Sentencia nº 0508 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 20 de Julio de 2015

Fecha de Resolución20 de Julio de 2015
EmisorSala de Casación Social
PonenteEdgar Gavidia Rodríguez

Ponencia del Magistrado Dr. E.G.R.

El Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira remitió a esta Sala de Casación Social, expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por el ciudadano J.G.D.V., titular de la cédula de identidad n° V-17.534.518, representado por los abogados D.E.D.V. y N.P.T.I., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 149.439 y 166.051 respectivamente, contra la tácita negativa del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, al no pronunciarse ante la interposición del recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo S/N de efectos particulares de 15 de agosto de 2012, dictado por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA Y MUNICIPIOS PÁEZ Y MUÑOZ DEL ESTADO APURE “DRA. NANCY LOZANO” del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, sin representación judicial acreditada en autos, el cual contiene la certificación n° 90-2012 de 21 de junio de 2012, mediante la cual se declaró que el trabajador J.G.D.V. sufrió un accidente de trabajo generador de una discapacidad temporal de treinta y un (31) días.

La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte actora, contra el fallo dictado por el a quo el 27 de marzo de 2014, que declaró improcedente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

El 11 de junio de 2014 la parte recurrente consignó ante el Tribunal Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación.

Mediante diligencia del 17 de julio de 2014, la representación judicial de la parte recurrente solicitó al Tribual a quo se pronunciara sobre la admisibilidad de la apelación interpuesta de forma anticipada dada la suspensión del proceso.

Recibido el expediente en esta Sala de Casación Social, el 30 de septiembre de 2014 se dio cuenta, se designó ponente al Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, fijándose el inicio del lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Mediante auto del 31 de octubre de 2014, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala informó a las partes contendientes en el presente juicio que la causa pasó a estado de sentencia, por el transcurso de los lapsos previstos en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por cuanto el 29 de diciembre de 2014 tomaron posesión en sus cargos los Magistrados M.M.T., E.G.R., D.A.M.M. y M.C.G.; designados el 28 de diciembre de 2014 por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela por un período constitucional de doce (12) años, se reconstituyó la Sala de Casación Social, quedando conformada de la siguiente manera: Magistrada C.E.P.d.R., Presidenta; Magistrada M.M.T., Vicepresidenta; y los Magistrados E.G.R., D.A.M.M. y Marjorie Calderón.

Por auto de 12 de enero de 2015 se reasignó la ponencia al Magistrado E.G.R..

El 12 de febrero de 2015, en virtud de la designación de las nuevas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, se reconstituyó esta Sala de Casación Social, quedando integrada del modo siguiente: Presidenta, Magistrada Dra. M.C.G.; Vicepresidenta, Magistrada Dra. M.M.T.; Magistrada Dra. C.E.P.d.R.; Magistrado Dr. E.G.R. y el Magistrado Dr. D.A.M.M..

Concluida la referida sustanciación del recurso ejercido y cumplidas como han sido las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base en las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

Mediante escrito de 12 de abril de 2013, el abogado D.E.D.V., actuando en representación del trabajador J.G.D.V., ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la tácita negativa del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, con oficina sede en Caracas, Distrito Capital, al no pronunciarse sobre el recurso jerárquico interpuesto contra el acto administrativo de 15 de agosto de 2012 dictado por la ciudadana E.J.G.G., funcionaria adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure “Dra. Nancy Lozano” del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, mediante el cual declaró que el trabajador sufrió un accidente laboral el 1° de julio de 2011, generador de una discapacidad temporal de treinta y un (31) días.

Adujo el recurrente que la omisión de respuesta al recurso jerárquico, configura la tácita negativa por parte de la Administración, que se hace nula por violar derechos constitucionales como son el debido proceso, el derecho de petición y el derecho a la defensa garantizados por la Carta Magna en sus artículos 49 y 51. Asimismo sostuvo que la tácita negativa resulta nula de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Señaló el demandante que el silencio de la Administración, deja firme el acto de 15 de agosto de 2012, dictado por la ciudadana E.J.G.G., y según sus dichos, tal certificación se fundamentó en hechos falsos debido a la omisión de análisis y valoración de pruebas documentales. Denunció que debió ser declarado nulo el mismo acto por contener el vicio de desviación de poder, lo cual afectó directamente la determinación del tiempo de duración de la discapacidad temporal ocasionada por el accidente de trabajo.

Insistió el recurrente que el acto administrativo de 15 de agosto de 2012, se encuentra viciado por falso supuesto de hecho y de derecho, y debió ser modificado en lo que respecta a los interesados en el procedimiento y notificación del acto mismo.

Delata la parte actora que de las pruebas promovidas junto al recurso jerárquico, como del expediente médico ocupacional, así como del informe de investigación del accidente laboral, se evidencia que son más de siete meses de discapacidad temporal del trabajador, por lo que debió ser declarada nula la providencia administrativa.

II

DE LA DECISIÓN APELADA

Mediante sentencia de 27 de marzo de 2014, el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, declaró improcedente la demanda de nulidad incoada por el ciudadano J.G.D.V., con base a los razonamientos siguientes:

Adujo el Tribunal que conoció como primera instancia, que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de brindar oportuna respuesta a lo peticionado por el administrado, no es menos cierto que puede operar el silencio administrativo, el cual se configura por el transcurso del lapso legalmente establecido sin que se produzca una decisión expresa por parte de la Administración. Señaló que dicha ficción legal se encuentra dispuesta en el ordenamiento jurídico, precisamente como garantía del derecho a la defensa del particular, pues impide que se vean obstaculizadas las vías ulteriores de defensa, ya sean administrativas o jurisdiccionales.

Concluyó el Tribunal Superior:

En tal sentido, en los términos que fue planteado el recurso de nulidad interpuesto, en el cual no se solicitó la nulidad del acto recurrido jerárquicamente, sino la nulidad de la tácita negativa del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales – actore dixit – sobre el hecho recurrido, lo cual, en interpretación de este Sentenciador (sic), se corresponde con el silencio administrativo habido, por lo cual, a la luz de los preceptos legales y constitucionales antes señalados, mal puede este Juzgador emitir pronunciamiento anulando un acto que no se produjo y que por tanto no consta en el expediente, de lo cual deriva el señalamiento de que habiéndose producido ya la admisión de la presente acción, el recurso de nulidad interpuesto debe ser declarado improcedente.

III

DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

En el escrito de fundamentación del recurso ordinario de apelación de fecha 11 de junio de 2014, la parte demandante denuncia la infracción de los artículos 2, 7, 8 y numerales 2 y 10 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículos 25, 26, 49, 86, 89 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al dictar decisión contradictoria, por cuanto el Tribunal Superior en su dispositivo declara la improcedencia de la demanda y luego expresa la imposibilidad de resolver el fondo de la controversia.

Delata el recurrente que a la luz del artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe entenderse la existencia de un acto administrativo producto del silencio administrativo, contentivo de una negativa al recurso jerárquico interpuesto, por tanto al no ser motivado resulta viciado de nulidad absoluta.

IV

DE LA COMPETENCIA

La Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, corresponde a los Tribunales del Trabajo, en tal sentido, establece:

Disposición séptima. Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.

De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. (Negrillas de la Sala).

Esta competencia fue ratificada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia n° 27 de 26 de julio 2011, la cual señaló que:

En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.

Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide. (Destacado de la Sala).

Del criterio jurisprudencial supra citado, se colige que para determinar el juez natural debe atenderse a la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica de la relación, y no al órgano que dicta el acto administrativo, por lo que la competencia para el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las actuaciones provenientes del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por tratarse de controversias que surgen del hecho social trabajo, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo, recurribles en apelación ante esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.

Los juicios de nulidad contra actos de efectos particulares, se tramitan conforme a las normas adjetivas previstas en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud que la pretensión deducida está dispuesta a atacar un acto administrativo.

Visto lo anterior, considerando que son competentes los Tribunales Superiores del Trabajo para decidir en primera instancia los recursos contenciosos administrativos previstos en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social–, esta Sala de Casación Social se declara competente para conocer del presente recurso, al ser la alzada natural de ese órgano jurisdiccional de conformidad con el numeral 6 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se establece.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Previamente, considera la Sala pertinente realizar algunas consideraciones acerca de las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos.

El silencio administrativo está previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus artículos 92 y 93, como una ficción legal que produce efectos procesales concretos. Explica la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal en sentencia n° 2.788 de 7 de diciembre de 2006, publicada el 12 de ese mismo mes y año (caso: Del Sur Banco Universal, C.A), lo siguiente:

El efecto más relevante de la figura, además de entender que se ha negado el recurso salvo previsión legal en contrario, consiste en el nacimiento para el particular, una vez ejercidos los medios de impugnación administrativos pertinentes sin que se haya obtenido respuesta, del derecho a interponer el recurso inmediato siguiente -sea administrativo o contencioso administrativo de nulidad, según sea el caso- contra el acto tácito denegatorio. (Resaltado de esta Sala).

A tal efecto, atendiendo a las circunstancias del caso concreto, es imperativo para la Sala advertir que la naturaleza y sentido de la figura procesal bajo análisis, exige como un requisito indispensable la interposición de un recurso administrativo (sea recurso de reconsideración, jerárquico o jerárquico impropio); a su vez, el ejercicio de ese recurso supone la existencia de un acto administrativo dictado en la fase constitutiva del procedimiento administrativo.

Ahora bien, en el caso bajo estudio el ciudadano J.G.D.V., en fecha 14 de septiembre de 2012, interpuso recurso jerárquico contra la providencia S/N de 15 de agosto de 2012 que confirmó la certificación médica ocupacional al resolver el recurso de reconsideración interpuesto por el demandante de autos, en sede administrativa, no viendo satisfecho su derecho constitucional de petición al no recibir respuesta por parte del presidente del Órgano Administrativo ante el cual se interpuso el mencionado recurso.

Así las cosas, este Alto Tribunal coincide con lo indicado por el Tribunal Superior al decidir como primera instancia el recurso de nulidad, cuando se refiere a que por la tácita negativa del presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales a dar respuesta oportuna al recurso ejercido por el trabajador, operó el silencio administrativo, ficción legal dispuesta en beneficio del derecho a la defensa; además sostuvo el a quo que de tal omisión se deduce que “(…) hubo pronunciamiento confirmando lo decidido en el recurso de reconsideración (…)”.

Asimismo, se hace evidente para esta Sala que la intención del demandante al interponer la presente demanda, no era solo se declarase la nulidad de la tácita negativa entendida por el silencio administrativo, sino además se resolviese su pretensión primigenia al iniciar la actividad recursiva impugnando la certificación que determinó su discapacidad. Tal intención no la consideró el Tribunal Superior, a pesar de estar plasmada en el libelo de demanda cuando se denuncian los vicios del acto administrativo S/N de 15 de agosto de 2012, el cual es del mismo contenido de la certificación médico ocupacional, por ser la confirmación que dio la Administración al resolver el recurso de reconsideración.

La parte actora delata en el libelo de demanda que el acto S/N de 15 de agosto de 2012 quedó firme como consecuencia del silencio administrativo y que el mismo se encuentra viciado por desviación de poder y por falso supuesto de hecho y de derecho, ya que de las pruebas aportadas en sede administrativa como ante al Órgano Jurisdiccional, se evidencia que la discapacidad temporal del trabajador excede los siete (7) meses.

Así las cosas, pasa esta Sala a conocer los argumentos del recurso de nulidad ejercido contra el acto administrativo S/N de fecha 15 de agosto de 2012, por lo que se procede a resolver las denuncias planteadas en el escrito libelar contra esta última providencia, que inciden directamente en el acto tácito denegatorio.

Se desprende de la demanda de nulidad que la parte actora denuncia el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho exponiendo:

Se fundamenta (sic) hechos falsos delatados en el recurso jerárquico, consistente en que es de treinta y un días la discapacidad temporal, ello, debido a la omisión de análisis y valor probatorio de las pruebas documentales consistente (sic) en: 1) La totalidad del Diagnóstico medico (sic) contenido en la prueba consistente en documento contentivo de informe médico de fecha 9 de mayo de 2012 emanado de Hospital “Dr. Patrocinio Pañuela Ruiz” del Instituto venezolano (sic) de Seguros Sociales, Doctor J.C.G.M. contentivo del diagnostico (sic) medico (sic) que debió validar la funcionaria actuante y 2) prueba consistente en documento contentivo de informe médico de fecha Julio (sic) 18/2011, informe mediante el cual se refiere a mi representado al Hospital “Dr. Patrocinio Peñuela Ruiz” del Instituto venezolano (sic) de Seguros Sociales emanado del Doctor R.E.G., al hacérsele una segunda valoración medica (sic) después de haber sido valorado según consta de documento contentivo de informe de fecha 6 de julio de 2011 (…).

En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en sentencia nº 1117 de 19 de septiembre de 2002, señaló:

(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

Ahora bien, en el presente caso la médico ocupacional determinó en la certificación que el accidente es de origen ocupacional y que originó una discapacidad temporal de treinta y un (31) días, tal y como se evidencia del acto administrativo signado con el n° CMO 90-2012 de 21 de junio de 2012. Así mismo se evidencia en la providencia S/N de 15 de agosto de 2012, mediante el cual se decidió el recurso de reconsideración interpuesto por el demandante, lo siguiente:

(…) con relación al presunto lapso de discapacidad establecida, es preciso informarle al recurrente, que se contabilizó el reposo indicado en Informe Médico de fecha 06/07/2011, suscrito por el Dr. R.E.G., razón por la cual se dictaminó Discapacidad Temporal, tal como lo establece el artículo 79 de la Ley (…).

De los antecedentes administrativos que cursan en el presente expediente en la pieza n° 1 (folios del 66 al 184), se desprende informe médico de 6 de julio de 2011 (folio 76) suscrito por R.E.G.M., del cual la Administración fundamenta el lapso de la discapacidad de treinta y un (31) días. No obstante, en el mismo expediente administrativo se evidencia un segundo informe médico (folio 77) suscrito por el mismo profesional de la medicina el 18 de julio de 2011, del cual se evidencia que el cuadro clínico del trabajador se había agravado al momento en que el centro de salud privado refiere al paciente al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en tal sentido, mal podría considerar este Alto Tribunal, que el reposo determinado en el informe médico de 6 de julio de 2011, anterior al informe en comento, es el más certero para fundamentar el lapso de la discapacidad temporal producto del accidente de trabajo. Por tanto se hace evidente que la Administración consideró una situación de hecho falsa para determinar el tiempo en que los efectos del siniestro imposibilitaron al ciudadano J.G.D.V., continuar con sus labores.

Sumado a lo anterior, cursan en los antecedentes administrativos (folios 158 al 160 de la pieza n° 1 del expediente) los siguientes documentos: constancia médica de 20 de julio de 2011, informe médico de 9 de agosto de 2011 relacionado a estudio de uretrocistografía e informe de cistoscopia de 20 de septiembre de 2011, todos ellos suscritos por el médico especialista en urología Dr. J.G.V.. Del análisis realizado a tales pruebas, se desprende que en las fechas en las cuales se produjeron, el trabajador continuaba imposibilitado para desempeñar sus labores, con ocasión a la complejidad de su caso.

Además este Alto Tribunal no puede pasar por desapercibido el informe de fecha 9 de mayo de 2012, suscrito por el Dr. J.C.G.d.I.V. de los Seguros Sociales, que si bien no cursa entre las pruebas del expediente administrativo, fue consignado en copia simple como medio probatorio ante el órgano jurisdiccional (folio 35 de la pieza n° 1 de expediente), y el mismo revela que en el mes de enero de 2012, es decir, 7 meses después de ocurrido el accidente, la gravidez del trabajador ameritó una operación denominada citostomía. Este hecho evidencia la real temporalidad de la discapacidad padecida.

De conformidad con los argumentos expuestos, se declara procedente la denuncia de falso supuesto de hecho, denunciado por el demandante en el presente recurso de nulidad y así se establecerá en el dispositivo del presente fallo.

Por lo anterior, resulta inoficioso pronunciarse con respecto a las demás denuncias formuladas por el recurrente. Así se decide.

VI

D E C I S I Ó N

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano J.G.D.V., contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira de 27 de marzo de 2014. SEGUNDO: SE REVOCA la decisión apelada. TERCERO: ANULA PARCIALMENTE la certificación n° 90-2012 de fecha 21 de junio de 2012, en lo que respecta al lapso establecido, quedando firme la declaratoria de discapacidad.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de julio del año 2015. Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

__________________________________

M.C.G.

La Vicepresidenta, Magistrada,

________________________________________ ________________________________________

MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

Magistrado Ponente, Magistrado,

____________________________ ______________________________________

E.G.R. D.A.M.M.

El Secretario,

___________________________

M.E. PAREDES

A.L. N° AA60-S-2014-001234

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,

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