Sentencia nº 1985 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Julio de 2003

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

Mediante escrito presentado el 11 de abril de 2002, los abogados J.E.N., C.C.A., L.R.R., I.G. y R.L.P., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 10.232, 12.441, 46.977, 16.750 y 29.568, respectivamente, actuando en nombre propio, interpusieron acción de nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.261, del 15 de agosto de 2001.

El 8 de agosto del mismo año, se dio cuenta en Sala del recibo de las actuaciones y se ordenó remitir las mismas al Juzgado de Sustanciación.

En la misma oportunidad, el referido juzgado admitió la pretensión interpuesta y ordenó pasar los autos a la Sala, a fin de que ésta se pronunciase en torno a la pretensión cautelar invocada.

El 5 de noviembre del mismo año, se designó como ponente al magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a resolver el siguiente caso, previas las consideraciones siguientes:

Del escrito libelar

En el escrito libelar, los demandantes fundaron su pretensión de nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, sobre la base de las siguientes argumentaciones:

Que, doctrinariamente, se ha entendido que los estados de excepción son «el mecanismo de defensa que prevé la Constitución de la República para garantizar su eficacia ante situaciones extraordinarias o de anormalidad, lo que igualmente garantiza el respeto a los derechos humanos y la vida en paz de los ciudadanos».

Que, «cuando surgen situaciones o circunstancias que hagan peligrar la vida en comunidad, a las cuales no se les puede dar respuesta a través de los mecanismos normales, no habrá más remedio que poner en vigencia todos los mecanismos extraordinarios contemplados en la Constitución del Estado, esperando que dichos mecanismos sirvan para contener los acontecimientos, y permitir de esta manera el regreso a la normalidad, logrando de esta forma que la Constitución recobre toda su vigencia, regresando así a las condiciones normales de la vida diaria. Pero, ese ‘paso’ de las ‘condiciones normales’ a las ‘de excepción’, tiene que respetar, en una sociedad democrática, [...] un conjunto de principios universalmente aceptados a través de su consagración en los actos y Tratados Internacionales, que diseñan la metodología a seguir en esa transición», los cuales vinculan -según se alega- a la ley impugnada.

Que, en lo que atiene a los estados de excepción, la Constitución de 1999 «desarrolló una ‘estrategia escalonada’ de protección, y de esta manera planteó diversas situaciones de excepción: a) estado de alarma, b) estado de emergencia económica, c) estado de conmoción interior, y d) estado de conmoción exterior, estableciendo que dichos ‘niveles de protección’ deberán ser desarrolladas (la metodología) por el órgano legislativo (Asamblea Nacional), estableciendo en su artículo 338, tercer aparte: ‘una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base a los mismos’».

Que, «en el marco de estas consideraciones previas, la expresión ‘una ley orgánica’, debe ser entendida como referida, no a cualquier ley orgánica sobre los Estados de Excepción, sino a una Ley Orgánica que tenga como finalidad la de garantizar los principios establecidos en el texto constitucional, aún bajo ‘circunstancias de anormalidad’ (estado de alarma, de emergencia económica, de conmoción interior, de conmoción exterior) que podrían ser presentadas como capaces de desajustar los mecanismos de acción del estado. De esta forma, tiene que respetar dichos principios, so pena de violentar: a) la propia Constitución y b) los principios aceptados por el Estado venezolano al suscribir los Pactos y Acuerdos Internacionales que contienen normas en esta materia [...]».

Concretamente, denunciaron el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 27: El Decreto que declare el estado de excepción, la solicitud de prórroga o aumento del número de garantías restringidas, será aprobado por la mayoría absoluta de los diputados a diputadas presentes en sesión especial que se realizará sin previa convocatoria, dentro de las cuarenta y ocho horas de haberse hecho público el decreto.

Si por caso fortuito o fuerza mayor la Asamblea Nacional no se pronunciare dentro de los ocho días continuos siguientes a la recepción del decreto, éste se entenderá aprobado

.

Sobre este punto, sostuvieron que «si algo caracteriza a los Estados de Excepción en el Derecho Constitucional comparado, es que éstos se desarrollan en perfecta armonía con el funcionamiento de los poderes públicos, pues, si bien el Decreto de restricción de garantías constitucionales de que se trata afecta los derechos legítimamente consagrados, no es menos cierto que la legalidad y el mantenimiento de los principios que inspiran toda Constitución democrática, continúan en vigencia [...]», como lo establece el artículo 339 de la Constitución.

Por ello, a juicio de los accionantes, el artículo 27 impugnado, infringiría el recién aludido artículo constitucional, pues, «siendo en el Estado de Derecho la expresión del ejercicio democrático de la voluntad popular, el Poder Legislativo, integrado por diputados y diputadas electos democráticamente, no puede ver menoscabadas sus funciones del gobierno», contenidas en los artículos 186 y 187 de la Constitución Carta Magna, «al restringir el ejercicio contralor de la representación popular lo cual equivaldría a distorsionar el Estado de Derecho, al permitir que el Estado de Excepción pueda ser aprobado por la mayoría de diputados o diputadas presentes en sesión especial, sin previa convocatoria [...] [y] sin llenar los extremos legales que permitan la participación plural de las distintas representaciones legislativas, legítimamente constituidas, contraviniendo principios de orden constitucional [...]».

En abundamiento de lo expresado, sostuvieron los demandantes de la nulidad objeto de estos autos, que «la ausencia de convocatoria a que se refiere el artículo 27, señalado supra, es inaceptable en términos jurídicos y políticos. Mal podría concebirse que en momentos en que el orden público se pone a prueba y, por ende, el sistema democrático, se limiten los principios que inspiran el equilibrio entre poderes, al permitir que el Poder Legislativo exprese su aprobación al texto extraordinario que se le proponga con una participación írrita, ínfima de representantes electos por voluntad popular, producto de una decisión tomada en sesión especial sin convocatoria previa».

En el mismo sentido, señalaron que «la calificación de la existencia de ‘situaciones objetivas de suma gravedad’ a que se refiere el artículo 2 la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no puede quedar en manos de aquellos diputados o diputadas que se encuentren en el lugar adecuado en el momento preciso [...]», pues «de lo que se trata es que la discusión sobre la conveniencia del establecimiento del estado de excepción se produzca con la mayor participación y control posible de representantes electos democráticamente en expresión de la garantía del correcto funcionamiento de los Órganos del Poder Público, para ello la debida convocatoria es necesaria y requerida, ya que el pluralismo político y social es principio de la sociedad venezolana y de nuestra Carta Magna».

Asimismo, adujeron los accionantes que «de igual manera, el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, señalado supra, adolece de vicio de inconstitucionalidad cuando no establece en forma expresa los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o desaprobación al decreto presidencial que establezca los estados de excepción de que se trate».

Por otra parte, hicieron notar que «siendo que la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos son leyes de la República Bolivariana de Venezuela con rango constitucional, los cuales están previstos en el artículo 339 de nuestra Carta Magna, los principios que los inspiran y sus requerimientos expresos, constituyen requisitos que deben llenar el decreto de los estados de excepción (sic). En este orden de ideas, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no tomó en cuenta y en consecuencia omitió establecer la obligatoriedad del debido control del cumplimiento y rango constitucional de los Tratados, Pactos y Convenciones que sobre Derechos Humanos, la República ha celebrado válidamente o pudiere celebrar, lo que podría vulnerar estos principios investidos con rango constitucional. En consecuencia, la ley cuya nulidad [solicitan], carece de la protección debida para evitar las colisiones constitucionales que su aplicación pudiere producir por falta del debido control».

Igualmente, los accionantes formularon denuncias en contra del artículo 16 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 16: Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores o gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición, o cualquier otra autoridad constituida que el Ejecutivo Nacional designe

.

Sobre la transcrita norma, los demandantes señalaron que «ante la declaratoria de los estados de excepción, resultaría ilegítimo e inconstitucional delegar sin limitación alguna su ejecución, tomando en cuenta que el decreto contendría según lo establece el artículo 15 de la Ley Orgánica cuya nulidad [solicitan], un conjunto de medidas de orden social, económico, político, etc (sic), que sólo pueden ser ejercidas por las autoridades competentes y legítimamente establecidas por nuestro ordenamiento jurídico, la ejecución del Decreto de Estado de Excepción no podría delegarse a un Comandante de Guarnición o en forma genérica a cualquier autoridad, sin establecerse la legitimidad y facultad que esa autoridad ha de tener para ejecutar las medidas que fueren pertinentes, esto contraría el principio constitucional contenido en el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela [...]», contentivo del principio democrático conforme al cual la soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce directamente a través de los mecanismos que la propia Carta Magna prevé, e indirectamente, por los órganos que ejercen el Poder Público.

Continuaron alegando que «la facultad de delegar la ejecución de actos o medidas propias de los distintos órganos del Poder Público, no puede estar a la libre escogencia y discrecionalidad del Presidente de la República, es decir, la ejecución de medidas que deriven del decreto corresponde exclusivamente a las autoridades legalmente investidas conforme a las normas constitucionales vigentes, según la materia y naturaleza de la medida de que se trate y no a la persona que designe el Presidente de la República conforme su unilateral creencia de que es la persona idónea para la consecución de los fines perseguidos [...]».

Como conclusión de lo anterior, denunciaron que la citada disposición de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción violenta el aludido principio recogido en el artículo 5 del texto fundamental.

Finalmente, por las razones expuestas previamente, los accionantes solicitaron que fuera declarada la nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción. Asimismo, plantearon pretensión cautelar, con fundamento en lo previsto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, con el objeto de suspender la eficacia de las normas impugnadas e, igualmente, «[...] que se dicte medida cautelar innominada en procura de la recuperación del control interno de la constitucionalidad del decreto de estado de excepción, por parte de la Asamblea Nacional y cualquier otra medida que [a juicio de la Sala] resulte necesaria para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva [...]».

Consideraciones para decidir

En primer término, es menester para esta Sala dilucidar su competencia para decidir la presente causa, contentiva de una acción de nulidad ejercida en contra de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.261, del 15 de agosto de 2001. A tal fin, debe atenderse el régimen competencial previsto en la Constitución, como único texto normativo que en los actuales momentos recoge las funciones de esta Sala como máximo ente de la jurisdicción constitucional, y -en particular- lo dispuesto en el artículo 336 de nuestra Carta Magna, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de los cuerpos legislativos nacionales que colidan con esta Constitución.

[...omissis...]

.

Visto pues que, en el presente caso, ha sido intentada una acción de nulidad en contra de un acto de efectos generales, con rango de ley, emanado del Poder Legislativo Nacional, ateniéndose al contenido del recién transcrito artículo constitucional, esta Sala es competente para conocer del presente caso. Así se declara.

Precisada su competencia, corresponde a la Sala, en esta oportunidad, pronunciarse sobre la solicitud de medidas cautelares contenida en el escrito libelar, las cuales fueron planteadas en los siguientes términos:

De conformidad con lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículos 2 y 26 de la Carta Magna, [solicitan a esta Sala], que dicte medida cautelar innominada a fin de suspender la eficacia de los tantas veces citados artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, ya que a [su] juicio y de resultar con lugar [su] solicitud, la aplicación de estas normas pone en inminente peligro el orden constitucional. Igualmente, [solicitan] que se dicte medida cautelar innominada en procura de la recuperación del control interno de la constitucionalidad del decreto de estado de excepción, por parte de la Asamblea Nacional y cualquier otra medida que [a juicio de la Sala] resulte necesaria para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva

.

Sobre esta clase de cautelas, cuyo objeto es la suspensión de los efectos de una norma en vigor, esta Sala ha sostenido a través de consolidada jurisprudencia (véase stc. n° 1.181/2001, caso: R.B.L.C.), que:

La medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de los artículos impugnados. Como tal, la señalada medida de inaplicación constituiría una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en una presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado.

Sin embargo, no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, de modo que si no se maneja con equilibrio aquella inaplicación el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

Así, la referida medida cautelar fue solicitada con fundamento en lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al recurso de nulidad por remisión expresa del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia [...].

[omissis]

En tal sentido, lo primero que debe constatar esta Sala Constitucional, es la verificación del criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas preventivas innominadas, las cuales han sido consagradas en el artículo citado supra, que faculta al juez para poder adoptar este tipo de medida, debiendo previamente constatar el cumplimiento de los requisitos previstos o exigidos en el artículo 585 eiusdem.

Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir cuando hubiere fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación. Así pues, que faltando la prueba de cualquier de estos elementos, el juez no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva. Sin embargo, es necesario indicar que en materia de Derecho Público donde puedan estar en juego intereses generales, el juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

De manera que, concatenado tal razonamiento con el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, la condición de irreparable o de difícil reparación cobra vital importancia para poder acordar la suspensión que se solicita

.

Respecto del caso concreto sometido al análisis de esta Sala, se observa que la escueta argumentación esgrimida por los accionantes para sustentar su pretensión provisoria de suspensión de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, resulta insuficiente para que esta Sala pueda evaluar la existencia de los extremos de procedencia de estas particulares medidas provisionales.

En efecto, en lo atinente a la solicitud cautelar formulada, los demandantes de la nulidad objeto de estos autos afirmaron llanamente que «[...] la aplicación de estas normas pone en inminente peligro el orden constitucional [...]», sin precisar en forma alguna cómo podría verse injuriado el mismo y las lesiones de difícil reparación que podrían producirse en caso de aplicación de las disposiciones combatidas a través del proceso principal de nulidad.

Lo anterior, evidencia que -en el caso de autos- no han sido satisfechos los extremos de procedencia para el otorgamiento de cautelas en sede constitucional; motivo por el cual la Sala niega las solicitudes planteadas a este respecto. Así se declara.

Por último, aún y cuando no haya sido solicitado por la parte actora, en el entendido de que se encuentra facultada para ello según lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Sala considera necesario referirse a la forma de tramitación de la presente causa.

Con miras a ello, es pertinente revisar si el caso sub exámine es susceptible de ser reconocido como un asunto de mero derecho. Al respecto, se estima que es irrelevante prueba alguna, pues no hay elementos fácticos controvertibles que puedan ser traídos al proceso. En efecto, para resolver en forma definitiva sobre la nulidad solicitada, bastaría examinar objetivamente la conformidad o no de las normas impugnadas con el texto fundamental, así como las razones de derecho que puedan exponer la parte actora, los representantes de las entidades públicas notificadas y los interesados en la vigencia o nulidad de la normativa que se denuncia como inconstitucional. En tal virtud, esta Sala acuerda tramitar la presente causa como de mero derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, por tanto, ordena suprimir el lapso probatorio en el presente proceso y, en consecuencia, la primera etapa de la relación de la causa, mas no así la segunda etapa de la relación ni el acto de informes, a fin de asegurar la correcta defensa de los intereses de las partes y de los terceros que decidan intervenir como coadyuvantes, de conformidad con la doctrina asentada por esta Sala en sentencia nº 1122/2003, caso: R.P.A. y otros. Así se decide.

Decisión

Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - Niega la medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 16 y 27 de Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.261, del 15 de agosto de 2001.

2. - Declara la causa como asunto de mero derecho y, en consecuencia, se suprime el lapso probatorio y la primera etapa de la relación causa.

Publíquese y regístrese. Remítanse los autos a la Secretaría de la Sala para que prosiga la tramitación del proceso principal de nulidad. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de JULIO de dos mil tres. Años. 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

I.R.U.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

J.M.D.O.

A.J.G.G.P.R.R.H.

El Secretario,

J.L.R.C. n° 02-1905

JECR/