Sentencia nº 01039 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Abril de 2006

El ciudadano J.Y.R., asistido por los abogados Alfredo D’Dascoli Centeno, Oleary Contreras Carrillo y A.O.F., antes identificados, sostiene en su escrito de solicitud, que los hechos que dieron lugar a la interposición de este recurso “...configuran un desconocimiento a la competencia directa e inmediata atribuida por Ley a los Estados, como es la ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales, tal y como al respecto lo preceptúa el numeral 9 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por parte de un órgano del Poder Público, en este caso el Poder Ejecutivo del Municipio F.d.E.C., al decretar la intervención y materializar la toma de un peaje otorgado bajo régimen de concesión por la Entidad Federal que representamos, bajo la equívoca aplicación y en el amparo (sic) del artículo 350 de la Carta Magna...”; a tal efecto indicaron lo siguiente:

1. -Que en fecha 24 de noviembre de 2005, el ciudadano Alcalde del Municipio F.d.E.C., mediante el Decreto N° 016/2005 dictado en fecha 24 de noviembre de 2005, asumió el control del peaje de Taguanes, tomando no sólo el control de las instalaciones de la empresa concesionaria sino también, el de la sede administrativa mediante la cual el Estado efectúa la recaudación del referido peaje, “...disponiendo de los activos inmobiliarios, así como de los fondos públicos depositados en dicho recinto, todo lo cual consta de actas levantadas al respecto suscrita por representantes de la Empresa, la Administración del Peaje, el Alcalde del Municipio y funcionario de la Municipalidad...”.

2. -Señala que “...Con la finalidad de determinar el impacto y el daño que tal situación conlleva a la administración y consecuente disponibilidad de los fondos públicos, el Gerente de Administración de Vialco (Empresa de Vialidad del Estado Cojedes), presenta informe financiero cuyo original se acompaña al presente escrito...”.

3. -Asegura que “...Como consecuencia directa del írrito Decreto se entorpecen y sufren perjuicios las actividades propias del gobierno, todo lo cual se refleja en el Acta de paralización de fecha 28 de noviembre de 2005...”.

4. -Indica que “...En fecha 28 de noviembre de 2005, presentado por la Dirección de Seguridad y Defensa a consideración del ciudadano Gobernador requiere le giren instrucciones a los fines de evitar daños y recomienda se ejerzan las acciones legales a que haya lugar, en procura de restablecer la situación jurídica infringida y rescatar el hilo constitucional...”.

5. -Finalmente, solicita en su escrito se declare “...Que el Ejecutivo regional es la autoridad competente para ejercer la competencia de ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de la Carretera o vía Troncal 5 (T-005), que va, desde el Puente ‘Chirguita’, sobre el río Tirgua, que divide políticamente, a los estados Carabobo y Cojedes, hasta el puente ‘Tamanaco’, sobre el río del mismo nombre, que divide, a los municipios Lima Blanco y Falcón, del Estado Cojedes, por ser una vía Estadal...”.

Asimismo, requiere “...Que en virtud de lo solicitado en el punto anterior, se declare la nulidad del acto administrativo contentivo del Decreto 016/2005, de fecha 24 de noviembre de 2005, dictado por el representante del Poder Público Municipal ciudadano Alcalde J.G.M.H., que generó el presente conflicto o controversia administrativa entre el Poder Ejecutivo Estadal del Estado Cojedes y el Poder Ejecutivo Municipal del Municipio F.d.E.C., respecto de las atribuciones y competencias conferidas por la Constitución a dichas autoridades y por ende la nulidad igualmente de todos los actos subsiguientes ejecutados bajo el amparo de dicho Decreto...”.

II

EXAMEN DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

La parte actora en su escrito solicitó a este M.T. “...sea decretada la procedencia de la MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA, a través de la cual este m.T. ACUERDE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL DECRETO DE INTERVENCIÓN DEL PEAJE DE TAGUANES, INSIGNADO CON EL No. 016/2005 DICTADO POR CIUDADANO ALCALDE J.G.M.H.D.M.F.D.E.C., y en consecuencia SE SUSPENDAN IGUALMENTE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS SUBSIGUIENTES DE EJECUCIÓN DE DICHO DECRETO...”. (Sic).

Dicha solicitud la fundamentó en lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el aparte diez del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Al respecto indicó que “...la justicia que se imparta debe ser una justicia efectiva, no pudiendo permitirse la aplicación de una norma mientras se está sustanciando un proceso para su nulidad, cuando existen fundados indicios, pues el afectado por la norma estaría sufriendo sus efectos perjudiciales sin razón...”.

Asimismo señaló que “...el legislador permite la posibilidad de suspender los efectos de los actos ya dictados, que afecten directamente los derechos de los recurrentes, siempre que se cumplan con los extremos o requisitos para su procedencia, los cuales a saber son: (a) la presunción de un buen derecho sobre la presunción deducida en cuanto al fondo del asunto es decir, un fumus boni iuris, y (b) el peligro que la ejecución del fallo definitivo quede ilusoria o que pueda causar daños de difícil o imposible reparación por la definitiva a la parte impugnante (periculum in mora), (c) Prejuzgamiento del Mérito de la Causa (d) Fundamentación Jurídica (e) Petitorio de la medida cautelar innominada...”.

En este sentido, la Sala además de precisar que en efecto el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el derecho a la tutela judicial efectiva y que éste constituye el fundamento de las medidas cautelares en general, ya que del mismo deriva la consagración de un derecho fundamental a la tutela cautelar, considera necesario transcribir el contenido del aparte diez del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, del cual dimana específicamente, el poder para acordar dicha protección cautelar en los juicios que se ventilen ante este m.T. en el siguiente sentido:

“Artículo 19.-(...) En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y el Tribunal Supremo de Justicia podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva...”.

Asimismo, es oportuno referir las disposiciones establecidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, los cuales disponen lo siguiente:

Artículo 585.- Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama.

Artículo 588.-En conformidad con el Artículo 585 de este Código, el Tribunal puede decretar en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:

1°) El embargo de bienes muebles.

2°) El secuestro de bienes determinados.

3°) La prohibición de enajenar y gravar bienes inmuebles.

Podrá también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.

Parágrafo Primero.- Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el Artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión

. (Destacado de la Sala).

En relación a los citados artículos, la Sala, en sentencia. N° 00765 de fecha 22 de marzo de 2006, recaída en el caso: Beco Sucesora de Blohm & Co. y otros, indicó:

...De las disposiciones antes transcritas, la Sala observa que representa el fundamento legal que permite al juez gozar de un amplio poder cautelar, entre los que destaca la suspensión de los efectos, la cual no ocurre en forma automática, sino que debe ceñirse a los términos y condiciones formales y sustanciales que la ley le señale, en especial lo dispuesto en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil; a saber: i) cuando resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, lo cual deberá determinarse en autos a través de medios de prueba que evidencien una presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris); ii) la existencia del riesgo manifiesto de quedar ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora); y en el caso de las medidas innominadas, iii) se requiere que exista el temor fundado de que una de las partes pudiera causarle lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra (periculum in damni), sin perjuicio de que el juez en virtud de su poderes cautelares pueda sustituir de oficio la medida cautelar solicitada por otra que resguarde de manera más adecuada los derechos e intereses de la contribuyente, previo cumplimiento de las formalidades anteriormente señaladas.

En ese sentido, esta Sala estima que para la procedencia de las medidas deben concurrir las exigencias enunciadas en el artículo anteriormente señalado, porque la existencia de una sola de ellas no es capaz de lograr la consecuencia jurídica del texto legal, cual es la suspensión de los efectos del acto impugnado, no existiendo en el ámbito contencioso tributario -como tampoco ocurre en el contencioso administrativo- una razón lógica para soportar lo contrario, a saber, la procedencia de la medida cautelar de que se trate por la sola verificación de uno de los aludidos extremos...

.

En efecto, la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada en el presente caso, procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que justifican toda medida cautelar, a saber: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.

En relación a lo anterior, la Sala ha determinado en diversos fallos, que el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso.

Establecidos los anteriores lineamientos, pasa la Sala a verificar su cumplimiento en el caso concreto y en tal sentido observa:

La parte actora señala que la presunción de buen derecho viene dada “...por una norma de carácter Constitucional, como lo es la competencia atribuida por el Poder Constituyente, a los Estados, ejercida a través de la máxima autoridad por el Poder Ejecutivo, prevista en el numeral 9 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”

Añade que “...El marco jurídico aplicable por la entidad Federal, fue el otorgar bajo el régimen de concesión desde el año 1996, el mantenimiento, reparación, rehabilitación, financiamiento y administración de la vía Troncal T-005, tramo Límite Carabobo, (Peaje de Taguanes), el cual fue intervenido por el Poder Municipal abrogándose competencias sobre las vías Estadales, sistema de derecho que prevé, bajo contrato de concesión, que le corresponde a la empresa concesionaria, el régimen de recaudación y administración de las tasas que al respecto los usuarios de esta vía estadal deben sufragar, a favor del Estado...”.

Asimismo, indica que el referido Alcalde no puede dictar actos administrativos de efectos generales ni particulares que incidan sobre la ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales, pues ello es competencia exclusiva del Ejecutivo Regional, so pena de incurrir en usurpación de funciones.

Finalmente, fundamenta el cumplimiento del fumus boni iuris en el acto administrativo contenido en el Decreto N° 016/2005 de fecha 24 de noviembre de 2005, dictado por el Alcalde del Municipio Falcón, mediante el cual intervino el Peaje de Taguanes en el Estado Cojedes.

En relación al cumplimiento del indicado requisito, la Sala luego de analizar el expediente observa, que el Decreto impugnado dictado por el Alcalde del Municipio F.d.E.C. en fecha 24 de noviembre de 2005 y en el cual se basa la presunción de buen derecho del accionante, tuvo como fundamento el artículo 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al indicarse en dicho acto que “...el P.d.V. como depositario del poder constituyente originario, fiel a su tradición republicana, a su lucha por la independencia, la paz y libertad, desconocerá cualquier régimen, legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y garantías constitucionales y democráticos o menoscabe los derechos humanos...”. (destacado del texto).

Al respecto se debe indicar que la Sala Constitucional, en sentencia N° 24 del 22 de enero de 2003, recaída en el caso: E.P.Y. y A.H., en relación a la interpretación vinculante del citado artículo 350, precisó que: “...No puede y no debe interpretarse de otra forma la desobediencia o desconocimiento al cual alude el artículo 350 de la Constitución, ya que ello implicaría sustituir a conveniencia los medios para la obtención de la justicia reconocidos constitucionalmente, generando situaciones de anarquía que eventualmente pudieran resquebrajar el estado de derecho y el marco jurídico para la solución de conflictos fijados por el pueblo al aprobar la Constitución de 1999...”

En relación a lo anterior, esta Sala Político- Administrativa debe dejar sentado que el artículo 350 de la Constitución no consagra la posibilidad de transgredir el orden constitucional vigente, pues precisamente en su propio texto se encuentran previstos los mecanismos judiciales para controlar cualquier acto dictado por los órganos que ejercen el poder público, a todo nivel político-territorial, cuando dichos actos sean contrarios a Derecho, lo que significa que nadie puede ejercer la justicia, ni abrogarse la autoridad en el marco de un Estado de Derecho que es el resultado de un sistema democrático en el cual participa el colectivo otorgándole plena legitimidad, menos aún, como en el presente caso, donde el llamado a la aplicación del artículo 350 proviene de una autoridad electa democráticamente mediante sufragio directo, universal y secreto, es decir, del Alcalde del Municipio F.d.E.C..

En consecuencia, ante el hecho cierto de la intervención del Peaje de Taguanes a través del Decreto N° 016/2005, teniendo como fundamento el referido artículo 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como del análisis efectuado del expediente y de los alegatos expuestos por el accionante, esta Sala, sin prejuzgar sobre el fondo del conflicto planteado, ya que en el presente fallo no se determina lo relativo a la presunta usurpación o no de competencias por parte del citado Alcalde para dictar y ejecutar el Decreto en cuestión, considera con ello satisfecho el fumus boni iuris, pues del contenido mismo del acto recurrido se evidencia tal presupuesto de procedencia. Así se declara.

En relación al periculum in mora, señala que al ordenarse mediante el referido Decreto la intervención de la recaudación y administración de los ingresos generados por el pago de los usuarios de la carretera o vía Troncal 5 (T-005), dicho acto opera en detrimento de la entidad estadal, “...al afectar la disponibilidad de los recursos que conforman el patrimonio del Estado, desviando fondos públicos y evitando que diariamente ese disponga de ellos, lo que evidentemente de continuar produciendo traería un daño de difícil reparación, al no poderse cumplir, en la oportunidad con los compromisos validamente adquiridos, por no contar con la disponibilidad financiera, pese a haber sido presupuestados como lo demanda la Ley, y afectando además las inversiones sociales que con dichos fondos se efectuaban en beneficio del colectivo, tal y como se refleja en los documentos consignados...”.

Respecto a la subsiguiente toma de posesión forzosa de las instalaciones de las oficinas administrativas del peaje en referencia, ordenada en el decreto impugnado, expone “...En este aspecto, de producirse un perjuicio le corresponderá a la Entidad Federal, eventualmente y de ser el caso, responder de los daños patrimoniales que se causen, así como los activos físicos que se deterioren o extravíen a consecuencia de la intervención decretada, por ser el Gobernador el responsable de mantener el orden público, y las consecuencias al patrimonio del fisco que esto conlleva, tanto en duplicidad de recursos operativos por parte de los órganos de seguridad como los daños propios y reposición de éstos, lo que se traduce en un daño a prevenir o de difícil reparación...”.

Seguidamente denuncia que “...De continuarse con la ejecución de dicho acto, se afecta igualmente al Municipio, al no constituirse con la disponibilidad presupuestaria y fundamentos de Ley, un Instituto Autónomo, lo cual debe preservar la cámara o la sindicatura, pero cuando además de dichas irregularidades, el presupuesto de financiamiento viene dado por los aportes e ingresos que se obtengan de recursos financieros que le corresponden al Estado Cojedes tal irregularidad de desvío de fondos estadales a las arcas municipales, constituye evidentemente un daño patrimonial al Estado y un elemento irregular de ejecución administrativa que sorprende la normal ejecución del erario público, daño que debe ser evitado...”.

Con respecto al cumplimiento del periculum in mora, como requisito para el otorgamiento de la medida solicitada, la Sala observa que consta en el expediente (Folios 29 y 30 del Cuaderno Separado) comunicación de fecha 24 de noviembre de 2005, dirigida por el Presidente de Copavin C.A., al ciudadano Gobernador del Estado Cojedes en la cual informa que a las 2:43 p.m., recibieron información vía telefónica de la Estación de Peaje de Taguanes, de la presencia de funcionarios de la Policía Municipal de Falcón, a fin de dejar inoperantes las barreras del sistema de recaudación, lo que constituye un impedimento para continuar con una de la actividades a cargo de dicha empresa, como es la de recaudar la tasa establecida por el Gobierno estadal como tarifa a los distintos vehículos que transitan por la Troncal T005, asegurando además que este impedimento lesiona los intereses patrimoniales del Estado Cojedes, y podría encerrar la comisión de hechos delictivos a calificar por el Ministerio Público.

Destaca la comunicación (Folios 32 y 33 del Cuaderno Separado) remitida por la Administradora del Peaje Taguanes, Lic. Nancy Novellino al Presidente de VIALCO, S.A. (Empresa de Vialidad del Estado Cojedes); Lic.F.D.C., en la cual le informa que a partir de esa fecha, es decir, 25 de noviembre de 2005, el ciudadano Alcalde del Municipio Falcón, en compañía de los ciudadanos J.V.S., F.J.Z. y R.A.C., ingresaron a las oficinas administrativas y luego de la lectura del Decreto en referencia, levantaron un acta conminándola a que hiciera entrega de las instalaciones, previa revisión del inventario de bienes del 2004, que conservaba bajo su administración. Agrega que con posterioridad, se les informó que a partir de ese momento todos los trabajadores pasaban a la tutela del Poder Municipal.

También dejó constancia en la referida comunicación, que en la parte inferior de las cajas de seguridad o bóvedas que se encontraban en la Estación, dejó depositada una cuantiosa suma de dinero de cuyo destino no puede responder por haber sido despojada de la administración de dicho peaje.

Asimismo, debe hacerse referencia al informe financiero presentado por el Gerente de Administración de la empresa Vialco, como consecuencia de la intervención de la Estación del Peaje de Taguanes por parte del Alcalde en referencia, en el cual se explica detalladamente el destino del 15% de recaudación del mencionado peaje, en virtud de la comunicación dirigida por la Consultora Jurídica de dicha empresa al Presidente de VIALCO, S.A., mediante la cual hace de su conocimiento “...que como consecuencia de la toma de la Estación Peaje de Taguanes (...) no se está dando cumplimiento a los Convenios suscritos ente la Entidad Federal Estado Cojedes, y los integrantes de la Cámara Minera; Sociedad de Cañicultores Independientes del Estado Cojedes (Sosainco); Venezolana de Televisión y las diferentes Misiones, así como a la Resolución N° 471/05, de fecha 13 de agosto de 2005, emanada del ciudadano Gobernador, mediante la cual se fija una tarifa única y preferencial para la flota de vehículos pertenecientes a los mismos, ocasionando de esta manera, perjuicios y consecuencias negativas, y de carácter irreversible, de índole social, comercial, laboral, etc, tanto para quienes suscribieron dichos convenios, como para quienes obtienen el producto final ...”.

De conformidad con lo anterior y visto el eminente carácter de interés social que denota el asunto debatido, la Sala estima que en el Estado Cojedes existe una grave presunción de que resulten afectados los derechos de la colectividad ante la situación de anormalidad que se ha generado, dando por cumplido entonces el requisito del periculum in mora, ante el eventual daño irreparable que pudiese ocasionarse con la definitiva a los habitantes de dicha entidad político-territorial, derivado de los actos presuntamente lesivos efectuados contra la parte accionante, los cuales constituyen el presupuesto del periculum in damni, como fundamento para el otorgamiento de la medida cautelar innominada. Así se declara.

En consecuencia, ante la concurrencia de los requisitos de procedencia antes indicados para el otorgamiento de la medida, debe esta Sala declarar con lugar la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil . Así se decide.

III

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada en el juicio por conflicto entre autoridades, interpuesto por el ciudadano J.Y.R., actuando en su carácter de Gobernador del Estado Cojedes y en representación de dicha entidad estadal, asistido por los abogados Alfredo D’Dascoli Centeno, Oleary Contreras Carrillo y A.O.F., ya identificados, contra el Decreto N° 016/2005 de fecha 24 de noviembre de 2005, dictado por el ALCALDE DEL MUNICIPIO F.D.E.C., mediante el cual intervino el Peaje de Taguanes en el Estado Cojedes. Igualmente, se suspenden los efectos de los actos subsiguientes de ejecución de dicho Decreto y en consecuencia, se restablece la situación jurídica existente con anterioridad a la emisión del acto impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de abril del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta

E.M.O.

La Vicepresidenta – Ponente,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintisiete (27) de abril del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 001039.

La Secretaria,

S.Y.G.