Sentencia nº 1394 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Agosto de 2008
| Fecha de Resolución | 14 de Agosto de 2008 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Francisco Antonio Carrasquero López |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: F.A.C.L.
Mediante escrito presentado en esta Sala Constitucional el 12 de junio de 2008, el abogado J.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 55.544, actuando en su propio nombre, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad, contra la Ordenanza sobre Sistema de Remuneración y Seguridad Social Integral de los Concejales y Concejalas del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal del referido ente político territorial, el 20 de noviembre de 2007.
El 17 de junio de 2008, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L., quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.
El 16 de julio de 2008, el accionante solicitó medida cautelar de suspensión de los efectos de la ordenanza impugndada.
Efectuado el análisis del caso, esta Sala para decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
El accionante fundamentó su pretensión anulatoria en los siguientes argumentos:
Que, el acto impugnado tiene por objeto, establecer el sistema de remuneraciones de los concejales y concejalas del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo.
Que dicha norma sujeta a los referidos concejales y concejalas a las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que tal situación, conduce a los concejales y concejalas del citado ente político territorial, se asimilen a funcionarios públicos.
Que el régimen funcionarial se encuentra sometido a reserva de ley.
Que las normas de la ordenanza impugnada, relativas a la regulación de las jornadas, bonificación de vacaciones y cálculo de prestaciones sociales, contraría lo dispuesto en los artículos 79 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Que los asuntos correspondientes a la dieta de los concejales y concejalas se encuentra regulado en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y de los Municipios.
Que los concejales y concejalas, al ser cargos electivos, no gozan de beneficios salariales, sino de una dieta, que depende de la efectiva asistencia a las sesiones.
Que la situación descrita, evidencia una usurpación de funciones por parte del C.M. delM.P.C. delE.C..
Que la Ordenanza atacada contraría lo dispuesto en los artículos 86, 156.32 y 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Finalmente, el accionante solicitó medida cautelar, sobre la base que la ordenanza impugnada estaría causando un daño patrimonial al ente político territorial donde fue dictada.
II
DE LA COMPETENCIA
Los artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispuso como competencia de esta instancia constitucional, el conocimiento de las demandas que sean intentadas contra las leyes estadales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, en los términos siguientes:
Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella
.
Por su parte, el artículo 5, cardinal 7 y primer aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, también preceptúa la aludida competencia, cuando establece lo siguiente:
Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República
(...)
7. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial Estadal o Municipal que corresponda, determinando expresamente sus efectos en el tiempo;
(...)
El Tribunal conocerá en Sala Plena los asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida
.
Con base en las disposiciones que fueron transcritas, y por cuanto en el caso de autos se solicitó la nulidad una ordenanza municipal, esta Sala resulta competente para el conocimiento de la demanda que ha sido interpuesta. Así se declara.
III
DE LA ADMISIBILIDAD
A partir del fallo Nº 1795/2005, toda demanda de nulidad por inconstitucionalidad acompañada de solicitud de pronunciamiento previo es admitida directamente por la Sala, a fin de dar celeridad al proceso. Como en el presente caso se ha solicitado una medida cautelar de amparo, esta Sala pasa a proveer al respecto, para lo cual observa lo siguiente:
La pretensión de nulidad sub examine a la luz de las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala concluye que, por cuanto no se encuentra incursa, prima facie, en las tales causales, la pretensión es admisible. En consecuencia, se admite esta demanda de nulidad, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.
Por lo que respecta al procedimiento, se advierte que la causa se tramitará del modo que quedó establecido en la sentencia N° 1645 del 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
IV
DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR
Debe la Sala decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por el recurrente y, en tal sentido, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones números 1.181 del 29.06, y 593/2003 del 25.03, en cuanto a que es deber del juez constitucional examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.
En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (cfr. fallo n° 1.181/2001 del 29.06, caso: R.B.L.C.) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.
Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal, que faltando evidencia de cualquiera de estos elementos, el juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.
Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma; (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado; (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio; (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende; y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala observa que la solicitud cautelar de la recurrente pretende la suspensión temporal y general de la Ordenanza sobre Sistema de Remuneración y Seguridad Social Integral de los Concejales y Concejalas del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo.
En el contexto expuesto, el motivo específico que legitima al actor para solicitar la tutela cautelar se fundamenta en que la ejecución de la ordenanza atacada le causa un daño patrimonial al Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, frente a lo cual es menester señalar, que no cursan en autos elementos de juicio que pudieran generar en esta Sala la simple verosimilitud de dicho alegato y, en consecuencia, no se evidencia la existencia del fumus boni iuiris ni del periculum in mora, como elementos esenciales para la utilización por parte de esta Sala Constitucional de sus poderes cautelares.
Por tanto, se declara improcedente la medida cautelar solicitada. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad incoada por el abogado J.S., contra la Ordenanza sobre Sistema de Remuneración y Seguridad Social Integral de los Concejales y Concejalas del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal del referido ente político territorial, el 20 de noviembre de 2007.
2. ADMITE la demanda de nulidad.
3. NIEGA la medida cautelar solicitada.
4. REMITE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones legales correspondientes, así como la subsiguiente continuación del procedimiento.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de agosto dos mil ocho. Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
Los Magistrados,
J.E. CABRERA ROMERO
P.R. RONDÓN HAAZ
M.T. DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. n° 08-0761
El Magistrado P.R. Rondón Haaz concurre con la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:
Aunque se concuerda con la denegación de la medida cautelar que fue solicitada, en su análisis al respecto la Sala señaló:
(…) la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida de protección cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por tanto, para que pueda ser impugnado, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación, ya que su manejo desequilibrado causaría un quebrantamiento del principio de autoridad.
Tal afirmación no puede ser compartida porque se enfrenta con la naturaleza misma de las medidas cautelares como concreción principalísima del derecho constitucional a la tutela judicial eficaz, en tanto garantizan, ab initio, las resultas del proceso, de cualquier proceso, aún el que corresponde a una demanda de nulidad de normas. También en estos casos, ante el cumplimiento con los requisitos de procedencia, la medida debe ser otorgada.
Las circunstancias que apunta la Sala que le darían ese supuesto carácter “excepcional” a la suspensión de una norma, en realidad, son manejables desde, precisamente, el análisis de la satisfacción de los extremos de ley, comunes para toda medida de esta naturaleza. Así, la presunción de constitucionalidad de la que están revestidas las normas hasta pronunciamiento judicial en contrario, simplemente opera como un elemento de análisis de la presunción de buen derecho de la pretensión de nulidad de aquéllas, la cual deberá ser de tal entidad que supere a la que cubre al dispositivo normativo de que se trate. En cuanto al carácter erga omnes como supuesto rasgo de “excepcionalidad” de la suspensión, éste opera en la ponderación de intereses que debe hacer el Juez cada vez que se le solicite una medida cautelar en asuntos en los que estén en juego tanto intereses individuales como intereses generales; la cual, por cierto, podría llevar, incluso, a acordar efectos erga omnes a una suspensión que se hubiere pedido sólo para el demandante, cuando la protección del interés general así lo aconseje. Por el contrario, como producto de la misma ponderación, el Juez podría acordar sólo la desaplicación de la norma a una situación jurídica concreta y no su suspensión con efectos generales aún en contra de lo que le hubiere sido pedido, y pese a que, por la característica congruencia de las medidas cautelares con la pretensión principal, en los casos de nulidad de normas u otros actos de efectos generales, lo natural es que la cautela tenga el mismo alcance general que el precepto sobre el que recae.
En consecuencia, debe apartase, quien concurre, de una postura restrictiva que ya ha sido superada ampliamente en el campo del Derecho Público con relación a las medidas cautelares en hipótesis como la de autos, ya que las reglas generales del proceso resuelven a cabalidad las peculiaridades de estos pronunciamientos previos en el marco de demandas de nulidad de actos normativos.
Queda así expresado el criterio del Magistrado concurrente.
Fecha retro.
La Presidenta,
L.E.M. LAMUÑO
El Vicepresidente,
F.A.C.L.
Los Magistrados,
J.E. CABRERA ROMERO
P.R. RONDÓN HAAZ
Concurrente
M.T. DUGARTE PADRÓN
…/
…
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
A.D.J. DELGADO ROSALES
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar
Exp. 08-0761
