Sentencia nº 3567 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Diciembre de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

Mediante escrito presentado el 11 de abril de 2002, los ciudadanos J.E.N., C.C.A., L.R.R., I.G. y R.L.P., abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 10.232, 12.441, 46.977, 16.750 y 29.568, en ese orden, interpusieron acción de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.261, del 15 de agosto de 2001.

El 8 de agosto de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

En la misma oportunidad, el referido juzgado admitió la demanda interpuesta y acordó notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Procuradora General de la República y al titular del Ministerio Público. Asimismo, ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en un diario de mayor circulación nacional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 116 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 29 de octubre de 2002, el abogado C.C.A., consignó en los autos el Cartel de emplazamiento a los terceros interesados, publicado en el diario El Universal, Cuerpo 4, Página 5, en su edición del día 24 de octubre de 2002.

El 30 del indicado mes y año, se recibió en Sala -proveniente del Juzgado de Sustanciación- el expediente con el objeto de que se pronunciase en torno a la cautela solicitada.

Mediante diligencia del 11 de diciembre de 2002, el abogado J.E.N., ratificó su petición cautelar.

El 21 de mayo de 2003, los abogados E.P.V. y J.A.M.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 74.954 y 41.755, respectivamente, en su condición de sustitutos de la Procuradora General de la República -según consta de oficio poder librado por ese despacho bajo el n° 0357 del 27 de septiembre de 2002- presentaron escrito con el objeto de «[oponerse] a la medida cautelar innominada decretada en el recurso de nulidad».

A través de sentencia n° 1985/2003, esta Sala Constitucional negó la medida cautelar requerida y declaró el presente asunto de mero derecho, razón por la cual se suprimió el lapso probatorio y la primera etapa de la relación de la causa. Del mismo modo, se acordó devolver los autos al juzgado de Sustanciación, a fin de que continuase la tramitación de la causa.

Por auto del 30 de julio de 2003, se fijó el quinto (5º) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes y se designó como ponente al Magistrado que -con tal carácter- suscribe este fallo.

El 7 de agosto de 2003, el ciudadano C.C.A., solicitó que el acto de informes fuera realizado en forma oral, petición que fue acordada por auto de 12 del indicado mes y año.

El 7 de octubre de 2003, tuvo lugar la audiencia de presentación de los informes, a la cual comparecieron los abogados C.C.A. y L.R.R., en su condición de accionantes; J.L.S., A.J.N.G. y L.F.P., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 70.875, 37.586 y 28.601, en ese orden, en representación de la Asamblea Nacional; y M.C.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 79.651, como sustituta de la Procuradora General de la República. Culminado dicho acto, cada uno de los asistentes consignó en autos las conclusiones escritas sobre los informes expuestos.

El 4 de noviembre de 2003, el ciudadano J.I.R.D., en su carácter de Fiscal General de la República, consignó escrito contentivo de la opinión del Ministerio Público en relación con la demanda de nulidad objeto de estos autos.

El 20 de noviembre de 2003, se dijo «vistos».

Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

De la demanda de nulidad En el escrito libelar, los demandantes fundaron su pretensión de nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, sobre la base de las siguientes argumentaciones:

Que, doctrinariamente, se ha entendido que los estados de excepción son «el mecanismo de defensa que prevé la Constitución de la República para garantizar su eficacia ante situaciones extraordinarias o de anormalidad, lo que igualmente garantiza el respeto a los derechos humanos y la vida en paz de los ciudadanos»

Que, «cuando surgen situaciones o circunstancias que hagan peligrar la vida en comunidad, a las cuales no se les puede dar respuesta a través de los mecanismos normales, no habrá más remedio que poner en vigencia todos los mecanismos extraordinarios contemplados en la Constitución del Estado, esperando que dichos mecanismos sirvan para contener los acontecimientos, y permitir de esta manera el regreso a la normalidad, logrando de esta forma que la Constitución recobre toda su vigencia, regresando así a las condiciones normales de la vida diaria. Pero, ese ‘paso’ de las ‘condiciones normales’ a las ‘de excepción’, tiene que respetar, en una sociedad democrática, [...] un conjunto de principios universalmente aceptados a través de su consagración en los actos y Tratados Internacionales, que diseñan la metodología a seguir en esa transición», los cuales vinculan -según se alega- a la ley impugnada.

Que, en lo que atiene a los estados de excepción, la Constitución de 1999 «desarrolló una ‘estrategia escalonada’ de protección, y de esta manera planteó diversas situaciones de excepción: a) estado de alarma, b) estado de emergencia económica, c) estado de conmoción interior, y d) estado de conmoción exterior, estableciendo que dichos ‘niveles de protección’ deberán ser desarrolladas (la metodología) por el órgano legislativo (Asamblea Nacional), estableciendo en su artículo 338, tercer aparte: ‘una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base a los mismos’».

Que, «en el marco de estas consideraciones previas, la expresión ‘una ley orgánica’, debe ser entendida como referida, no a cualquier ley orgánica sobre los Estados de Excepción, sino a una Ley Orgánica que tenga como finalidad la de garantizar los principios establecidos en el texto constitucional, aún bajo ‘circunstancias de anormalidad’ (estado de alarma, de emergencia económica, de conmoción interior, de conmoción exterior) que podrían ser presentadas como capaces de desajustar los mecanismos de acción del estado. De esta forma, tiene que respetar dichos principios, so pena de violentar: a) la propia Constitución y b) los principios aceptados por el Estado venezolano al suscribir los Pactos y Acuerdos Internacionales que contienen normas en esta materia».

Concretamente, en contra del artículo 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, sostuvieron que «si algo caracteriza a los Estados de Excepción en el Derecho Constitucional comparado, es que éstos se desarrollan en perfecta armonía con el funcionamiento de los poderes públicos, pues, si bien el Decreto de restricción de garantías constitucionales de que se trate afecta los derechos legítimamente consagrados, no es menos cierto que la legalidad y el mantenimiento de los principios que inspiran toda Constitución democrática, continúan en vigencia», como lo establece el artículo 339 de la Constitución.

Por ello, a juicio de los accionantes, el artículo 27 impugnado, infringiría el recién aludido artículo constitucional, pues, «siendo en el Estado de Derecho la expresión del ejercicio democrático de la voluntad popular, el Poder Legislativo, integrado por diputados y diputadas electos democráticamente, no puede ver menoscabadas sus funciones de control del gobierno», contenidas en los artículos 186 y 187 de la Carta Magna, «al restringir el ejercicio contralor de la representación popular lo cual equivaldría a distorsionar el Estado de Derecho, al permitir que el Estado de Excepción pueda ser aprobado por la mayoría de diputados o diputadas presentes en sesión especial, sin previa convocatoria [...] [y] sin llenar los extremos legales que permitan la participación plural de las distintas representaciones legislativas, legítimamente constituidas, contraviniendo principios de orden constitucional».

En abundamiento de lo expresado, sostuvieron los demandantes de la nulidad objeto de estos autos, que «la ausencia de convocatoria a que se refiere el artículo 27, señalado supra, es inaceptable en términos jurídicos y políticos. Mal podría concebirse que en momentos en que el orden público se pone a prueba y, por ende, el sistema democrático, se limiten los principios que inspiran el equilibrio entre poderes, al permitir que el Poder Legislativo exprese su aprobación al texto extraordinario que se le proponga con una participación írrita, ínfima de representantes electos por voluntad popular, producto de una decisión tomada en sesión especial sin convocatoria previa».

En el mismo sentido, señalaron que «la calificación de la existencia de ‘situaciones objetivas de suma gravedad’ a que se refiere el artículo 2 la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no puede quedar en manos de aquellos diputados o diputadas que se encuentren en el lugar adecuado en el momento preciso», pues «de lo que se trata es que la discusión sobre la conveniencia del establecimiento del estado de excepción se produzca con la mayor participación y control posible de representantes electos democráticamente en expresión de la garantía del correcto funcionamiento de los Órganos del Poder Público, para ello la debida convocatoria es necesaria y requerida, ya que el pluralismo político y social es principio de la sociedad venezolana y de nuestra Carta Magna».

Asimismo, adujeron los accionantes que «de igual manera, el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, señalado supra, adolece de vicio de inconstitucionalidad cuando no establece en forma expresa los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o desaprobación al decreto presidencial que establezca los estados de excepción de que se trate».

Por otra parte, hicieron notar que «siendo que la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos son leyes de la República Bolivariana de Venezuela con rango constitucional, los cuales están previstos en el artículo 339 de nuestra Carta Magna, los principios que los inspiran y sus requerimientos expresos, constituyen requisitos que deben llenar el decreto de los estados de excepción (sic). En este orden de ideas, la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no tomó en cuenta y en consecuencia omitió establecer la obligatoriedad del debido control del cumplimiento y rango constitucional de los Tratados, Pactos y Convenciones que sobre Derechos Humanos, la República ha celebrado válidamente o pudiere celebrar, lo que podría vulnerar estos principios investidos con rango constitucional. En consecuencia, la ley cuya nulidad [solicitan], carece de la protección debida para evitar las colisiones constitucionales que su aplicación pudiere producir por falta del debido control».

Igualmente, los accionantes señalaron en torno al artículo 16 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción que «ante la declaratoria de los estados de excepción, resultaría ilegítimo e inconstitucional delegar sin limitación alguna su ejecución, tomando en cuenta que el decreto contendría según lo establece el artículo 15 de la Ley Orgánica cuya nulidad [solicitan], un conjunto de medidas de orden social, económico, político, etc (sic), que sólo pueden ser ejercidas por las autoridades competentes y legítimamente establecidas por nuestro ordenamiento jurídico, la ejecución del decreto de Estado de Excepción no podría delegarse a un Comandante de Guarnición o en forma genérica a cualquier autoridad, sin establecerse la legitimidad y facultad que esa autoridad ha de tener para ejecutar las medidas que fueren pertinentes, esto contraría el principio constitucional contenido en el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela», contentivo del principio democrático conforme al cual la soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce directamente a través de los mecanismos que la propia Carta Magna prevé, e indirectamente, por los órganos que ejercen el Poder Público.

Continuaron alegando que «la facultad de delegar la ejecución de actos o medidas propias de los distintos órganos del Poder Público, no puede estar a la libre escogencia y discrecionalidad del Presidente de la República, es decir, la ejecución de medidas que deriven del decreto corresponde exclusivamente a las autoridades legalmente investidas conforme a las normas constitucionales vigentes, según la materia y naturaleza de la medida de que se trate y no a la persona que designe el Presidente de la República conforme su unilateral creencia de que es la persona idónea para la consecución de los fines perseguidos», vulnerando .

Finalmente, por las razones expuestas previamente, los accionantes solicitaron que fuera declarada la nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción. Asimismo, plantearon pretensión cautelar, con fundamento en lo previsto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, con el objeto de suspender la eficacia de las normas impugnadas y «que se dicte medida cautelar innominada en procura de la recuperación del control interno de la constitucionalidad del decreto de estado de excepción, por parte de la Asamblea Nacional y cualquier otra medida que [a juicio de la Sala] resulte necesaria para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva».

Del informe de la Asamblea Nacional

En las conclusiones escritas de los informes, los apoderados judiciales de la Asamblea Nacional dieron contestación a los alegatos formulados por los demandantes de la nulidad objeto de estos autos en los términos que siguen:

Que «el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción posibilita que se pronuncie sobre tales extremos la mayoría absoluta de los diputados y diputadas presentes en una sesión especial que se realizará sin previa convocatoria. Tal previsión, sin embargo, no puede considerarse que interrumpe el funcionamiento de la Asamblea Nacional como órgano de Poder Público, como lo indican los accionantes, ni tampoco se afecta su facultad órgano recipiendario de la representación popular, para ‘ejercer funciones de control sobre el gobierno y la administración pública nacional’ en los términos de los artículos 3, 186 y 187 constitucionales».

En defensa del impugnado artículo 27, postularon que «como lo reconocen los propios impugnantes, ante una situación que de lugar a un estado de excepción ‘el orden público se pone a prueba y por ende el sistema democrático’, ello justifica que ante la gravedad de las circunstancias ‘de orden económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos o ciudadanas’ (artículo 337 constitucional) no se exija la presencia en la sesión en la que se considerará el decreto, de todos los diputados y diputadas que integran el Parlamento, ello no implica que se afecte el ‘pluralismo político y social’ como denuncian los recurrentes, sino que se reconozca una situación de hecho que, en principio, afecta el normal funcionamiento del Parlamento».

Además, sostuvieron que la propia Carta Magna, en su artículo 221 regula el denominado ‘quórum de funcionamiento’ de la Asamblea Nacional, estableciendo que para que ésta se instale válidamente requiere de la presencia -al menos- de la mayoría absoluta de sus integrantes. En este sentido, adujeron que el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, en modo alguno afecta tal exigencia constitucional, sino que alude al ‘quórum de decisión’, disponiendo que el decreto en cuestión debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los diputados presentes en la correspondiente sesión especial. En este sentido, concluyeron que -lejos de menoscabar las potestades de control acordadas a la Asamblea Nacional- «lo que busca, por el contrario, es activar o acelerar los mecanismos de control por parte del órgano parlamentario, ante la situación excepcional o ‘anormal’ presentada, a los fines de que se pueda considerar el contenido del decreto, y en consecuencia, proceder a su aprobación o improbación».

En lo que se refiere a la supuesta ausencia de convocatoria para la referida sesión especial, arguyeron que «sencillamente la convocatoria la establece la misma ley impugnada al indicar, en su artículo 27, que ésta tendrá lugar ‘dentro de las cuarenta y ocho [después] de haberse hecho público el decreto’, esto es, haberse publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela». De este modo, manifestaron que con la sola declaratoria del Estado de Excepción, los miembros del cuerpo legislativo ya conocen que -dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes- habrá de realizarse una sesión especial cuyo único objeto será considerar el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o el aumento del número de garantías restringidas.

Que, adicionalmente, el propio texto constitucional permite el funcionamiento de la Asamblea Nacional, por órgano de su Comisión Delegada, integrada por el Presidente de la Asamblea, sus Vicepresidentes y los Presidentes de las Comisiones Permanentes, razón por la cual argumentaron que -si fuese válido el argumento expuesto por los demandantes en cuanto a la mínima presencia de los representantes- al admitir tal posibilidad, la Constitución misma estaría atentando contra el «pluralismo político y social» denunciado como vulnerado por el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción.

Que, en todo caso, «la Asamblea Nacional o en su defecto, la Comisión delegada, disponen de un plazo de ocho días continuos siguientes a la recepción del decreto para su pronunciamiento, lo que también posibilitaría la mayor presencia de los diputados que habrán de pronunciarse para el caso de que la sesión especial no se hubiere realizado».

Que, al denunciar los demandantes «que la ley impugnada debió indicarle al Parlamento que debe chequear que el decreto cumpla con los principios establecidos tanto en la Convención Americana de Derechos Humanos como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [...] olvidan los actores que el hecho de que la cuestionada ley, o cualquier otra, no haga mención expresa de dichas normas, no significa que las mismas no sean de obligatoria observancia, tanto por parte del Ejecutivo que dicta el Decreto de Estado de Excepción como por la Asamblea Nacional al momento de ejercer su labor de control del mismo. Por el contrario, éste es un mandato constitucional que exige que el decreto cumpla con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Interamericana de Derechos Humanos».

Además, señalaron que -en definitiva- es a esta Sala Constitucional a la que correspondería juzgar sobre la constitucionalidad del decreto en cuestión y, por tanto, sobre la satisfacción o no que éste haga respecto de los extremos requeridos en los señalados instrumentos internacionales de derechos humanos.

En lo que atañe a la impugnación efectuada en contra del artículo 16 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, que faculta al Presidente de la República para delegar en determinadas autoridades la ejecución parcial o total del decreto que declare el Estado de Excepción, la representación de la Asamblea Nacional reputó completamente legítimo el ejercicio de tal potestad «pues la situación que generó el decretito del estado de excepción puede estar localizada en un determinada región de país, en uno de sus estados o uno de sus municipios, lo cual justificaría que una autoridad geográficamente más cercana, o vinculada con la situación de anormalidad se encargue de ejecutar el decreto».

Que, igualmente, «entre las reglas a las que está sometida la situación extraordinaria o excepcional que origina el establecimiento de un estado de excepción, para solventar la situación de anormalidad, se encuentra lo que la doctrina ha denominado el ‘reforzamiento del Poder Ejecutivo Nacional’ y que ha sido expresamente reconocido en la exposición de motivos de dicha Ley, que se traduce en una ampliación de las facultades del Ejecutivo Nacional, con la restricción de las garantías constitucionales permitidas y la ejecución, seguimiento, supervisión e inspección de las medidas que se adopten conforme a derecho».

Con fundamento en tales alegatos, la representación de la Asamblea Nacional solicitó que -en la definitiva- fueran desechadas las impugnaciones efectuadas en contra de los artículos 23 y 16 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción.

Del informe de la Procuraduría General de la República

En las conclusiones escritas de su informe, la sustituta de la Procuradora General de la República formuló los siguientes alegatos:

Que, el artículo 339 constitucional «sólo alude al deber de someter al Decreto en cuestión a la ‘consideración y aprobación’ de la Asamblea Nacional, o de su Comisión Delegada, dentro de los ocho días siguientes a su promulgación. Ninguna disposición constitucional resuelve expresamente la situación relativa a la convocatoria de la sesión para la consideración y aprobación del decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o aumente el número de garantías [suspendidas]».

Alegó además que, en todo caso, las sesiones de la Asamblea Nacional sin convocatoria previa, no son extrañas a su funcionamiento, en los supuestos en los cuales sus miembros conocen de antemano la oportunidad en la que será celebrada la respectiva sesión, como por ejemplo el inicio del primer período de sesiones ordinarias el 5 de enero de cada año o el día hábil posterior más inmediato posible, de conformidad con lo que prescribe el artículo 219 de la Constitución. En este sentido, expuso que en caso de declararse el estado de excepción, todos los miembros del legislativo conocen que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de haberse hecho público, habrá de realizarse la sesión especial con el fin de considerar tal punto.

Que, por otra parte, el propio artículo 339 de Constitución «consideró suficiente para realizar el control parlamentario [del decreto que declare el estado de excepción], que [él] fuera presentado incluso ante la Comisión Delegada de la Asamblea Nacional [...] constituida por número bastante reducido de parlamentarios», razón por la cual no cabría validar el argumento expuesto por los accionantes, en torno a la supuesta minimización del control parlamentario que vendría dada por la posible escueta presencia de los integrantes del Poder Legislativo Nacional a la referida sesión especial.

En lo que atañe a la denuncia formulada, relativa a la omisión de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción «de establecer la obligatoriedad del debido control del cumplimiento y rango constitucional de los Tratados, Pactos y Convenciones que sobre Derechos Humanos, la República ha celebrado válidamente o pudiere celebrar, lo que podría vulnerar estos principios investidos con rango constitucional», la sustituta de la Procuradora General de la República sostuvo que «los procedimientos de notificación [a los Secretarios de la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos] previstos en los convenios internacionales, ratificados por Venezuela, constituyen normas auto-aplicativas que no requieren de un detallado desarrollo legislativo, sino que constituyen por sí mismas leyes de obligatorio cumplimiento».

Que, por otra parte, «no es cierto que la ley de la materia hubiera omitido reiterar el carácter obligatorio de los Pactos y Tratados Internacionales [pues] por el contrario, el artículo 37 de la ley citada dispone: ‘Artículo 37. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarará la nulidad total o parcial del decreto que declare el estado de excepción, acuerda su prórroga o aumenta el número de garantías restringidas, cuando no se cumpla con los principios de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tratados internacionales sobre derechos humanos y la presente ley’».

En lo que respecta a la impugnación del artículo 16 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, que autoriza al Presidente de la República para delegar en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad, la ejecución total o parcial del decreto que declare el estado de excepción, la representación de la República adujo -en primer lugar- que tal potestad delegatoria no es ilimitada, sino que claramente señala que debe efectuarse en cualquier autoridad debidamente constituida, como expresa explícitamente la norma cuestionada.

Que, además, «la facultad de evaluación que el artículo 16 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción atribuye al Presidente de la República, no puede ser interpretada en forma aislada, sino que como se sabe, la misma forma parte de un ordenamiento jurídico que el intérprete no puede dejar de considerar [pues] la facultad de apreciación que corresponde al Presidente de la República también comprende entonces la decisión de si la medida en cuestión puede ser asumida en forma eficaz por los órganos competentes o si la situación planteada requiere de la participación de algún otro órgano».

Expuso asimismo que «una de la dificultades que ofrece la regulación de régimen jurídico de excepción deriva de que es prácticamente imposible prever el tipo, la magnitud y las características que puede presentar una situación de tal naturaleza. Por tal motivo, nos encontramos frente a disposiciones que establecen amplias facultades, en el entendido de que las mismas serán utilizadas a acuerdo con los principios de proporcionalidad y de sujeción del Ejecutivo a la ley y al derecho [...] suficientemente garantizada a través de los mecanismos de control que corresponden tanto al Parlamento como al Poder Judicial».

Con asidero en los argumentos expuestos la sustituta de la Procuradora General de la República solicitó que fuera declarado sin lugar la nulidad de las normas impugnadas.

Del informe de los demandantes

En el escrito contentivo de las conclusiones expuestas durante el acto de informes, los demandantes de la nulidad objeto de estos autos adujeron:

Que, el artículo 339 constitucional, in fine, dispone que la declaratoria del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público, razón por la cual «no debe afectar de manera alguna el funcionamiento del Estado y, en consecuencia, se mantiene la separación y colaboración entre los órganos del Poder Público» y, por tal motivo, el artículo 16 del texto orgánico impugnado, al facultar al Presidente de la República para delegar la ejecución del respectivo decreto en «los gobernadores o gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición, o cualquier otra autoridad constituida que el Ejecutivo Nacional designe», atenta contra el mencionado artículo constitucional, dado que no existe una relación de dependencia o subordinación entre el órgano delegante (Poder Ejecutivo Nacional) y los posibles órganos delegados, vulnerando -a su decir- la autonomía propia de los estados y municipios, afectando la distribución vertical del Poder Público y la reserva de ley, pues que a los entes político-territoriales menores se les estaría facultando para ejercer competencias propias del Poder Público Nacional.

En el mismo sentido, expusieron que «ante la declaratoria de los Estados de Excepción, resultaría ilegítimo e inconstitucional delegar [la] ejecución [...]un conjunto de medidas de orden social, económico, político, que sólo pueden ser ejercidas por las autoridades competentes y legítimamente establecidas por nuestro ordenamiento jurídico, [pues] la ejecución del decreto de Estado de Excepción no podría delegarse a un Comandante de Guarnición o en forma genérica a cualquier otra autoridad, sin establecerse la legitimidad y facultad que esa autoridad ha de tener para ejecutar las medidas fueren pertinentes [y] esto sería contrario al principio constitucional contenido en el artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela».

En contra del artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción argumentaron que «aceptar que el Estado de Excepción pueda ser conocido para su consideración y aprobación por la Asamblea Nacional sin la previa convocatoria de los diputados y diputadas, es admitir que la representación como expresión de la voluntad del pueblo sobre la cual descansa la soberanía sea burlada», pues «la posibilidad de que el Poder Legislativo exprese su aprobación al texto extraordinario que se le proponga con una participación írrita, ínfima de representantes electos por voluntad popular, producto de una decisión tomada en sesión especial sin convocatoria previa».

Que, además, la cuestionada norma «adolece del vicio de inconstitucionalidad cuando no establece en forma expresa los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o desaprobación al decreto presidencial de establezca los estados de excepción de que se trate», como los referidos a la notificación de la medida excepcional Organización de Estados Americanos y a la Organización de las Naciones Unidas.

En definitiva, los demandantes ratificaron los argumentos expuestos en su escrito libela, así como su petitorio de que fueran anulados los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción.

De la opinión del Ministerio Público

Mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2003, el Fiscal General de la República, ciudadano J.I.R.D., consignó la opinión de su despacho en relación con la demanda de nulidad objeto de estos autos, en los términos que siguen:

Que «la decisión de declarar el Estado de excepción, en principio, debería corresponder al Poder Legislativo, como instancia representativa de al soberanía popular, sin embargo las exigencias de la realidad y la urgencia que supone la adopción de estas medidas, justifican que al Poder Ejecutivo Nacional se atribuya la facultad de adelantar la declaratoria de estado de excepción, siempre que sea sometida a la ulterior ratificación parlamentaria».

Que, en estos términos, de conformidad con lo previsto en el artículo 339 de la Constitución, el decreto deberá ser presentado a la Asamblea Nacional o a su Comisión Delegada dentro de los ocho (8) días siguientes a su promulgación, para su consideración y aprobación, «pudiendo en todo caso rechazar la declaratoria del estado de excepción, lo cual comportaría la inmediata cesación de su vigencia, así como de las medidas tomadas con fundamento en el mismo».

Que, en desarrollo de la referida previsión constitucional, el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción regula los mecanismos de control parlamentario sobre el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o que aumente el número de derechos o garantías constitucionales restringidas.

Que, «tal y como refiere la norma, dicho control se realizará dentro de las cuarenta y ocho (48) horas [siguientes] de haberse hecho público el decreto, es decir que se refiere a un control posterior de validez y no de eficacia. En consecuencia, el sometimiento del decreto referido control supone que dicho texto legal texto legal haya sido publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con lo cual se hace del conocimiento de todos y principalmente de los diputados, quienes según la norma deberán acudir a una sesión especial se realizará en las próximas cuarenta y ocho (48) horas a los fines de aprobar o no el mencionado decreto».

En este sentido, expuso que «todos los diputados por igual, desde, desde la publicación del texto del decreto, se encuentran en conocimiento del mismo y por disposición legal saben que la sesión especial para su aprobación deberá realizarse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, debiendo asistir a dicha sesión a los fines consiguientes, por lo que a juicio de [ese] Despacho no es necesaria la previa convocatoria a sesión especial, en virtud de que la ley establece, en primer lugar, que la misma se realizará luego de la publicación del decreto, lo que supone el conocimiento general y, en segundo lugar, porque la ley prevé un corto lapso dentro del cual deberá llevarse a cabo la sesión especial, lo que le da certeza a la celebración de dicho acto».

Que, «en relación con el argumento de los recurrentes según el cual el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción adolece del vicio de inconstitucionalidad, en virtud de que no establece en forma expresa los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o desaprobación al decreto que establezca los estados de excepción, cabe destacar, en primer lugar, que en el referido recurso no se establece la razón por la cual la omisión de los referidos requisitos constituye un vicio de inconstitucionalidad, no señalan los recurrentes cuál es la norma constitucional presuntamente violada». Y, en segundo lugar, a juicio del Ministerio Público, la mención expresa de los requisitos que debe evaluar la Asamblea Nacional en caso de decretarse el estado de excepción, su prórroga o el aumento de garantías constitucionales restringidas, resulta innecesaria, pues ésta ejerce un control político, ceñido al examen de la oportunidad y conveniencia de la decisión presidencial de que se trate.

Que, «el hecho de que la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción no establezca la obligatoriedad del debido control del cumplimiento y rango constitucional de los tratados, pactos y convenciones que haya celebrado la República, no vulnera principio constitucional alguno, ya que proviniendo esta obligación de la propia Carta Magna, no se requiere de ley alguna que lo contemple o lo reafirme, a los fines de que tenga aplicación en la realidad».

Por lo que respecta al artículo 16 de la ley impugnada, que «establece la facultad del Presidente de la República de delegar la ejecución total o parcial del decreto que declare el estado de excepción. Dicha figura organizativa desde el punto de vista jurídico y administrativo constituye una modalidad de transformación de funciones administrativas, en virtud de la cual el funcionario titular de una función administrativa (delegante), traspasa ésta a uno inferior (delegatario), para que la ejerza en nombre de aquél, trasladándose igualmente la responsabilidad al delegatario, quien la asume, pudiendo en todo caso el delegante, revocar o reformar su decisión y reasumir dichas funciones y, en consecuencia, su responsabilidad».

Que «desde el punto de vista práctico, y factible dicha competencia en cuanto a la función ejecutoria no puede ser ejercida material y directamente por el Presidente de la República, por lo que la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción acude a la figura de la delegación de funciones, estipulando en su artículo 16, la posibilidad de que el Jefe de Estado a través del decreto correspondiente transfiera el ejercicio de las funciones ejecutorias en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida».

De este modo, concluyó el representante del Ministerio Público que la demanda de nulidad intentada objeto de estos autos debía ser desestimada.

Consideraciones para decidir De modo preliminar, la Sala estima necesario elaborar un breve marco teórico acerca del denominado derecho de excepción o derecho de necesidad, para que -a partir de las premisas en él ordenadas- sean analizadas las denuncias de inconstitucionalidad planteadas en contra del instrumento legal que regula precisamente dichas figuras.

I

Para iniciar cualquier disertación a este respecto, debe abordarse uno de mayor envergadura: la defensa o protección de la Constitución. Ello así, por cuanto nuestra propia Carta Magna regula bajo esta amplia denominación (cfr. su Título VIII) un conjunto de mecanismos diferenciados, dentro de los cuales se encuentran los estados excepción.

En este sentido, el constitucionalismo contemporáneo sitúa la «protección de la Constitución» más allá de las defensas que puedan blandirse en contra de amenazas provenientes de enemigos internos o externos del Estado (entendido en su mayor y más noble acepción, no sólo como estructura de poder). A tal punto se han ampliado los alcances de dicha voz, que a ella se han relacionado todos y cada uno de los mecanismos que la propia Constitución ordena para garantizar su respeto y vinculación, como orden normativo fundamental y supremo del Estado; garantizar, pues, la pervivencia del Estado constitucional. (vid. Stern, Klaus. Derecho del Estado de la República Federal Alemana. Ed. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1987.p.p. 366-382).

Esta extensa concepción de los medios de defensa o protección de la Carta Magna, nutre sin lugar a dudas la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo Título VIII fue ordenado en la forma siguiente:

TÍTULO VIII

DE LA PROTECCIÓN DE ESTA CONSTITUCIÓN

Capítulo I

De la Garantía esta Constitución

Artículo 333. Esta Constitución no perderá su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza o porque fuere derogada por cualquier otro medio distinto al previsto en ella.

En tal eventualidad, todo ciudadano investido o ciudadana investida o no de autoridad, tendrá el deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia.

Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.

En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.

Artículo 335. El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales; será el máximo y último intérprete de la Constitución y velará por su uniforme interpretación y aplicación. Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: [...]

Capítulo II

De los Estados de Excepción

Artículo 337. El Presidente o Presidenta de la República, en C. deM., podrá decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.

Artículo 338. Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.

Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.

Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.

La aprobación de la prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional. Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos.

Artículo 339. El Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.

La declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público

.

La lectura de las normas transcritas, da cuenta de una diversa gama de instrumentos, instituciones y medidas que la propia Constitución estatuyó, en salvaguarda del orden fundamental normativo que de ella dimana, como expresión del consenso básico del pueblo que legitimó su dictado. Así, por ejemplo, en ellas se instaura la jurisdicción constitucional y las principales herramientas de justicia constitucional; se perfilan los regímenes de excepción y -a la vez- se imponen límites y controles al ejercicio de tal facultad como mecanismo de interdicción de los actos de fuerza y arbitrariedad (interior o exterior) o imprevistos calamitosos que amenacen menoscabar el orden estatal.

Sin embargo, no sólo el Título indicado prevé con exclusividad garantías de protección a la Constitución, si éstas son comprendidas en su total extensión, como se indicara ut supra. En efecto, en distintas partes de su cuerpo, se encuentran otras de superlativa importancia: su propia supremacía normativa (artículo 7) y la rigidez que caracteriza a los procedimientos para su modificación (artículos 340 y ss.); el principio de legalidad (artículo 137); el régimen de división de poderes y los balances y frenos que existen entre los mismos; el denominado derecho a la resistencia (artículo 350), los mecanismos referendarios que actúan como válvula de escape frente a crisis políticas (artículos 71 al 74), etcétera.

Como se podrá notar, el dominador común de los reseñados mecanismos es uno solo: brindar continuidad al orden normativo fundamental que impone la Constitución; garantizar, pues, con vocación de permanencia, «los valores de la libertad, la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial, la convivencia y el imperio de la ley para ésta y las futuras generaciones; asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna», tal y como postula el preámbulo de nuestra Carta Magna.

II

Los estados de excepción en particular, como una de estas herramientas, y por primera vez en nuestra tradición constitucional, encuentran un vasto desarrollo en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la que se definen expresamente las circunstancias que originan cada una de sus modalidades (estado de alarma, de emergencia económica, de conmoción interior o exterior), al tiempo que le impone precisos límites en aras de minimizar su grado de afectación, no sólo en la esfera de actuación de los órganos del Poder Público, sino en la vida de los ciudadanos, en cuyo favor no sólo se instaura un catálogo abierto de derechos no susceptibles de restricción (como se infiere de la frase «derechos humanos intangibles»), sino que se preserva -aun en tales condiciones de excepción- el principio de responsabilidad de los órganos que estructuran al Poder Ejecutivo.

Se reconoce, por tanto, la existencia de un derecho de necesidad con miras a enfrentar aquellas «circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos» (artículo 337).

Para ello, se le otorga al Presidente de la República la excepcionalísima potestad de restringir temporalmente derechos y garantías constitucionales, salvo los denominados derechos humanos intangibles, lo que si bien supone un reforzamiento de las potestades brindadas en condiciones de normalidad al Poder Ejecutivo, encuentra justificación «cuando concurran elementos de necesidad y urgencia derivados de circunstancias fácticas que requieran una pronta intervención normativa que se dicte y aplique con una celeridad que supere al tiempo en que se tarda el riguroso proceso de formulación de las leyes» (stc. n° 1507/2003, caso: M.R.O.). Aunque ello deba siempre efectuarse respetando las restricciones de nuestro ordenamiento constitucional, incluyendo aquellas preceptuadas por los principales instrumentos de derechos humanos suscritos por la República: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4.1) y la Convención Interamericana de Derechos Humanos (artículo 27.1).

Debe hacerse notar que, nuestro propio texto constitucional, no sólo brinda la máxima jerarquía normativa a los referidos pactos de protección a los derechos fundamentales (vid. artículos 23 y 339), sino que profundiza en la regulación en ellos contenida y precisa límites temporales -atendiendo la naturaleza de la crisis suscitada- al ejercicio de la potestad de «suspensión de garantías» de la que gozan los estados parte; todo lo cual debe ser reconocido como una gran conquista de nuestra historia republicana, pues ninguna otra carta fundamental estableció tan importante barrera al ejercicio de una potestad que rayaba en autoritaria.

Pero no sólo existe ese límite temporal. Frente a la flexibilización del principio de reserva legal que supone facultar al Presidente de la República para restringir los derechos fundamentales y dictar las medidas que estimare conducentes a fin de preservar el orden constitucional, se activan de forma coetánea diversos controles sobre tal actuación, con el propósito de imponer un mecanismo de balance que neutralice cualquier ejercicio de autoritarismo. En el plano nacional, el decreto debe ser remitido inmediatamente a la Asamblea Nacional y al Tribunal Supremo de Justicia, a través de su Sala Constitucional, para que esta declare su constitucionalidad. En el internacional, debe notificarse de la medida tanto al Secretario de la Organización de Estados Americanos, como al de la Organización de Naciones Unidas.

III

Efectuado el anterior análisis, pasa esta Sala a examinar el impugnado artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 27: El Decreto que declare el estado de excepción, la solicitud de prórroga o aumento del número de garantías restringidas, será aprobado por la mayoría absoluta de los diputados o diputadas presentes en sesión especial que se realizará sin previa convocatoria, dentro de las cuarenta y ocho horas de haberse hecho público el decreto.

Si por caso fortuito o fuerza mayor la Asamblea Nacional no se pronunciare dentro de los ocho días continuos siguientes a la recepción del decreto, éste se entenderá aprobado

.

El principal punto que arguyeron los demandantes en contra de la norma recién transcrita, está referido a la ausencia de convocatoria para la sesión parlamentaria en la que habrá de discutirse la aprobación o improbación del decreto de estado de excepción de que se trate. A juicio de los accionantes, tal falta de convocatoria minimiza las posibilidades de participación de todos los diputados y, con ello, mermaría notablemente las facultades de control parlamentario sobre tal acto, considerando que el mismo debe ser aprobado tan solo con la mayoría simple de los diputados.

Por otra parte, reprocharon también que el señalado artículo 27 omitiese el señalamiento expreso de los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para dar su aprobación al decreto de estado de excepción, así como de las obligaciones derivadas de los pactos y tratados internacionales suscritos por la República en materia de derechos humanos.

En torno al primer punto, la Sala observa que la disposición comentada señala que la sesión parlamentaria con miras a aprobar o improbar el decreto de estado de excepción de que se trate, debe efectuarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de haberse hecho público éste. Tal publicidad, se adquiere a través de su divulgación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con el artículo 14 de la Ley de Publicaciones Oficiales, según el cual «Las Leyes, Decretos, Resoluciones y demás actos oficiales tendrán el carácter de públicos por el hecho de aparecer en la GACETA OFICIAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE VENEZUELA, cuyos ejemplares tendrán fuerza de documento público».

De este modo, una lectura concordada de las citadas normas permite inferir que la oportunidad de la referida sesión de la Asamblea Nacional, se haya razonablemente precisada por el Legislador, entre el momento en que tenga lugar la publicación del decreto que establezca el régimen excepcional respectivo y las cuarenta y ocho horas siguientes a aquél. A pesar de la brevedad de tal período, justificada por la gravedad y seriedad de las circunstancias que habrán de ponderarse, concede un margen temporal considerable para que los Diputados a la Asamblea Nacional concurran a ésta para debatir acerca de la medida dictada por el Ejecutivo y que, por su esencia, requiere de un perentorio y efectivo control por parte del órgano parlamentario. De lo antes expuesto se evidencia que -antes que ausencia de convocatoria- existe una que opera ex lege, por la propia fuerza de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, dentro de un marco temporal que activa con inmediatez un importante contrapeso a la acción del Ejecutivo Nacional, como garantía indispensable del principio de equilibrio de poderes sobre el cual se cimenta el régimen democrático.

Debe advertirse que la Asamblea Nacional ejerce una importante influencia sobre la legislación de urgencia emanada del Ejecutivo en los estados excepcionales, en tres etapas diferenciadas. La primera de ellas, a través de su función puramente legislativa, creando Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción, como instrumento destinado a normar las facultades de urgencia dadas al Ejecutivo para enfrentar tales circunstancias, de conformidad con lo preceptuado por el cuarto parte del artículo 338 y la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución, que ordena la aprobación de tal normativa. En un segundo momento, y de forma casi instantánea, se activa su función contralora, con el objeto de aprobar o improbar el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o el incremento de garantías restringidas (artículo 339 constitucional). La última de ellas, constituye también un mecanismo de control político: revocar el correspondiente estado excepcional o su prórroga, cuando estime que cesaron las causas que lo motivaron (artículo 339 eiusdem).

A los ojos de las más moderna doctrina, el control político ejercido por el Poder Legislativo «puede ser definido como aquella función indeclinable del parlamentarismo democrático que, al utilizar un criterio de oportunidad política, produce una valoración subjetiva condicionante de la acción de gobierno al fijar las líneas de actuación que operarán como marco habilitante, pudiendo verificar en un momento posterior su grado de ejecución en orden a formar un juicio crítico para la eventual exigencia de responsabilidad política» (José A.A. deA. y A. deA., Á.L.. Derecho Parlamentario. J.M. Bosch Editor. Barcelona, 2000. p.p. 204).

Esta Sala observa que, incluso, la oportunidad en la cual se verifica el ejercicio de tales tipos de control -previa o posteriormente- no modifica su esencia preponderantemente política y, por ello, comparte su parecer en cuanto a que «el patrón a utilizar no puede ser un criterio exclusivamente jurídico, sino un elemento volitivo, de apreciación subjetiva, que valore sin sujeción a normas rígidas el comportamiento del ejecutivo. Aparece tan claro el predominio del factor político en el control parlamentario que incluso los defensores de su carácter jurídico reconocen que en su ejercicio el Parlamento ‘no tenga que ajustarse al principio de legalidad, que está reservado para los órganos jurisdiccionales, sino que se produce sobre la base de criterios de oportunidad política libremente valorados por el parlamento’ (Montero Gubert y G.M.)».

Desde esta óptica, resulta incluso conveniente que la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción no establezca parámetros inflexibles sobre los cuales la Asamblea Nacional deba fundarse para aprobar o no el decreto que acuerde un determinado régimen excepcional, su prórroga o el aumento de derechos y garantías constitucionales restringidas; pues tal valoración deben efectuarla las fuerzas sociales que hacen vida dentro del Parlamento, sobre la base de criterios de oportunidad y conveniencia, mas no sobre una especie de baremo que corra el riesgo de resultar obsoleto o insuficiente en los tiempos en que haya que aplicar medidas de excepción. En esta misma medida, la omisión del establecimiento de unos requisitos básicos para que la Asamblea Nacional apruebe el decreto de excepción, antes que mellar sus potestades de control, las potencia, pues le reconoce un amplio margen de valoración para brindar o no su aprobación.

Tan obvia es la naturaleza política del control parlamentario, que su finalidad estriba en imprimir la legitimación brindada por los representantes del pueblo que lo integran al decreto de excepción y, además, la propia carta fundamental previó que, aunado a él, fuese además analizado por esta Sala Constitucional, a quien compete «[r]evisar, en todo caso, aun de oficio, la constitucionalidad de los decretos que declaren estados de excepción dictados por el Presidente o Presidenta de la República», ex artículo 336.6 del texto fundamental, esto es, verificar su estricta sujeción a Derecho.

Los accionantes objetaron que la ley impugnada carece de una regulación que instrumente debidamente las obligaciones de la República derivadas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Ciertamente, resulta inusual que sea la norma constitucional más amplia en su regulación que la que se sitúa en su nivel inferior, pues se postula que dado su carácter concentrado, es el Legislador el encargado de desarrollar el espíritu de la Constitución y estructurar un tejido normativo sobre la base de sus principios.

Acaso en el artículo 7, la Ley Orgánica impugnada hace referencia a la Convención Americana de Derechos Humanos, para señalar los derechos no susceptibles de restricciones bajo regímenes de excepción, y ello lo hace bajo denominaciones que aún cuando comprenden los mismos derechos, no resultan comunes a las brindadas por esa misma Convención Internacional. Tampoco el texto orgánico acá cuestionado, regula en forma alguna la obligación del Presidente de la República de notificar al Secretario de la Organización de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, en correspondencia con los respectivos instrumentos internacionales.

Pero tal observación no pasa de ser una crítica de técnica legislativa y no vicia de invalidez a la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción. Porque estimarlo así, implicaría un gravísimo atentado al principio de supremacía constitucional que estatuye su artículo 7. Desconocería el propio carácter normativo de la Constitución, al aceptar que un cuerpo legislativo se sobrepusiera a la Carta Magna, soslayando arbitrariamente la fuerza de sus disposiciones.

Si se entiende que el ordenamiento jurídico, en su totalidad, debe ser visto desde la Constitución, se arriba a la conclusión de que la cuestionada omisión del Legislador, queda salvada por la propia reglamentación del Constituyente, que unió a la cúspide normativa los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Entonces, a pesar del silencio de la ley, no puede afirmarse que las normas integradas al bloque de la constitucionalidad pierdan efectividad y, por tanto, su satisfacción resulta impretermitible para cualquier operador jurídico.

Estas razones conducen indefectiblemente a desechar la pretensión de nulidad del artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción. Así se declara.

IV

Pasa ahora la Sala a analizar el artículo 16 del texto legal impugnado, conforme el cual:

Artículo 16. Decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe

.

Esta norma, prevé una genérica potestad del Ejecutivo Nacional para «delegar» en diversas autoridades la ejecución -total o parcial- del decreto de estado de excepción.

En el marco de nuestro ordenamiento, esta figura no se compadece con la figura organizativa de la «delegación intersubjetiva» propia del Derecho Administrativo, regulada en el artículo 34 la Ley Orgánica de la Administración Pública (G.O. n° 37.305 del 17.10.01), pues no necesariamente existe una relación de inmediata inferioridad y dependencia entre el «órgano delegante» (Presidente de la República) y los «órganos delegados» (gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida). Tampoco guarda semejanza con alguna otra figura de esta índole acogida por nuestro ordenamiento jurídico-administrativo y por ello es necesario, antes que delatar su inconstitucionalidad, analizar con mayor profundidad sus alcances.

Para ello, el estudio de la disposición recién transcrita debe abordarse en el plano en el que la misma se encuentra inserta: la legislación de urgencia, la cual puede ser definida como el ordenamiento jurídico confeccionado para enfrentar las causas que motivaron el régimen excepcional, comprendiendo tanto las formas y modalidades de restricción de garantías constitucionales, como las medidas indispensables para asegurar en el más inmediato plazo posible el retorno a la normalidad.

Al analizar los estados excepcionales con anterioridad, se recalcó que ellos suponían un reforzamiento de los poderes ordinarios del Ejecutivo, a favor del cual se desplaza una potestad legislativa en razón de la emergencia. Los actos dictados en ejercicio de tal facultad, se integran con el tejido normativo con el mismo rango y fuerza de una ley, a pesar de estar revestidos de la forma de decretos y, en tal sentido, vinculan a todos y cada uno de los ciudadanos e instituciones que integran la República y, muy especialmente, a los órganos encargados de velar por su cumplimiento.

Se trata, sin duda alguna, de una imprecisión por parte del Legislador el uso del verbo «delegar», en el sentido vinculado a la organización administrativa. En la ley comentada, tal vocablo abarca simplemente la potestad de atribuir a otro órgano, en el marco de sus competencias naturales, la ejecución de las medidas adoptadas bajo un régimen excepcional, en el entendido de que tal «delegación» garantiza una mayor eficacia en la implementación de las mismas.

En el caso de los Gobernadores o Alcaldes, que preocupa con particular intensidad a los accionantes, debe desecharse de plano que la posibilidad que les sea encomendada la ejecución de cualquier medida amparada en el derecho de necesidad, les subordine en relación con el Poder Ejecutivo y, por tanto, menoscabe en forma alguna la autonomía que caracteriza a los órganos de los poderes públicos regionales o locales. Se trata de una relación de competencia: mientras el Presidente de la República, en C. deM., dicta las normas para paliar una crisis en ciernes, ellos están en la obligación de asegurar su cumplimiento en atención a la naturaleza propia de sus funciones como jefes de gobierno en los niveles respectivos, en apego al principio de colaboración de poderes previsto en el artículo 136 de la Carta Magna.

En razón de lo anterior, debe ser declarada igualmente sin lugar la pretendida nulidad del artículo 16 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción. Así se decide.

Decisión

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, actuando en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara sin lugar la acción de nulidad intentada por los ciudadanos J.E.N., C.C.A., L.R.R., I.G. y R.L.P., identificados ut supra, en contra de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n° 37.261, del 15 de agosto de 2001.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de diciembre de dos mil cinco (2005). Años: 195 ° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

L.V.A.

F.C.L.

M.T.D.P.

C.Z. deM.

El Secretario,

J.L.R.C.

02-1905

JECR/