Sentencia nº 3347 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Diciembre de 2003

Fecha de Resolución 3 de Diciembre de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: A.J.G. GARCÍA

El 25 de mayo de 2000, el ciudadano J.E.N., actuando en su carácter de Fiscal General de la República para ese entonces, interpuso ante la Secretaría de esta Sala recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., el 15 de diciembre de 1995, publicada en la Gaceta Municipal Nº 45, extraordinario, del 20 de diciembre de 1995.

En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se acordó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

El 1º de junio de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, ordenó notificar al Alcalde del Municipio J.A.P., en su carácter de Presidente de la Cámara Municipal, y al Síndico Procurador Municipal. Asimismo, ordenó emplazar a los interesados en el recurso de nulidad e indicó en cuanto a la solicitud de que el presente recurso se tramitara como un asunto de mero derecho de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que una vez que constase en autos haberse efectuado la última de las notificaciones que se ordenaron remitiría las actas procesales a esta Sala Constitucionales para que dictase el pronunciamiento correspondiente.

El 23 de enero de 2001, la ciudadana V.S. deR., actuando en su carácter de Fiscal designada para actuar ante este Supremo Tribunal, solicitó que se procediera a remitir el expediente a esta Sala Constitucional para que se designara ponente.

El 31 de enero de 2001, se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias presentadas el 7 de febrero y 9 de agosto de 2001, las abogadas V.S. deR. y A.M.B., actuando en su carácter de Fiscales designadas para actuar ante este Supremo Tribunal, solicitaron se dejara sin efecto la solicitud realizada el 23 de enero de 2001.

Mediante diligencia presentada, el 7 de febrero de 2002, la abogada V.S. deR., antes identificada, solicitó se emitiera pronunciamiento respecto a la solicitud de que se dictara sentencia sin relación ni informes.

El 15 de mayo de 2002, esta Sala Constitucional declaró la causa como de mero derecho y, en consecuencia, ordenó la supresión del lapso probatorio y de la primera etapa de la relación.

El 9 de julio de 2002, en la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, la abogada C.V.M.A., actuando en su carácter de Fiscal Primero del Ministerio Público, presentó escrito contentivo de informes, en el que solicitó se declara con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto.

Efectuado el análisis del caso, esta Sala decide con base en las consideraciones siguientes: I FUNDAMENTO DEL RECURSO El recurso intentado por el Fiscal General de la República se dirige contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo Municipal del Municipio J.A.P. delE.Y., el 15 de diciembre de 1995, y que fue publicada en la Gaceta de ese Municipio, Nº 45, Extraordinario, del 20 de ese mismo mes y año.

De acuerdo con el demandante, el Concejo Municipal incurrió en inconstitucionalidad por usurpación de funciones del Poder Nacional, por cuanto la Ordenanza viola lo dispuesto en los artículos 86 y 156, numeral 32, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La primera de dichas normas dispone que el sistema de seguridad social “será regulado por una ley orgánica especial” y la segunda establece que es competencia del Poder Nacional legislar sobre la “previsión y seguridad sociales”. Para el recurrente, el Concejo Municipal no podía regular una materia que corresponde al Poder Nacional, el cual debe actuar mediante ley.

A esa denuncia añadió el demandante que, la Ordenanza impugnada viola “el principio de jerarquía de los actos administrativos”, por cuanto sus normas -en concreto, lo relativo al tiempo de servicio para obtener la jubilación y el porcentaje de sueldo a recibir como pensión- “contravienen la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios; el Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios; el Reglamento de la Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios; y la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de Altos Funcionarios de las Entidades Federales y Municipales”. En criterio del recurrente, al ser la ordenanza un “acto normativo con carácter de ley local, cuya fuente directa son la Constitución y la Ley, tiene un rango inferior a estas últimas”, por lo que al prever la ordenanza unas reglas sobre jubilaciones y pensiones distintas a las contenidas en esas leyes y reglamentos, se incurrió en “ilegalidad” al tiempo que se violó el artículo 169 de la Constitución, que establece la jerarquía de las normas aplicables a los municipios. OOOOOo

II DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR

EL MINISTERIO PÚBLICO

La representación del Ministerio Público insistió en la impugnación de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., agregando que, lo que cuestionaba el Fiscal General de la República era el hecho de que el referido Concejo Municipal había sancionado la precitada ordenanza violando la Constitución y las leyes, además de desnaturalizar la esencia del proceso de descentralización administrativa.

Asimismo, destacó que la ordenanza impugnada en sus artículos 3 y 4, contraviene la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, y el artículo 14 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios y los artículos 1 y 7 de la Ley Orgánica sobre Emolumentos y Jubilaciones de los Altos Funcionarios de las entidades Federales y Municipales, dado que, tales disposiciones contemplan requisitos de procedencia para el otorgamiento de los beneficios de jubilación y pensión distintos a los exigidos en los textos legales mencionados.

Por otra parte, reiteró que, “cuando el Concejo Municipal del Municipio “J.A.P.” del Estado Yaracuy, dicta normas que regulan el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados del referido Municipio, usurpa funciones atribuidas por la Carta Magna a otro órgano del Poder Público, en una esfera superior, como lo es el Poder Público Nacional y dentro de éste, a la rama legislativa del Poder Público Nacional en flagrante y manifiesta violación de los artículos 86 y 156 ordinal 32 de la Constitución (...)”.

Igualmente, alegó que la mencionada Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones se encuentra viciada de inconstitucionalidad e ilegalidad, dado que viola el principio de la jerarquía de los actos dictados por el Poder Municipal previsto en el artículo 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en tal sentido, consideró que, por ser la ordenanza “un acto normativo de carácter sublegal,” tenía un rango inferior a la Constitución y a las leyes, generándose así una relación de subordinación.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto en contra de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones y, a tal efecto, observa:

1. De la inconstitucionalidad por usurpación de funciones del Poder Nacional.

El Fiscal General de la República denunció que el texto legal impugnado constituye una violación de la reserva legal nacional, toda vez que la Constitución de la República establece que la legislación sobre seguridad social es materia exclusiva del Poder Nacional.

Esta Sala, al analizar casos similares precedentes (vid. Sentencias 819/2002, 2724/2001 y 835/2000), ha dejado claramente sentado que, en efecto, la competencia para legislar sobre el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, corresponde en exclusiva al Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156.22, 156.32, 187.1 del Texto Fundamental vigente, con lo que resulta inconstitucional que Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia.

Justamente, las normas mencionadas disponen lo siguiente:

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial.

Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.

La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales.

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(...)

22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.

(…)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

(…)

.

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

(…)”(negrillas de la Sala)”.

De acuerdo con las citadas disposiciones constitucionales, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es el régimen de jubilación y pensión del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia esta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas, como ya lo establecía la Constitución de 1961, en su Enmienda N°2.

Así, el Constituyente de 1999 reafirma su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios.

En tal sentido, estima esta Sala necesario puntualizar además que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no está dentro de las atribuciones del Concejo Municipal, legislar en materia de Seguridad Social, razón por la cual resulta evidente que el Concejo Municipal del Municipio “J.A.P.” del Estado Yaracuy invadió el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la inconstitucionalidad de la citada Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones. Así se decide.

Declarado lo anterior, esta Sala Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, debe determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de normas, para tal fin, se observa que, en el presente caso, en el supuesto de fijarse los efectos del presente fallo hacia el pasado, es decir, ex tunc, traería como consecuencia, que algunos funcionarios públicos que ya hubiesen obtenido el beneficio de jubilación o pensión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley local impugnada, se verían en la obligación, en caso de no cumplir con los requisitos previstos en la "Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios", de reincorporarse como personal activo, así como de reintegrar los pagos obtenidos por concepto de jubilación o pensión. Asimismo, la administración municipal por su parte, estaría en la obligación de reincorporar y pagar los sueldos dejados de percibir por aquellos funcionarios que se encontrasen en la situación descrita anteriormente, lo cual, obviamente, ocasionaría una inseguridad jurídica y un descontrol presupuestario sin precedentes.

Siendo ello así, esta Sala, por razones de seguridad jurídica y en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley local, fija los efectos de esta decisión a partir de la publicación de este fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional, es decir, le otorga efectos ex nunc, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores municipales al haber dictado una ordenanza en flagrante usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional y violando de esta manera el principio de reserva legal nacional contenido en la Constitución. Así se decide.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y 120, eiusdem, se ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Municipio “J.A.P.” del Estado Yaracuy. Así se declara.

De la ilegalidad por violación del principio de jerarquía de los actos. Si bien ya se ha anulado la ordenanza recurrida, con fundamento en la usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional, considera necesario esta Sala pronunciarse respecto al alegato esgrimido por la representación del Ministerio Público en su escrito de nulidad y posteriormente ratificado en su escrito de informes, en relación a la supuesta ilegalidad de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones “por violar el principio de la jerarquía de los actos dictados por el Poder Municipal previsto en el artículo 169 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”.

En tal sentido, observa la Sala que el Fiscal General de la República parte de la idea de que la legislación municipal está necesariamente sujeta a la nacional, lo que no resulta cierto, pues las ordenanzas municipales, así como también la leyes estadales, son actos del mismo rango que las leyes nacionales, por lo que no están subordinadas a éstas.

Constitucionalmente, en nuestro ordenamiento jurídico existen tres niveles de legislación, todos de idéntico rango: el nacional, el estadal y el municipal. Así, las leyes nacionales, las leyes estadales y las ordenanzas municipales comparten jerarquía. Es ese mismo rango el que permite que todas esas normas sean impugnables ante la jurisdicción constitucional, que está a cargo de esta Sala. Por supuesto, el hecho de que se trate de actos de idéntico rango no significa que en determinados supuestos alguno de ellos no pueda sujetarse a otro. No es subordinación, pues no existe jerarquía: es la manifestación del respeto a las competencias constitucionales de cada ente.

En realidad lo que existe es la división constitucional del poder, con lo que a cada nivel territorial corresponde una parte del mismo, sin posibilidad de injerencia de otros órganos. En esa distribución puede resultar que los Concejos Municipales tengan que ajustar sus decisiones a normas nacionales, pero a la vez ocurre que en otros supuestos los Municipios actúan con entera libertad, sin que la Asamblea Nacional pueda limitarles. Se trata, entonces, de un asunto de competencia, y no de jerarquía.

La Sala ha admitido que ello no sucede sólo en el ámbito estadal o municipal: debe recordarse que a nivel nacional se conocen casos de leyes que, aun compartiendo jerarquía, mantienen una relación que hace que el mandato de una sea una limitación para la otra, con lo que queda apartado el principio según el cual la ley posterior deroga la anterior. Son casos en los que la ley posterior no puede innovar respecto de la anterior, por impedirlo el ordenamiento.

Como las relaciones entre todos esos textos (ley habilitante y decreto-legislativo; ley nacional, ley estadal y ordenanza municipal) no se rigen por el principio de jerarquía, no es correcto jurídicamente denunciar la ilegalidad del texto que, en el caso concreto, debió haberse sujetado a otro. Como se trata de un reparto constitucional de competencias, cualquier violación al orden establecido representará una inconstitucionalidad: si el Presidente actúa fuera de la delegación, se viola la norma que permite el ejercicio excepcional de poderes legislativos; si un C.L. estadal o un Concejo Municipal regula una materia que corresponde legislar al Poder Nacional lo que habrá es una usurpación de funciones, lo que ha sido precisamente el caso de autos. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley:

PRIMERO

declara CON LUGAR el recurso de anulación interpuesto por el Fiscal General de la República contra la ORDENANZA SOBRE PENSIONES Y JUBILACIONES, dictada por el Concejo Municipal del Municipio “J.A.P.”, el 15 de diciembre de 1995 y, publicada en la Gaceta Oficial de esa entidad Nº 45 Extraordinario del 20 de diciembre de 1995. En consecuencia, por las razones expuestas en este fallo, queda ANULADO el texto íntegro de la ordenanza identificada anteriormente.

SEGUNDO

ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Municipio “J.A.P.” del Estado Yaracuy, en cuyo sumario se indicará lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones del Municipio J.A.P. delE.Y., publicada en la Gaceta Oficial de esa entidad Nº 45 Extraordinario del 20 de diciembre de 1995”. Igualmente, PUBLÍQUESE el texto íntegro del presente fallo en la Gaceta Oficial de ese Municipio.

TERCERO

FIJA el inicio de los efectos del presente fallo con carácter ex nunc, a partir de su publicación en la mencionada Gaceta Oficial. En tal sentido, se dejan a salvo los actos dictados con fundamento en la referida Ordenanza hasta la fecha indicada.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 03 días del mes de diciembre de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U. El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDON HAAZ

El Secretario Enc.

TITO DE LA HOZ

Exp. N° 00-1693

AGG/

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