Sentencia nº 925 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Julio de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 2009-0279

El 19 de marzo de 2009, los ciudadanos J.J. NORIEGA URBANEJA, SAIDA PIETERS, NÉLIDA OROPEZA DE ROMERO, IRLEN ROMERO, JOSÉ CRESPO, M.L. CABRAL DE FERNÁNDEZ, LUIS TORRES, ARYMAR SIERRA, WINSTHON JOSÉ DÍAZ, G.R., GUSTAVO R RODRÍGUEZ, A.G., ÍTALO DI LISIO, LINDA DÍAZ, LINDA AGUAJE, KELLY ZAMBRANO, M.G., JERY NARANJO, DAISY VILLARTE, LOGOBALDO HERNÁNDEZ, MARÍA TORRES, MARLENE CAPOTE, RAMÓN IGLESIAS, J.C. GONCALVES, BELKIS SOTO, M.G., L.M., M.C., YOLACIS GONZÁLEZ, INGRID TRÍAS, C.G., T.M., P.T., O.G., HUMBERTO BRICEÑO, MAYLEN LEARDI, R.R., F.H., E.T. y A.D.M., titulares de las cédulas de identidad números 6.930.267, 4.056.687, 3.476.152, 12.730.709, 3.809.488, 6.463.373, 2.231.701, 15.913.075, 2.999.637, 5.220.808, 19.242.896, 11.922.950, 4.056.515, 5.154.554, 14.852.40, 16.924.005, 7.957.468, 12.161.403, 18.249.458, 5.451.806, 4.435.107, 10.278.475, 81.332.844, 7.439.381, 6.357.382, 5.295.398, 22.350.728, 14.481.841, 6.872.024, 4.977.413, 6.876.310, 3.240.296, 15.871.686, 2.441.277, 4.206.347, 16.370.375, 6.876.678, 12.129.611, 6.241.554 y 10.281.015, respectivamente, asistidos por el abogado C.F.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 91.898, todos residenciados en los Altos Mirandinos y los cuatro últimos como transportistas que cubren la Ruta Los Teques-Caracas, actuando en su propio nombre e invocando el derecho subjetivo indivisible que comparten con el resto de los habitantes de esa zona que ven desmejorada su calidad de vida frente a los hechos que se denuncian, presentaron ante la Secretaría de esta Sala Constitucional acción de protección de derechos colectivos y difusos, contra los ciudadanos D.C.R., en su carácter de Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda; F.P.C., en su carácter de Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (INTT); J.R., en su carácter de Alcalde del Municipio Libertador y J.A., en su carácter de Presidente de la Compañía Electricidad de Caracas.

El 21 de octubre de 2008, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R..

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

De la lectura del escrito objeto de la presente acción, se desprenden las siguientes razones de hecho y de derecho esgrimidos por los accionantes:

Que “…el Estado a través del Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, no está protegiendo (su) integridad física contra las lesiones que (les) pueda producir el mal estado en que se encuentra la Carretera Panamericana en el tramo comprendido entre el Km 0 y el Km 7.5, dado su actual estado de deterioro, el cual incluye desde una gran cantidad de huecos y desniveles, hasta su falta de iluminación y señalización. Iluminación esta que debe ser garantizada por la Compañía Electricidad de Caracas, como prestadora del servicio. Ello aunado, a las grandes colas que allí se forman, situación esta última en relación a la cual, tampoco se ha implementado por su parte, ni por el Instituto Nacional de T.T. (órgano a él adscrito), un plan de movilidad que permita a los usuarios una reducción del tiempo que invierten en dicho trayecto, todo lo cual sea capaz de garantizar a los usuarios la prestación de un servicio público de vialidad de calidad…”.

Que “…el Alcalde del Municipio Libertador, tampoco (les) está garantizando la debida protección a (su) integridad y seguridad personal, pues dicho tramo -a diferencia de lo que ocurre con el tramo de la Carretera que se encuentra en resguardo de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, en el cual la Policía de Miranda sí efectúa el debido patrullaje- no cuenta con el patrullaje policial que le corresponde, ello no obstante los altos índices de inseguridad que allí se registran. Asimismo, en dicho tramo ubicado en jurisdicción del Municipio Libertador, tampoco se hace la debida recolección de basura, ello aunado al problema de invasiones que, alrededor de la Carretera, específicamente en el tramo en commento, se están registrando…”.

Adujeron que la presente acción la ejercieron en atención a la protección a su calidad de vida, la cual está siendo desmejorada “…en la medida en que, no se está satisfaciendo progresivamente (sus) derechos establecidos en los artículos 46, 55, 117, 127 y 128 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la integridad y seguridad personal, a disponer de bienes y servicios de calidad y a un medio ambiente sano…”.

Que “…los derechos cívicos que se buscan tutelar en la presente acción, van más allá de (sus) derechos subjetivos individuales, pues lo que se pretende es el beneficio del común, es decir, que la calidad de vida de los ciudadanos que habitan en los Altos Mirandinos, Gran Caracas y que transitan diariamente por la Carretera Panamericana, para acceder a sus hogares, trabajos y estudios, sea óptima…”.

Adujeron que la situación planteada “…genera derechos difusos en todos los habitantes de los Altos Mirandinos, Gran Caracas, en virtud de la indeterminación objetiva que posee la prestación debida por el Estado para cumplir con tal obligación. Nos referimos entonces, a la concreción por parte de los accionados de actividades hacia el futuro; esto es, al cumplimiento de una obligación tendiente a impedir que el daño denunciado se consolide y se extienda…”.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, y en atención a lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitaron medida cautelar innominada en la cual se “…ordene al Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, al Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (INTT), al Alcalde del Municipio Libertador y al Presidente de la Electricidad de Caracas, la constitución de una comisión técnica que se encargue de analizar la situación planteada en relación a la citada arteria vial…”.

Finalmente, solicitó que la presente acción fuese admitida, sustanciada y declarada con lugar en la sentencia definitiva.

II

DE LA COMPETENCIA

A fin de determinar la competencia para conocer de la demanda objeto de estos autos, como quiera que los accionantes adujeron actuar en protección a los derechos colectivos y difusos de los habitantes de los Altos Mirandinos, Gran Caracas y usuarios de la Carretera Panamericana, en lo concerniente al actual deterioro que presenta esa arteria vial en el tramo comprendido entre el Km 0 al Km 7,5 lo cual -a su juicio- está causando una desmejora de sus derechos a la integridad y seguridad personal, así como a disponer de bienes y servicios de calidad, esta Sala Constitucional estima oportuno traer a colación lo dispuesto en sentencia N° 656/2000 (caso: D.P.G.), según la cual “…el Estado [Social de Derecho y de Justicia], tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean, como parte de la interacción o desarrollo compartido Estado-Sociedad, por lo que puede afirmarse que estos derechos de control son derechos cívicos, que son parte de la realización de una democracia participativa, tal como lo reconoce el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Entre estos derechos cívicos, ya ha apuntado la Sala, se encuentran los derechos e intereses difusos o colectivos referidos en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre cuya naturaleza y alcances esta Sala se ha pronunciado en diversas oportunidades (Vid. sentencias números 483/2000, 770/2001, 1571/2001, 1321/2002, 1594/2002, 1595/2002, 2354/2002 y 2347/2002). Con la finalidad de resumir las principales notas distintivas de esta categoría de derechos, mediante sentencia Nº 3648/2003 (caso: F.A. y otros), se dejó sentado lo siguiente:

…DERECHOS O INTERESES DIFUSOS: se refieren a un bien que atañe a todo el mundo (pluralidad de sujetos), esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, y que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión.

Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como el derecho a la salud, a la educación o a la obtención de una vivienda digna, protegidos por la Constitución y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS: están referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etcétera.

Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los derechos. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél.

TIPO DE ACCIÓN: Las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo 281 de la vigente Constitución; pero ello no excluye que puedan existir demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad, la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una construcción, etcétera.

COMPETENCIA: de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional para conocer de ellas, hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, o exista un señalamiento concreto en la ley sobre cuál es el Tribunal competente.

LAPSO PARA SU EJERCICIO: los derechos e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: J.V.A.C.) y publicada en la Gaceta Oficial n° 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código de Procedimiento Civil.

LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES DIFUSOS: no se requiere que se tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales.

LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS: quien incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. La acción en protección de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales derechos colectivos.

Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, y los particulares para ellos mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras personas puedan beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin indemnización, al restablecimiento de una situación común lesionada, los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren.

En ambos casos (derechos o intereses difusos y derechos o intereses colectivos) el número de personas reclamantes no es importante, sino la existencia del derecho o interés invocado.

IDONEIDAD DE LA ACCIÓN: Si lo que se pretende es enervar una lesión que proviene de violaciones a derechos y garantías constitucionales, la vía procedente es la acción de amparo para restablecer una situación jurídica ante esas infracciones. Si lo que se pretende es exigir resarcimientos a los lesionados, solicitar el cumplimiento de obligaciones, prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad común de vida o que sea amenazante para esa misma calidad de vida, lo procedente es incoar una acción de protección de derechos cívicos (colectivos o bien sea difusos), en cuyo fallo se podrá condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización.

La acción en protección de los intereses y derechos colectivos o difusos no puede ser utilizada para la reafirmación de atribuciones y obligaciones que el Texto Fundamental en forma clara, expresa y precisa ha dispuesto -entre otros- a los funcionarios públicos. Así, ha señalado la Sala que ‘(l)a protección de la vida y la integridad de las personas, el derecho a reunirse y a manifestar conforme a la ley; la libertad de expresión mediante una marcha legalmente autorizada, no corresponde a derecho o interés difuso alguno, sino a concretas obligaciones y deberes del Estado que tiene que cumplir y que se materializan mediante acciones específicas en ese sentido, por lo que su exigencia no corresponde a derechos o intereses difusos.

EFECTOS DE LA SENTENCIA: produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Viceversa, si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se le permita la actividad prohibida, en base a las nuevas condiciones en que funda su petición…

(Subrayados de este fallo).

Luego de examinar las características propias de los derechos colectivos y difusos, esta Sala en atención al criterio establecido en sentencia N° 4993 del 15 de diciembre de 2005, caso: (Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico), advierte que el derecho que tienen todas las personas a disponer de bienes y servicios de calidad, no implica que toda acción dirigida a procurar la satisfacción de los mismos (servicio público o de una actividad de interés general) deba ser tramitada como una acción por intereses colectivos o difusos, ya que afirmar lo contrario, conllevaría a admitir la implícita derogatoria de las reglas de procedimiento de los juicios ordinarios en cuanto a su competencia, así como la derogatoria del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Al respecto, la sentencia in commento, estableció lo siguiente:

…Al efecto, se aprecia que la simple alegatoria de un desmejoramiento en la calidad de vida, elemento constituido por esta Sala para afirmar la existencia de intereses difusos y colectivos, puede conllevar en cualquier oportunidad para cualquier determinado sector de la sociedad su recurribilidad por ante esta Sala, exigiendo el determinado comportamiento de otra colectividad con fundamento en el desmejoramiento de su calidad de vida.

Así se aprecia, que el mismo constituye un concepto social, el cual es mutable temporal y societariamente, en virtud de que para un determinado grupo homogéneo la admisión del mismo con respecto a una actividad no tiene divergencia alguna (vgr. La ofensa al honor en la cultura asiática), sin embargo, en una sociedad heterogénea como la nuestra, la relevancia y argumentación de tal concepto puede alcanzar unas variables inimaginables, afirmando en cualquier momento la existencia de un desmedro en la calidad de vida, incluso en los derechos políticos o laborales, como sería la interposición de una acción constitucional por la convocatoria a una huelga.

El sentido expuesto, quiere reafirmar que la admisión o no de dichos intereses no se cuestiona, sino su competencia en poder de cualquier acción con fundamento en tales intereses por ante esta Sala, la cual por demás no es exclusiva ni excluyente, conforme a lo establecido en el artículo 18 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuando dispone: ˈToda persona tiene derecho a acceso al Tribunal Supremo de Justicia en cualesquiera de sus Salas, para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondienteˈ.

En atención a ello, se aprecia que dichos intereses no son una categoría de derecho materiales sino una categoría o legitimación en materia procesal, que permite la actuación de un núcleo de ciudadanos en juicio sin una representación en el mismo, es decir, una actuación por parte de quien se abrogue la representación de los mismos, sin poder, todo ello en beneficio de salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva y protección expedita de una serie de derechos transpersonales que pueden ser actuales o futuribles de protección, en aras de menoscabar o restringir indebidamente el derecho de las generaciones futuras.

(…)

Así, cuando dentro de la reclamación realizada se encuentre presente la existencia de un órgano administrativo o la prestación de un servicio público, van a estar presentes de manera indubitable un grupo de ciudadanos con unos intereses reflejos que pretenden su protección mediante la coadyuvación en el proceso incoado por el accionante o en representación de un determinado colectivo en su propio interés.

En consecuencia, la asunción de toda reclamación invocando la afectación del derecho a la colectivación por la anormal prestación o no prestación de un servicio público derivada del ente operador, de la Administración o de un particular, implicaría una cláusula derogatoria de la jurisdicción contencioso administrativa, a través del contencioso de los servicios públicos.

De lo expuesto debe resaltarse lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual expresamente consagra la existencia de un contencioso de los servicios públicos, estableciendo lo siguiente:

ˈArtículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativaˈ.

Con fundamento en el referido artículo, se consagra constitucionalmente la existencia de una jurisdicción especializada para el enjuiciamiento del reclamo para la prestación de servicios públicos, correspondiéndole en este sentido, al juez contencioso administrativo determinar cuándo una determinada pretensión debe comprenderse dentro de dicha reclamación no restringiéndose la misma a la noción tradicional del servicio público, constituyéndose este último aspecto en el punto principal y previo del juez contencioso administrativo para establecer si una demanda específica debe ser o no competencia del contencioso administrativo…

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Precisado lo anterior, corresponde ahora esta Sala determinar si en el presente caso nos encontramos en presencia de una actividad de servicio público o una actividad de interés general que afecte de alguna manera la prestación de un servicio público o el correcto desenvolvimiento de una actividad de interés general, actividad que debe entenderse comprendida dentro del contencioso de los servicios públicos.

En este sentido, este órgano jurisdiccional, precisó en el fallo supra referido el contenido de cada una de esas actividades (servicio público e interés general), señalando al respecto lo siguiente:

…En las actividades de interés general se advierte una ausencia de una declaración formal de servicio público, pero a pesar de ello, encierran un especial interés público, en ellas el Estado se reserva unos poderes de intervención y control que van mucho más allá de la mera autorización inicial, con lo cual, puede señalarse que: (i) son actividades que no se encuentran ni atribuidas, ni asumidas por el Estado, por lo que se trata de actividades fundamentalmente privadas; (ii) constituyen actividades dirigidas al público, es decir, a la masa indeterminada de ciudadanos que se encuentran en la necesidad y en condiciones de reclamarlos; (iii) tales actividades se desarrollan en régimen de autorización y no de concesión, pero sometidas, a todo evento, a un régimen reglamentario muy especial y controlador, propio de un régimen de policía administrativa y; (iv) revisten, no obstante, un interés general muy caracterizado por la colectividad….

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Por lo que atañe a la determinación de qué debe considerarse como servicio público, la Sala consideró indispensable previamente hacer alusión a los elementos que integran esa noción, para así posteriormente poder fijar qué era o no susceptible de ser atraído por ese fuero especial (el contencioso administrativo de los servicios públicos). En tal sentido, expuso lo siguiente:

…1.- Que la actividad sea, en esencia, una actividad de prestación, esto es que apareja una ventaja, beneficio o un bien destinado a la satisfacción de una necesidad de carácter general;

2.- Que dicha actividad sea asumida por el Estado, lo que implica la verificación previa de una decisión exteriorizada y concreta.

3.- Que el Estado puede cumplirla directamente, o bien indirectamente, por medio de concesiones otorgadas a favor de cualquier persona, exigiéndose la capacidad o competencia para poder actuar como concesionarios y;

4.- Que la prestación del servicio, considerado como público, sea regido por un estatuto o régimen especial que le permita distinguirlo de otras actividades públicas, (…) y cuyos caracteres sean la generalidad, uniformidad, igualdad, continuidad, obligatoriedad y, subordinación a normas preponderantemente de Derecho Público, -algunas de las cuales-, comporten prerrogativas exorbitantes, a los fines de mantener la adecuada y suficiente satisfacción del interés general, dejando a salvo la aplicación de principios del Derecho Privado, con el objeto de salvaguardar la seguridad jurídica de los particulares que se hayan arriesgado a la consecución o explotación de tal prestación.

Con lo cual, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, podrán distinguirse, en la medida o el grado en que dicha declaración estatal o ˈpublicatioˈ apareje una limitación a la libertad económica de las iniciativas privadas que pretendan explotar o desarrollar la actividad prestacional que los servicios públicos comportan, entre: (a) Los servicios públicos exclusivos y excluyentes (Vgr. La generación hidroeléctrica en las cuencas de los ríos Caroní, Paragua y Caura conforme el Parágrafo Único del artículo 3 de la Ley del Servicio Eléctrico); (b) Los servicios públicos exclusivos pero concedibles (Vgr. Transmisión y Distribución de energía eléctrica, explotación de las telecomunicaciones, etc.) y, (c) Los servicios públicos concurrentes (Vgr. La enseñanza)…

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Ahora bien, una vez precisado lo que debe entenderse por servicio público, a los fines de determinar su vinculación o no con la jurisdicción contencioso administrativa, esta Sala estima que en el presente caso, analizando la actividad que los solicitantes denuncian sea prestada y los intereses en conflicto, el objeto que envuelve la presente acción, no es otro sino el referido al campo de los servicios públicos, cuya garantía de protección judicial se encuentra circunscrita al contencioso administrativo de los servicios públicos, en virtud de la reserva de las concesiones para el mantenimiento y gestión de vialidad, acordada por el artículo 5 de la Ley de Transporte Terrestre, publicada el 1 de agosto del 2008, en la Gaceta Oficial N° 38.985.

En efecto, el artículo 5 de la referida Ley dispone como una de las competencias del Poder Público Nacional -en materia de mantenimiento y gestión de vialidad-, lo concerniente al “otorgamiento de concesiones”, circunstancia ésta que denota de manera clara e inequívoca la connotación de servicio público que reviste dicha actividad.

En este orden de ideas, esta Sala en sentencia N° 565 del 15 de abril de 2008, conociendo del recurso de interpretación del artículo 164, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -interpuesto por la Procuraduría General de la República-, referido a la “(…) coordinación con el Ejecutivo Nacional de la competencia exclusiva atribuida a los estados para conservar, administrar y aprovechar las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos (…)”, dejó establecido lo siguiente:

…las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales) -que en la práctica son la gran mayoría, dado que históricamente los existentes en el país, han sido el resultado de la ejecución de planes de desarrollo realizados directamente por el Poder Nacional-, son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la República, ya que los mismos son producto de la inversión de ese ente político territorial dado su carácter de obras y servicios de interés nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los Estados pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también reasumidos por el Poder Público Nacional mediante un procedimiento de reversión, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la República.

Ciertamente, ambas competencias al referirse a la gestión de servicios de transporte (terrestre y fluvial), corresponden a las actividades calificadas por el legislador como servicios públicos sujetos a reversión, tanto en la vigente como en la derogada Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Artículos 5 y 8). Así, en el supuesto de las actividades y bienes vinculados a las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, la declaratoria del servicio público se encuentra en los artículos 106 al 109 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, el artículo 22 de la Ley General de Puertos y en lo relacionado a los aeropuertos comerciales, la misma se desprende del contenido de los artículos 44, 45 y 62 de la Ley de Aeronáutica Civil, respectivamente.

En consecuencia, cuando el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los Estados tienen exclusividad sobre las competencias descritas en el numeral 10 -y no así en el resto del contenido normativo del artículo sub examine-, debe interpretarse en el sentido que sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias, lo cual no excluye la descentralización funcional o la cogestión, sobre bienes y servicios cuya titularidad originaria mantiene la República -vgr. El Aeropuerto de Maiquetía, administrado, conservado y aprovechado por el Poder Nacional a través de un Instituto Autónomo Nacional-.

De ello resulta pues, que deba diferenciarse entre la titularidad de tales bienes y servicios -los cuales les pertenecen a la República de forma originaria, salvo que tal condición se extinga a través de los medios legales contemplados para los actos de disposición, previo el cumplimiento de los extremos legales correspondientes- de la gestión -administración, conservación, y aprovechamiento-, la cual puede estar atribuida al Poder Público Nacional a través del Ejecutivo Nacional o cualquier ente descentralizado funcionalmente, o a nivel Estadal en los mismos términos.

En todos los casos de los puertos o aeropuertos comerciales, autopistas, carreteras y puentes nacionales o estadales, la autoridad de policía administrativa, bien la autoridad acuática, portuaria o aeronáutica podrá ejercer sus competencias de supervisión y control, por lo que el Ejecutivo Nacional, podrá ejercer competencias exorbitantes como la intervención en aras de garantizar la continuidad, calidad, y normalidad de tales servicios; hayan sido o no, transferidos a los Estados.

(omissis)

En este orden de ideas, se aprecia que las características particulares de la actividades de conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, como servicios públicos de interés nacional, permite afirmar que la Administración disponga de un poder general implícito o de la cláusula general de orden público, para poder condicionar, limitar o intervenir los derechos y libertades constitucionalmente proclamados en orden a la hipotética articulación de los mismos con la utilidad común o interés general

(omissis)

Dichos deberes y competencias son potestades ejercidas a raíz del Texto Constitucional y por lo tanto una conducta estatal típica en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como puertos y aeropuertos de uso comercial, por ser éstas de aprovechamiento general y que contribuye al desarrollo de la sociedad, pudiendo el Estado en virtud de ello, hacer uso de aquellos mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para mantener en un momento determinado la actividad operacional de tal servicio.

(omissis)

En función de ello, se concibe que la Administración en ejercicio de la potestad de coordinación pueda asumir directamente la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en aras de mantener a buen resguardo los derechos de los usuarios a la prestación de un servicio público en condiciones de calidad, ya que, en virtud del carácter obligatorio en la prestación de éste, no puede el Estado permitir el cese funcional en la prestación del mismo -vgr. Servicio de salud, agua, electricidad o transporte-. Así, el Estado no debe restringirse a la prestación obligatoria en determinadas condiciones excepcionales de un servicio público, sino también puede asumir medidas extraordinarias para mantener operacionales los sistemas de diversos sectores económicos…”. (Resaltados del fallo)

La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, recientemente reformada en Gaceta Oficial N° 39.140 del 17 de marzo de 2009, recogió en su artículo 14, parte de los razonamientos esbozados por este órgano jurisdiccional en el fallo supra aludido y, a tal efecto, estableció que:

Artículo 14. Es de competencia de los estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional, la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial.

El ejecutivo nacional ejercerá la rectoría y establecerá los lineamientos para el desarrollo de la coordinación señalada en el presente artículo

.

En atención a las consideraciones expuestas y de acuerdo con el criterio jurisprudencial transcrito supra, esta Sala estima que la actividad cuestionada se encuentra circunscrita a una reclamación por la prestación de un servicio público (conservación de carreteras). Por lo tanto, siendo ello así y visto que el artículo 259 de la Carta Magna, consagra la existencia de una jurisdicción especializada para el reclamo por la prestación de servicios públicos, este órgano jurisdiccional determina que la competencia para conocer de la presente acción le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a esta Sala Constitucional; y así se declara.

En atención al razonamiento delineado en el presente fallo, este órgano jurisdiccional considera imprescindible aclarar que en el pasado el criterio sostenido por esta Sala era asumir la competencia de este tipo de acciones -demandas por intereses difusos o colectivos- con similares características a la que aquí se plantea, en las cuales se perseguía “calidad de vida” (Vid. sentencias N° 1571 del 22 de agosto de 2001, caso: Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal [ASODEVIPRILARA]; N° 2354 del 3 de octubre de 2002, caso: Elecentro); no obstante, y en atención al criterio sostenido por este sentenciador en el presente fallo, resulta oportuno aclarar que toda reclamación por la prestación de un servicio público de contenido general, implica una demanda o acción colectiva (intereses colectivos o difusos); sin embargo, si existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo ad hoc, esto es, la acción de reclamo por la prestación de servicios públicos (artículo 259 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), esta será la vía a la cual deberán acudir las personas afectadas por la deficiente prestación del servicio para obtener la satisfacción de sus pretensiones.

Precisado lo anterior y visto que lo pretendido por los accionantes en el caso de autos es el reclamo por la prestación de un servicio público, la Sala en acatamiento a lo establecido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al nuevo criterio sostenido en el presente fallo, declina la presente causa en la jurisdicción contenciosa administrativa.

En razón de lo anterior, y tomando en consideración que la acción de reclamo por la prestación de servicio público se ejerció contra varias autoridades que tienen distintas jerarquías (Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, Alcalde del Municipio Libertador, Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre y Presidente de la Compañía Electricidad de Caracas), esta Sala, en aras de resguardar la tutela judicial efectiva de los accionantes y a los fines de evitar sentencias contradictorias, estima ajustado a derecho remitir la presente causa a la Sala Político Administrativa, como órgano rector de la jurisdicción contencioso administrativa, a los fines de que la misma dilucide cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer de la acción planteada. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. - QUE NO TIENE COMPETENCIA para conocer la acción de reclamo por la prestación de servicio público interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada por los ciudadanos J.J. NORIEGA URBANEJA, SAIDA PIETERS, NÉLIDA OROPEZA DE ROMERO, IRLEN ROMERO, JOSÉ CRESPO, M.L. CABRAL DE FERNÁNDEZ, LUIS TORRES, ARYMAR SIERRA, WINSTHON JOSÉ DÍAZ, G.R., GUSTAVO R RODRÍGUEZ, A.G., ÍTALO DI LISIO, LINDA DÍAZ, LINDA AGUAJE, KELLY ZAMBRANO, M.G., JERY NARANJO, DAISY VILLARTE, LOGOBALDO HERNÁNDEZ, MARÍA TORRES, MARLENE CAPOTE, RAMÓN IGLESIAS, J.C. GONCALVES, BELKIS SOTO, M.G., L.M., M.C., YOLACIS GONZÁLEZ, INGRID TRÍAS, C.G., T.M., P.T., O.G., HUMBERTO BRICEÑO, MAYLEN LEARDI, R.R., F.H., E.T. y A.D.M., ya identificados, asistidos por el abogado C.F.O. contra los ciudadanos D.C.R., en su carácter de Ministro del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda; F.P.C., en su carácter de Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (INTT); J.R., en su carácter de Alcalde del Municipio Libertador y J.A., en su carácter de Presidente de la Compañía Electricidad de Caracas.

2. - DECLINA LA COMPETENCIA para conocer de la mencionada solicitud en la Sala Político Administrativa, quien determinará el órgano jurisdiccional competente para conocer la acción planteada.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Sala Político Administrativa.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de julio de dos mil nueve (2009). Años: 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

J.E.C.R.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

C.Z. deM.

Magistrada

A.D.R.

Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 09-0279

ADR/

El Magistrado Dr. P.R.R.H. manifiesta su disentimiento del fallo que antecede, razón por la cual, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, salva su voto en los siguientes términos:

En el veredicto en cuestión la mayoría sentenciadora, previa modificación de la calificación jurídica de la demanda, decidió la incompetencia de la Sala y la remisión de la causa a la Sala Político Administrativa para que sea ésta la que decida el tribunal con competencia para el conocimiento de la demanda.

En efecto, la parte actora había intentado una demanda en protección a los derechos difusos y colectivos de los residentes de los altos mirandinos, transportistas que cubren la ruta Caracas – Los Teques y demás habitantes de la zona, debido a los constantes problemas que han acaecido en la carretera Panamericana que desmejoran su calidad de vida. La demanda se propuso contra el ciudadano D.C.R., Ministro del poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda, ciudadano F.P.C., Presidente del Instituto Nacional de Transporte Terrestre (I.N.T.T.), ciudadano J.R., Alcalde del Municipio Libertador, y ciudadano J.A., Presidente de la compañía Electricidad de Caracas.

Del capítulo I de la decisión que recoge los “Fundamentos de la Acción” queda claro que la demanda pretende la protección de los usuarios de la carretera Panamericana, en razón de que su calidad de vida se ha visto desmejorada ante los sucesivos problemas que presenta esa importante vía terrestre. Desde el acto jurisdiccional que esta Sala dictó el 30 de junio de 2000, en el caso: D.P.G., se estableció, como criterio para la definición de cuándo se está en presencia de una demanda por intereses difusos y colectivos, la afección a la calidad de vida de la sociedad, en tanto que bien jurídico protegible por el Estado en cualquiera de sus manifestaciones.

Pues bien, en el caso de autos, para quien discrepa, no hay razón jurídica alguna para que la Sala no haya declarado su competencia para el juzgamiento de la demanda que se incoó. La justificación del cambio de la calificación jurídica de la demanda fue la siguiente:

Precisado lo anterior, y atendiendo a lo alegado y solicitado por la parte actora en su escrito libelar, esta Sala observa que la acción presentada como protección de derechos colectivos y difusos, reviste más bien características propias del recurso por abstención o carencia, ello en atención a que la pretensión se centra en la omisión de las autoridades en dar cumplimiento a una obligación específica asignada por ley. Al ser ello así, este órgano jurisdiccional estima procedente cambiar la calificación jurídica de la presente demanda –facultad propia del juez constitucional-, por lo que la presente acción se ventilará como una acción por abstención o carencia. Así se declara.

Como se señaló precedentemente, el criterio que empleó la Sala para la definición de una demanda como en defensa de protección de intereses difusos y colectivos ha sido la afección a la calidad de vida de la sociedad, no así la omisión de las autoridades en el cumplimiento con sus obligaciones, pues si hubiera sido ese el criterio imperante, muchas de las demanda de esta categoría no hubieran podido haber sido conocidas ni decididas por esta Sala, pues lo ordinario es que tengan en común la inactividad de las autoridades en el ejercicio de sus competencias.

A continuación, se transcribe parcialmente el fallo n.° 1535/08 que la Sala emitió con ponencia del mismo magistrado que suscribe como ponente el acto decisorio del cual se discrepa, con la intención de la comprobación de que desde el año 2000, el elemento que, como regla, define la naturaleza de una demanda por intereses difusos y colectivos ha sido la afectación de la calidad de vida de los demandantes y demás personas que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica, sin distinción de cómo y dónde opera la lesión a la calidad de vida. La doctrina que se citará es la que la Sala, normalmente, expone para el reconocimiento y declaración de su competencia en ese tipo de demandas.

Al respecto, cabe señalar que en sentencia Nº 3.648 del 19 de diciembre de 2003, caso: F.A.R. y otros, la Sala realizó una síntesis basada en las decisiones dictadas por ella misma en distintas oportunidades, referida a los derechos e intereses colectivos o difusos y, en ella, expresó lo siguiente:

...En sentencia Nº 656 del 30 de junio de 2000, caso: D.P.G., la Sala dispuso- entre otras cosas que (e)l Estado así concebido, tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean, como parte de la interacción o desarrollo compartido Estado-Sociedad, por lo que puede afirmarse que estos derechos de control son derechos cívicos, que son parte de la realización de una democracia participativa, tal como lo reconoce el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...).

Entre estos derechos cívicos, ya ha apuntado la Sala, se encuentran los derechos e intereses difusos o colectivos, a que hace referencia el artículo 26 de la Constitución, y respecto de los cuales en distintas oportunidades se ha pronunciado (Vid. entre otras, sentencias números 483/2000, caso: Cofavic y Queremos Elegir; 656/2000, caso: D.P.; 770/2001, caso: Defensoría del Pueblo; 1571/2001, caso: Deudores Hipotecarios; 1321/2002, caso: M.F. y N.C.L.R.; 1594/2002, caso: A.G.D. y otros; 1595/2002, caso: Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano de Caracas; 2354/2002, caso: C.T.; 2347/2002, caso: H.C.R.; 2634/2002, caso: Defensoría del Pueblo; 3342/2002 y 2/2003, caso: F.R.; 225/2003, caso: C.P.V. y Kenic Navarro; 379/2003, caso: M.R. y otros; y 1924/2003, caso: O.N.S.A.).

Conforme a la doctrina contenida en tales fallos, específicamente en el fallo del 19 de diciembre de 2003, caso: F.A. y otros, la Sala resumió los principales caracteres de los derechos cívicos y señaló lo siguiente:

‘1.- Cualquier miembro de la sociedad, con capacidad para obrar en juicio, puede -en principio- actuar en protección de los mismos, al precaver dichos derechos el bien común.

2.- Que actúan como elementos de control de la calidad de la vida comunal, por lo que no pueden confundirse con los derechos subjetivos individuales que buscan la satisfacción personal, ya que su razón de existencia es el beneficio común, y lo que se persigue con ellos es lograr que la calidad de vida sea óptima. Esto no quiere decir que en un momento determinado un derecho subjetivo personal no pueda, a su vez, coincidir con un derecho destinado al beneficio común.

3.- El contenido de estos derechos gira alrededor de prestaciones, exigibles bien al Estado o a los particulares, que deben favorecer a toda la sociedad, sin distingos de edad, sexo, raza, religión o discriminación alguna.

(...) (L)os principales caracteres de esta clase de derechos, pueden resumirse de la siguiente manera:

DERECHOS O INTERESES DIFUSOS: se refieren a un bien que atañe a todo el mundo (pluralidad de sujetos), esto es, a personas que -en principio- no conforman un sector poblacional identificable e individualizado, y que sin vínculo jurídico entre ellos, se ven lesionados o amenazados de lesión.

Los derechos o intereses difusos se fundan en hechos genéricos, contingentes, accidentales o mutantes que afectan a un número indeterminado de personas y que emanan de sujetos que deben una prestación genérica o indeterminada, en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como el derecho a la salud, a la educación o a la obtención de una vivienda digna, protegidos por la Constitución y por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS: están referidos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque individualmente, de modo que dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vínculo jurídico que los une entre ellos. Su lesión se localiza concretamente en un grupo, determinable como tal, como serían a grupos profesionales, a grupos de vecinos, a los gremios, a los habitantes de un área determinada, etcétera.

Los derechos colectivos deben distinguirse de los derechos de las personas colectivas, ya que estos últimos son análogos a los derechos individuales, pues no se refieren a una agrupación de individuos sino a la persona jurídica o moral a quien se atribuyan los derechos. Mientras las personas jurídicas actúan por organicidad, las agrupaciones de individuos que tienen un interés colectivo obran por representación, aun en el caso de que ésta sea ejercida por un grupo de personas, pues el carácter colectivo de los derechos cuya tutela se invoca siempre excede al interés de aquél.

TIPO DE ACCIÓN: Las acciones provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, son siempre acciones de condena, o restablecedoras de situaciones, y nunca mero declarativas o constitutivas. La posibilidad de una indemnización a favor de las víctimas (en principio no individualizadas) como parte de la pretensión fundada en estos derechos e intereses, la contempla el numeral 2 del artículo 281 de la vigente Constitución; pero ello no excluye que puedan existir demandas que no pretendan indemnización alguna, sino el cese de una actividad, la supresión de un producto o de una publicidad, la demolición de una construcción, etcétera.

COMPETENCIA: de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional para conocer de ellas, hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, o exista un señalamiento concreto en la ley sobre cuál es el Tribunal competente.

LAPSO PARA SU EJERCICIO: los derechos e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público, por ello a las acciones incoadas para su protección no les es aplicable el lapso de caducidad prevenido para el amparo, razón por la cual no corre el transcurso de seis meses desde que surge la violación a la calidad de vida; y de invocarse, tampoco es aplicable el criterio de que la inactividad procesal del actor por seis meses, conllevará la declaratoria de abandono del trámite, como en materia de amparo constitucional lo ha declarado esta Sala, a partir de la sentencia dictada el 6 de junio de 2001 (caso: J.V.A.C.) y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.252 del 2 de agosto de 2001, salvo lo concerniente a la perención prevista en el Código de Procedimiento Civil.

LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES DIFUSOS: no se requiere que se tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor, pero sí que se actúe como miembro de la sociedad, o de sus categorías generales (consumidores, usuarios, etc.) y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los Derechos Fundamentales que atañen a todos, y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar de ser indivisible, es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación infringida. La acción (sea de amparo o específica) para la protección de estos intereses la tiene tanto la Defensoría del Pueblo (siendo este organismo el que podría solicitar una indemnización de ser procedente) dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales.

LEGITIMACIÓN PARA INCOAR UNA ACCIÓN POR INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS: quien incoa la demanda con base a derechos o intereses colectivos, debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con quienes comparte el derecho o el interés. La acción en protección de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúa en defensa del colectivo, de manera que los derechos colectivos implican, obviamente, la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones, los gremios, pero también minorías étnicas, religiosas o de género que, pese a tener una específica estructura organizacional, social o cultural, pueden no ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo, e inclusive simples individuos organizados en procura de preservar el bien común de quienes se encuentran en idéntica situación derivado del disfrute de tales derechos colectivos.

Ahora bien, en materia de indemnizaciones por intereses colectivos, ellas sólo pueden ser pedidas por las personas jurídicas para sus miembros constituidos conforme a derecho, y los particulares para ellos mismos, al patentizar su derecho subjetivo, sin que otras personas puedan beneficiarse de ellas; pero en lo referente a la condena sin indemnización, al restablecimiento de una situación común lesionada, los otros miembros del colectivo pueden aprovecharse de lo judicialmente declarado, si así lo manifestaren.

En ambos casos (derechos o intereses difusos y derechos o intereses colectivos) el número de personas reclamantes no es importante, sino la existencia del derecho o interés invocado.

IDONEIDAD DE LA ACCIÓN: Si lo que se pretende es enervar una lesión que proviene de violaciones a derechos y garantías constitucionales, la vía procedente es la acción de amparo para restablecer una situación jurídica ante esas infracciones. Si lo que se pretende es exigir resarcimientos a los lesionados, solicitar el cumplimiento de obligaciones, prohibir una actividad o un proceder específico del demandado, o la destrucción o limitación de bienes nocivos, restableciendo una situación que se había convertido en dañina para la calidad común de vida o que sea amenazante para esa misma calidad de vida, lo procedente es incoar una acción de protección de derechos cívicos (colectivos o bien sea difusos), en cuyo fallo se podrá condenar al demandado a realizar determinadas obligaciones de hacer o no hacer, y hasta indemnizar a la colectividad, o a grupos dentro de ella, en la forma como ordene el juez, con señalamiento de cuáles instituciones sociales o públicas, o cuáles personas, serán acreedoras de la indemnización.

La acción en protección de los intereses y derechos colectivos o difusos no puede ser utilizada para la reafirmación de atribuciones y obligaciones que el Texto Fundamental en forma clara, expresa y precisa ha dispuesto -entre otros- a los funcionarios públicos. Así, ha señalado la Sala que «(l)a protección de la vida y la integridad de las personas, el derecho a reunirse y a manifestar conforme a la ley; la libertad de expresión mediante una marcha legalmente autorizada, no corresponde a derecho o interés difuso alguno, sino a concretas obligaciones y deberes del Estado que tiene que cumplir y que se materializan mediante acciones específicas en ese sentido, por lo que su exigencia no corresponde a derechos o intereses difusos».

EFECTOS DE LA SENTENCIA: produce efectos erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe identidad de causas. Viceversa, si estas modificaciones o cambios sobrevenidos favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se le permita la actividad prohibida, en base a las nuevas condiciones en que funda su petición’

.

En el caso bajo examen, la parte accionante interpuso la presente acción de amparo constitucional contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano de la Asamblea Nacional, por órgano del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario y por órgano de la Superintendencia de Seguros; y solidariamente contra el C.N. deS.; Empresas de Seguros, por órgano de C.A. de Seguros Caracas de Liberty Mutual; Cámara de Aseguradores de Venezuela; Cámara Venezolana de Empresas de Corretaje de Seguros; Corredores de Seguros por órgano de R.C. & Asociados, C.A.; y Empresas Financiadoras de Primas por órgano de Inversora Segucar C.A., por la implementación de cláusulas abusivas en los contratos de financiamiento de primas de seguros que permiten a estas empresas solicitar y convenir la terminación o nulidad del contrato de seguros pagado mediante el referido financiamiento, por la omisión en el cumplimiento de sus funciones legislativa, supervisora y fiscalizadora para regular esta situación y controlar lo que constituye, en su criterio, un menoscabo de la calidad de vida de los usuarios del mercado de seguros, permitiendo “que las empresas de seguros agrupadas en la Cámara de Aseguradores de Venezuela, las sociedades de corretaje de seguros, agrupadas en la Cámara de Empresas de Corretaje de Seguros, los Corredores de Seguros, el C.N. deS. y las Empresas Financiadoras de primas obren en perjuicio de los usuarios de los servicios de seguros y servicios de financiamiento de primas”, lo que vulnera directamente los principios contenidos en los artículos 2, 51, 52 299, 257 y 113 del Texto Fundamental, 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Ahora bien, la Sala observa que la pretensión de la parte demandante es, fundamentalmente, que se declare la nulidad de las cláusulas abusivas de los contratos de financiamiento de primas de seguro relativas a la resolución anticipada del contrato de seguro por falta de pago del financiamiento contratado; que se incluya una representación de los asegurados en el C.N. deS.; que se reintegren las “cantidades producto de las cláusulas abusivas de los contratos de financiamiento de primas”; y se ordene la publicación de una relación de los procedimientos administrativos decididos y por decidir relativos al asunto planteado que hayan cursado o cursen ante la Superintendencia Nacional de Seguros y ante las diferentes oficinas del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario.

Así las cosas, en atención a la doctrina recién transcrita, la Sala estima que la pretensión de la parte demandante refiere a derechos e intereses colectivos, pues los hechos en que se fundamentó la acción son genéricos, la prestación requerida persigue el beneficio común y su finalidad es satisfacer necesidades sociales o colectivas de los usuarios del mercado de seguros, antepuestas a las individuales.

En este sentido, la Sala ha señalado que “el criterio decisivo para determinar el contenido de los derechos colectivos es el bien común... (omissis). El bien común no es la suma de los bienes individuales, sino aquellos bienes que, en una comunidad, sirven al interés de las personas en general de una manera no conflictiva, no exclusiva y no excluyente (...)”. (Vid. sentencia de esta Sala del 9 de julio de 2002, caso: Colegio Médico del Distrito Metropolitano de Caracas).

De allí que es la afectación o la lesión común de la calidad de vida, la que conforma el contenido del interés colectivo, entendida ésta como “el producto de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías constitucionales que protegen a la sociedad como ente colectivo”. (Vid. Sentencia del 30 de junio de 2000, caso: D.P.G.).

En conclusión, quien disiente considera que el caso de autos constituía una típica demanda en protección a los derechos difusos y colectivos de los usuarios de la carretea Panamericana y, por tanto, la Sala debió declarar su competencia para su conocimiento.

Quedan expresados, en los términos precedentes, los motivos del disentimiento del Magistrado que expide el presente voto salvado.

Fecha retro

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Disidente

…/

…

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH.sn.cr.

Exp. 09-0279