Sentencia nº 1551 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Noviembre de 2012

SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 03-0437

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 11 de febrero de 2003, mediante escrito presentado ante la Secretaría de esta Sala Constitucional, los abogados Alfredo D´Ascoli Centeno y A.G.L.R., inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 59.308 y 66.256, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano Gobernador del Estado Cojedes, J.Y.R., solicitaron la anulación por razones de inconstitucionalidad de la CONSTITUCIÓN DEL ESTADO COJEDES, dictada por el C.L. de ese Estado, publicada en su Gaceta Oficial Extraordinaria N° 197 del 29 de noviembre de 2002.

El 19 de febrero de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó la notificación del Presidente del C.L.d.E.C., del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, así como la publicación del cartel de emplazamiento a los posibles interesados y la apertura de cuaderno separado para tramitar la solicitud de medida cautelar y de reducción de lapsos procesales.

Efectuadas las notificaciones, el 11 de marzo de 2003 se pasó el expediente a la Sala, a fin de resolver las solicitudes de pronunciamiento previo.

El 29 de mayo de 2003 la Sala dictó sentencia mediante la cual negó la medida cautelar y la declaratoria de mero derecho, redujo el lapso probatorio y ordenó la expedición del cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

El 8 de julio de 2003 se libró el cartel, el cual fue publicado tanto en el Diario de Caracas como en Las Noticias de Cojedes el día 14 de ese mismo mes y año, siendo consignadas ambas publicaciones en autos por la parte accionante el 23 de julio, también de ese año.

El 6 de agosto de 2003, la parte accionante presentó escrito de promoción de pruebas.

El 12 de agosto de 2003, compareció el abogado J.C.O., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 4.643, en representación del C.L.d.E.C., a fin de hacerse parte en el proceso.

El 13 de agosto de 2003, la representación del C.L.d.E.C. consignó escrito de promoción de pruebas.

El 14 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por las dos partes; en la misma fecha, por estar concluida la sustanciación, se ordenó remitir el expediente a la Sala.

El 16 de septiembre de 2003, se recibió el expediente en Sala y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.

El 25 de septiembre de 2003, día fijado para que tuviera lugar el acto de informes, el C.L.d.E.C. consignó escrito con sus conclusiones sobre el presente caso.

El 21 de octubre de 2003, se dijo “vistos”.

El 31 de enero de 2006, se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z.d.M..

Los días 31 de enero, 2 de marzo, 6 de junio, 16 de noviembre de 2006 y 23 de enero, 21 de marzo, 7 de agosto, y 4 de octubre de 2007 y 28 de enero de 2009, la parte accionante solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Vista la designación realizada el 7 de diciembre de 2010, por la Asamblea Nacional de nuevos Magistrados y Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia, la cual fue publicada en Gaceta Oficial Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, esta Sala Constitucional quedó constituida de la siguiente manera: L.E.M.L., en su condición de Presidenta, F.A.C.L., como Vicepresidente, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen A. Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys M. Gutiérrez Alvarado; ratificándose en su condición de ponente a la Magistrada Doctora C.Z.d.M., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Efectuada la lectura individual de los autos por los magistrados que integran esta Sala, con el objeto de resolver la controversia planteada se ha estimado pertinente precisar que, en razón de que la acción se dirige contra más de 40 disposiciones de la Constitución del Estado Cojedes, esta Sala procederá a pronunciarse por capítulo separado a cada denuncia, con la correspondiente defensa por parte del opositor a la demanda, para concluir con las consideraciones que sirven para adoptar la decisión que corresponda en criterio de este Alto Tribunal.

I

FUNDAMENTOS DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD

Entre la diversidad de aspectos establecidos en el libelo de demanda, se denuncia principalmente el incumplimiento del procedimiento atinente a la formación de la Constitución del Estado Cojedes:

· Que el artículo 164.1 de la Constitución de la República faculta a los Estados a dictar sus propios textos constitucionales para organizar sus poderes públicos, siempre que se respeten los límites impuestos por la propia Carta Magna.

Que el artículo 162 de la Constitución de la República impuso la sujeción de los legisladores estadales a lo que prevea la Ley nacional sobre Consejos Legislativos. Que el Proyecto de Constitución no fue sometido a la consulta popular del artículo 39 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos, reiterada en el artículo 118 del Reglamento Interior y de Debates del C.L.d.E.C.. Que la consulta deriva del principio fundamental de participación ciudadana recogido en el artículo 62 de la Constitución de la República, así como del artículo 5 eiusdem, según el cual la soberanía reside en el pueblo. Que, además, el referido Proyecto de Constitución no vino acompañado, en el momento de ser admitido, de la correspondiente Exposición de Motivos, exigida por el artículo 55 de la Constitución que se derogaría. Que ese Proyecto tampoco recibió la tramitación correspondiente, pues la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, en su artículo 37, exige que una ley estadal, reciba un mínimo de dos discusiones, pero para el caso concreto del Estado Cojedes, su Constitución anterior (de 1990) disponía la necesidad de realizar tres discusiones. Que podría realizarse sólo dos discusiones, en caso de declaratoria de urgencia, por las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Legislativa (tómese en cuenta que la Constitución de Cojedes data de 1990 y no existían aún los Consejos Legislativos), pero que en el caso de autos no consta tal declaratoria. Que la segunda discusión también fue irregular, al no efectuarse artículo por artículo. Que, en virtud de esas irregularidades en la formación de la ley, mal podría entenderse que se derogó la anterior Constitución del Estado Cojedes. II

INFORME PRESENTADO POR EL C.L.D.E.C.

En atención a las excepciones que a continuación se exponen, el representante judicial del C.L.d.E.C. se opuso a la pretensión de anulación total de la Constitución de esa Entidad:

Que en autos consta que sí se efectuaron consultas sobre el Proyecto de Constitución del Estado Cojedes, tanto a todos los Municipios de esa entidad como a la colectividad. Que, de hecho, se trató de una participación “nutrida”, realizada “a través de todos los mecanismos posibles, prensa, oficios dirigidos directamente a los sectores de la sociedad civil y foros constitucionales en todas las capitales de municipio”. Que no eran necesarias tres discusiones al Proyecto. El requisito establecido en la Constitución del Estado Cojedes de 1990 fue derogado por la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Al ser las constituciones estadales actos con rango legal, bien podrían ser desplazadas sus normas por otros actos del mismo rango. Que, “la Constitución de un Estado no tiene porque (sic) seguir las pautas de la Constitución que se deroga, pues ello implicaría entrar en el dilema de si a la propia Constitución le es dado regular sus propios procesos de modificación y de reforma, o si se considera que la soberanía corresponde directamente al pueblo, como titular del Poder Constituyente”. Que no es cierto que el Proyecto no fuera debatido artículo por artículo en su segunda discusión. Que la inexistencia de Exposición de Motivos no vicia la Constitución impugnada, por cuanto esa exigencia no está prevista en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados y constituye una mera formalidad, con la intención de poner en conocimiento de los legisladores de las razones para sancionar el texto propuesto, las cuales bien pueden conocerse por otros medios, como en efecto sucedió al discutirse en el seno del C.L.. III

DE LAS PRUEBAS

Los representantes judiciales del entonces Gobernador del Estado Cojedes, ciudadano Johnny Yánez Rangel, presentaron las siguientes pruebas:

Original de la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Cojedes del 20 de noviembre de 2000, núm. 104, contentiva de la publicación de la Resolución en la cual se señalan los candidatos electos a los cargos de elección popular en el Estado Cojedes, entre ellos, el de Gobernador del Estado y el de los miembros del C.L.. Original de la Gaceta Oficial Extraordinaria de Estado Cojedes del 18 de octubre de 2001, núm. 127, contentiva de la Constitución del Estado Cojedes derogada por la Constitucional Estadal objetada en la presente causa en el recurso de nulidad interpuso por el demandante. Original de la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Cojedes del 24 de diciembre de 2001, núm. 139, contentiva de la Reforma Parcial del Reglamento de Interior y de Debates del C.L.d.E.C.. Original del ejemplar publicado por el diario La Opinión de Cojedes del 11 de septiembre de 2002, contentivo de la publicación del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes. Con respecto a esta prueba, señalaron su objeto: “…pretendemos probar que el mismo día que se le daba a conocer a la colectividad el proyecto de Constitución, para que presentara sus observación [sic] y cumplir así con el principio de participación ciudadana, ese mismo día se había aprobado el proyecto de constitución [sic] cercenando el derecho de participación de la ciudadanía”. Original del Oficio núm. 0598/2002 del 13 de septiembre de 2002, remitido por el Secretario de la Cámara del C.L.d.E.C. al ciudadano Gobernador, contentivo del acuerdo núm. 39-2002, a través del cual fue aprobada, en sesión celebrada el 11 de septiembre de 2002, la Constitución del Estado Cojedes. Original del acuse de recibo del escrito presentado por el ciudadano Gobernador del Estado al C.L. en fecha 23 de septiembre de 2002, en el que solicita la sanción de la Constitución del Estado Cojedes y presente observaciones de forma y fondo al texto de la misma. Original del Oficio núm. 0630 del 20 de noviembre de 2002, librado por el C.L.d.E.C. dirigido al Secretario General de Gobierno a través del cual le remiten el acuerdo núm. 52-2002 del 12 de noviembre de 2002, que ordenan la promulgación y publicación de la Constitución sancionada el 11 de septiembre de 2002. Finalmente, “[p]romuevo la prueba de INFORMES prevista en el artículo 433 [sic] a fin de que se solicite al C.L.d.E.C., a través de su Presidencia o de la Secretaría, remita copia de las actas levantadas en las distintas sesiones ordinarias o extraordinarias celebradas, en las cuales se discutió y aprobó el articulado que conformó el proyecto de Constitución del Estado Cojedes, que reposan en los Libros de Actas llevados por el C.L. para tal fin, que concluyó con la aprobación de la Ley Estadal cuya nulidad aquí se solicita”. Por su parte, el representante judicial del C.L.d.E.C., promovió las siguientes pruebas:

Para demostrar el cumplimiento de las formalidades legales en cuando a la sanción de la Constitución del Estado Cojedes, ese representante promovió Acta núm. 15 del C.L.d.E.C. del 16 de octubre de 2000 en la cual se designan los miembros de la Comisión que redactará el Proyecto de Constitución del Estado. Sobre el medio de prueba afirmó: “Dicha Comisión quedó integrada por representantes de todos los sectores de la Sociedad; Rectores de las Universidades e Institutos Tecnológicos existentes en el Estado Cojedes, ex Gobernadores, Alcaldes, Fundaciones, Asociaciones profesionales, Cámara de Comercio, dirigentes deportivos, profesores universitarios, cronistas de los municipios, profesores de educación secundaria, asesores de las Comisiones legislativas del C.L., la Iglesia Católica y Colegio de Ingenieros…”. Acta N° 16 el C.L.d.E.C. de fecha 19 de octubre de 2000 en la cual se juramentaron los miembros de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado. Acta de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 19 de octubre de 2000 en la cual los miembros de la Comisión se juramentan. Acta N° 2 de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 23 de octubre de 2000 “…en la cual se deja constancia de la reunión celebrada ese día por la citada Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes. En la misma se aprobó el Reglamento de Funcionamiento de la Comisión; se designó a la Junta Directiva y se delegó en el Coordinador y en el Secretario la necesidad de fusionar las sub comisiones con la finalidad de reducirlas a cinco. Dicha Acta se encuentra suscita por todos los asistentes, identificados en su cédula de identidad…”. Acta de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 20 de noviembre de 2000. Acta de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 27 de noviembre de 2000. Acta de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 6 de diciembre de 2000. Acta de la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes de fecha 11 de diciembre de 2000 en la que se ordena convocar a las Comisiones de Educación y Cultura, a la de Disposiciones Transitorias, a la de Producción y a la Seguridad y Defensa. Acta N°. 1 de la Comisión Delegada del C.L.d.E.C. de fecha 5 de enero de 2001 en la cual el legislador J.A. solicita sea sometida, a la consideración de la Cámara, la solicitud de un crédito adicional por la suma de diez millones de bolívares destinados al funcionamiento de la Comisión Redactora. Acta N° 16 el C.L.d.E.C. de fecha 30 de abril de 2001 en la cual se deja constancia de la presentación del Proyecto de Constitución, “En la misma se hace referencia a la participación de todos los Municipios y de las propuestas de la Sociedad Civil (…) Es de hacer notar que, de conformidad con el artículo 117 del Reglamento de Interior y Debates del C.L.E. deberán estar firmados por dos o más legisladores. Al respecto puede apreciarse que en la última página del Proyecto de Constitución, éste aparece presentado por dos legisladores: J.A. y Y.B., dando así cabal cumplimiento al referido artículo. Por otra parte, el mismo artículo 117 establece que, presentado un proyecto, si es admitido, se considerará aprobado en primera discusión. De la lectura del acta se colige que el Proyecto de Constitución fue admitido, a tal extremo que la Cámara de declaró en sesión permanente para oír cualesquiera propuestas que le fueran formuladas para la segunda discusión. Igualmente se dejó constancia en dicha acta del derecho de palabra solicitado por el Legislador J.A.”. Acta del C.L.d.E.C. de fecha 11 de septiembre de 2001 en la cual se deja constancia de la segunda discusión. Oficio N° 0589/2002 de fecha 13 de septiembre del 2002, del C.L.d.E.C., dirigida al Ciudadano Gobernador, remitiéndole para su promulgación la Constitución del Estado Cojedes. Para demostrar el papel protagónico de la sociedad civil, dicho presentante presentó Oficios del Director de Relación Pública y Protocolo del C.L.d.E.C. de fecha 23 de enero de 2001, dirigido al ciudadano G.G., Alcalde del Municipio Girardot del Estado Cojedes, y a los Concejales de ese Municipio, en los cuales se les informa del proyecto de Constitución del Estado Cojedes y se les solicita su participación. Oficios del Coordinador General de la Comisión Redactora de la Constitución, órgano dependiente del C.L.d.E.C., de fecha 23 de enero de 2001, dirigido al ciudadano L.L., Alcalde del Muncipio Anzoátegui del Estado Cojedes, y a los Concejales de ese Municipio,...en los cuales se dan a conocer los lineamientos del proyecto de Constitución. Oficios del Coordinador General de la Comisión Redactora de la Constitución, órgano dependiente del C.L.d.E.C., de fecha 23 de enero de 2001, dirigido a los Concejales del Municipio Lima B.d.E.C., en los cuales se dan a conocer los lineamientos del proyecto de Constitución. Oficios del Coordinador General de la Comisión Redactora de la Constitución, órgano dependiente del C.L.d.E.C., de fecha 23 de enero de 2001, dirigido a la ciudadana V.d.C., Alcalde del Municipio Ricaurte del Estado Cojedes, y a los Concejales de ese Municipio...en los cuales se dan a conocer los lineamientos del proyecto de Constitución. Oficios del Director de Relación Pública y Protocolo del C.L.d.E.C. de fecha 23 de enero de 2001, dirigido al ciudadano Juan de la C.A., Alcalde del Municipio El Pao del Estado Cojedes, y a los Concejales de ese Municipio, en los cuales se les informa acerca del proyecto de Constitución. Oficios del Coordinador General de la Comisión Redactora de la Constitución, órgano dependiente del C.L.d.E.C., de fecha 23 de enero de 2001, dirigido a los Concejales del Municipio R.G.d.E.C.... en los cuales se dan a conocer los lineamientos del proyecto de Constitución. Oficios del Director de Relación Pública y Protocolo del C.L.d.E.C. de fecha 23 de enero de 2001, dirigido al ciudadano Dr. J.J.B., Alcalde del Municipio San C.d.E.C., a los Concejales de ese Municipio y al Director de Rentas Públicas de la Alcaldía, en los cuales se les informa acerca del proyecto de Constitución. Listado de las personas concurrentes al Foro Constitucional celebrado en la ciudad de Tinaco, capital del Municipio Tinaco del Estado Cojedes, el 31 de enero de 2001. Listado de las personas concurrentes al Foro Constitucional celebrado en la ciudad de Tinaquillo, capital del Municipio Falcón, del Estado Cojedes el 15 de febrero de 2001. Un ejemplar del Diario La Opinión que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 2 de febrero de 2001, en que se convoca a los ciudadanos a participar en la elaboración de la Constitución del Estado Cojedes. Un ejemplar del Diario La Opinión que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 5 de febrero de 2001, que convoca a toda la colectividad del Municipio Anzoátegui para acudir a las reuniones a celebrarse con respecto a la elaboración de la Constitución del Estado Cojedes. Un ejemplar del Diario La Opinión que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 8 de febrero de 2001, que invita a la colectividad a la realización de la nueva Constitución. Un ejemplar del Diario La Opinión que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 20 de febrero de 2001, en que se invita a la realización de cabildos de debate público y participación ciudadana en los nueve Municipios que conforman el Estado Cojedes. Para demostrar la iniciativa de divulgar la Constitución del Estado Cojedes, no sólo por su publicación en la Gaceta Oficial, dicho representante consignó un (1) ejemplar del Diario La Opinión que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 20 de diciembre de 2002. Un ejemplar del Diario Las Noticias de Cojedes que se edita en la ciudad de San Carlos, Estado Cojedes, de fecha 20 de diciembre de 2002. IV

DEL AUTO DE ADMISIÓN DE PRUEBAS

El 14 de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional dictó el siguiente auto de admisión sobre las pruebas promovidas:

Visto el escrito presentado el 6 de agosto de 2003, por el abogado A.G.d. la Rosa, actuando con el carácter de apoderado de J.Y.R., GOBERNADOR DEL ESTADO COJEDES, mediante el cual promueve las siguientes pruebas:

(…omissis…)

Este Juzgado, siendo la oportunidad para pronunciarse en cuanto a la admisibilidad, pasa a decidir en los siguientes términos:

Se admiten cuanto ha lugar en derecho por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la sentencia definitiva, las pruebas documentales indicadas en el Capítulo I del escrito de promoción de pruebas; y, como dichos documentos cursan en autos, manténgase el expediente.

Por cuanto las actas del C.L.d.E.C., que se refieren a la Constitución objeto de nulidad, fueron promovidas por el apoderado judicial del referido C.L., y cursan en autos, se niega la prueba de informes solicitada en el Capítulo II del escrito de pruebas.

Y visto igualmente el escrito presentado el 13 de agosto de 2003, por el abogado J.C.O., en su carácter de apoderado judicial del C.L.D.E.C., mediante el cual promueve las siguientes pruebas:

(…omissis…)

Se admiten en cuanto ha lugar en derecho por no ser manifiestamente ilegal ni impertinente, salvo su apreciación en la sentencia definitiva, las pruebas documentales promovidas y, como dichos documentos cursan en autos, manténgase en el expediente.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia y admisión durante la sustanciación del presente recurso, esta Sala procede a dictar la decisión correspondiente al fondo de la demanda:

La parte demandante denuncia la violación del cumplimiento de los requerimientos atinentes al proceso de formación de la Constitución del Estado Cojedes, promulgada el 29 de noviembre de 2002 en la Gaceta de esa entidad n° 197. Para ello, en un primer orden plantea la denuncia de incumplimiento de los elementos que infunden el principio de participación ciudadana referente a la consulta popular del texto promulgado y al número de discusiones al que debió someterse el Texto Constitucional. Igualmente, sostiene que la Constitución del Estado Cojedes, como instrumento normativo estadal, no se sujetó a los lineamientos previstos en la normativa nacional contemplados en la Ley Orgánica de los Consejos de los Estados que condiciona determinadas regulaciones formales en el proceso de formación de las Constituciones Estadales. Asimismo, planteó que la misma Constitución del Estado Cojedes que le antecede a este nuevo texto normativo mantenía una serie de requerimientos para la modificación que fueron desconocidos y sindican la nulidad del marco normativo cuya finalidad es sustituirla.

Por su parte, el representante judicial del C.L.d.E.C., parte antagónica a la pretensión de nulidad planteada por ese Ejecutivo Estadal, sostiene el correcto cumplimiento de los procedimientos de participación ciudadana y que la formación estructural de la última Constitución Estadal fueron cabalmente cumplidos al emplazar a los sectores regionales y municipales que debían involucrarse. A su vez, acusó el correcto apego al marco normativo nacional para el proceso de formación de la Constitución del Estado Cojedes, excluyendo de este punto la necesidad de establecer la satisfacción de cualquier requerimiento formal previsto o exigido por la Constitución estadal anterior. Considera que dicho instrumento no puede establecer requerimientos para su modificación sin colidir con las exigencias previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el marco legal nacional atinente a la normación de los instrumentos normativos de carácter estadal.

Ambas partes presentaron sus aportes probatorios a los fines de sostener sus pretensiones referentes al cumplimiento o incumplimiento en el proceso de formación de la Constitución del Estado Cojedes de 2002.

A tal efecto, esta Sala procede a considerar el aspecto de nulidad formal del instrumento impugnado, atendiendo a las consideraciones y probanzas presentadas. En este sentido, expone:

En primer orden, visto los términos sobre los cuales se pretende la nulidad, resulta necesario establecer la correlación en torno a los mismos y su vinculación con los medios de defensa que sostienen la validez de la Constitución del Estado Cojedes de 2002. Para ello, resulta necesario determinar los siguientes aspectos fundamentales respecto a las Constituciones Estadales: (i) su naturaleza y rango dentro del ordenamiento; (ii) los mecanismos referentes a su modificación y el estamento jurídico a seguir para su implementación.

Resulta necesario precisar la naturaleza jurídica y rango de las Constituciones estadales, toda vez que en este caso la aplicación del vocablo constitución no se refiere a una norma principista y principalista equiparable a lo que debe entenderse como Constitución en sentido material.

La Constitución de la República de Venezuela de 1961 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 establecieron los puntos de partida referentes a la determinación y alcance de los términos federación y descentralización. A partir de su implementación se estableció su desarrollo por la doctrina y por la jurisprudencia para concluir en el carácter legal de las constituciones estadales.

Tales Constituciones (1961 y 1999) han conferido a los Estados la potestad de autonormación y la posibilidad de promulgar su respectiva Constitución Estadal; sin embargo, la adjudicación de este nomen obedece solamente a la implementación del marco legal entendido como lineamiento para la organización de los poderes públicos estadales (concebidos y determinados dentro del marco de la Constitución de la República) dentro del ámbito permitido para cada Estado y su determinación para el desarrollo de las demás normaciones plasmadas a través de otras leyes estadales condicionadas bajo el marco de regulación de la Constitución estadal, que en este marco funge de una ley organizacional de los Poderes Públicos estadales.

No obstante, la preeminencia sui generis de las Constituciones estadales dentro del rango normativo interno de cada Estado no establece el verdadero nivel de estos instrumentos. Su circunscripción se ciñe al rango legal estadal y su valor y fuerza está condicionada al perímetro territorial. Su correlación con respecto a la Constitución de la República y las leyes nacionales dictadas en mandato directo de ésta, es netamente de sujeción e irrestricto cumplimiento.

Bajo este aspecto, dichos instrumentos tienen una fuerza reguladora plena solamente en el ejercicio de las competencias exclusivas conferidas por el Constituyente a los Estados sobre las cuales se establece la derivación del ordenamiento interno local; pero del resto de las competencias, sean concurrentes o conferidas por el Poder Nacional en desarrollo del proceso de descentralización, su fuerza deberá entenderse en sentido derivado por formar parte de la legislación de desarrollo dentro del ámbito local, junto con otras leyes estadales que a bien tengan a dictarse al respecto como parte del procedimiento de concreción de las competencias adjudicadas sobrevenidamente.

Queda deslindado en este punto que las Constituciones estadales no son más que leyes marco dentro del ámbito local cuya única fuerza es la de desarrollar (bajo el marco constitucional nacional, previamente permitido) el adelanto y condicionamiento los aspectos organizativos para el funcionamiento de los poderes públicos y prestación de los servicios públicos estadales, teniendo solamente plena autonomía sobre la correlación de potestades y competencias otorgadas exclusivamente por el constituyente; quedando el resto de su poder normativo sujeto al propio ordenamiento nacional bajo el esquema de organización de base en materia de descentralización y conferimiento de competencias provenientes del Poder Nacional.

A partir del entendimiento meramente legal de las Constituciones estadales puede inferirse que las mismas no se encuentran delimitadas a un procedimiento riguroso para su transformación como si se tratase de una verdadera norma fundamental. Sus cambios se encuentran comprendidos dentro de su mismo plano de la legalidad, circunscritos, tal como se indicase, tanto a los mandamientos impartidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como al desarrollo que ésta le imponga a través de la legislación nacional (vgr. comprendida en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados de 2001).

No es la primera vez que esta Sala ha determinado el carácter legal de las Constituciones estadales, en decisión núm. 597 del 26 de abril de 2011 (caso: C.B.M. y otros), se delimitó:

Pues bien, sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala considera que las constituciones estadales a las cuales se refiere el artículo 164.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no constituyen verdaderas constituciones o normas fundamentales de carácter regional en un sentido jurídico político, ya que no son -ni pueden ser- en los términos señalados supra, el resultado del ejercicio de la soberanía popular en relación a la autodeterminación de los estados.

Las denominadas constituciones estadales, son actos en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con rango de ley y de carácter regional, cuyo contenido jurídico fundamental se limita a regular la organización y funcionamiento de los Poderes Públicos Estadales conforme al Texto Fundamental. Siendo entonces la naturaleza jurídica de las constituciones estatales, la de un acto en ejecución directa del Texto Fundamental con rango de ley regional y, desde el punto de vista constitucional, le son aplicables los principios de esos actos normativos, tanto en lo que respecta a su contenido y alcance, como en relación con el procedimiento para su formulación -Cfr. Artículo 164.1 eiusdem-.

Siendo así, conlleva delimitar el segundo aspecto enunciado anteriormente a los fines de la presente decisión: cuáles son los mecanismos referentes a su modificación y el estamento jurídico a seguir para la implementación de las Constituciones estadales.

Su connotación de norma legal estadal determina que las modificaciones a ser efectuadas sobre las Constituciones estadales queda sometida a las disposiciones previstas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes que a tal efecto se dicten (como es el caso de la Ley Orgánica del C.L. de los Estados) y lo previsto por el propio estamento legal estadal siempre que no contradiga las normas nacionales y que tales requerimientos no desvíen el verdadero propósito y finalidad en el proceso de formación de leyes estadales.

En este sentido, el Capítulo V - artículos 35 y siguientes- de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (G.O. 37.282 de 13 de septiembre de 2001) establecen el procedimiento de formación de las leyes estadales, circunscrito en los siguientes términos:

Función legislativa

Artículo 35. Los Consejos Legislativos Estadales podrán dictar leyes, acuerdos y reglamentos.

Ley estadal

Artículo 36. La Ley Estadal es el acto legislativo de efectos generales, sancionado por el Concejo Legislativo como cuerpo legislador.

Proceso de formación de leyes

Artículo 37. El proceso de formación, discusión y aprobación de las leyes, se regulará por lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y lo previsto en el Reglamento Interior y de Debates de cada C.L.E.. En ningún caso podrán ser aprobadas leyes que no hayan sido sometidas a un mínimo de dos (2) discusiones.

Iniciativa de leyes

Artículo 38. La iniciativa para la formación de las leyes corresponde:

1. A los legisladores de los Consejos Legislativos, en número no menos de dos (2).

2. A la Comisión Delegada o a las Comisiones Permanentes.

3. Al Gobernador del Estado.

4. A los Concejos Municipales.

5. A un número no menor del uno por mil de los electores residentes en el territorio del respecto estado que reúnan los requisitos establecidos en la ley electoral respectiva.

   Consulta a los municipios y la sociedad civil

   Artículo 39. Cuando se legisle en materias relativas a los municipios y a la sociedad civil, los mismos serán consultados por el C.L.d.E. a través de los mecanismos que establezca la ley.

   Acuerdos

   Artículo 40. Los actos legislativos de naturaleza no normativa dictados por el C.L. se denominarán acuerdos, recibirán una sola discusión, y se notificarán de conformidad con la ley. Serán publicados en la Gaceta Oficial del Estado cuando se trate de asuntos relacionados con el patrimonio estadal.

   Disposiciones finales y transitorias

   Artículo 45. A todo lo no previsto en esta ley, será aplicable la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Reglamento Interior y Debates de cada uno de los Consejos Legislativos, así como la legislación nacional y estadal, cuando le sea aplicable.

   Artículo 46, Quedan derogadas todas las normas que contraríen la presente Ley.

   Artículo 48. Los Consejos Legislativos de los Estados en un término no mayor de un año contado a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, ajustarán las disposiciones de los Estados a los términos establecidos en esta Ley y dispondrán, de conformidad con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela lo conducente para la aprobación de dichas constituciones.

   Estas disposiciones encuentran perfecta adecuación respecto a la parte final del artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando dispone: “La Ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del C.L.”; entendido el ejercicio de su función legislativa, la mera remisión que la misma Ley de los Consejos de Estados hace al texto constitucional, determinará siempre una adecuación perfecta por cuanto solamente se está aplicando en principio el paralelismo de las formas bajo la instrucción del mismo procedimiento determinado en la norma fundamental tanto para leyes nacionales como estadales.

   En resumen, en las normas previstas en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos se determina que la formación de las constituciones y leyes estadales se ciñe a la siguiente normativa: (i) la aplicación del procedimiento de formación de las leyes previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a su alcance previsto por la ley nacional; (ii) de manera subsidiaria, a lo determinado en el Reglamento de Interior y Debates de cada órgano legislativo estadal, siempre que se adecue a la Constitución y a la ley nacional en la materia.

   Lo anterior amerita hacer referencia a los artículos 207 a 209 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a fines de señalar el procedimiento de formación de las leyes:

   Artículo 207. Para convertirse en ley todo proyecto recibirá dos discusiones, en días diferentes, siguiendo las reglas establecidas en esa Constitución y en los reglamentos respectivos. Aprobado el proyecto, el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional declarará sancionada la ley.

   Artículo 208. En la primera discusión se considerará la exposición de motivos y se evaluarán sus objetivos, alcance y viabilidad, a fin de determinar la pertinencia de la ley, y se discutirá el articulado. Aprobados en primera discusión, el proyecto será remitido a la Comisión directamente relacionada con la materia objeto de la ley. En caso de que el proyecto de ley esté relacionado con varias Comisiones Permanentes, se designará una comisión mixta para realizar el estudio y presentar el informe.

   Las Comisiones que estudien proyectos de ley presentarán el informe correspondiente en un plazo no mayor de treinta días consecutivos.

   Artículo 209. Recibido el informe de la Comisión correspondiente, se dará inicio a la segunda discusión del proyecto de ley, la cual se realizará artículo por artículo. Si se aprobare sin modificaciones, se devolverá a la Comisión respectiva para que ésta las incluya en un plazo no mayor de quince días continuos; leída la nueva versión del proyecto de ley en la plenaria de la Asamblea Nacional, ésta decidirá por mayoría de votos lo que fuere procedente respecto a los artículos en que hubiere discrepancia y a los que tuvieren conexión con éstos. Resuelta la discrepancia, la Presidencia declarará sancionada la ley.

   Con respecto al Reglamento de Interior y Debates del C.L.d.E.C. del 24 de diciembre de 2001 (Edición Extraordinaria núm. 139), estableció lo siguiente con respecto al procedimiento de formación de leyes estadales:

   ARTÍCULO 117.- Los Proyectos que se presenten al C.L.E., deberán estar firmados por dos o más Legisladores y los casos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos Estadales.

   Presentado un Proyecto, se le dará lectura en la misma Sesión y, sometido por la Presidencia, a consideración de la Cámara, esta declarará si lo admite o no. Si es admitido se considerará aprobado en primera discusión. La Presidencia fijará para su segunda discusión, un día entre el inmediato y quinto siguiente. Cuando la Cámara rechace un Proyecto presentado, la Presidencia lo comunicará a los proponentes y ordenará el archivo del Expediente.

   PARÁGRAFO ÚNICO: Todo Proyecto de Ley debe estar acompañado de su correspondiente Exposición de Motivos por escrito, y si se trata de proyectos de Leyes que tengan incidencia en materia económica, tributaria y fiscal, deberán acompañarse del respectivo estudio de impacto económico.

   La correlación de las disposiciones que deberían cumplirse para una consecuente reforma de la Constitución del Estado Cojedes no son concomitantes entre sí al prever marcos procedimentales distintos, de los cuales, lo establecido en el Reglamento de Interior y Debates pierde cualquier preeminencia y aplicación respecto a lo preceptuado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   En este sentido, la mera presentación de un proyecto cuya simple admisión dará por aprobada la primera discusión no es una vía concordante con el artículo 208 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevé un mecanismo completamente distinto con respecto a lo que debe ser la primera discusión de un proyecto de ley. Siendo este el procedimiento que ha de aplicarse, se debe señalar que la primera discusión es un auténtico acto sustancial de revisión y control de las disposiciones a fines de evaluarse los objetivos, alcance y viabilidad de la posible ley, debiéndose discutir su articulado, por lo que esa fase es una parte sustancial en el procedimiento de conformación de una ley que no puede ser desfasada por lo previsto en otro instrumento normativo u acto alguno en pro de su supuesto cumplimiento, por cuanto es contrario al requerimiento taxativo exigido por el texto constitucional que prevé que la primera discusión es un auténtico acto de completo análisis valorativo que debe realizarse cabalmente.

   Conforme a lo anterior, corresponde analizar el aporte probatorio referente al procedimiento llevado a cabo por el C.L.d.E.C. para la promulgación de la Constitución de 2002.

   Para ello, de las pruebas aportadas por el referido C.L. se observa (vid. f. 283 y ss. del expediente) el Acta núm. 16 del 30 de abril de 2001 cuyo Orden del Día tuvo lugar la presentación del Proyecto de Constitución del Estado Cojedes por parte del Legislador J.A.. Según consta en dicho Acta, lo que debió ser la primera discusión del proyecto, se suscitó de la siguiente manera:

   … Acto seguido se pasó al Tercer Punto: Derecho de palabra solicitado por el Legislador J.A. para presentar el Proyecto de Constitución del Estado Cojedes. Con la anuencia del Presidente tomó la palabra el Legislador J.A. y recordó que el mes de Octubre del año pasado se nombró la Comisión Redactora del proyecto de la Constitución, la cual ha concluido su trabajo y después de haber (ilegible) la participación en todos los Municipios donde se escucharon propuestas a la sociedad civil que la integran, se debatieron ideas y de hecho vamos a entrar hoy a esa comisión y presentarla a la Cámara para darle entrada a la comisión de Legislación que va a hacer su estudio pertinente, si recoge lo básico, la parte orgánica y además la organización del Estado sobre todo la situación que estamos viviendo que este milenio, o lo que hay que adecuar la organización del Estado para que pueda funcionar como debe ser y pueda rendirle beneficios al P.d.C.; la Comisión de Legislación les va a hacer llegar a todos los Colegas, para que puedan presentar cualquier aporte, ideas o recomendaciones, que permitan en la decisión del Parlamento aprobar artículo por artículo. Seguidamente tomó la palabra el Presidente y duce, que después de haber escuchado las palabras del Legislador J.A., les informo a los Legisladores que según el artículo 61, ésta Cámara se declara en Sesión Permanente del Lunes [sic] a Jueves de 2:30 PM a 5:00 PM, excluyendo el Lunes, y Martes 01-05-2001. Acto seguido se pasó al cuarto punto: Derecho de palabra del Legislador M.Q., para referirse al crédito adicional de fecha 24-04-2001 solicitado por el Tcnel ® Jhony Yánez Rangel Gobernador del Estado Cojedes por la cantidad de mil quinientos dieciocho millones de bolívares sin céntimos (…)

   .

   Del aporte presentado por el Acta en referencia esta Sala determina que no se cumplió debidamente con la primera fase del procedimiento de formación de las leyes al no establecerse una discusión detallada del proyecto presentado conforme lo exige el artículo 208 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Dicho acto se limitó a hacer presentación del escrito sin sometimiento a conocimiento y discusión alguna por parte de los Legisladores del Estado Cojedes, procediéndose a remitir a la Comisión respectiva, para luego realizar su análisis en una “segunda discusión” según Acta de Sesión celebrada el 11 de septiembre de 2002, que hizo constar el único estudio pormenorizado (artículo por artículo) de ese Proyecto de Constitución.

   Ciertamente, si bien las actuaciones realizadas por el C.L.d.E.C. se ajustaron al Reglamento de Interior y Debates de ese Órgano legislativo no son concordantes con lo exigido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela respecto de la primera fase en el proceso de formación de las leyes, por lo que dicha norma prevista en ese Reglamento es inaplicable a pesar de lo previsto en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos, dado que desfasa un requerimiento sustancial que exige la propia Constitución como norma de primer orden en aplicación. Por tanto, el artículo 208 constitucional no fue acatado en lo que respecta a la primera discusión de los proyectos de ley, disposición ésta cuya obligatoriedad se hace aún más evidente al observar la expresa declaratoria del orden de preferencia delimitada por el artículo 45 de las Disposiciones finales y transitorias de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (G.O. 37.282 del 13.11.2001), que señala: “A todo lo no previsto en esta Ley, será aplicable la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Reglamento de Interior y Debates de cada uno de los Consejos Legislativos, así como la legislación nacional y estadal, cuando sea aplicable”.

   Asimismo, corresponde hacer referencia a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (G.O. 37.282 de 13 de septiembre de 2001), el cual, prevé:

   Artículo 37. El proceso de formación, discusión y aprobación de las leyes, se regulará por lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y lo previsto en el Reglamento de Interior y de Debates de cada C.L.E.. En ningún caso podrán ser aprobados leyes que no hayan sido sometidas a un mínimo de dos (2) discusiones.

   El precepto transcrito culmina su preposición normativa con la locución adverbial “En ningún caso podrán ser aprobados leyes que no hayan sido sometidas a un mínimo de dos (2) discusiones”. Esta locución determina su fuerza derogatoria con respecto al resto de ordenamiento jurídico, al exigir un grado de aplicabilidad en cuyo contexto deshecha cualquier disposición que no cumpla con la rigurosidad de someter los proyectos al menos a dos (2) discusiones, cumplidas a cabalidad.

   Respecto a esta modalidad de disposiciones la doctrina autorizada ha señalado que: “…se trata de mandatos que ordenan observar una conducta en la mayor medida posible, siendo así que la determinación de lo exigible depende de la concurrencia de otros principios o mandatos (…) al igual que acontece en la antinomia parcial/parcial, en las contingentes o en concreto la contradicción es eventual, no se produce en todos los casos de aplicación; pero la diferencia estriba en que en la antinomia parcial/parcial podemos catalogar exhaustivamente los casos de conflicto, es decir, sabemos cuándo se producirá ésta, ya que las normas presentan supuestos de aplicación parcialmente coincidentes que es posible conocer en abstracto, mientras que tratándose de principios abiertos la colisión sólo se descubre, y se resuelve, en presencia de un caso concreto, y los casos en que ello sucede resultan a priori imposibles de determinar” (PIETRO SANCHÍS, LUIS. Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales. Trotta 2003. P.183-184).

   Por tanto, esta Sala concluye que el procedimiento de formación de la Constitución del Estado Cojedes dictada en el año 2002 contrarió elementos esenciales de validez formal previstos tanto en el artículo 208 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a la fase correspondiente a la primera discusión del Proyecto de Constitución de ese Estado que no se adecuó a la exigencia constitucional en el proceso de formación de las leyes; asimismo, se determina la nulidad desde el punto de vista de los requerimientos en el proceso de formación determinados por la legislación nacional, pues el procedimiento de formación no llegó a cumplir, como se debe, con el número mínimo de dos (2) discusiones. La primera discusión no se formuló realmente, sino que solo fue una presentación del proyecto ante la Cámara, y su sola consignación no abarca a cabalidad con el cumplimiento del artículo 208 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 37 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, que exige que en esa primera fase se realice un estudio pormenorizado del proyecto presentado.

   Siendo así, esta Sala determina que la vulneración en el procedimiento de formación de la Constitución del Estado Cojedes vicia la misma de nulidad, por lo que esta Sala declara la nulidad de la Constitución del Estado Cojedes promulgada el 29 de noviembre de 2002 y publicada en la Gaceta de esa Entidad en edición Extraordinaria núm. 197 de misma fecha. Así se decide.

   Finalmente, esta Sala determina, por razones de seguridad jurídica, que los efectos del presente fallo serán pro futuro, es decir, a partir de la publicación de la presente decisión, manteniéndose la validez de los actos dictados con ocasión a la Constitución anulada. Igualmente, esta Sala declara como instrumento aplicable para esa Entidad, la Constitución del Estado Cojedes de 1990, hasta tanto el Legislativo estadal proceda a dictar una nueva Constitución, en cumplimiento del procedimiento dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de los Consejos de los Estados. Así se decide.

   Vista la declaratoria anterior, esta Sala exhorta al Ejecutivo Estadal y al C.L.d.E.C., para que revisen todas aquellas leyes y demás actos de contenido normativo que hayan sido dictados durante la vigencia de ese Constitución promulgada en el año 2002, ahora declarada nula; o de ser la voluntad de esa Entidad, proceda a dictar una nueva Constitución en observancia del procedimiento de formación de leyes establecido en la legislación estadal aplicable y en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todo conforme al artículo 164 constitucional, según el cual, es de la competencia exclusiva de los Estados que conforman el régimen federal descentralizado, dictar su Constitución para organizar los Poderes Públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así finalmente se decide.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados Alfredo D’Ascoli Centrno y A.G.L.R., en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.Y.R., actuando en su momento con la condición de GOBERNADOR DEL ESTADO COJEDES, ya identificados, contra LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO COJEDES promulgada en fecha 29 de noviembre de 2002, en la Gaceta Oficial de ese Estado Edición Especial Extraordinaria núm. 197.

2. Se fijan los efectos de este fallo con carácter EX NUNC o PROFUTURO, a partir de la emisión del presente fallo dictado por esta Sala Constitucional.

3. Se DECLARA vigente a partir del momento de dictarse este fallo LA CONSTITUCIÓN DEL ESTADO COJEDES promulgada el 19 de octubre de 1990.

4. Se ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial del Estado Cojedes, y en la Gaceta Judicial en cuyo sumario se indicará lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la inconstitucionalidad de la Constitución del Estado Cojedes promulgada el 29 de noviembre de 2002 y declara la vigencia de la Constitución del Estado Cojedes promulgada el 19 de octubre de 1990”.

5. Se EXHORTA a los Poderes Públicos del Estado Cojedes cumplir con el exhorto acordado en la parte motiva de esta decisión.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de noviembre de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   Vicepresidente,

   F.A.C.L.

   Los Magistrados,

   M.T.D.P.

   C.Z.D.M.

   Ponente

   A.D.J.D.R.

   J.J.M.J.

   G.M.G.A.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   Exp.- 03-0437

   CZdM/