesto anual que el Ejecutivo Nacional tenga destinado para dicho organismo, por lo que esta Sala no observa vulneración alguna del artículo 314 de la Constitución, sobre el quebrantamiento de la organización del régimen de la Hacienda Pública Nacional, destinado a la elaboración del presupuesto anual de ingresos y de gastos por parte de la norma impugnada por los denunciantes. Igualmente, cabe destacar que, tal como se señaló con anterioridad, las contribuciones especiales, como contribuciones parafiscales, no vienen incluidas dentro de los presupuestos estatales, por cuanto dichos tributos son cancelados directamente ante el órgano administrativo el cual funge, tanto como agente de percepción, como beneficiario del pago de los tributos que hayan sido cancelados por los particulares.

En lo que respecta al principio de la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica de los contribuyentes, atendiendo al principio de progresividad tributaria, observa la Sala, que las contribuciones especiales preceptuadas en los artículos impugnados, no rompen el mencionado equilibrio que establece la Constitución, por cuanto el supuesto de hecho imponible establecido en los artículos 11 y 12 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, regula de forma equitativa a todos los sujetos que se encuentren operando en los negocios sometidos al ámbito de esta Ley, sin establecer discriminación alguna y sin que se produzca una ruptura del principio de distribución de las cargas públicas.

Por otra parte, se debe reiterar que las normas impugnadas establecen una contribución especial, que se caracteriza por ser de tipo proporcional, dado por el carácter constante del quantum a gravar en estos casos, cuya aplicación está estipulada en el artículo 11 de la Ley de forma proporcional, de forma general a todos los operadores de negocios de casinos, bingos y máquinas traganíqueles, gravando la misma fracción de la base del valor de los activos de las compañías dedicadas a la actividad de juegos de apuestas y azar.

Finalmente, en relación a los preceptos normativos invocados por los denunciantes como inconstitucionales, en contravención del artículo 227 de la Constitución de 1961, hoy aparte primero del artículo 317 de la Constitución de 1999, que prevé que no pueden establecerse obligaciones pecuniarias pagaderas en servicios personales, esta Sala observa, que las normas objeto de estudio, establecen un tributo que se caracteriza por ser pagadero de una suma de dinero que ha sido gravaba con base en el valor de los activos que pueden tener las compañías dedicadas al manejo de casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles, por lo que se denota que los accionantes han planteado una premisa falsa, que no debe prosperar en los términos planteados, y así se decide.

DE LA VIOLACION DE LOS ARTICULOS 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 Y 56 DE LA LEY PARA EL CONTROL DE LOS CASINOS, SALAS DE BINGO Y MAQUINAS TRAGANIQUELES

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre los alegatos de inconstitucionalidad de los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, en razón de considerar que tales preceptos contravienen los principios de irretroactividad, igualdad, prohibición de constituir monopolios y libertad económica, preceptuados en los artículos 44, 61, 96 y 97 de la Constitución de 1961, actualmente artículos 21, 24, 112, 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, por cuanto refieren a las normas señaladas establecen de manera taxativa, el cumplimiento de una serie de requisitos a los que deben ceñirse las compañías de casinos, bingos y máquinas traganíqueles para que puedan funcionar. Tales requerimientos, a criterio de los accionantes, imponen un gravamen que les impide seguir operando, en virtud de la imposición retroactiva de exigencias, las cuales de no ser cumplidas, conllevaría a la aplicación de sanciones administrativas por parte de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

En tal sentido, la Sala observa:

A.- De la violación del Principio de Irretroactividad de la Ley.

El artículo 24 de la Constitución de 1999, conservó de manera incólume el principio de la no retroactividad legal que estaba dispuesto en el artículo 44 de la anterior Constitución, al disponer que ninguna disposición legislativa puede tener un efecto retroactivo, salvo que la misma establezca una situación favorable en pro de los particulares.

Al respecto, la referida norma constitucional establecida en su artículo 24 recoge el principio de la no retroactividad de la ley, el cual constituye uno de los baluartes más esenciales para la preservación de la seguridad jurídica, por cuanto su consagración constitucional impone, la imposibilidad de modificar situaciones jurídicas que se han originado en el pasado, y que han quedado establecidas bajo el amparo de un marco legal que rigió en su tiempo y que no puede ser susceptible de ser alterado por la implementación de un nuevo régimen jurídico normativo, imposibilitando la aplicación de las consecuencias jurídicas de la nueva ley, en supuestos de hecho que acaecieron con anterioridad a su promulgación.

Sin embargo, el quebrantamiento de la prenombrada figura constituye lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado la aplicación retroactiva de la Ley, el cual consiste en la aplicación de preceptos normativos posteriores a situaciones jurídicas que se han originado, bajo el esquema y regulación de una ley anterior. Sobre este particular, esta Sala considera necesario traer a colación el criterio establecido por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia respecto al principio de irretroactividad de las leyes, a saber:

“(…)La irretroactividad de la ley constituye uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, junto al principio de legalidad, jerarquía normativa , seguridad jurídica y otros, se conecta y cobra valor en función de los demás. Así las cosas, el principio de irretroactividad, fundamentalmente, está conectado al principio de la seguridad jurídica, entendido, como la confianza y predictibilidad que los administradores pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones de la aplicación del ordenamiento jurídico vigente, en otras palabras, puede entenderse, como lo ha expresado el Tribunal Constitucional español, la “…suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de la ley e interdicción de la arbitrariedad…”(omissis) “…La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad”(S. TCE 27/1981, de 20 de julio). De allí, que se trata de principios que no pueden desatender ni separarse de otros dos valores capitales como lo son la justicia y el bien común.

Por otra parte, la irretroactividad consiste en que la ley debe aplicarse hacia el futuro y no hacia el pasado, en este sentido se entiende que la retroactividad está referida a la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores. Es por ello que, en el caso que nos ocupa, los recurrentes argumentan que “…el principio de irretroactividad de la ley tienen por objeto garantizar que los derechos subjetivos legítimamente adquiridos bajo la vigencia de una norma no sean afectados por lo dispuesto en una nueva norma…”

En este mismo sentido, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se ha pronunciado al precisar la noción del principio de la no retroactividad de ley expresando:

…El principio de la no retroactividad está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano…

(Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 1818, caso F.A. vs. Contraloría General de la República. Exp. 16396).

En el caso de autos, estima la Sala que la noción de retroactividad debe plantearse de manera directa con el concepto subjetivo de los derechos adquiridos, por cuanto, son sobre los mismos donde la aplicación de una nueva normativa legal tendría incidencia, sea para su reforzamiento o protección o sean en perjuicio, detrimento, e inclusive, eliminación de los mismos.

En tal sentido, se observa que las sociedades accionantes invocan el principio de la no retroactividad legal, señalando que, una vez constituidas, no podían ser objeto del alcance de las nuevas previsiones normativas establecidas en la Ley Orgánica para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por lo que no podían ser susceptibles de adecuar sus actuaciones al nuevo marco legal.

Así, esta Sala precisa que la materia relacionada con la actividad de los casinos, bingos y máquinas traganíqueles, no estaba expresamente regulada en Venezuela bajo un marco preceptivo único, hasta el momento en que se dictó la Ley para el Control de Bingos, Casinos y Máquinas Traganíqueles, teniendo como únicas disposiciones legales las contempladas en los artículos 532, 534 y 535 del Código Penal, que le daban a esta actividad, ciertos matices de punibilidad, por lo que el negocio de los juegos de azar no tenía permisibilidad en nuestro país.

La única regulación unitaria que versaba sobre esta materia, estaba estipulada en el Decreto Nº 2832 del 25 de febrero de 1993, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35165 del 5 de marzo de 1993, el cual preveía una prohibición expresa del manejo de este tipo de actividades destinadas a los juegos de envite y azar. En tal sentido, el artículo 1º del Decreto señalaba que “Se prohíbe en todo el territorio nacional la fabricación, instalación en lugares públicos, venta y arrendamiento de máquinas de bingo, traganíqueles o tragamonedas, ruleta y cualquier otra cuyo uso se traduzca en ganancia de dinero producto de la suerte o del azar que no se encentren expresamente exceptuadas o permitidas.”

De lo anterior se colige, que el Poder Nacional, para el momento en que las accionantes comenzaron a desarrollar la actividad propia de juegos de envite y azar, lejos de favorecer y estimular su objeto social, lo que había hecho era prohibirlo y sancionarlo. De manera que, las actividades de esta naturaleza, llevadas a cabo antes de la actual regulación, carecían de legitimidad por parte del Poder Público Nacional.

Por tanto, al verificarse que en nuestro país no se había promulgado una normativa que amparase la actividad de los casinos, salas de bingo y máquinas traganíqueles, mal podría señalarse que las sociedades demandantes hubieren tenido algún derecho adquirido que estuviese amparado bajo la perspectiva de una normativa anterior a la promulgación de la Ley para el Control de Casinos, Bingos y Máquinas Traganíqueles, por lo que en este caso es evidente que no se está en presencia de la aplicación retroactiva de Ley, por cuanto la misma trata por primera vez desde el punto de vista legal, el manejo, inversión y control que debe ejercerse sobre esta actividad, la cual anteriormente era considerada como un delito.

En razón de lo expuesto, esta Sala considera que los alegatos presentados por las accionantes resultan infundados, por cuanto lo que se observa es la aplicación de un precepto legal hacia situaciones que no tenían una regulación expresa por vía de ley, por lo que no existe una aplicación retroactiva tal como lo han querido hacer entender los denunciantes en su solicitud de nulidad, razón por la cual esta Sala desestima la hipótesis argüida y así de decide.

B.- De la violación al Principio a la L.E..

Por otra parte, los denunciantes adujeron que las disposiciones invocadas resultaban inconstitucionales por cuanto las mismas resultan contrarias a los principios a la libertad económica, dispuesto en el artículo 96 de la Constitución de 1961, actualmente artículo 112, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.

Sobre este particular, esta Sala debe destacar que el principio de la libertad económica, no debe ser entendida como un derecho que esté consagrado en términos absolutos, sino que el mismo puede ser susceptible de ciertas limitaciones, las cuales pueden venir dadas por ley o por manifestaciones provenientes de la administración, las cuales, previa atención al principio de legalidad, pueden regular, limitar y controlar las actividades económicas que desempeñen los particulares.

A diferencia de la consagración correlativa del texto fundamental de 1961, la previsión antes transcrita contiene una mayor precisión tanto en lo referido a las limitaciones de índole legal al ejercicio de las actividades económicas como a la definición del rol del Estado promotor. Es así como puede inferirse de la relación seguida en la norma, que la restricción a la actividad económica, además de estar contemplada en una Ley, es necesario que obedezca a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.

Al respecto, resulta necesario traer a colación el fallo dictado por el Tribunal Constitucional Español, respecto a la inexistencia de los derechos absolutos, específicamente, en lo que se refiere a la libertad de empresa:

“(…)En el derecho constitucional contemporáneo no existen derechos absolutos y prevalentes frente a otros derechos fundamentales o de rango constitucional. Y en un Estado social y democrático de Derecho, como el que proclama el art.1 CE, es lícitamente posible para el legislador la introducción de límites y restricciones al ejercicio de derechos de contenido patrimonial, como los de propiedad y libertad de empresa, por razones derivadas de su función social. La libertad de empresa, junto a su dimensión subjetiva, tiene otra objetiva o institucional, como elemento de un determinado sistema económico, y se ejerce dentro de un marco general configurado por las reglas estatales y autonómicas que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos. La libertad de empresa no ampara un derecho incondicionado a la instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones.” (Sentencia 227/ 93, de 9 de julio).

La libertad económica no debe ser interpretada como un derecho absoluto e ilimitado. En efecto, las actividades económicas de los particulares deben ser reglamentadas en la medida en que las mismas puedan alterar al orden público e incidan sobre la vida y desenvolvimiento que desempeñe el resto de la colectividad, por lo que en la mayoría de los casos, debe necesariamente condicionarse su ejercicio al control y expedición de autorizaciones por parte de la Administración, imponiéndose un régimen estrecho sobre ciertas actividades de empresa, siendo en razón de ello permisible, la intervención económica de las entidades públicas.

Por tanto, en razón de lo expuesto, esta Sala observa que los artículos 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, perfectamente se adecuan al control legislativo que debe implementar el Estado sobre la libertad económica, por cuanto los mismos establecen una serie de requisitos necesarios para la instalación, inversión y ubicación de estas actividades destinados a la explotación de juegos de envite y azar, implementando para ello controles propios de la actividad de policía administrativa, con la finalidad de adecuar su funcionamiento a los requisitos de Ley, en pro del orden público y de la seguridad ciudadana. Así se declara.

C.- De la violación al Derecho a la Igualdad.

En otro orden de ideas, los accionantes arguyeron que los artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles viola el principio de igualdad establecido en el artículo 61 de la Constitución de 1961, actualmente artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, al establecer, condiciones relativas al capital de inversión, al funcionamiento como compañías anónimas que emitan acciones nominativas, y a la ubicación de los centros de juegos, limitando el acceso de los interesados a invertir y operar este tipo de actividades.

El Texto Fundamental en su artículo 21 consagra – siguiendo la más clásica doctrina constitucional, la igualdad jurídica, en su doble vertiente, esto es: la relativa a la “no discriminación”, que se traduce bajo la fórmula de que, a iguales supuestos de hecho deben aplicarse iguales consecuencias jurídicas, en otras palabras, la igualdad en la aplicación de la ley exige que el órgano judicial no juzgue de forma diferente sin justificación suficiente y razonable sobre supuesto idénticos.

En tal sentido, la Sala Político Administrativa se ha referido al principio de igualdad, expresando:

(…)Este derecho se desdobla en dos modalidades, por una parte, es un derecho de todo sujeto a tener un trato igual y, por otro lado, impone a los poderes públicos la obligación de llevar a cabo ese trato igual, constituyendo así una limitación al Poder Legislativo o poderes reglamentarios, impidiendo que estos puedan configurar los supuestos de hecho de la norma de modo tal de que se trate de forma distinta a personas que, desde todo punto de vista, se encuentren en la mismas situación. De allí que siempre se pueda acudir a la jurisdicción competente para que se anule las disposiciones basadas en criterios específicamente prohibidos (raza, sexo, condición social, etc.)

(Sentencia de la Sala Político Administrativa del 4 de marzo de 1999, caso: A.L.A.G.)

De la decisión antes transcrita se desprende que, para dar por consumada la violación al derecho a la igualdad, esto es, para sostener que existe una determinada discriminación, quien alega estar en esa situación discriminatoria o desigual debe demostrar que se han establecido privilegios a favor de personas que se encuentran en sus mismas condiciones, y que se encuentren dentro del mismo supuesto de hecho ante la Ley, y que las consecuencias que ésta prevé, sean aplicables de manera general y equitativa a los sujetos de derecho que regule la norma.

Determinado lo anterior, la Sala observa que, en el caso sub examine, de las normas invocadas por los denunciantes como inconstitucionales, establecidas en los artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, no se evidencia discriminación alguna hacia los sujetos de derecho susceptibles de aplicación de la presente Ley, vale decir, aquellas compañías encargadas del manejo y explotación de los negocios de casinos, bingos y máquinas traganíqueles, pues la normativa contemplada en la misma no determina preferencia ni discriminación alguna sobre los requisitos para autorizar su funcionamiento, ubicación y modalidades de control para lo sujetos que desempeñen dicha actividad.

Tal afirmación se constata, del análisis efectuado a los artículos 15, 16, 23 y 24 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, los cuales establecen, de forma general, los requisitos que debe cumplir cualquier solicitante para optar a las licencias de funcionamiento, el capital mínimo de inversión, así como el capital operativo, y el lugar donde deben estar ubicados estos negocios, sin que estos preceptos establezcan preferencias o desventajas a los sujetos que quieran participar en el manejo de los casinos, bingos o máquinas traganíqueles.

Las limitaciones que la misma Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles establece en torno a los capitales de inversión, la constitución de compañías anónimas con acciones nominativas, sobre los requisitos de opción y tramitación de las autorizaciones de funcionamiento que debe exigir la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, así como la ubicación geográfica de estos negocios, obedece a la restricción legal que el Estado hace a esta actividad de índole económica, exigiendo para ello el cumplimiento de manera general y equitativa de determinadas exigencias para todas aquellas personas que se encuentren inmersos en esta actividad. Tales requisitos están previstos en la Ley, no con la finalidad de discriminar, sino con el objeto de implementar, las características de funcionamiento, en atención a la regulación del principio de libertad económica, al orden público y al bienestar y convivencia de la ciudadanía, imponiendo preceptos normativos generales y abstractos hacia todo aquél que desee o esté comercializando con algunos de los juegos de apuestas previstos en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

En consecuencia, visto que las normas señaladas por los denunciantes no establecen discriminación alguna en contravención al principio de igualdad, establecido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala determina la improcedencia de tales alegatos, al determinar que los artículos impugnados de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles no preceptúa ningún tipo de trato preferencial para unos u otros de los sectores involucrados en la actividad de apuestas en juegos de envite y azar. Así se declara.

D.- De la violación a la prohibición de los monopolios establecido en el artículo 113 de la Constitución.

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el alegato esgrimido por las denunciantes, sobre la inconstitucionalidad de los artículos 15 numerales 1 y 3, 16, 23, 24 y 25, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por la presunta violación del precepto constitucional constituido en el artículo 97 de la Constitución de 1961, ahora 113 de la Constitución de la República Bolivariana de 1999, relativo a la limitación de los monopolios.

Al respecto, los denunciantes indicaron que los referidos artículos de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, establecían una serie de desigualdades para aquellas personas interesadas en invertir en los negocios de envite y azar que prevé dicha Ley, por cuanto las normas cuya constitucionalidad se debate, pueden favorecer para que el control de este mercado quede bajo el dominio de un sector de comerciantes en particular, caracterizado por tener mayores posibilidades de inversión.

Sobre este particular, el artículo 113 de la Constitución prevé la limitación de los monopolios y la prohibición de la posición de dominio. En efecto, señala la imposibilidad que tienen los particulares de detentar bajo un control exclusivo, determinados medios de producción de bienes y servicios que los coloque en una posición de dominio absoluta de la oferta sobre un mercado en particular, constriñendo indefectiblemente a los usuarios a no tener mayores opciones sino las que le ofrece ese único proveedor. Este artículo configura la orientación del constituyente para crear, asegurar y garantizar, condiciones para un mercado libre que no sea dañado por las facilidades que una libertad abstracta que podría dar a determinadas personas o grupos de personas para manipularla y utilizarla en su propio beneficio y que atente contra una economía de mercado basada en los principios de la libre competencia, donde lo ideal es que los usuarios tengan multiplicidad de acceso a la prestación de determinados productos o servicios.

De lo anterior se infiere, que las normas destinadas a la regulación de una actividad económica en particular, no pueden tener por finalidad fomentar un mercado cuyo poder de oferta esté en manos de un solo productor de bienes o de un único prestador de servicios, sino más bien debe perseguir como objetivo fundamental el establecer las directrices normativas que permitan el incremento de la participación de los oferentes en cada uno de los sectores de la economía basada en su competitividad.

Este principio de limitación de los monopolios está estrechamente vinculado con un principio rector más amplio, como lo es el de libertad económica, dado que la prohibición de monopolios constituye una de las muchas restricciones a que deben atenerse los particulares en el desarrollo de sus actividades económicas, restricciones que tienen por origen lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución.

Del análisis de las normas establecidas en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles invocadas por los denunciantes como inconstitucionales, puede observarse que no constituyen fomento alguno para el establecimiento de monopolios en nuestro país, por cuanto las mismas lo que tienen como propósito es regular el desarrollo de esta actividad económica por parte del Estado, debido a que dicha actividad de juegos de envite y azar tienen una serie de implicaciones que van, desde la percepción que tiene nuestra sociedad sobre ellos, como una actividad que no es del todo correcta, hasta por las cantidades de dinero que se manejan producto de las apuestas, situación que amerita un mayor intervencionismo del Estado para que no haya un desarrollo indiscriminado de estos juegos, por lo que resulta loable el ejercicio de tales limitaciones, en virtud de lo previsto en el artículo 112 de la Constitución relativo al principio de libertad económica.

En consecuencia, considera esta Sala que las limitaciones a la libertad económica establecidas en los artículos 15 numerales 1 y 3, 16, 23, 24 y 25, de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, constituyen disposiciones que están dirigidas a regular el manejo de los negocios de los juegos previstos en esta Ley, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 112 de la Constitución, sin que de dichas normas se desprenda la implementación de monopolios o fomento para constituirlos. El hecho que un grupo de personas no se encuentran en la capacidad de cumplir con los requisitos de ley para implementar algunos de estos sistemas de apuestas, no necesariamente implica, que porque otro grupo sí pueda hacerlo, se esté incurriendo en fomentar la implementación de monopolios, razón por la cual se considera el referido alegato de los denunciantes como falaz, por lo que el mismo debe ser desestimado por esta Sala. Así se declara.

E.- Del quebrantamiento al Principio de Soberanía establecido en el artículo 5 de la Constitución.

Seguidamente, los accionantes adujeron la nulidad del aparte único del artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles en contravención al Principio de Soberanía, establecido en el artículo 4 de la Constitución de 1961, cuyo artículo ulterior es el 5º de la Constitución de la República Bolivariana de 1999.

Fundamentan los accionantes sus alegatos, indicando que el aparte único del artículo 25 de esta Ley “(…)ordena un referédum consultivo, para que los habitantes de las Parroquias “decidan” si están de acuerdo o no con las instalaciones de casinos y salas de bingo en el territorio parroquial, lo que viola el artículo 4º porque se pone en manos directas de los ciudadanos la decisión al respecto, atando las facultades del Poder Público y coartando sus funciones (…) un referéndum para que el Ejecutivo Nacional pueda ejercer sus atribuciones es violar el artículo 4º de la Constitución, pues el pueblo directamente no ejerce la soberanía, sino que lo hace a través de los órganos del Poder Público.”

En razón de ello, consideran los denunciantes, que dicha figura del referédum viola por vía de consecuencia, los artículos 117 y 218 de la Constitución de 1961, ulteriores artículos 136 y 156 de la Constitución de 1999, atinentes a las atribuciones del Poder Público.

Respecto al alegato arriba transcrito, esta Sala considera necesario reiterar la decisión proferida el 13 de agosto de 2001 (Caso Promociones 21212), en el cual se indicó que el artículo 25 de la Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles no se contrapone de forma alguna con nuestro texto constitucional, señalándose de esa manera, la validez del mismo:

(…)Además, es completamente inconexo en cuanto a su relevancia en el cuestionamiento de la constitucionalidad de la norma legal sub examine, el alegato según el cual habría contradicción entre el artículo 25 de la mencionada ley especial y el artículo 71 constitucional, con el argumento de que en esa ley el juego es una actividad regulada por órganos con competencia nacional y sería contradictorio un referéndum de carácter parroquial. Tal aseveración no toca, ni siquiera tangencialmente, el tema de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del referido artículo 25, ni la recurrente explica en qué consiste esa inconstitucionalidad que denuncia con ese argumento. Tal señalamiento de la recurrente no constituye, desde ningún punto de vista, trasgresión de normas o principios de rango constitucional. Ninguna inconstitucionalidad puede apreciarse por el hecho que un asunto de la competencia de órganos nacionales, sea sometido a un referéndum consultivo parroquial, pues el texto del artículo in comento no establece prohibición de someter a esa consulta popular parroquial, las materias que sean competencia de órganos del Poder Público Nacional. De acuerdo con la norma constitucional comentada, basta que el asunto sea de especial trascendencia parroquial, para que quede habilitada la posibilidad de someterlo al referendo consultivo de la parroquia correspondiente, independientemente de que dicho asunto sea competencia de la Administración Pública nacional, estadal o municipal.

(Subrayado de esta Sala).

Por tanto, la norma contenida en el artículo 25 de Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, no puede considerarse como atentatoria del Principio de Soberanía, dado que la misma más bien constituye la plena representación del ejercicio del poder popular. El artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, que la Soberanía se ejerce de forma indirecta a través del sufragio por los órganos del Poder Público, siendo una de las manifestaciones del ejercicio de la voluntad popular, la celebración de referendos en los cuales la ciudadanía ejerza, de manera concreta, su poder de opinión en relación a asuntos que tengan incidencia directa con su acontecer diario, por lo que mal podría decirse que la consulta prevista para que las parroquias manifiesten su conformidad o inconformidad sobre la instalación de las salas de juegos que prevé la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles atente contra el principio de soberanía, tal como lo han querido hacer ver los denunciantes, sino que más bien constituye una de las modalidades propias de su ejercicio por parte de la colectividad, razón por la cual, se desestima lo alegado por los accionantes y, así se declara.

Por todas las razones expuestas, esta Sala declara sin lugar, el presente recurso de nulidad.

V

DECISION

Por las consideraciones que anteceden este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

SIN LUGAR, la acción de nulidad interpuesta por los abogados P.A.Z., J.G.S. Y M.P.D., contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 23, 24, 25, 26, 29, 44, 53, 54 y 56 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 13 días del mes de noviembre de dos mil uno (2001). Años 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

El Presidente

IVAN RINCON URDANETA

El Vicepresidente

J.E. CABRERA ROMERO

Magistrados,

A.G. GARCIA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDON HAAZ

EL Secretario,

J.L. REQUENA

AGG/bps

Exp. 00-1602

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