Sentencia nº 320 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Marzo de 2004

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

El 11 de diciembre de 2003, los abogados J.K., J.P.L. y Hugo Briceño Herize, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 50.886, 47.910 y 98.095, en representación de Woodstride Investments Limited, «empresa constituida y domiciliada en territorio de las Islas V.B. (...), debidamente inscrita en fecha 14 de agosto de 2003, bajo el N° 556443, Secciones 14 y 15, Capítulo 291 de las Compañías Internacionales de los Libros correspondientes», interpusieron acción de amparo constitucional en contra del Ministerio de Finanzas, en la persona de su titular, ciudadano T.N., «por la violación de los derechos y garantías constitucionales de nuestras representadas (sic), referidas al debido proceso, derecho de petición y obtención de oportuna y adecuada respuesta, a la propiedad y a la libre iniciativa privada».

En la misma oportunidad de su presentación, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis del expediente, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad de la pretensión objeto de estos autos, previas las siguientes consideraciones:

De la pretensión de amparo

En síntesis, los apoderados judiciales de Woodstride Investments Limited, fundaron su pretensión de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1. - Como antecedentes fácticos, narraron:

   1.1.- Que la presunta agraviada es propietaria del «veinticinco por ciento (25%) de los derechos de crédito que se derivan y están contenidos en veinticinco (25) Notas Promisorias (Promissory Notes) emitidas al portador, el 8 de diciembre de 1981 por el entonces Banco de Desarrollo Agropecuario (Bandagro) y cuyo pago está avalado por la República», identificados tales títulos como Ref. 733, Código Caroní, Serie ICC 290, ICC-322.

   1.2.- Que, el vencimiento inicial de las referidas notas promisorias, se pactó a diez (10) años, el cual fue prorrogado por una sola vez por un lapso de ocho (8) años, feneciendo finalmente el 8 de diciembre de 1999.

   1.3.- Que, «a partir del mes de abril de 2002, (su) representada, junto a sus causantes y otros acreedores por el mismo título, inicio (sic) el proceso administrativo destinado a lograr que la República Bolivariana de Venezuela reconociera la acreencia que ella tiene por la tenencia de tales Notas Promisorias y realizara el pago correspondiente», de conformidad con lo prescrito en el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

   1.4.- Que, asimismo, «en ese mes de abril de 2002, la empresa cedente de los derechos que ahora posee nuestra representada, Grupo TRIAD-FFC, SPA-SA, acudió al Ministerio de Finanzas solicitando al Ministro de Finanzas de turno, que ordenara el pago de los títulos de crédito. En mayo de ese mismo año 2002, dicha empresa también se dirigió a la Presidencia de la República con esos mismos fines y, finalmente, en febrero de 2003, acudió a la Subcomisión de Control y Gastos del Gobierno Nacional de la Asamblea Nacional de la República, para que dicho órgano intercediera y se lograra el pago correspondiente».

   1.5.- Que, sin embargo, «las gestiones anteriormente señaladas no sirvieron para que la República pagara el monto de la que ella tiene por virtud de las notas promisorias descritas, pero esas gestiones si (sic) sirvieron para el Ministro de Finanzas iniciara un procedimiento administrativo y una averiguación destinada a comprobar la legalidad de las referidas Notas promisorias, cuyo pago se exige. Ello se evidencia del ‘Auto de Apertura de Procedimiento Administrativo’ fechado 29 de abril de 2003, firmado por el Ministro de Finanzas T.N.».

   1.6.- Que, «finalmente, después de un impresionante y muy profundo estudio de los antecedentes, de la documentación y de los argumentos expuestos tanto por el Ministerio de Finanzas como por las reclamantes, el día ocho (8) de agosto de 2003 el Director General de Consultoría Jurídica del Ministerio de Finanzas emitió el denominado ‘Informe Final sobre los Resultados de la Averiguación Administrativa Interna relacionada con las Notas Promisorias (Promissory Notes), Código Caroní, Serie ICC 290, ICC 322, Presumiblemente Emitidas por el Extinto Banco de Desarrollo Agropecuario (Bandagro)’». Según los apoderados de la accionante, el referido informe concluyó que los reclamantes de los mencionados títulos «tienen el legítimo derecho a que le sean procesadas para hacerlas efectivas o cualquier otra formalidad».

   1.7.- Que, con posterioridad a ello y de conformidad con lo previsto en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, «ese dictamen favorable al pago fue remitido a la Procuraduría General de la República, en fecha 12 de agosto de 2003, para que ésta emitiera su opinión vinculante para el órgano administrativo, sobre el asunto consultado». Luego, la Procuraduría General de la República «inició el trámite correspondiente y en fecha 3 de octubre de 2003 (...) emitió el dictamen definitivo», avalando el criterio sostenido por la Consultoría Jurídica del Ministerio de Finanzas y, en consecuencia, acordando la reclamación interpuesta.

   1.8.- Que, «luego del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República y conforme a lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, lo procedente era que el Ministerio de Finanzas lo acogiera y procediera a notificar a (las reclamantes) de las resultas del procedimiento. Sin embargo, lo que ha hecho el Ministerio de Finanzas es ordenar la revisión del Informe Final del Caso y el inicio de una nueva investigación». De tal circunstancia, la accionante tuvo conocimiento, según narraron sus apoderados, el 11 de noviembre de 2003, mediante comunicación dirigida por el Ministro de Finanzas al Diputado L.V.A., en su condición de Presidente de la Subcomisión de Control y Gastos del Gobierno Nacional de la Asamblea Nacional, «cuya intermediación en el asunto le había sido solicitada por la cedente de (la accionante)», en la cual informaba su decisión de efectuar una revisión del informe que recoge la averiguación administrativa seguida con ocasión del pretendido cobro de las notas promisorias tantas veces aludidas.

2. - Con base en los hechos reseñados, argumentaron:

   2.1.- Que, de las normas que regulan el procedimiento administrativo previo a las demandas de contenido patrimonial contra la República (artículos 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), «se desprende que la voluntad administrativa que puede expresar la resolución del asunto instado en estos casos, se produce por la respuesta que da el órgano intimado acogiendo el contenido del dictamen del Procuraduría General de la República, sin que le esté dada al órgano la posibilidad de pronunciarse en un sentido distinto, y menos aún contrario, a lo dictaminado por el Procurador, pues la competencia decisoria sobre el fondo del asunto, corresponde, realmente y en definitiva, al Procurador, mientras el ente administrativo funge de ente sustanciador del proceso. De este modo, y dada esta especial regulación contenida en la ley, la debida respuesta en un asunto como el que nos ocupa sólo puede ser aquella que, oportunamente –es decir, en el plazo legalmente establecido- emita el ente instado, reflejando y acogiendo la solución que, al fondo del reclamo planteado, ha dado la Procuraduría».

   Por tanto, «el hecho o acto lesivo en contra del que se interpone la presente acción de amparo es justamente la conducta del Ministro de Finanzas que se concreta en la no culminación del procedimiento administrativo previo de reclamación sobre acreencias contra la República, del modo en que estaba obligado, al ordenar la nueva tramitación del procedimiento administrativo que ya había sido objeto de toda la sustanciación exigida por la ley (y en el que se había alcanzado la última fase procesal conformada por la emisión del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República) sin estar facultado para ello» y «con fundamento en una supuesta facultad de autotutela».

   A este respecto, sostuvieron que, con tal proceder, el ente denunciado como agraviante violó el derecho al debido proceso de la accionante, previsto en el artículo 49 de la Constitución, «pues la Administración se aparta abierta y arbitrariamente del proceso y las pautas procesales establecidas para el caso concreto so pretexto de una supuesta ‘autotutela’ que no justifica ni ejecuta ni tramita siguiendo las pautas procesales y sustanciales que impone el ordenamiento jurídico», pues el imputado alto funcionario «decidió desacatar la opinión vinculante de la Procuradora» y, en su lugar, resolvió «no terminar el procedimiento, no resolver el fondo del asunto y revisar el informe final del caso, comenzando un nuevo procedimiento y ordenando nuevas investigaciones (dejando, de hecho, sin efecto los trámites procedimentales llevados a cabo hasta ese punto)».

   Además, alegaron que la potestad de autotutela, en modo alguno faculta al presunto agraviante para «revisar decisiones de otros órganos de la Administración ni evitar el carácter vinculante que da la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República al dictamen del Procurador General».

   2.2.- Que, igualmente, la referida reapertura de la investigación, vulnera el derecho de petición de la presunta agraviada recogido en el artículo 51 de la Carta Magna, al no brindar una adecuada respuesta a la «solicitud hecha por su causante documentada en las Notas Promisorias antes identificadas», pues «no hubo un pronunciamiento acorde con lo solicitado y no se resolvió el asunto planteado en los términos establecidos en la ley, pues al decidir la revisión del proceso ya cumplido, en lugar de resolver el fondo de la solicitud, se apartó del criterio vinculante de la Procuraduría General de la República».

   2.3.- Que la actuación delatada viola, asimismo, los derechos a la libertad económica, a la iniciativa privada y a la propiedad, «en la medida en que, al no resolver adecuadamente el asunto sometido a su consideración [...] le está impidiendo disponer de una importante parte de su patrimonio (que está reflejado justamente en sus derechos sobre el monto que alcanzan los Títulos o Notas Promisorias que han sido presentadas para su cobro) y le está impidiendo utilizar esas cantidades para dedicarlas al ejercicio de su actividad económica».

3. - Por último, con asidero en los anteriores planteamientos, los apoderados judiciales de Woodstride Investments Limited, solicitaron a esta Sala que, en la definitiva, declare con lugar la presente acción de amparo constitucional y que, en consecuencia: «(i) deje sin efecto cualquier procedimiento administrativo que pretenda o haya pretendido iniciar, reiniciar o revisar el Ministerio de Finanzas con el objeto de revisar o desconocer el dictamen vinculante emanado de la Procuraduría General de la República, en fecha 3 de octubre de 2003, que declaró procedente la reclamación económica hecha por [su] representada y sus causantes, como tenedores legítimos de las notas promisorias ampliamente identificadas [...] y que (ii) ordene al Ministerio de Finanzas, y concretamente al Ministro de Finanzas, dar una adecuada y oportuna respuesta en el plazo perentorio y breve que a bien tenga fijar esta Sala [...] acatando el dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República y, en consecuencia, ordenando el pago inmediato de las Notas Promisorias, o su canje por otros títulos emitidos por la república y negociables en los mercados internacionales, o el refinanciamiento de la deuda».

   Motivaciones para decidir

   Corresponde a esta Sala -en primer término- determinar su competencia para conocer el caso de autos. Con miras a ello, se observa que la representación judicial de la accionante imputa la infracción de sus derechos constitucionales (al debido proceso, de petición y oportuna y adecuada respuesta, a la propiedad, a la libertad económica y a la libre iniciativa privada) al ciudadano Ministro de Finanzas, T.N.. Tratándose, pues, de un alto funcionario quien ha sido denunciado como presunto agraviante en el caso de autos, y de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, así como con la interpretación reiterada que esta Sala ha brindado a dicha disposición (vid. sentencias números 1 y 2/2000, del 20 de enero, casos: E.M.M. y D.R.M.), este M.Ó. de la Jurisdicción Constitucional, resulta competente para conocer del presente amparo. Así se declara.

   Dilucidada su competencia y, a los fines de verificar la admisibilidad de la pretensión objeto de estos autos, es preciso determinar sus alcances. Con este fin, se observa que los apoderados judiciales de Woodstride Investments Limited solicitaron a esta Sala que: «(i) deje sin efecto cualquier procedimiento administrativo que pretenda o haya pretendido iniciar, reiniciar o revisar el Ministerio de Finanzas con el objeto de revisar o desconocer el dictamen vinculante emanado de la Procuraduría General de la República, en fecha 3 de octubre de 2003, que declaró procedente la reclamación económica hecha por [su] representada y sus causantes, como tenedores legítimos de las notas promisorias ampliamente identificadas [...] y que (ii) ordene al Ministerio de Finanzas, [...] dar una adecuada y oportuna respuesta en el plazo perentorio y breve que a bien tenga fijar esta Sala [...] acatando el dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República y, en consecuencia, ordenando el pago inmediato de las Notas Promisorias, o su canje por otros títulos emitidos por la República y negociables en los mercados internacionales, o el refinanciamiento de la deuda» (subrayados de esta Sala).

   En los términos en los cuales fue planteado el petitum, aunque haya pretendido escindirse en dos puntos -como lo demuestra la numeración contenida en la transcripción recién hecha-, ambos pedimentos expuestos por la representación actora bien podrían subsumirse en uno solo que, de acordarse, traería necesariamente aparejado el otro. En efecto, conforme lo pedido, bastaría ordenar «el pago inmediato de las Notas Promisorias, o su canje por otros títulos emitidos por la República y negociables en los mercados internacionales, o el refinanciamiento de la deuda», para que ello, automáticamente, suponga la suspensión de las averiguaciones administrativas llevadas a cabo por el ente señalado como agraviante, en torno a las Notas Promisorias de las cuales la accionante es -según adujo- copropietaria, pues, una vez ordenado el pago de dichos títulos, tales investigaciones perderían objeto.

   Desde esta perspectiva, luce evidente que, partiendo del supuesto hipotético que generaría acordar lo pedido, lejos de restablecer la situación jurídica presuntamente infringida a la accionante, la Sala estaría condenando a la República al pago de unas obligaciones pretendidamente cartulares, supuestamente contraídas con la accionante, bajo el pretexto de tutelar sus derechos fundamentales.

   Consecuencia de tal aserto, es que la presunta agraviada requiere el acceso a la jurisdicción constitucional a los fines de ventilar el contenido de una pretensión patrimonial que será potencialmente esgrimida contra la República, cuando el mecanismo acorde con la naturaleza de tal pedimento, es el previsto en los artículos 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya competencia exclusiva está atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Asimismo, debe entenderse que el acceso a la comentada vía procesal no le ha sido vedado a la accionante por la actuación ministerial delatada, pues la falta de oportuna respuesta a la reclamación por ella interpuesta en sede gubernativa («antejuicio administrativo»), la faculta de pleno derecho para instar el aparato jurisdiccional con miras a obtener el pago de los créditos que pudiera tener contra la República, ex artículo 59 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, fundada en los documentos emitidos en el presente caso.

   De este modo, no resta a la Sala sino declarar inadmisible la pretensión objeto de estos autos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

   Decisión

   Por las razones expuestas esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara inadmisible la pretensión de amparo constitucional incoada por los apoderados judiciales de Woodstride Investments Limited, antes identificada, en contra del Ministerio de Finanzas, en la persona de su titular, ciudadano T.N., «por la violación de los derechos y garantías constitucionales de nuestras representadas (sic), referidas al debido proceso, derecho de petición y obtención de oportuna y adecuada respuesta, a la propiedad y a la libre iniciativa privada».

   Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de marzo de dos mil cuatro (2004). Años: 193° de la Independencia y 145° de la Federación.

   El Presidente de la Sala, I.R.U.
   	El Vicepresidente-Ponente J.E.C.R.
   Los Magistrados,
   J.M.D.O.	A.J.G.G.
   P.R.R.H.
   El Secretario, J.L.R.C.

   n° 03-3208

   JECR/