Sentencia nº 1394 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Agosto de 2001

Fecha de Resolución 7 de Agosto de 2001
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.G.G.

En fechaEl 15 de febrero de 2000, mediante oficio Nº TPI-00-016, la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por el ciudadano I.D.B.G., titular de la Cédula de Identidad No. 1.962.904, procediendo, en supara entonces, con el carácter de Fiscal General de la República, contra el Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la entonces Asamblea Legislativa del mismo Estado, en fecha el 28 de abril de 1971, y reformado el 13 de noviembre de 1978, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar, número Eextraordinario, de fechadel 7 de diciembre del mismo año.

En fechaEl 3 de marzo de 2000, se dio cuenta del expediente en esta Sala Constitucional, y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles, ordenándose la notificación de los interesados en el presente juicio.

Vista la nueva designación de los Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante Decreto de la Asamblea Nacional, la cual ha quedado integrada por los Magistrados I.R.U., J.E. CABRERA, A.G.G., J.M. DELGADO OCANDO y P.R.H., se designó Ponente al Magistrado, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Colocar designación de ponenteNo existe un auto nombrando ponente.

Efectuado el estudio del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones.:

Antecedentes En fechaEl 6 de agosto de 1998, el entonces Fiscal General de la República , ciudadano I.D.B.G., ocurrió acudió por ante la entonces extintaentonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, con el objeto de interponer una acción popular de inconstitucionalidad contra el aludido Código de Policía del Estado Bolívar.

El n fecha 11 de agosto de 1998, se dio cuenta ante en la Corte en Pleno del escrito antes aludido junto con sus anexos, y se acordó pasarlos al Juzgado de Sustanciación.

En fecha El 24 de septiembre de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió la acción de nulidad en cuanto ha lugar en derecho. En la misma fecha oportunidad se ordenó hacer las respectivas notificaciones de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo se ordenó emplazar a los interesados mediante Ccartel.

El 17 de noviembre de 1998, vista la diligencia presentada, en fechael 11 de noviembre de 1998, por la Fiscal del Ministerio Público designada, mediante la cual se consignó el cartel de emplazamiento a los interesados, se acordó agregarlo al expediente.

El 28 de enero de 1999, el Juzgado de Sustanciación acordó la remisión de las actuaciones a la Corte en Pleno a los fines depara la continuación del juicio.

El 11 de febrero de 1999, se designó Ponente al Magistrado Antonio Ramírez Jiménez y se fijó el quinto (5º) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 25 de febrero de 1999, comenzó la relación de la causa y dse fijó la oportunidad del para el acto de informes.

El 16 de marzo de 1999, fecha oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, compareció la Fiscal del Ministerio Público y presentó el correspondiente escrito.

El 13 de mayo de 1999, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

El 15 de febrero de 2000, la Secretaría de este Tribunal Supremo en Pleno, remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la presente acción.

Alegatos del Fiscal General de la República El entonces Fiscal General de la República demandó la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 16, 21, 22, 24, 25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 124, 125, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 220, 222, 226, 231, ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234, 239, 244, 247 y 248 del Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la entonces Asamblea Legislativa del mismo Estado, en fechael 28 de abril de 1971, y reformado el 13 de noviembre de 1978, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar, número Extraordinario, de fechael 7 de diciembre del mismo año, por considerar que dichos dispositivos infringen lo dispuesto en los artículos 60, ordinales 2º, , 68 y 69 de la Constitución de 1961 (cuyos contenidos se mantienen en su esencia en la vigente Constitución de 1999, en los numerales 1, 4, 6 y 7 del artículo 49), en base asobre la base de las siguientes razones:

En primer lugar, expuso las consideraciones generales sobre el contenido del Código de Policía parcialmente impugnado y, para ello, señaló queseñalando que:

1.- El Código de Policía del Estado Bolívar atribuye al Gobernador, a los Prefectos de Distrito, a los Alcaldes de Municipios y a las autoridades de policía la potestad de imponer penas privativas de libertad (artículos 231, 232, 233 y 234). Que Ddichas penas privativas de libertad, son las de arresto, confinamiento y expulsión (artículo 231). Señaloó que Lla pena de arresto establecida en dicho Código, sólo podrá exceder de quince (15) días, cuando provenga de la conmutación de la pena de multa que se imponga (artículo 235).

  1. - En cuanto a las normas de procedimiento, para la imposición de tales sanciones, se exige la resolución escrita y motivada, sólo para el caso de arresto, superior a cuarenta y ocho (48) horas, dictado por los Prefectos de Distrito (artículo 233).

  2. - EQue el único recurso establecido por el Código de Policía es el de queja, ante el superior inmediato, una vez ejecutada la pena impuesta, quien podrá imponer la sanción de destitución y la restitución de la multa, quedando a salvo el derecho del interesado de reclamar los perjuicios causados (artículo 247, único aparte).

  3. - Que Lla mayoría de los hechos generadores de la pena de arresto se encuentran tipificados como delitos o faltas por el Código Penal Venezolano. Así, los artículos 16, 31, aparte 1, 42, 50, 51, 124, 19, 220, y 222 del Código de Policía, serían equivalentes a los hechos tipificados en los artículos 485, 515, 497, 544, 545, 273 y siguientes;, 536, 537, aparte 1, 382, 528, 529, 365, 184, 185 y 588 del Código Penal.

  4. - Que Lla técnica utilizada por el Legislador Estadal, en la fijación de la sanción, deja a la libre evaluación del funcionario la imposición de la “multa” o del “arresto proporcional”.

  5. - Que Een ciertos casos, la conmutación de la multa, de acuerdo a con la regla establecida en el artículo 248 del citado Código impugnado, puede dar lugar a arrestos que excedan los ocho días, hasta un máximo de cien días (artículos 16, aparte 1, 24, 25, 26, 27, 30, 32, 33, aparte 1, 34, 36, 39, 47, 51, 52, 53, 54, 58, 62, 64, 65, 125, 152, 169, 198, 219, 222, 266). Por otro lado, que ciertas disposiciones establecen la facultad de imponer la sanción de arresto, sin determinar, con claridad, el hecho generador de la pena (artículos 232, 233 y 234).

    Una vez expuestas dichas consideraciones, explanó los fundamentos de la acción, comenzando por el punto relativo al “juez natural”.

    Al respecto, señaló el recurrente en su escrito, que “el Código de Policía del Estado Bolívar es violatorio del derecho subjetivo a ser juzgado por Jueces Naturales, imparciales y justos y a la dimensión objetiva que de éste deriva para el principio de separación de poderes y de autonomía e independencia de los Jueces, en la medida en que atribuye a funcionarios administrativos y de policía a imponer penas privativas y limitativas de la libertad personal, por infracciones a un status ético jurídico de la vida social, esto es, por la transgresión de normas que establecen figuras delictivas típicas”.

    En este orden de ideas, el prenombrado funcionario ciudadano también alegó que el Código de Policía del Estado Bolívar es violatorio del principio de la legalidad de la infracción, la garantía non bis in idemídem, del derecho a la defensa y al debido proceso; consagradosas éstas en los artículos 60 ordinal 2º y y 68 de la Constitución de 1961.

    Para fundamentar la violación de la garantía constitucional “non bis in idemídem”consagrada en el ordinal 8º del artículo 60 , ordinal 8º de la Constitución de 1961, hoy contenido en el numeral 7 del artículo 49 numeral 7 de la vigente Constitución, expuso el entonces Fiscal General de la República que el citado Código de Policía tipifica, en su articulado, un universo de delitos y faltas que se encuentran también establecidos y tipificados por el Código Penal Venezolano, y que tales situaciones, tanto por la naturaleza de la infracción como por la entidad de la sanción, deben ser objeto de juzgamiento por la autoridad judicial competente, a través de los procedimientos ordinarios y especiales previstos en el derogado Código de Enjuiciamiento Criminal, hoy vigente Código Orgánico Procesal Penal.

    Por otro lado, en cuanto a la violación del derecho constitucional consagrado en el artículo 68 de la derogada Constitución de 1961, referido al derecho a la defensa y al debido proceso, previsto a su vez, en el artículo 49 y concretamente el derecho a la defensa en su numeral 1º de la Constitución de 1999, señaló el recurrente que el Código de Policía del Estado Bolívar viola la norma constitucional, en la medida en que prevé sanciones que limitan y privan el derecho a la libertad y seguridad personal sin disponer un procedimiento que garantice los atributos mínimos de la defensa como son: la información del hecho que se imputa, la posibilidad de ser oído y de asistencia profesional, la contradicción de las pruebas de la parte acusadora y la posibilidad de presentar pruebas de defensa, la doble instancia, etc., además de las garantías señaladas supra (al juez natural, non bis in idemídem y legalidad).

    En cuanto a la violación del principio de la legalidad, adujo el representante del Ministerio Público que “la previsibilidad y determinabilidad de la ley formal es un principio que deriva de los principios de seguridad jurídica y de legalidad de la Administración”; razón por la cual, “las normas aplicables a los individuos deben ser proporcionalmente previsibles y determinadas, en la medida en que afecten una situación subjetiva, ya beneficiando al individuo, ya imponiéndole una carga o sanción”. En este sentido, señaló que el aludido Código de Policía del Estado Bolívar en sus artículos 232, 233 y 234, habilitan -en abierta contravención al principio de la legalidad- a funcionarios administrativos (Gobernador, Prefectos y Alcaldes) del Estado Bolívar, a imponer penas privativas y restrictivas de libertad en base a criterios como los siguientes:

    COLOCAR LOS ARTÍCULOS COMPLETOS

    Artículo 233: Los Prefectos de Distritos pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y ocho horas o multa hasta por DOSCIENTOS BOLIVARES, salvo disposición especial de este Código, a quienes desobedezcan las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus atribuciones legales o alteren el orden público, o la paz social, pudiendo ordenar sus enjuiciamientos, si la gravedad del hecho así lo requiere. Cuando la gravedad de la falta amerite un arresto superior a cuarenta y ocho horas, éste deberá acordarse por Resolución escrita y motivada y en ningún caso podrá exceder de quince días.

    Artículo 234: Los Alcaldes de Municipio pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y ocho horas y multas hasta por CINCUENTA BOLIVARES, salvo disposiciones especiales de este Código.

    “Artículo 233 (...) en su función policial de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger las personas y las propiedades”.

    Artículo 234 (...) a quienes desobedezcan las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus atribuciones legales o alteren el orden público, o la paz social (...)

    .

    Sobre las citadas disposiciones, el accionante señaló que se tratan de cláusulas generales completamente indeterminadas (orden, moral, decencia, seguridad social, o paz) “que no pueden ser reducidas a criterios determinados a través de los medios ordinarios de interpretación, sino que dejan al funcionario que las aplica, una absoluta libertad y discrecionalidad en la definición de su contenido”, lo cual es incompatible con la indelegable función de legislar, por lo menos, en la adopción de las decisiones más esenciales, impidiéndose así, al individuo conocer de antemano los hechos que puedan dar lugar a una pena privativa de su libertad, para adecuar su conducta a tales parámetros.

    Por las consideraciones apuntadas el entonces Fiscal General de la República solicitó en su petitorio la declaratoria de inconstitucionalidad de las siguientes normas:

    1. Artículos 32; 33; 34; 40; 42; 50; 51; 52; 54; 58; 62; 64; 65; 82; 125; 127; 152; 165; 169; 187; 219; 222; 226; en la medida en que prevén la imposición de pena de arresto proporcional, imponibles por autoridades administrativas, en contravención al derecho al juez natural;

    2. Artículos 239 y 248, que prevén la conversión de la multa en arresto, en contravención a la garantía de la libertad personal y al juez natural;

    3. Artículo 244 el cual establece una pena de arresto, hasta por veinte días, en violación de las garantías antes señaladas.

    4. Artículos 231, ordinal 1º y aparte único; 232; 234 en las cuales se atribuye a funcionarios administrativos y policiales, la competencia para imponer penas privativas de libertad;

    5. Artículos 16; 21; 24; 25; 26; 32; 33; 42; 50; 51, 124; 219; 220; 22, en la medida en que repiten los mismos hechos generadores de penas, a tenor del Código penal Venezolano, en violación de la garantía al non bis in idemídem;

    6. Artículos 233 y 247, los cuales al no establecer otro procedimiento que el sumario, la resolución motivada y la queja una vez cumplida la pena, violan las garantías a la defensa y al debido proceso;

    7. Artículos 232, 233 y 234; en la medida en que no determinan con suficiente claridad el hecho generador de la pena, en violación de la garantía de tipicidad de delitos y faltas.

    De la Competencia En el presente caso, se ha ejercido sido interpuesta una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, en contra de diversas normas contenidas determinados dispositivos del en el Código de Policía del Estado Bolívar, dictado el 28 de abril de 1971 por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, y reformado el 13 de noviembre de 1978, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar, número Extraordinario, de fechadel 7 de diciembre del mismo año.

    Observa esta Sala, que durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Corte en Pleno de la entonces Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem, en concordancia con lo previsto en los artículos 42, ordinal 3º y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las Leyes Estadales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios que coligieren con la Constitución.

    Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella.” (Subrayado de la Sala).

    En razón aEn razón de lo anterior, esta Sala observa que en el caso planteado, el entonces Fiscal General de la República interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra del Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Bolívar. En consecuencia, esta Sala resulta competente para conocer del caso de autos. Así se decide.

    Motivación para Decidir En el caso de autos ha sido alegada la nulidad parcial por inconstitucionalidad del Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del mismo Estado el 28 de abril de 1971, y reformado el 13 de noviembre de 1978. Dicha acción se interpuso con fundamento en el quebrantamiento de expresas disposiciones que actualmente están previstas en los artículos 44 y 49 numerales 1º, 4º, 6º y 7º de la vigente ConstituciónConstitución, de 1999 referidas a la libertad personal, al derecho a la defensa y al debido proceso, derecho a ser juzgado por sus jueces naturales, principio de legalidad de los delitos, faltas y de las penas, tipicidad y el principio “non bis in idemídem”.

    Pasa esta Sala a dilucidar sobre la violación de los referidos principios y derechos constitucionales y a tal efecto observa:

  6. En cuanto a la violación del derecho a ser juzgado por sus jueces naturales y el principio de la legalidad

    Partiendo de las premisas, anteriormente señaladas sSe puede observar de manera irrefutable, que existen una serie que de principios que orientan la actividad punitiva del Estado, los cuales giran alrededor del principio de sujeción al ordenamiento jurídico consagrado en el artículo 7 de la Constitución de 1999, que dispone que “la Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución.”; es justamente por ello que el artículo 25 de la Constitucióneiusdem establece que “Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo (…)”.

    Siguiendo eEn este orden ideas, observa esta Sala que el Constituyente igualmente estableció las consecuencias a la no sujeción al derecho de la actividad del Poder Público y el catálogo de garantías de los particulares; así eln su artículo 139 constitucional establece que “el ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley.”, mientras que el artículo 44 en su encabezado dispone que, “la libertad personal es inviolable;..” y el numeral 6 del artículo 49 señala que “ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.”

    En atención a lo anterior y visto que uno de los argumentos principales del accionante se fundamenta justamente en el hecho de que el Código de Policía impugnado presuntamente viola el Derecho al Juez Natural por establecer en cabeza de órganos administrativos la potestad de aplicar sanciones de privación de la libertad que sólo pueden ser aplicadas en función jurisdiccional por los jueces de la República, entiende esta Sala que cualquier consideración que se pudiese realizar al efecto, debe partir –-sin duda alguna- de la diferenciación que el desarrollo jurisprudencial patrio ha realizado en torno a las diferentes manifestaciones del poder punitivo del estado, a saber, la relación entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal.

    A tal efecto, se observa que esta Sala que ha analizado esta problemática en oportunidades anteriores, siendo de particular importancia la sentencia recaída de en fechael 06 de marzo de 2001, recaída sobre en el caso Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., en la cual se afirmó lo siguiente:

    La discusión respecto de la autonomía del derecho sancionador frente a las otras ramas del Derecho, o su ubicación dentro de esas otras ramas, es uno de los asuntos en los que ha habido menor consenso en la doctrina comparada ius publicista; siendo uno de los pocos lugares comunes, la idea de que el derecho penal y el derecho administrativo o tributario sancionador forman parte del ius puniendi del Estado. Así, tanto la corriente que se pronuncia a favor de la autonomía del derecho sancionador administrativo o tributario, como aquella que considera que es una parte especial del derecho penal, coinciden en que se trata de una forma de manifestación del poder superior del Estado de castigar conductas antijurídicas.

    Ahora bien, aun existiendo total consenso en cuanto al origen (ius puniendi del Estado) de la potestad sancionadora -ya sea penal o administrativa-, existe una gran dificultad para delimitar sistemáticamente las diferencias argumentadas por un gran sector de la doctrina, entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. Una de las razones que imposibilitan esa definitiva delimitación, se debe a carencias técnicas en las manifestaciones normativas del Estado, que tratan indistintamente los conceptos de delitos, faltas e infracciones por una parte, y el de penas y sanciones, por la otra.

    Así, se ha planteado que entre una y otra disciplina no existen diferencias materiales, sino que las mismas derivan exclusivamente de la política legislativa que el Poder Estatal asuma en un momento dado, clasificando la potestad como penal o administrativa, dependiendo de la rama horizontal del Poder que esté llamada a ejercer el aludido ius puniendi; en consecuencia, si la conducta antijurídica debe ser castigada por el Poder Judicial, se estará en presencia de una potestad de Derecho Penal, mientras que el Derecho Administrativo o Tributario Sancionador, es aplicado por los órganos del Poder Ejecutivo.

    Estima esta Sala que la tesis anteriormente presentada, es de naturaleza meramente casuística, por cuanto elabora el concepto partiendo de un resultado, como lo sería el órgano que sanciona, y además presupone la ausencia de errores de los órganos legislativos, en cuanto al mérito en la escogencia entre una opción u otra.

    De seguir el aludido planteamiento, habría que arribar a la conclusión de que será Derecho administrativo sancionador o Derecho penal, aquello que el legislador establezca como tal, independientemente del contenido normativo de las sanciones o penas que se estableciesen; de manera que si se le otorgase a la función administrativa una función tradicional e históricamente jurisdiccional como la privación de libertad, habría que llegar irremediablemente a la conclusión de que esta privación de libertad constituiría parte de la potestad sancionadora de la administración. Asimismo, esta tesis deja a un lado el hecho de que órganos del Poder Judicial puedan ejercer igualmente potestades esencialmente administrativas (vgr. Potestad disciplinaria funcionarial), sin que por ello tal actividad tenga carácter penal, o se modifique la ubicación del Poder Judicial dentro del esquema organizativo del Estado.

    Por otro lado, existe otra corriente que fusiona dichas disciplinas como única expresión del Derecho Penal, fundamentándose en que ambas se nutren de principios originarios del Derecho Penal, como lo serían el principio de legalidad de las penas, el principio de tipicidad, el principio non bis idemídem y las garantías del procesado.

    Ante esta diatriba, considera esta Sala que carece de sentido pretender entablar la discusión en base al órgano que ejecuta el ius puniendi (judicial o administrativo), o en razón de la terminología propuesta por el legislador (delito vs. infracción, pena vs. sanción), pues de existir diferencias entre el derecho penal y el derecho sancionador, éstas sólo serán relevantes en cuanto se refieren a su sustrato material, siendo en consecuencia necesario entrar a analizar la finalidad de las mismas, pues las diferencias que pudiesen existir en ese orden, serán las que permitan establecer los parámetros de interpretación de tales ramas del derecho.

    Sobre este particular, se pronunció la jurisprudencia de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, en sentencia del fecha 9 de agosto de 1990, recaída sobre el caso Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, en la cual se señaló lo siguiente:

    ‘(…) dentro del concepto lato de normas penales debe diferenciarse entre aquellas que establecen sanciones para la infracción de normas de ética a las que se sujeta la conducta social e individual de determinado conglomerado humano, y que recoge en su mayor extensión el Código Penal al tipificar los delitos y las faltas, y otras, contempladas en leyes especiales, que consagran sanciones para castigar la violación o incumplimiento de reglas específicas referidas a garantizar el fin de utilidad general de la actividad administrativa, y que la doctrina ha calificado como sanciones administrativas, para distinguirlas en virtud del sujeto que las impone (órgano administrativo) de las de naturaleza penal que son siempre impuestas por un órgano jurisdiccional.’

    Del criterio anteriormente expuesto, se evidencia que el criterio sostenido por la jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi del Estado, estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva.

    Así las cosas, observa esta Sala que según el criterio establecido, la potestad punitiva del Estado corresponde al campo de estudio y aplicación del Derecho Penal, cuando la conducta antijurídica haya sido catalogada como tal, siendo necesario castigar dichas conductas a los efectos de mantener la paz social, como única herramienta para la consecución del bien común. Es justamente por esta razón que el castigo tradicionalmente y generalmente aplicado es la pena de privación de libertad.

    De otra parte, el objeto de estudio y aplicación del Derecho Administrativo Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública.

    Esto es así, debido a la necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y las necesidades de la colectividad.

    La distinción entre el derecho penal y el derecho sancionador ha sido magistralmente expuesta por la jurista H.R. deS., quien señala lo siguiente:

    ‘El Derecho Sancionatorio es la rama del Derecho Administrativo que estudia el ejercicio del ius puniendi, ejercido por la Administración, ya que esta potestad punitiva del Estado se manifiesta en la represión de los delitos y las penas que corresponde en el ámbito sustantivo al Derecho Penal y en el ámbito adjetivo el Enjuiciamiento Criminal y, en la infracción administrativa cuya aplicación corresponde a los órganos de la Administración, y en consecuencia está sometida en su parte tanto sustantiva como procedimental al Derecho Administrativo, conformando una especialidad dentro del mismo denominado Derecho Sancionatorio o Derecho Represivo.’

    (‘La Potestad Sancionatoria en el Derecho Venezolano’, en AA.VV. II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo ‘Allan R.B.-Carías’, Editorial Funeda, Caracas, 1996). (Subrayado de la Sala).

    Resultan igualmente pedagógicas, las palabras del Catedrático español A. Nieto, quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señala lo siguiente:

    ‘(…) el Derecho Administrativo Sancionador no debe ser construido con los materiales y las técnicas del Derecho Penal sino desde el propio Derecho Administrativo, del que obviamente forma parte, y desde la matriz constitucional y del Derecho Público estatal. Conste, sin embargo, que esta confesada inspiración no es consecuencia de un prejuicio ideológico, ni mucho menos profesoral, sino el resultado de haber constatado el fracaso de una metodología –-la extensión de los principios del Derecho Penal- que ha demostrado no ser certera desde el momento en que la traspolación automática es imposible y que las matizaciones de adaptación son tan difíciles como inseguras; hasta tal punto que el resultado final nada tiene que ver con los principios originarios cuyo contenido tiene que ser profundamente falseado. Para rectificar este fracaso no hay más remedio que volver a empezar desde el principio y en el principio están, como he repetido, la Constitución, el Derecho Público estatal y el Derecho Administrativo, por este orden. En esta tarea la presencia del Derecho Penal es no ya sólo útil sino imprescindible. El Derecho Penal ha de seguir operando, no obstante y en todo caso, como punto de referencia, como pauta técnica y, sobretodo, como cota de máxima de las garantías individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener siempre presentes.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994, p.29).

    (…)

    Una vez delimitado lo anterior, esta Sala constata que en el caso de autos el accionante señala, en primer lugar como violatorioas de l os derechos a la libertad, defensa, al juez natural los siguientes: artículos del Código de Policía del Estado Bolívar: 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 125, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 222, 226, 244;, en la medida en que prevén la imposición de pena de arresto proporcional, imponibles impuesta por autoridades administrativas.

    . AsAsimismo, denuncia igualmenteí como lo impugna las normas establecidaso en los artículos 239 y 248 del referido Código, los cuales prevén la conversión de la multa en arresto, en contravención a la garantía de la libertad personal y el derecho al juez natural, agregando que el artículo 244 vulnera las garantías antes señaladas.

    Pasa esta Sala a transcribir los artículos recurridos en el presente caso, a los fines de delimitar la presunta violación de los derechos constitucionales invocados:

    Artículo 32: Las autoridades de policía están en el deber de imponerle una multa hasta de CIEN BOLIVARES (Bs. 100,oo) a toda persona que en lugar público se halle en estado de embriaguez manifiesta, molesta o atentatoria a las buenas costumbres, o en su defecto arresto proporcional. Si el hecho es habitual, la pena será de arresto por 96 horas mediante Resolución emanada de la Prefectura del Distrito; queda a salvo lo dispuesto en el Ordinal M, del Artículo 3º, de la Ley sobre Vagos y Maleantes vigente.

    Artículo 33: Cuando en un lugar público o en establecimiento abierto al público, alguien haya ocasionado la embriaguez de otro u otros, obligándolo a ingerir bebidas alcohólicas o haya incitado a tomarla a persona o personas, en estado de ebriedad, será castigado con arresto hasta por diez (10) días.

    Si se hubiere cometido el hecho en personas menores de edad, o en las que manifiestamente se hallaren en estado anormal, por causa de debilidad o alteración de sus facultades mentales, el arresto será de quince (15) días, sin detrimento de lo estatuido en el Ordinal D, del Artículo 3º, de la Ley sobre Vagos y Maleantes vigente.

    Parágrafo Primero: Cuando el contraventor fuere comerciante de bebidas alcohólicas, el P. delD. correspondiente cerrará el establecimiento e inmediatamente se dirigirá al Concejo Municipal respectivo a los fines del retiro de la Patente; igualmente, hará la debida participación a la Administración de la Renta de licores de la Circunscripción.

    Parágrafo Segundo: También podrán ser clausurados los establecimientos donde ocurran hechos de sangre originados por el consumo de bebidas alcohólicas, donde se expendan o consuman estupefacientes, donde se produzcan escándalos debidamente comprobados que atenten contra la moral y las buenas costumbres, con facultades para negar nuevas licencias y cancelar expendios de licores en zonas residenciales, de los negocios denominados fuentes de soda, dancings, cabarets y discotecas, donde además de expender licores se ejecute música de cualquier tipo y cuyos establecimientos presenten inconvenientes y molesten la tranquilidad ciudadana. Tanto en estos casos, como en los anteriores, el P. delD. respectiva hará las participaciones al C.M. correspondiente y a la Administración de la Renta de Licores de la circunscripción.

    Artículo 34: Los dueños, representantes, encargado o dependientes de bares, cervecerías, fuentes de soda u otros establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas y que sirvan éstas a menores de edad, serán penados con multa hasta de UN MIL BOLIVARES (Bs.1.000,oo) o arresto proporcional. A los reincidentes se les podrá retirar la patente de comercio por plazo que el Concejo Municipal respectivo determine.

    Artículo 40: El dueño o encargado de casas de juego lícitos que consintieren en ellas a menores de edad, serán penados con multa hasta de QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 500,oo) o arresto proporcional. En caso de reincidencia, la pena podrá aumentarse hasta el duplo.

    Artículo 42: Ninguna persona podrá disfrazarse fuera de los días permitidos por este Código o por la primera autoridad civil del Distrito en su caso.

    No podrán usarse disfraces deshonestos, o que de alguna manera ofendan la decencia pública, ni tampoco vestiduras, uniformes o insignias pertenecientes a cuerpos militares, civiles o religiosos.

    Los contraventores serán penados con multa de veinte a cincuenta bolívares o arresto proporcional.

    Artículo 50: Para conducir animales feroces, venenosos o dañinos, de un punto a otro, por una vía pública, debe tomarse por el dueño, las precauciones necesarias para que no causen daño alguno. Cuando se mantengan dentro de cercados o casas, debe tomarse las mismas precauciones para evitar que salgan de ellos y que causen daños a las personas o propiedades.

    Artículo 51: Queda prohibido tener sueltos dentro de los poblados y en los caminos públicos, cerdos, chivos, perros, caballos, mulas, asnos, toros, vacas o cualesquiera otros animales que puedan causar daño. En caso de infracción, si ésta se cometiera en los caminos, las autoridades y Agentes de Policía lo comunicarán a los respectivos dueños para que los encierren, pudiendo imponerles, en caso de negligencia, desobediencia o daño, multas hasta de DOSCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo) o arresto proporcional. Si la infracción se cometiere dentro de los poblados, en las calles, plazas, parques y en solares sin cerca o mal cercados, los dueños de dichos animales serán sancionados con multas de TRESCIENTOS BOLIVARES (BS. 300,oo) o arresto proporcional. La falta se considerará de mayor gravedad para los efectos de las multas, cuando el daño sea causado en los parques, plazas, calles y demás obras públicas de las poblaciones; los infractores deberán reparar los daños causados por los animales.

    Artículo 52: Se prohíbe arrastrar maderas, vigas de hierro o de cualquier otro metal, cabillas y otros objetos por las calles, avenidas u otras vías. Sólo podrán transportárseles en vehículos u otros medios que no causen daño al pavimento, brocales o aceras. Los contraventores serán penados con multas de CIENTO CINCUENTA A TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 150,oo a 300,oo), sin que esto obste para que reparen a su costa los desperfectos causados.

    Artículo 54: Incurrirán en la pena de VEINTE a QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 20,oo a 500,oo) o arresto proporcional, los que destruyeren o inutilizaren máquinas, instrumentos o aparatos destinados a algún servicio público, o a la construcción de alguna obra o al estudio o ensayo de algún procedimiento científico.

    Artículo 58: Se prohíbe elaborar pólvora o fuegos artificiales dentro del poblado, bajo pena de multa de CIENCUENTA a DOSCIENTOS CINCUENTA BOLIVARES (Bs. 50,oo a 250,oo) o arresto proporcional que se impondrá a los contraventores, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que incurran.

    Artículo 62: Los dueños de terreno no construidos, situados en áreas urbanas, deberán mantenerlos limpios y convenientemente desmontados. Los que faltaren a esta disposición serán penados con multa de CINCUENTA A CIENN BOLIVARES (Bs. 50,oo a 100,oo) por cada caso de infracción.

    Artículo 64: Queda prohibido tirar a las calles, caminos o vías públicas, desperdicios, basuras, animales muertos, inútiles o enfermos, así como objetos, que de alguna manera obstaculicen el tránsito o pongan en peligro la salud. Los infractores de esta disposición serán penados con multa de CINCUENTA a CIEN BOLIVARES (Bs. 50,oo a 100,oo) o arresto proporcional.

    Artículo 65: Queda prohibido echar en cualquier forma aguas sucias a la calle. Los infractores de esta disposición serán penados con multas de CINCO a CIEN BOLIVARES (Bs. 5,oo a 100,oo) o arresto proporcional.

    Artículo 82: Los expendedores en el mercado no podrán dejar en ellos efectos expuestos a dañarse, ni ninguna clase de desperdicios; y deben recoger diariamente todos esos efectos y desperdicios y depositarlos en el lugar señalado por las autoridades. Los contraventores serán penados con multa de DIEZ a VEINTE BOLIVARES (Bs. 10,oo a 20,oo) o con arresto proporcional.

    Artículo 125: Todo el que practicare alguna obra que impida la entrada de las aguas a los estanques o acueductos de donde se surte a las poblaciones, será obligado a destruirla a su costa y será además penado con multa de TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 300,oo), si se descubre que fue intencionalmente, sin perjuicio de las indemnizaciones a que hubiere lugar por los daños.

    Artículo 127: Los que de alguna manera causen perjuicio a los acueductos públicos serán penados con multa de DOSCIENTOS a QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo a 500,oo) o arresto proporcional, debiendo además indemnizar los perjuicios que causare.

    Artículo 152: Cuando se encuentren ganados de cualquier especie en plantaciones o siembras, podrán cogerse aquellos para presentarlos ante el Prefectos respectivo, con el fin de que se notifique a su dueño el daño causado si lo hubiere y les fuere imputable.

    En caso de no ser posible el traslado de dichos animales hasta la residencia con dos testigos de la clase de animales que ocasionó el daño, se hierro, color y cualquier otro dato que pudiere determinarlos y presentarse con dichos testigos ante la autoridad competente, para que inste al dueño del referido animal a recogerlo imponiéndole la pena correspondiente y obligándolo a pagar los daños causados.

    Unico: Queda terminantemente prohibido matar o herir cualquier ganado mayor en las circunstancias previstas en este Artículo. Los contraventores a esta disposición pagarán al dueño el valor del animal que haya sido muerto o herido, a juicio de peritos, conforme a lo dispuesto en este Código y sufrirán como pena una multa de DOSCIENTOS a CUATROCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo a 400,oo) o arresto proporcional.

    Artículo 165: Para hacer rodeos de ganados o de bestias para herrarlas en terrenos comuneros, debe disponerse la operación por común acuerdo de los dueños de ganados; y cuando esto no fuere posible, los dueños del mayor número de animales podrán disponer el rodeo, avisándolo a los interesados para que concurran a él.

    Los contraventores serán penados con multa de CINCUENTA a DOSCIENTOS BOLIVARES, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurran si herraren como suyos animales ajenos.

    Artículo 169: Nadie podrá transitar sino por los caminos públicos acostumbrados, o por las sabanas o campos que no sean de propiedad particular. El que sin permiso de los dueños o encargados de terrenos fuere encontrado en ellos bajo cualquier pretexto, podrá ser conducido al dueño de ellos, mayordomo o encargado, ante el Comisario del lugar, para que éste lo ponga a disposición del Alcalde del respectivo Municipio, quien le aplicará la pena de diez hasta veinte bolívares de multa según el caso o arresto proporcional.

    Unico: Si la introducción fuere con el objeto de sacar ganado, al que lo hiciere se le aplicará una multa de DOSCIENTOS BOLIVARES o arresto proporcional.

    Artículo 187: Si requerido un funcionario de policía por algún ciudadano para revisar una o más partidas de animales que se conduzcan por territorio en donde ejerza jurisdicción, a objeto de averiguar su procedencia y se negare a hacerlo, sufrirá una multa de CUARENTA BOLIVARES (Bs. 400,oo) o arresto proporcional, que le impondrá su inmediato superior, previo denuncio y la averiguación correspondiente. En caso de reincidencia será destituido del cargo.

    Artículo 219: Nadie puede entrar y permanecer en casa ajena sin permiso del dueño. La policía está en el deber de dar a los particulares el auxilio que necesiten para ser mantenidos en su derecho. El que contra expresa prohibición del dueño de una casa, entre o permanezca en ella, será castigado con multa de DIEZ a TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 10,oo a 300,oo) o arresto proporcional, sin menoscabo de las acciones penales que sean procedentes conforme a la ley.

    Artículo 222: Se prohíbe en todo el territorio del Estado Bolívar los ruidos molestos que de alguna forma perturbaren la tranquilidad de las personas. Los contraventores sufrirán una multa de hasta DOSCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo) o arresto proporcional.

    Artículo 226: Las autoridades de policía velarán por el estricto cumplimiento de lo establecido en este Título y los infractores del Aparte A del Artículo 224º de este Código, serán penados con multa hasta de DOSCIENTOS BOLIVARES o arresto proporcional; y los contraventores de los dispuesto en el Aparte B del referido Artículo 224º, sufrirán una multa de DOS MIL BOLIVARES según la gravedad del caso, o arresto proporcional, y quedan obligados a la demolición de lo construído.

    Artículo 244: Las faltas que no tengan penas señaladas en este Código se castigarán con multas de DIEZ a DOSCIENTOS BOLIVARES o con arresto de uno a veinte días, a juicio de la autoridad competente y de acuerdo con la entidad de la falta.

    Artículo 239: Las multas que impongan las autoridades de policía serán pagadas a las respectivas Rentas Municipales. Cuando el penado no satisfaciere la multa en el plazo que se le fije, la autoridad policial la convertirá en arresto a razón de un día o de arresto por cada diez bolívares.

    Artículo 248: Cuando al penado a quien se hubiere impuesto una multa no pudiera satisfacerla, le quedará el derecho de solicitar que se le conmute el arresto, y si la autoridad así lo acordare, se computará a razón de diez bolívares por cada día de arresto.

    Una vez revisados los el contenidos de dichos artículos, se puede concluir que efectivamente existen las violaciones alegadas por el recurrente, ya que el legislador la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar en olvido de las garantías constitucionales suficientemente señaladas, deja mediante una formulación genérica y a discreción de la autoridad administrativa la determinación y elección de la correspondiente figura delictual, así como de la pena que debe aplicar según sea el caso, quebrantando, -por lo tantoen consecuencia,- el principio de legalidad que en la materia sancionatoria, consagra nuestro ordenamiento jurídico.n las normas constitucionales citadas,

    eEs por ello que el Código de Policía del Estado Bolívar, no podía regular sino las áreas que la ley le deja permite de modo que no puede suplirla allí donde la norma legal es necesaria para producir determinado efecto o regular un cierto contenido. Este cierto contenido lo dejó la norma constitucionalconstitucional lo reservó para el Poder Legislativo Nacional a la reserva legal y a éstea pertenece la determinación de conductas infractoras y de las sanciones que las castigan. Que Ees la ley la que puede definir el delito o falta sin que pueda señalar infracciones genéricas a ser tipificadas y complementadas tal como lo hace el Código impugnado.

    De allí que la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar no sólo violentó el principio de legalidad al establecer la imposición de sanciones privativas de libertad lo cual le estaba vedado, sino que usurpó funciones legislativas del Poder Legislativo Nacional al crear dichas sancionesón.

    Asimismo, observa Igualmente se percata esta Sala Constitucional, que se produjo la violación del principio de proporcionalidad, consistente en que la Administración cuando lleva a cabo la actividad sancionatoria debe guardar la debida correspondencia entre la infracción cometida y la sanción, evaluando con suma atención la gravedad de la infracción a objeto de evitar que la sanción misma aplicable resulte desproporcionada, circunstancia que se comprueba en autos.

  7. En cuanto a la violación del derecho a la libertad y el principio de tipicidad de los delitos y faltas

    Por otro lado el recurrente señaló denunció los artículos 231 ordinal 1º; 232;, 233 y 234, como violatorios, también, del derecho a la libertad y, al principio de tipicidad de las penas, ya que las referidas disposiciones establecen la facultad de imponer la sanción de arresto, sin determinar con claridad el hecho generador de la pena.

    En este orden de ideas, considera la Sala conveniente para un adecuado análisis, señalar el contenidos de los artículos cuestionados:

    Artículo 231: “Las penas que pueden aplicar las autoridades de policía tiene el carácter de correccionales y son las siguientes:

    1.- Arresto.

    2.- Multa.

    3.- Comiso.

    4.- Caución de buena conducta.

    5.- Amonestaciones.

    Único: El Gobernador del Estado podrá imponer además las penas de confinamiento y expulsión del Territorio del Estado, previa comprobación plena del delito o falta que la motiven.

    Artículo 232: “ El Gobernador del Estado como primera autoridad de policía puede imponer penas de arresto hasta por quince días o multa hasta por QUINIENTOS BOLIVARES, en su función policial de mantener el orden, la moral, la decencia pública y la seguridad social y de proteger las personas y las propiedades.”

    Artículo 233: “ Los Prefectos de Distritos pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y ocho horas o multa hasta por DOSCIENTOS BOLIVARES, salvo disposición especial de este Código, a quienes desobedezcan las órdenes que dictaren, dentro de la esfera de sus atribuciones legales o alteren el orden público, o la paz social, pudiendo ordenar sus enjuiciamientos, si la gravedad del hecho así lo requiere. Cuando la gravedad de la falta amerite un arresto superior a cuarenta y ocho horas, éste deberá acordarse por Resolución escrita y motivada y en ningún caso podrá exceder de quince días.”

    Artículo 234 : “ Los Alcaldes de Municipio pueden imponer la pena de arresto hasta por cuarenta y ocho horas y multas hasta por CINCUENTA BOLIVARES, salvo disposiciones especiales de este Código.”

    Por su parte, los artículos 239 y 244 del referido CòdigoCódigo disponen:

    Artículo 239: “ Las multas que impongan las autoridades de policía serán pagadas a las respectivas Rentas Municipales. Cuando el penado no satisfaciere la multa en el plazo que se le fije, la autoridad policial la convertirá en arresto a razón de un día o de arresto por cada diez bolívares.”

    Artículo 244: “ Las faltas que no tengan penas señaladas en este Código se castigarán con multas de DIEZ a DOSCIENTOS BOLIVARES o con arresto de uno a veinte días, a juicio de la autoridad competente y de acuerdo con la entidad de la falta.” (rResaltado de esta Sala).

    Esta Sala observa, que eEnn los artículos antes enunciados, se prevén sanciones privativas de libertad, tales como el arresto, sin que exista la especificidad de la conducta a sancionar, creando además previsiones genéricas de carácter subjetivo y de difícil de determinaciónr, como son el orden moral, la decencia, la seguridad social, la paz;, configurándose, por lo tantola, violación al principio de tipicidad de las penas y sanciones, en vista de una ausencia de lex previa, que se identifica con el principio de legalidad y de una lex certa, que supone una ley escrita previa que describa explícitamente los supuestos de hechos que constituyen la falta y su consecuente sanción administrativa.

    Se destaca también, que dichos artículos dejan a la discrecionalidad de elección del funcionario que el Código impugnado autoriza la imponer imposición de la sanción aplicable, conllevando por lo tanto a que se viole necesariamente el derecho a la libertad, derecho este sobre el cual se organiza todo el Estado de Derecho, lo cual impone que las conductas sancionables sean exactamente determinadas, cumpliéndose así el respeto a la seguridad jurídica, permitiendo el grado de certeza suficiente, para que los administrados puedan predecir las consecuencias de sus actos.

    Este criterio, ha sido expuesto en diversas decisiones de este Tribunal Supremo al señalar, y a tal efecto nos permitimos citar lo siguiente:

    “.(...) la norma constitucional cuya violación se alega, consagra como materia de reserva legal la determinación de las faltas o delitos que puedan acarrear penas o sanciones de privación de libertad por incumplimiento de obligaciones”.

    “Ha querido nuestro constituyente lograr de esta manera que la materia relativa a la libertad personal sea regulada a través de la forma más rigurosa posible, para salvaguardar así uno de los valores capitales del individuo dentro del Estado de Derecho. Por ello exige la estructuración de un sistema en el cual se fije sólo a través de la ley formal tanto las obligaciones cuyo incumplimiento pueda ocasionar sanciones de esa naturaleza, como la definición y alcance preciso de la sanción misma, para contribuir así a reducir al máximo la arbitrariedad de los agentes públicos”. (sSentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia del fecha 24- de enero de 01-11988).

    Con fundamento a en lo anterior, debe afirmarse, que el Código de Policía del Estado Bolívar impugnado en el presente caso, no constituye un instrumento jurídicamente idóneo ni para la creación de ilícitos ni para el establecimiento de sanciones consistentes en penas de carácter corporal. Es ésta una materia que corresponde de manera exclusiva y excluyente a l a LeyPoder Legislativo Nacional, y que en nuestro ordenamiento positivo está contenido en le Código Penal.

    Asimismo, en otra sentencia de fechadel 4 de agosto de 1994, citada por la Profesora Cecilia Sosa GomezGómez, (II Jornadas de Derecho Administrativo, p.263), en la cual se refiere a la discrecionalidad como elemento distintivo entre la actividad sancionatoria administrativa y la penal en la que se reitera, la debida sujeción al bloque de la legalidad, se sostuvo lo siguiente:

    “(...) es reiterada la diferencia que ha precisado el contencioso administrativo respecto de la jurisdicción penal. En efecto, la administración, en relación a la actividad sancionatoria, tiene como nota característica la discrecionalidad, la cual no puede equipararse en modo alguno a la que prescribe el derecho penal, pues en este ordenamiento, cuando han de aplicarse reglas para aumentar o rebajar la pena, se cuenta previamente con la clara identificación de las circunstancias que atenúan o agravan el delito cometido (...)...”

    “Ahora bien, esto no significa que la sanción a imponer quede al arbitrio de la administración y que en su actividad sancionatoria pueda el funcionario evadir la legalidad del acto en incurrir en abuso de poder, sino que debe someterse a los límites establecidos en el precepto a aplicar”. (sSentencia de la C.S.J-Sala Político-AdministrativaSPA, del fecha 4 de agosto de 1994.).

    De lo expuesto, se puede colegir que efectivamente al existir una serie de disposiciones que crean sanciones que no están tipificadas, ni definen el ámbito dentro del cual pueden ejercer su potestad los funcionarios llamados a imponer las sanciones por el Código de Policía del Estado BolívarBolívar,, los artículos impugnados las disposiciones impugnadas violan el principio de tipicidad de los delitos y faltas, y el principio de de legalidad que son en definitiva los que marcan el límite del ejercicio de las potestades públicas. En consecuencia al no contener dichos artículos la determinación de los tipos de infraccionesón que llevarían a la aplicación de las sanciones en ellas consagradas se produce una violación evidente y flagrante de la Carta Fundamental.

    3. En cuanto a la violación del principio non bis in ídem

    Asimismo, fueron denunciados los artículos 16, 21, 24, 25, 26, 32, 33, 42, 50, 51, 124, 219, 220 y 22 por la violación a la garantía al non bis in ídem, en la medida en que repiten los mismos hechos generadores de penas a tenor de lo previsto en el Código Penal. Los aludidos artículos son del siguiente tenor:

    Artículo 16: Todo ciudadano está en la obligación de prestar la colaboración que le exijan las autoridades de Policía, salvo el caso de que estuviere justamente impedido.

    Los infractores serán penados con multa de VEINTE A CIEN BOLIVARES (Bs. 20,oo a 100,oo) o arresto proporcional, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que pudieren incurrir por su omisión o negligencia.

    Artículo 21: Nadie podrá efectuar disparos de armas de fuego sino en los lugares legalmente autorizados. Tampoco podrán dispararse petardos ni prenderse fuegos artificiales ni fogatas; sin embargo, la autoridad policial correspondiente podrá permitirlo en determinadas circunstancias. Este permiso no se concederá en ningún caso respecto a los fuegos artificiales en donde las casa están cubiertas o hayan sido construidas con materiales fácilmente inflamables.

    Artículo 24: Los que arrancaren, rompieren o borraren o de cualquier otra manera dañaren carteles o edictos públicos, serán penados con una multa de VEINTE A CUARENTA BOLIVARES (Bs. 20,oo a 40,oo), o arresto proporcional.

    Artículo 25: Los herreros, cerrajeros, ni ninguna otra persona podrán hacer llaves por modelos, por estampas o por otras llaves, sin tener a la vista las cerraduras en que deben ser autorizadas o sin autorización del propietario respectivo; ni mucho menos llaves maestras, ganzúas u otros instrumentos destinados a abrir las cerraduras de puertas, cajas o cofres, bajo multa de DOSCIENTOS a QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo a 500,oo), o arresto proporcional. Si con dichas llaves o instrumentos se han cometido hechos delictuosos, los responsables de su hechura o elaboración deberán ser aprehendidos y pasados a las autoridades competentes.

    Artículo 26: Ninguna arma de fuego podrá ser reparada si no está debidamente empadronada y quien la detente deberá exhibir el comprobante o constancia respectiva. La contravención por parte del armero, será penada con multa hasta de QUINIENTOS BOLIVARES (Bs. 500,oo), o arresto proporcional.

    Artículo 32: Las autoridades de policía están en el deber de imponerle una multa hasta de CIEN BOLIVARES (Bs. 100,oo) a toda persona que en lugar público se halle en estado de embriaguez manifiesta, molesta o atentatoria a las buenas costumbres, o en su defecto arresto proporcional. Si el hecho es habitual, la pena será de arresto por 96 horas mediante Resolución emanada de la Prefectura del Distrito; queda a salvo lo dispuesto en el Ordinal M, del Artículo 3º, de la Ley sobre Vagos y Maleantes vigente.

    Artículo 33: Cuando en un lugar público o en establecimiento abierto al público, alguien haya ocasionado la embriaguez de otro u otros, obligándolo a ingerir bebidas alcohólicas o haya incitado a tomarla a persona o personas, en estado de ebriedad, será castigado con arresto hasta por diez (10) días.

    Si se hubiere cometido el hecho en personas menores de edad, o en las que manifiestamente se hallaren en estado anormal, por causa de debilidad o alteración de sus facultades mentales, el arresto será de quince (15) días, sin detrimento de lo estatuido en el Ordinal D, del Artículo 3º, de la Ley sobre Vagos y Maleantes vigente.

    Parágrafo Primero: Cuando el contraventor fuere comerciante de bebidas alcohólicas, el P. delD. correspondiente cerrará el establecimiento e inmediatamente se dirigirá al Concejo Municipal respectivo a los fines del retiro de la Patente; igualmente, hará la debida participación a la Administración de la Renta de licores de la Circunscripción.

    Parágrafo Segundo: También podrán ser clausurados los establecimientos donde ocurran hechos de sangre originados por el consumo de bebidas alcohólicas, donde se expendan o consuman estupefacientes, donde se produzcan escándalos debidamente comprobados que atenten contra la moral y las buenas costumbres, con facultades para negar nuevas licencias y cancelar expendios de licores en zonas residenciales, de los negocios denominados fuentes de soda, dancings, cabarets y discotecas, donde además de expender licores se ejecute música de cualquier tipo y cuyos establecimientos presentes inconvenientes y molesten la tranquilidad ciudadana. Tanto en estos casos, como en los anteriores, el P. delD. respectivo hará las participaciones al Concejo Municipal correspondiente y a la Administración de la Renta de Licores de la Circunscripción.

    Artículo 42: Ninguna persona podrá disfrazarse fuera de los días permitidos por este Código o por la primera autoridad civil de Distrito en su caso.

    No podrán usarse disfraces deshonestos, o que de alguna manera ofendan la decencia pública, ni tampoco vestiduras, uniformes o insignias pertenecientes a cuerpos militares, civiles o religiosos.

    Los contraventores serán penados con multas de veinte a cincuenta bolívares o arresto proporcional.

    Artículo 50: Para conducir animales feroces, venenosos o dañinos, de un punto a otro, por una vía pública, debe tomarse por el dueño, las precauciones necesarias para que no causen daño alguno. Cuando se mantengan dentro de cercados o de casas, debe tomarse las mismas precauciones para evitar que salgan de ellos y que causen daños a las personas o a las propiedades.

    Artículo 51: Queda prohibido tener sueltos dentro de los poblados y en los caminos públicos, cerdos, chivos, perros, caballos, mulas, asnos, toros, vacas, o cualesquiera otros animales que pudieran causar daños. En caso de infracción, si ésta se cometiera en los caminos, las autoridades y Agentes de Policía lo comunicarán a los respectivos dueños para que los encierren, pudiendo imponerles, en caso de negligencia, desobediencia o daño, multas hasta de DOSCIENTOS BOLIVARES (Bs. 200,oo) o arresto proporcional. Si la infracción se cometiere dentro de los poblados, en las calles, plazas, parques y en solares sin cerca o mal cercados, los dueños de dichos animales serán sancionados con multas de TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 300,oo) o arresto proporcional. La falta se considerará de mayor gravedad para los efectos de las multas, cuando el daño sea causado en los parques, plazas, calles y demás obras públicas de las poblaciones; los infractores deberán reparar los daños causados por los animales.

    Artículo 124: Las autoridades de policía colaborarán con las autoridades competentes en la inspección de los lagos, ríos, canales y acequias y estanques inmediatos a las poblaciones y de los cuales se surten los habitantes para el uso doméstico.

    Artículo 219: Nadie puede entrar y permanecer en casa ajena sin permiso del dueño. La policía está en el deber de dar a los particulares el auxilio que necesiten para ser mantenidos en su derecho. El que contra expresa prohibición del dueño de una casa, entre o permanezca en ella, será castigado con multa de DIEZ a TRESCIENTOS BOLIVARES (Bs. 10,oo a 300,oo) o arresto proporcional, sin menoscabo de las acciones penales que sean procedentes conforme a la ley.

    Artículo 220: En las casa y habitaciones particulares y en sus dependencias no podrán entrar los funcionarios policiales en su carácter de tales, sino con las formalidades determinadas en las Leyes referentes al allanamiento. Para los efectos de este Artículo no se consideran casas particulares:

    A) Las casas de juego de cualquier clase.

    B) Las casas particulares en que se efectúen habitualmente juegos de envite y azar.

    C) Las tabernas, botillerías u otros establecimientos que expendan licores al por menor.

    D) Las casas habitadas por prostitutas.

    E) Los patios, corredores y pasajes de las casas de vecindad.

    F) Las casas donde se vendan bebidas alcohólicas sin autorización legal.

    Artículo 22: Siempre que en la localidad no exista Cuerpo de Bomberos, la Policía velará y tomará las medidas necesarias para extinguir los incendios que sobrevengan, llamando en su ayuda a las personas aptas para tan fin. En caso de que exista Cuerpo de Bomberos, la Policía colaborará con éste tanto en el mantenimiento del orden y la protección de la propiedad privada, como en los demás actos que sean menester para disminuir los efectos de la catástrofe.

    De la misma manera, los artículos 16; 21; 24; 25; 26; 32; 33; 42; 50; 51; 124; 219; 220; 22, Los artículos precedentemente citados, tal como lo señala el Ministerio Público, violan las garantías al non bis in iídem , puesto que gran parte de los hechos generadores de la pena de arresto en dichos supuestos, se encuentran tipificados como delitos o faltas en el Código Penal Venezolano. En atención a ello, se debe destacar que siendo el principio non bies in idemídem, un límite insuperable, no puede ni debediendo en ningún momento la Administración imponer su potestad sancionatoria cuando el asunto debe ser conocido por un juez penal. Así, en una sentencia del Tribunal Constitucional Español del fecha 30 de enero de 1981 (Curso de Derecho Administrativo, I y II, p. 171. “García De Enterríia”) donde dicho Tribunal deduce dedujo “(...) que el non bis in idemídem “‘principio general del derecho”’ se aplica cuando se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento entre una conducta sancionable por la vía penal y administrativa y que se ubica íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas principalmente en el artículo 25 de la ConstituciónConstitución (...)”.

    Es así, como de manera concreta se puede precisar que la violación al principio non bis in idemídem, se configura cuando dos tipos distintos de autoridades -autoridades administrativas que sancionan infracciones tipificadas en la legislación administrativa, y jueces que ejecutan el “ius puniendi” de conformidad con los delitos y faltas tipificadas en el Código Penal- a través de procedimientos distintos, sancionan repetidamente una misma conducta. Lo que significa de violentarse dicho principio, que se estaría aplicando el poder de la misma manera y doblemente, una infracción tipificada en la legislación administrativa y un ilícito tipificado en el Código penal. Situación que debe ser censurada y evitada en lo posible ya que leel poder punitivo del eEstado es único con en base a un único ordenamiento jurídico, presidido por los principios Constitucionales, pudiendo sin embargo, estar atribuidas las conductas ilícitas al Derecho Administrativo o al Derecho Penal.

    Siendo necesario, Een todo caso, se hace necesario que que en la aplicación de la potestad sancionatoria de la Administración se le deba exigir a la misma el cumplimiento del principio de legalidad penal, no sólo, en la tipificación de la infracción, sino en los topes de las sanciones, identificando además, la naturaleza de la pena y la sanción sobre la idea común de la privación de un bien jurídico, en especial de rango constitucional.

    Ello ocurre, sin lugar a dudas en el contenido normativo del Código de Policía del estado Bolívar.

    En definitiva, como acertadamente expone el catedrático español A.N.: “(...) si el verdadero problema es de policía legislativa, lo que el Estado tiene que preguntarse, cuando decide reprimir un hecho, es si conviene tipificarlo como delito o como infracción administrativa, ya que tiene en su mano ambas posibilidades, dándose por supuesto que salvo excepciones, es mejor no utilizarlas simultáneamentesimultáneamente (...)”. (cCitado por la profesora C.S.G., en II Jornadas de Derecho Administrativo, p. 265).

  8. En cuanto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso

    Finalmente, elos artículo s 233 antes señalado, y 247 del Código de Policía del Estado Bolívar que establece:

    Artículo 247: “Cuando las autoridades de policía impongan algunas de las penas que establece este Código, deberán hacerlo constar mediante una Resolución, en un libro que con el nombre de Registro de Policía, llevarán los nombres y apellidos de las personas sancionadas, la naturaleza de la infracción cometida con todas sus circunstancias, la pena impuesta y la disposición legal aplicable al caso.”

    Aparte Único: Ejecutada la pena impuesta, el interesado tendrá derecho a que se expida copia certificada de la Resolución a que se refiere este artículo y con ella podrá ocurrir en queja ante el Superior inmediato. Cuando el Superior encuentre fundado el recurso de queja, además de la pena de destitución que podrá imponer, ordenará la restitución de la multa, quedando a salvo los derechos del interesado para reclamar los perjuicios que se le hubiere causado.

    En el artículo 233 eiusdem citado supra, se dispone que se exige sólo en el caso de que el arresto sea superior a las cuarenta y ocho (48) horas, es que se establece que el el funcionario deberá acordarlo lo acuerde por mediante resolución escrita y motivada, quedando exento de tal obligación cuando el arresto sea por un menor tiempo. El artículo 247, por su parte, establece sólo el recurso de queja, ante el superior inmediato, una vez ejecutada la pena impuesta, pudiendo dicho funcionario discrecionalmente, imponer la sanción de destitución y la restitución de la multa si considera “motu propio” infundado el recurso interpuesto, quedando a salvo el derecho del interesado de reclamar los perjuicios causados.

    De lo antes expuesto, se colige que existe una ausencia de auténtico control sobre las decisiones que, en orden a la aplicación de las medidas correctivas impongan los funcionarios autorizados por el Código de Policía del Estado BolívarBolívar,. Ddebiéndose destacar por lo demás que en la aplicación de dichas medidas existe una verdadera ausencia de procedimiento, no ofreciéndose en consecuencia, garantías suficientes de defensa para los sancionados, razón por loa cual que no sólo son inconstitucionales las medidas correctivas privativas de libertad impuestas, sino también, todas aquellas medidas las relativas a la aplicación de tales medidassanciones, resultando en consecuencia arbitrarias y contrarias a derecho.

    A juicio de esta Sala Constitucional, las disposiciones objeto del presente recurso de nulidad impugnación resultan inconstitucionales, circunstancia que se puede inferir de su contenidovisto que , y a través de la imposición de las sanciones que contiene el Código de Policía del Estado Bolívar se generan, diversos abusos en la su aplicación de sanciones, sin la tramitación de un procedimiento debido, trayendo como consecuencia y la consecuente la ilegal restricción de la libertad personal de los particulares sujetos a dichos procedimientos, por lo que, observa esta Sala que en efecto la aplicación de las disposiciones contenidas en el referido Código configuran la violación el respeto del principio dea la legalidad en sus dos vertientes -: la legalidad penal y la legalidad administrativa-, así como la violación del derecho al debido proceso (contentivo , el respeto de la presunción de inocencia), así como el problema relativo al y del principio non bis in idemídem.

    Del mismo modoEn este sentido, que al estar los artículos impugnados destinados a dictar producir actos normativos dirigidos a coartar o condicionar la esfera de los derechos y garantías de los administrados, y al establecer toda una tipología infractora para proceder a imponer sanciones privativas de libertad, potestad para la que -que por demás- para la que no estaba facultada la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, atentando por lo tantoen consecuencia, contra el principio de la legalidad de los delitos o faltas y de las sanciones que lo castigan e, invadiendo a su vez, la materia reservada a l a ley Poder Legislativo Nacionalque impide a la Administración dictar actos normativos dirigidos a limitar las garantías y derechos que desde la Carta Magna están reconocidos a los administrados, se consagran las . vViolaciones estas que conducen por consiguiente a la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos impugnados, y así se declara.

    Decisión

    Por las consideraciones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

  9. - Con Lugar, en los términos expresados en la parte motiva del presente fallo, la solicitud de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida por Por la motivación expuesta, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara Con Lugar la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por el entonces Fiscal General de la República, ciudadano I.D.B.G., en contra de los artículos, 16, 21, 22, 22, 24, 25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 125, 124, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 220, 222, 22, 226, 231 ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234, 239, 244, 247, y 248, todos ellos contenidos en del Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, el 28 de abril de 1971, reformado el 13 de noviembre de 1978, por la violación del derecho al juez natural y al principio de la legalidad, al derecho a la libertad personal y al principio de tipicidad de los delitos y penas, a la garantía al non bis in ídem, al derecho a la defensa y al debido proceso.; y Een consecuencia quedan se ANULANADOS dichos artículos.

  10. - Se fijan los efectos de este fallo de forma ex tunc, es decir desde el momento en que fue publicado el Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, el 28 de abril de 1971, reformado el 13 de noviembre de 1978.

  11. - Publíquese en la Gaceta Oficial del Estado Bolívar el texto íntegro del presente fallo; sin que dicha publicación condicione su eficacia, que es inmediata.

  12. - Asimismo, de conformidad con lo previsto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo correspondiente sumario deberá indicarse:

    Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula los artículos, 16, 21, 22, 24, 25, 26, 32, 33, 34, 40, 42, 50, 51, 52, 54, 58, 62, 64, 65, 82, 125, 124, 127, 152, 165, 169, 187, 219, 220, 226, 231 ordinal 1º y aparte único, 232, 233, 234, 239, 244, 247, y 248, del Código de Policía del Estado Bolívar, dictado por la Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, el 28 de abril de 1971 y reformado el 13 de noviembre de 1978

    .

    Decisión Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 07 días del mes de AGOSTO del año 20001. Años: 1901° de la Independencia y 1421° de la Federación.

    El Presidente,

    I.R.U.

    El VicePpresidente,

    J.E.C.R.

    Magis/...

    .../trados,

    A.G. GARCÍA

    Ponente

    JJ.M. DELGADO OCANDO

    Ponente

    P.R. RONDÓN HAAZ

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    AGG/icc

    Exp. N°: 00-0829

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