Sentencia nº 308 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Febrero de 2002

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G. GARCIA

El 30 de enero de 2001 fue recibido en esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio N° 0041 del 25 de enero de 2001, por el cual se remitió el expediente N° 9210 (nomenclatura de dicha Sala), contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados M.P. y W.B., actuando con el carácter de sustitutos del Procurador General de la República y representantes judiciales del INSTITUTO DE PREVISIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL PARA EL PERSONAL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN (IPAS–ME), contra el COLEGIO DE MÉDICOS DEL ESTADO ZULIA, por la realización de un paro médico indefinido a partir del 10 de junio de 1992, en las unidades médico-odontológicas de ese Instituto, en las ciudades de Maracaibo y Cabimas del Estado Zulia.

Dicha remisión obedece a la declinatoria de competencia que hizo esa Sala Político Administrativa, el 23 de enero de 2001, en esta Sala Constitucional.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I ANTECEDENTES DEL CASO

El 13 de julio de 1992, los abogados antes mencionados interpusieron ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la referida acción de amparo constitucional, en los términos antes descritos.

El 14 de julio de 1992, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dio cuenta del mencionado amparo constitucional, y designó ponente para el pronunciamiento correspondiente sobre su admisibilidad.

El 30 de julio de 1992, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta.

El 13 de agosto de 1992, los representantes de la República apelaron de la anterior decisión, por lo que el 13 de octubre de 1992, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió el expediente a la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia.

El 27 de octubre de 1992, la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia dio cuenta del expediente, designándose ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó a los efectos de decidir la apelación.

El 16 de enero de 2001, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia reasignó la ponencia a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.

El 23 de enero de 2001, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia declinó en esta Sala Constitucional, la competencia para conocer de la apelación interpuesta.

II FUNDAMENTOS DE LA ACCION DE AMPARO

Señalaron los accionantes la procedencia de la acción de amparo constitucional interpuesta, en virtud de los siguientes fundamentos:

Que mediante decisión arbitraria del Colegio de Médicos del Estado Zulia se acordó iniciar un paro médico indefinido a partir del 10 de junio de 1992, en las unidades médico-odontológicas pertenecientes al Instituto de Prevención y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPAS–ME), violando los derechos y garantías constitucionales a la seguridad y asistencia social, a la salud y a la vida, contemplados en los artículos 58, 76 y 94 de la Constitución de 1961.

En tal sentido, indicaron que el 3 de abril de 1992, se sostuvo una reunión entre los representantes del IPAS –ME y el Colegio de Médicos del Estado Zulia, con el objetivo de lograr la suspensión del paro laboral efectuado por el gremio médico. En dicha reunión ambas agrupaciones llegaron a un acuerdo, en el cual se concertó lo siguiente: “(...) PRIMERO: Reclasificación como Médico Especialista II a los Médicos Especialista I, cancelación al día 15-07-92, de todo lo correspondiente a la cláusula establecida en la Convención Colectiva del Trabajo. SEGUNDO: El pago del escalafón establecido en la Cláusula N°2 de la Convención para el pago correspondiente al año 91, hasta la actualidad (30-05-92). Se le pactó que se le informaría al COLEGIO por escrito la situación actual de la deuda pendiente por concepto de pago de escalafón de los años anteriores a 1991. TERCERO: Se estableció un plazo al 30-04-92, para que el IPAS-ME respondiera por escrito al COLEGIO DE MEDICOS, sobre la situación en que se encuentra la cláusula 81 de la Convención referida a aumentos salariales por decreto”.

Asimismo, argumentaron la imposibilidad de realizar la reclasificación de los cargos, dado que ésta correspondía a la Oficina Central de Personal, mediante la actualización del RAC (Registro de Asignación de Cargos), y ante la dificultad para cancelar el pago de escalafón una vez cerrada la nómina, procedieron a cancelar la deuda mediante cheques, los cuales fueron rechazados por los médicos, sin argumentar justificación alguna.

Expresaron que, a pesar del cumplimiento parcial del convenimiento a partir del 10 de junio de 1992, el Colegio de Médicos del Estado Zulia acordó suspender las actividades del gremio médico, decisión ésta que, fue calificada de ilegal por las Inspectorías del Trabajo de Cabimas y Maracaibo, por incumplimiento del procedimiento previo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, el cual, de conformidad con dicha ley, debe seguirse con anterioridad a la determinación de suspender las actividades laborales.

En razón de lo expuesto, los accionantes adujeron que los trabajadores del sector público tienen derecho a la solución pacífica de sus conflictos y a la huelga, siempre y cuando cumplan con las formalidades de negociación del pliego de peticiones ante la Inspectoría del Trabajo, como requisito previo a la decisión de huelga.

Por otra parte, manifestaron que los funcionarios públicos tienen derecho a la huelga, pero con ciertas limitaciones en virtud del servicio público que ellos prestan. En tal sentido, alegaron que la Ley Orgánica del Trabajo prevé el derecho a huelga para quienes desempeñen funciones de servicio público, siempre y cuando su paralización no causare perjuicios irremediables a la población o a las instituciones, por lo que, consideraron que cuando dicha paralización del servicio público pueda generar perjuicios irreparables a la población o a las instituciones, no será posible ejercer el derecho a huelga.

Finalmente, estimaron que el paro convocado por el Colegio de Médicos del Estado Zulia, era contrario a lo dispuesto en los artículos 58, 76 y 94 de la Constitución de 1961, en virtud de que se le impidió al IPAS–ME cumplir las obligaciones que corresponden al Estado en cuanto a la asistencia de la población docente del Estado Zulia, por ser dicha actitud, contraria al derecho constitucional de la seguridad y de la asistencia social, de la protección a la salud, y el derecho a la vida.

Con base en las afirmaciones señaladas, los representantes del IPAS-ME solicitaron se acordase con lugar la referida acción de amparo constitucional.

III DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia dictada el 30 de julio de 1992, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:

Los abogados M.P. VILLEGAS Y W.B. se presentan como sustitutos del Procurador General de la República, ahora bien, en el presente caso se señala como presunto agraviado al Instituto de Previsión Social del Ministerio de Educación, pero no a la República.

En este sentido ha dicho la Corte en reiterados fallos –dada la consecuencia individualizadora de la acción de amparo-, que la “representación de la República de Venezuela a través de la presencia del Procurador General de la República y de sus sustitutos no es relevante a los fines procesales cuando el amparo está dirigido contra un órgano perfectamente identificado de la Administración Pública Nacional y no contra la República”.

En este caso es un Instituto con personalidad jurídica propia, perfectamente identificado, quien pretende ostentar la condición de agraviado, por ende, aplicando la doctrina anterior al caso de autos, siendo la acción de amparo personalísima, no puede admitirse a los sustitutos del Procurador General de la República solicitando se ampare a un órgano distinto de la República. Es decir, quienes se presentan como actores no poseen legitimación procesal para accionar y, en consecuencia la acción propuesta se declara inadmisible y así se declara

.

IV

DE LA FUNDAMENTACION A LA APELACIÓN

Señalaron los apoderados judiciales del IPAS–ME su disconformidad con el fallo proferido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por considerar que el mismo no acogió lo dispuesto en los artículos 19 y 22 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

En tal sentido, argumentaron que a pesar de haber sido alegados derechos fundamentales como la seguridad social, la salud y la vida, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no consideró la referida solicitud, por el hecho irrelevante de que el presunto agraviado se encontrara representado por los sustitutos del Procurador General de la República. Por tal motivo, consideraron que el a quo debió notificar al solicitante del amparo sobre el error u omisión apreciados para que éstos fuesen subsanados, o en su defecto, prescindir de dichos requisitos de forma para decidir.

Por otra parte, manifestaron que, en el poder que acreditaba su representación constaba la delegación que le fue conferida por el Procurador General de la República para la defensa de los actos dictados por el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el personal del Ministerio de Educación (IPAS –ME).

Finalmente, afirmaron que de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, la acción de amparo puede ser interpuesta por cualquier persona natural o jurídica, o por su representante, considerando, con base en la doctrina patria, que cualquier persona puede actuar en representación del presunto agraviado y ello alude a las asociaciones de cualquier índole, en beneficio de sus asociados.

V

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente consulta, y a tal efecto observa que según jurisprudencia reiterada de esta Sala, corresponde a la misma revisar todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de primera instancia.

Así, de conformidad con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, esas revisiones se efectúan de manera obligatoria, como consultas o apelación y en forma facultativa, cuando se haya agotado la doble instancia. En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala, la consulta de la decisión emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conoció de una acción de amparo constitucional en primera instancia, razón por la cual esta Sala asume la competencia para resolver la presente apelación, y así se declara.

VI

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Precisado lo anterior, corresponde a esta Sala pasar a determinar lo referente al recurso de apelación ejercido y, en tal sentido, observa que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 30 de julio de 1992, tiene por fundamento declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo, en razón de que los sustitutos del Procurador General de la República no podían abocarse a defender asuntos litigiosos en materia de amparo en los cuales estuviese involucrado otro ente de la Administración Pública, en especial, los institutos autónomos, por cuanto éstos están dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio para obrar en juicio, y por ende responder pecuniariamente de los efectos derivados de los litigios.

Ahora bien, esta Sala advierte que, los sustitutos del Procurador General de la República y representantes del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación consideraron que la formalidad a que se refirió era innecesaria, y en el caso de ser loable, lo correcto era que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo les notificara previamente de ello para su subsanación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

Sobre lo planteado, esta Sala debe señalar que, a pesar de que en la nueva normativa constitucional se le ha dado cabida a la defensa de los derechos colectivos y difusos mediante la vía del amparo constitucional, y se ha sentado un precedente judicial en cuanto a la posibilidad de extender los efectos de las decisiones de amparo a personas ajenas a la controversia (Vid Sent. N° 2675/2001), aún persiste el carácter personalísimo de dicha acción, dado que las situaciones acotadas anteriormente constituyen excepciones a tal principio, el cual, viene dado por el hecho de que el legitimado activo en el proceso de amparo constitucional, debe ser aquella persona que haya sido afectada directamente en su esfera jurídica por alguna acción u omisión que derive de una situación contraria a sus derechos y garantías constitucionales. Así, solamente aquella persona o entidad que se vea directamente involucrada en tales situaciones está legitimada para interponer la acción de amparo, sin que tenga que concurrir la participación de otra persona o entidad, la cual escapa de la situación imputada como lesiva y que no se ha visto afectada en sus derechos constitucionales personales.

En tal sentido, observa la Sala que, para el momento de pronunciarse el fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la normativa constitucional vigente no consagraba la excepción antes indicada, ni se había establecido el precedente judicial referido, por lo cual, la anterior fundamentación era manejada con regularidad por la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, instancia imperante para el momento de interponerse la presente acción de amparo constitucional, de allí que, será aquél el criterio jurisprudencial con base en el cual la Sala analizará la consultada, por ser el criterio imperante para el momento en que ésta se dictó. En efecto, dicha Sala con anterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, delimitó el criterio mencionado en la sentencia del 6 de agosto de 1987 (Caso Registro Automotor Permanente), cuando con respecto a la legitimación activa en materia de amparo constitucional, que a quien intentare la acción, debía estar afectada directamente por el hecho u omisión que fuese lesivo a los derechos y garantías constitucionales del quejoso. En tal sentido, el referido fallo señaló:

Como se sabe, la ausencia de una ley reglamentaria del derecho genérico al amparo contemplado en el artículo 49 de la vigente Constitución, ha hecho imperativo ir delineando sus caracteres propios y los del juicio a través del cual se le promueve, mediante principios y criterios jurisprudenciales orientadores, apoyados por calificados comentarios doctrinales sobre la materia. Así, en ocasiones por aplicación de principios generales del derecho, por vía de interpretación analógica, o como resultado de reflexivos estudios sobre el tema, se han hecho pronunciamientos judiciales que han determinado los siguientes elementos constitutivos del derecho y de la acción de amparo:

1.-Que la titularidad de la acción puede corresponder no sólo a una persona física o natural, sino también a una persona jurídica o moral;

2.-Que el acto lesivo puede provenir tanto de una autoridad pública, como de particulares, grupos u organizaciones privadas;

3.-Que el acto lesivo puede implicar una acción o una omisión;

4.-Que el agravio debe ser personal y directo. (Resaltado de la Sala).

(...)

.

Así, estima la Sala que el criterio manejado con posterioridad a la promulgación de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, que exigía que el legitimado activo fuese la persona o entidad que directamente se viera involucrada en la lesión de sus derechos constitucionales, excluyendo, por tanto, la intervención de otras personas o entidades que actuasen bajo la invocación del quebrantamiento de un derecho constitucional ajeno, es decir, actuando en nombre propio, pero invocando un derecho vulnerado que no le es inherente a la situación jurídica planteada. Al respecto, la Sala Político-Administrativa, en sentencia del 29 de mayo de 1989, posterior a la promulgación de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales (Caso H.E. vs. Ley de Vagos y Maleantes), estableció:

La Corte comparte la tesis de la singularidad de la legitimación activa en el juicio de amparo, acogida por la Ley Orgánica de Amparo según se desprende de su articulado, pues aceptar lo contrario, esto es, la posibilidad de su ejercicio por parte de una o varias personas que se atribuyan la representación genérica de toda la ciudadanía, sería desvirtuar el objetivo fundamental del amparo que es la restitución de derecho (sic) de una situación o garantía jurídica tutelada por la Constitución, otorgando así la acción de amparo los efectos propios de una acción de nulidad. En tal virtud, la sentencia de amparo sólo puede cubrir y proteger al individuo quejoso, sin extenderse a declaraciones generales sobre la ley impugnada.

Con arreglo a lo anterior, en el caso sub-judice el accionante no puede pretender que por vía de amparo se suspenda la aplicación de un texto normativo, sin alegar ni demostrar que la aplicación de ese texto lo afecta o lesiona de manera específica y concreta

. (Resaltado de la Sala).

Ahora bien, advierte esta Sala con las excepciones ya reseñadas -como se indicó anteriormente-, que los criterios señalados siguen siendo de aplicación vigente por parte de esta Sala Constitucional, al considerarse como elemento fundamental para la legitimación activa, que el acto lesivo ocasiona al interesado un daño directo, que lo habilite para interponer, en su propio nombre y en defensa de sus derechos, el amparo constitucional. Sobre este particular, esta Sala en sentencia 1807/2001 (Caso J.C.), delimitó tal requisito, dentro de los siguientes términos:

En tal sentido, el amparo constitucional como medio de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas, está limitado sólo a casos en los que sean violados a los peticionarios, en forma directa e inmediata, derechos subjetivos de rango constitucional, para cuyo restablecimiento no existan vías procesales ordinarias, eficaces e idóneas. En consecuencia, sólo procede cuando el accionante, es decir, el sujeto activo de la pretensión tenga aptitud para ser parte del proceso de acuerdo a la relación que exista entre éste y los hechos constitutivos de la lesión aducida.

De acuerdo a lo anterior, la legitimación para ejercer la acción de amparo constitucional, sólo la tiene aquél que se vea lesionado o amenazado con la violación de sus derechos o garantías constitucionales

(resaltado de este fallo).

Ello así, observa la Sala que, con base en lo criterios antes expuestos, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó el fallo objeto de la presente apelación, considerando que sólo las personas que se encuentren directamente afectadas por la situación jurídica infringida, son las que tienen la cualidad de sujetos activos para ejercer la acción de amparo. En tal sentido, en el caso de autos, los sustitutos del Procurador General de la República han argumentado que tal situación debió subsanarse primariamente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales. Sin embargo, observa esta Sala que la aplicación del artículo en comento está referida a la subsanación de defectos de forma del libelo o por tener contenidos que no determinan claramente la situación que plantea la formulación de la acción de amparo constitucional, por lo que mal podría afirmarse que por esa vía podía subsanarse un elemento esencial para la interposición de la acción, como lo es la legitimación activa en el proceso, por cuanto mediante esta vía resulta inadmisible modificar a la persona o entidad llamada a interponer la acción de amparo, razón por la cual dicho alegato debe ser desestimado completamente.

Por otra parte, en lo que respecta al alegato de la apelación sostenido por los sustitutos del Procurador General de la República, con relación al poder que les acredita para la defensa de los derechos e intereses del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación, esta Sala Constitucional debe hacer ciertas determinaciones respecto al instrumento que supuestamente confiere a los abogados el ejercicio del ius postulandi para intervenir en el presente juicio de amparo constitucional.

Al respecto, se observa que el Poder conferido al ciudadano W.B., deriva de una delegación que el Procurador General de la República le había conferido a la ciudadana D.M.B., quien para el momento de la interposición de la presente acción de amparo constitucional ejercía el cargo de Consultora Jurídica del Instituto de Previsión y Asistencia Social de los Empleados del Ministerio de Educación.

Precisado lo anterior, advierte esta Sala que, si bien dicho instrumento deriva de una persona capaz de representar los intereses del IPAS-ME, como lo era la Consultora Jurídica de dicho Instituto, la sustitución que el Procurador General de la República hizo del Poder estaba referido para aquellos actos administrativos que se ventilasen ante el Tribunal de la Carrera Administrativa y para la interposición de recursos ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, facultad que no alcanzaba el ámbito de la legitimidad activa de la acción de amparo, dado que el mismo no especifica habilitación alguna para que los abogados representantes pudiesen interponer una acción destinada a la defensa de los derechos e intereses que le hubiesen sido vulnerados a dicha Institución, motivo por el cual esta Sala debe concluir que el Poder otorgado a los abogados accionantes no le confería representación alguna para el ejercicio de la acción de amparo constitucional.

En razón de los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional desestima los argumentos expuestos por los apelantes y declara SIN LUGAR, la apelación interpuesta por los apoderados judiciales del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación, por ende, se confirma la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 30 de julio de 1992. Así se decide.

VII

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por los sustitutos del Procurador General de la República y representante judiciales del Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de Educación (IPAS-ME) y, en consecuencia, CONFIRMA la sentencia dictada el 30 de julio de 1992 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de FEBRERO el año dos mil dos (2002). Años 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

IVAN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 01-0157

AGG/bp