Sentencia nº 252 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Marzo de 2011

Fecha de Resolución10 de Marzo de 2011
EmisorSala Constitucional
PonenteCarmen Zuleta De Merchan
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 27 de enero de 2011, los ciudadanos J.L. MUÑOS CASTAÑEDA, K.G. TORTELLO BONSANTO, M.E.R. y J.R.N.S., titulares de las cédulas de identidad números 6.040.825, 5.963.228, 10.487.698 y 9.880.249, respectivamente, aduciendo actuar con el carácter de miembros de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo del Estado Miranda, asistidos por las abogadas L.A.F. y R.F.F. deC., inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 59.072 y 26.783, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra los artículos 35, 36, 110, 111 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.015 Extraordinario, del 28 de diciembre de 2010.

El 1 de febrero de 2011, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM..

Efectuada la lectura del escrito, esta Sala procede a emitir pronunciamiento respecto de su admisión, previa las consideraciones siguientes:

I

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Los demandantes esgrimieron como fundamento de la presente demanda de nulidad, las siguientes razones de hecho y derecho:

En primer término, corresponde desarrollar los argumentos anulatorios respecto del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el cual es del siguiente tenor:

Artículo 35. La parroquia tendrá facultades consultivas, de evaluación y articulación entre el poder popular y los órganos del Poder Público Municipal.

Sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio, la parroquia será coordinada por una junta parroquial comunal integrada por cinco miembros y sus respectivos suplentes cuando corresponda a un área urbana y tres miembros y sus respectivos suplentes cuando sea no urbana, elegidos o elegidas para un periodo de dos años. Todos electos o electas por los voceros y voceras de los consejos comunales de la parroquia respectiva, la cual deberá ser validada por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, quienes en dicha elección deberán ser fiel expresión del mandato de sus respectivas asambleas de ciudadanos y ciudadanas.

Para la revocatoria del mandato de los o las integrantes de las juntas parroquiales comunales, se aplicarán las condiciones y el procedimiento establecido para los voceros y voceras de los consejos comunales, dispuestos en la ley que regula la materia

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Que “[t]al como se desprende de la norma transcrita, las parroquias se encuentran integradas por miembros, que contrario a lo que disponía la derogada Ley Orgánica del Poder Público Municipal, son electos de manera indirecta por los voceros de los concejos municipales de cada parroquia, es decir, en elecciones de segundo grado, que como tales, resultan lesivas del principio democrático (artículo 2 de la Constitución), así como de los derechos a la participación (artículo 62, 63 y 70 eiusdem) y a la igualdad (artículo 21 ibidem) y finalmente del principio de progresividad e irrenunciabilidad de los derechos (artículo 19 Carta Magna)”.

Que “[e]n los términos del artículo 2 de la Constitución, el Estado venezolano reconoce como uno de sus caracteres esenciales al principio democrático…”.

Que “[e]fectivamente, la democracia concebida por el Constituyente de 1999, parte del reconocimiento de la igualdad de los derechos políticos de los ciudadanos y de allí, que el artículo 62 del Texto Fundamental imponga al Estado la obligación de permitir y fomentar la participación ‘todos’ los ciudadanos, es decir, del pueblo políticamente hábil, a través de los distintos medios de participación política dispuesto en el artículo 70 eiusdem, el cual, establece que son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos público, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente”.

Que “[d]e acuerdo a lo expuesto, la elección de cargos públicos es una forma de participación y al mismo tiempo, un derecho ciudadano que la propia Carta Magna consagró de manera personalizada, libre, universal, directa y secreta (artículo 63), esto es, que cada ciudadano tiene la facultad de participar en los procesos electorales para le escogencia de cargos públicos por sí mismo, sin coacción, en las mismas condiciones que los demás ciudadanos y en un escenario que garantice la confidencialidad de su voto”.

Que “[e]n el orden de ideas anteriores, la norma atacada establece una forma (sic) selección de los miembros de las juntas parroquiales, que no cumple con las condiciones constitucionalmente establecidas para el ejercicio del derecho al sufragio y a la participación en la elección de cargos públicos, violando así el artículo 63 de la Constitución y con él, el derecho al sufragio activo de los habitantes de la parroquia, su derecho a la participación, el derecho a la igualdad, pues discrimina irracionalmente el sufragio de los ciudadanos para permitírselo únicamente a los voceros de los consejos comunales (quienes en todo caso tienen los mismos derechos ciudadanos que el resto de los habitantes de la parroquia) y finalmente, los principios de progresividad e irrenunciabilidad que la Carta Magna establece en establece en el artículo 19, por cuanto la norma impugnada presenta un retroceso en los derechos ciudadanos que la derogada Ley Orgánica del Poder Público Municipal le reconocía a los ciudadanos para elegir directa y personalmente a los miembros de las juntas parroquiales”.

Que “[e]s evidente entonces, que la disposición atacada vulnera el carácter protagónico de la democracia participativa, menoscabando el rol principal, directo y personalizado del sufragio activo en la elección de los cargos públicos sometidos al principio democrático y en consecuencia, termina escindiendo la necesaria comunión que debe existir entre el titular de la soberanía (el pueblo) y su ejercicio (voceros de los consejos comunales), según lo establecido en el artículo 5 de la Constitución.

Que “[t]odo lo anterior permite concluir, que el artículo impugnado constituye un obstáculo para la participación directa y democrática del pueblo, que finalmente, vulnera el carácter democrático del Estado venezolano, así como el derecho a la no discriminación y los principios de progresividad e irrenunciabilidad de las libertades ciudadanas”.

Que “[c]on fundamento en los razonamientos expuestos, solicitamos que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que “[e]n segundo lugar, la pretensión anulatoria recae sobre el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que dispone lo siguiente:

Artículo 36. Para ser miembro de la junta parroquial comunal, se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de quince años de edad, tener residencia en la parroquia estar avalado por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas de su respectivo consejo comunal. Los extranjeros y extranjeras residentes en la parroquia deberán cumplir con las condiciones establecidas en la Constitución de la República”.

Que “[l]a citada disposición le reconoce a menores de edad (15 años) el derecho al sufragio pasivo, es decir, en condición de elegible, desconociendo que salvo la posibilidad de los extranjeros a votar en las elecciones parroquiales, municipales y estadales (artículo 64 de la Constitución nacional) los derechos políticos y entre ellos, el sufragio activo y pasivo sólo corresponden a los ciudadanos venezolanos mayores de edad, ello como una exigencia del principio de racionalidad democrática”.

Que “[e]fectivamente, los derechos políticos son un conjunto de facultades que les permiten a las personas intervenir en el sistema Político de un Estado, siempre que cumplen (sic) con las condiciones constitucionalmente establecidas para ello. En Venezuela, salvo la única excepción a que se refiere el artículo 64 de la Constitución cuando admite la posibilidad de que los extranjeros participen en las elecciones parroquiales, municipales y estadales, los derechos políticos son privativos de los venezolanos con plena capacidad jurídica, es decir, mayores de edad que no se encuentren sometidos a inhabilitación política o a interdicción civil”.

Que “[l]a referida exigencia constitucional de plenitud de capacidad jurídica para el ejercicio de los derechos políticos, entre ellos, la participación vía sufragio universal directo y secreto deriva del carácter racional del principio democrático (Vid. Sentencia Sala Constitucional 780/2008) y con él, de la exigencia de que el ejercicio de los derechos políticos responda a un análisis objetivo, concienzudo y responsable sobre los efectos de la elección y ello sólo puede ser desarrollado por los mayores de edad, dado que son quienes gozan de plena capacidad para asumir racionalmente la responsabilidad de sus actos”.

Que “[e]fectivamente, la mayoría de edad para el goce de los derechos ciudadanos y con ellos, de los derechos políticos, constituye una garantía de interdicción del sufragio volitivo o carismático que se encuentra determinado por elementos como la simpatía, la fe en un individuo, la amistad, etc., lo cual, distorsiona el objetivo del sufragio, esto es elegir (y que sean elegidos) a las personas que de acuerdo a nuestra ideología política y expectativas de funcionamiento del Estado, tengan mayor capacidad para cumplir con las funciones para las cuales se postularon”.

Que “…el voto, no es para premiar o castigar a los candidatos, el voto no se ejerce como elegir una pareja o un amigo, el voto se desarrolla con parámetros análogos a la elección de un trabajador, esto es, de acuerdo a su capacidad y precisamente, como quiera que los menores de edad no gozan del discernimiento adecuado para celebrar negocios jurídicos que afecten su esfera personal, mucho menos tiene capacidad jurídica para incidir en los asuntos políticos de un Estado.

De allí que la exigencia racional de mayoridad para el disfrute de derechos políticos, para garantizar la utilidad del voto y la reciprocidad democrática, esto es, a mayor racionalidad del sufragio, mayor garantía de que los elegidos gozan de la aptitud para desplegar las competencias inherentes al cargo en el cual fueron elegidos”.

Que “[e]n efecto, la racionalidad democrática orienta objetivamente al electorado y en consecuencia, se erige como una garantía de funcionamiento de la estructura burocrática del Estado. Por ello el constituyente de 1999, condicionó el ejercicio del sufragio activo y pasivo a la plena capacidad jurídica, para sujetar el voto al principio de racionalidad”.

Que “[e]ntonces, como quiera que el derecho político a la participación y dentro de éste, el derecho al sufragio en su condición de elector o elegible, sólo lo tienen los mayores de edad (artículo 64 Texto Fundamental), resulta obvia la colisión del Texto legal impugnado frente a la Constitución”.

Que “[s]obre la base de los argumentos expuestos, solicitamos que se declare del (sic) el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que “[e]n tercer lugar, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece en los artículos 110 y 111 lo que a continuación se transcribe:

Artículo 110. El municipio de regirá por el Sistema Nacional de Planificación establecido en la ley que regula la materia, que promueve la coordinación, consolidación e integración equilibrada de la actividad planificadora, a favor de una política de ordenación que permita dar el valor justo a los territoriales, dando relevancia a su historia, a sus capacidades y recursos físicos, naturales, ambientales y patrimoniales; así como las potencialidades productivas que garanticen el bienestar social de todos los venezolanos y venezolanas.

Artículo 111. El C. local deP. pública es el órgano encargado de diseñar el Plan Municipal de Desarrollo y los demás planes municipales, en concordancia con los lineamientos que establezca el Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación y los demás planes nacionales y estadales, garantizando la participación protagónica del pueblo en su formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y control, en articulación con el Sistema Nacional de Planificación”.

Que “[l]os artículos supra transcritos, sujetan la actuación del poder público municipal al diseño y rectoría del Sistema Nacional de Planificación, en franca lesión de la autonomía municipal a que se refiere el artículo 168 de la Constitución, específicamente la autonomía política reconocida en la referida norma y en el artículo 174 eiusdem”.

Que “[l]a autonomía no es un concepto absoluto, es decir, se encuentra sometida al marco constitucional y legal, pero dicho sometimiento Se (sic) encuentra sujeto al principio de interdicción de la arbitrariedad en las relaciones entre los Poderes Públicos, con lo cual, cualquier limitación debe responder a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, para salvaguardar la satisfacción del interés general y garantizar los atributos esenciales de la autonomía municipal”.

Que “[l]a sujeción de la autonomía al ordenamiento jurídico no resulta ajena a la política de descentralización que propugna la Constitución y que deslegitima toda actuación centralista, como ocurre en el presente caso, donde se pretende que órganos distintos al poder público municipal diseñen y determinen la actuación política y administrativa del municipio”.

Que “…la Constitución de 1999 reconoce en sus artículos 168 y 174, que los municipios, gozan de autonomía política, esto es, por una parte del derecho de los habitantes del municipio a elegir sus autoridades y subsecuentemente, la facultad que tiene el alcalde de desarrollar la función de gobierno y administración dentro del municipio y en consecuencia, de determinar el sentido de la actuación ejecutiva a nivel municipal”.

Que “[a]mbas funciones se encuentran vinculadas a la facultad que tiene el municipio de autogobernarse, vale decir, que el poder público municipal ejerza directamente sus potestades en fiel reflejo del principio de representatividad en el ejercicio de los cargos públicos locales, el cual deberá ser armonizado con el principio de participación ciudadana como se analizó anteriormente”.

Que “[d]e acuerdo a lo expuesto, las normas impugnadas contrarían la autonomía municipal, en cuanto supeditan el diseño y la rectoría de la actuación municipal a un C.L. deP.P. y al Sistema Nacional de Planificación, aun cuando, dichas actividades, son una manifestación típica de la función ejecutiva y por ende, le corresponden al alcalde por imperativo constitucional”.

Que “[s]obre la base de los argumentos expuestos, solicitamos se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 110 y 111 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que “…la Segunda Disposición Transitoria de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, dispone lo que a continuación se transcribe:

Segunda

Pasados treinta días continuos a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, cesan en sus funciones los miembros principales y suplentes, así como los secretarios o secretarias, de las actuales juntas parroquiales, quedando las alcaldías responsables del manejo y destino del personal, así como de los bienes correspondientes, garantizándose la estabilidad laboral del personal administrativo, empleado y obrero, de acuerdo con las normativas que rigen la materia”.

Que “[l]a citada disposición, vulnera el principio del paralelismo de forma (sic), así como el carácter democrático del Estado venezolano y la soberanía popular, por cuanto, los miembros de las juntas parroquiales, que fueron elegidos en procesos comiciales universales, directos y secretos, en los términos anteriormente desarrollados, sólo pueden ser separados de sus cargos atendiendo a una manifestación democrática análoga a la que los nombró”.

Que “[e]n efecto, el cese de un cargo público sometido a elección popular, atiende al principio del paralelismo de forma (sic) y con él, a la exigencia de elecciones que en los términos del artículo 63 de la constitución, permitan a la población municipal, manifestar su voluntad democrática y con ella, su soberanía, eligiendo a las personas que conforme al principio del (sic) alternabilidad democrática pasarán a ejercer los actuales cargos de miembros principales y suplentes de las juntas parroquiales”.

Que “[l]o expuesto, da lugar a que la sustitución de los miembros de las juntas parroquiales se encuentre condicionado al desarrollo de un proceso electoral que mantenga incólume la participación ciudadana que por mandato constitucional debe determinar la elección de las juntas parroquiales”.

Que “[c]on fundamento a lo expuesto, solicitamos se declare la nulidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal”.

Así mismo, los demandantes solicitaron medida cautelar aduciendo:

Que “…los argumentos anulatorios antes desarrollados, evidencian que las normas atacadas constituyen una grave lesión del principio democrático, así como de los derechos a la participación y a la igualdad y finalmente, del principio de progresividad e irrenunciabilidad de los derechos, toda vez que mantener la vigencia del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, permitiría que se eligieran a los miembros de las juntas parroquiales en elecciones de segundo grado que no cumplen con los parámetros que el artículo 63 de la Constitución le atribuye al sufragio para la elección de cargos públicos”.

Que “[l]a forma de elección que la Ley parcialmente impugnada establece para los miembros de las juntas parroquiales, viola el derecho al voto, directo y personal y por ende, el principio de soberanía popular reconocido en la Constitución, situación ésta, que de no suspenderse, permitiría el ejercicio ilegítimo de cargos públicos y viciaría en los términos del artículo 25 del texto Fundamental, toda la actuación de las juntas parroquiales”.

Que “[i]gualmente el artículo 36 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal debe ser inmediatamente suspendido, pues admite de manera inconstitucional la intervención de menores de edad en el sistema político, atribuyéndoles una condición de elegibles que el Texto Fundamental sólo reserva a los mayores de edad”.

Que “[t]al situación, se presenta adicionalmente lesiva del principio de racionalidad y reciprocidad democrática pues la incapacidad jurídica de los menores de edad evidentemente podría imposibilitar que puedan incorporarse a sus cargos a consecuencia de la sujeción a la guarda que hasta su mayoría de edad mantienen respecto de sus representantes, sino que podría afectar el funcionamiento de las juntas parroquiales que se verían impedidas para cumplir con sus funciones, por la incapacidad jurídica de quienes ejercen los cargos en dicho órgano”.

Que “[r]especto a los artículos 110 y 111 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es necesario precisar que tal como se afirmó anteriormente, la autonomía municipal no tiene carácter absoluto por parte de los municipios, pero la sujeción a la rectoría y diseño de la función ejecutiva de los municipios a las directrices del C.L. deP.P. y al Sistema Nacional de Planificación vacía la función ejecutiva de los alcaldes y con ella, la autonomía política que la Carta Magna reconoce a los municipios”.

Que “[p]or último de no suspenderse la Segunda Disposición Transitoria de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se afectaría el derecho a la participación, al sufragio activo y a la soberanía de los electores que escogieron a los actuales integrantes de las juntas parroquiales y al mismo tiempo, el sufragio pasivo de los que actualmente detentamos los referidos cargos y que tenemos el derecho permanecer en los mismos hasta que atendiendo el principio del paralelismo de forma, seamos separados de nuestros cargos mediante un proceso democrático”.

Que “[s]obre la base de las consideraciones anteriores, resulta evidente que el contraste de las normas impugnadas con el Texto Fundamental dan lugar a la verificación de la presunción del buen derecho, es decir, la razonable apariencia de verosimilitud de los vicios denunciados y al mismo tiempo, la afectación a los derechos de participación y sufragio que se verían afectados por la puesta en práctica de las normas atacadas, conforme a las cuales se imposibilitaría el sufragio directo de los vecinos del municipio en la elección de las juntas parroquiales y al mismo tiempo, la separación de los actuales miembros a través de un mecanismo antidemocrático, que a su vez podría permitir la incorporación de menores de edad a cargos de elección popular aun cuando éstos no gozan de derechos políticos, permiten constatar la presunción de un daño irreparable o de difícil reparación en la esfera de los derechos de participación ciudadana de los vecinos, así como del funcionamiento de las parroquias que quedarían sin miembros activos desde el próximo 28 de enero. En consecuencia, la salvaguarda de los intereses y valores superiores del ordenamiento que se encuentren vulnerados por las normas atacadas, suponen que resulte necesario a los fines de proteger el principio de democracia participativa y el derecho a la participación y funcionamiento de las juntas parroquiales que se acuerde la suspensión inmediata de los efectos de las normas impugnadas”.

II

DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad de pronunciarse respecto de la competencia para conocer del presente asunto, esta Sala procede hacerlo. A tal efecto, observa:

Conforme con lo dispuesto en el artículo 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25.1 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, le compete a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, en esta oportunidad se interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 35, 36, 110, 111 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. En consecuencia, congruente con las disposiciones constitucionales y legales citadas, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y resolver la mencionada demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se declara.

III

DE LA LEGITIMACIÓN

En cuanto a la legitimación de los demandantes para interponer la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, debe señalarse que el criterio reiterado de la Sala es considerar que, con relación al ejercicio de la acción popular, no se requiere mayores exigencias para tener la legitimación necesaria para solicitar la nulidad por inconstitucionalidad de una ley, por lo que cualquier persona, natural o jurídica puede ejercerla.

Así, en el caso de autos, los ciudadanos J.L. MUÑOS CASTAÑEDA, K.G. TORTELLO BONSANTO, M.E.R. y J.R.N.S. adujeron actuar con el carácter de miembros de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo del Estado Miranda; no obstante, no consignaron documento alguno que acreditara tal carácter, por lo que la Sala declara su falta de legitimidad para actuar con la condición de miembros de la Junta Parroquial del Municipio El Hatillo del Estado Miranda. Pese a ello, tratándose la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de una acción popular, la Sala admite la legitimación de los mencionados ciudadanos en nombre propio. Así se declara.

IV

DE LA ADMISIBILIDAD

Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, procede a emitir su pronunciamiento sobre la admisión de la demanda de nulidad interpuesta. A tal efecto, se observa que el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:

  1. - Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.

  2. - Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.

  3. - Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.

  4. - Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.

  5. - Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

  6. - Cuando haya falta de legitimación pasiva.

Vista las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, esta Sala advierte, de un estudio preliminar, que la demanda de autos no se subsume en ninguna de ellas. En consecuencia, admite, cuanto ha lugar en derecho, la demanda ejercida contra los artículos 35, 36, 110, 111 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.015, Extraordinario, del 28 diciembre de 2010. Así se declara.

Por tanto, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional; asimismo, se ordena notificar a la Fiscala General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos funcionarios copia certificada del escrito contentivo de la demanda de nulidad y del presente auto de admisión.

De igual manera, y en atención al segundo aparte del artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se acuerda notificar a la parte demandante, por cuanto esta admisión se produjo fuera del lapso previsto en el artículo 132 eiusdem.

Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo; acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y continúe el procedimiento de Ley.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR

La potestad cautelar de esta Sala se encuentra recogida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece:

Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto.

La norma transcrita positiviza la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (ver sentencia N° 269/2000, caso: “ICAP”), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no constituye un fin en sí misma, sino que se encuentra preordenada a una decisión ulterior de carácter definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial funge de tutela mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la función jurisdiccional.

El citado carácter instrumental determina su naturaleza provisional y, al mismo tiempo su idoneidad o suficiencia para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no será útil para la realización de ésta.

El fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual deban ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la presunción de legitimidad de los actos del Poder Público.

En el supuesto de las demandas de nulidad de normas con solicitud cautelar de suspensión de efectos, la Sala ha sido constante en afirmar que la tutela preventiva “…sólo puede acordarse cuando el solicitante, como es normal respecto de toda solicitud de medida cautelar, alega y demuestra que se satisfacen determinados requisitos, en concreto los llamados fumus boni iuris y periculum in mora, a los que se suma la ponderación judicial de los intereses en conflicto, a fin de evitar que la decisión del juez, con ánimo de proteger al solicitante, se convierta en un perjuicio para la colectividad, derivado del carácter erga omnes de las normas” (ver, entre otras, la sentencia N° 318/2008). En otras palabras, la Sala ha exigido de forma reiterada el cumplimiento concurrente de varios extremos para la procedencia de medidas cautelares, de manera tal que faltando evidencia de cualquiera de esos elementos el juez no podría decretar la medida preventiva.

Respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión N° 2306/2007, declaró:

Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez…

Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.

En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar…

Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo…

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En el mismo sentido, esta Sala, en su decisión N° 287/2008 (caso: “Morris Sierralta Peraza y M.R.P.”), estableció lo siguiente:

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo…

En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda

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Por las consideraciones expuestas, y vistos los términos en que se ha solicitado la medida cautelar en el presente caso, esta Sala observa que los fundamentos de que exista un riesgo de la ejecución ilusoria del fallo han sido expuestos en sentido genérico sin concreción alguna, del riesgo mesurable que pueda escapar a los efectos del fallo de fondo que debe dictar esta Sala en el presente juicio de nulidad. Adicionalmente, los argumentos por los cuales se pretende solicitar la protección cautelar no son suficientes para lograr la convicción respecto de la procedencia de la medida cautelar solicitada, además que las pretensiones cautelares de la parte demandante requieren un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo, razón por la cual esta Sala niega la misma. Así se decide.

VI

DE LA ACUMULACION

Desestimada la pretensión cautelar, esta Sala, en razón del conocimiento de su actividad jurisdiccional, advierte que existen dos demandas referidas a la nulidad parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que cursan ante esta Sala, el expediente N° 11-0120: Por sentencia de esta misma fecha, se admitió el recurso de nulidad por motivos de inconstitucionalidad ejercida por la ciudadana MYRIAM DO´NASCIMENTO GUEVARA, asistida por los abogados J.E.B.I. y C.J.J.V., contra el artículo 9 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario 6.015 del 28 de diciembre de 2010.

En virtud de tal circunstancia, se observa que la figura de la acumulación procesal consiste en la unificación, dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión para que, mediante una sola sentencia éstas sean decididas y, con ello, se eviten decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, así como garantizar los principios de celeridad y economía procesal.

Esta Sala ha precisado que en los juicios de nulidad contra actos normativos para que proceda la acumulación procesal es necesario que se dé la presencia de dos o más procesos y que exista entre ellos una conexión o continencia, así como también que no se den ninguno de los presupuestos que enumera el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil -aplicable por remisión expresa del artículo 98 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia- que prohíbe la acumulación de autos o de procesos en los siguientes supuestos: cuando estos no estuvieren en una misma instancia, cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos, cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles, y cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapso de promoción de pruebas (Vid. Sentencia de la Sala N° 3311/2005).

Con fundamento en lo expuesto, se advierte que en las causas números 11-0162 y 11-0120 se plantea la misma controversia, esto es, se impugna parcialmente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, y aunque si bien en ambas causas las normas impugnadas no coinciden en su totalidad el análisis que habrá de hacerse para ambos casos es, sin embargo, el mismo. Al ser ello así, se ordena acumular la presente causa, signada con el N° 11- 0162, al expediente N° 11-0120. Así se decide.

VII

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer la demanda de nulidad presentada conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra los artículos 35, 36, 110, 111 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial número 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010, interpuesta por los ciudadanos J.L. MUÑOS CASTAÑEDA, K.G. TORTELLO BONSANTO, M.E.R. y J.R.N.S., asistidos por las abogadas L.A.F. y R.F.F. deC.,

SEGUNDO

ADMITE la demanda de nulidad ejercida contra los artículos 35, 36, 110, 111 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial número 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010.

TERCERO

ORDENA citar mediante oficio al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la Fiscala General de la República, a la Defensora del Pueblo y a la Procuradora General de la República, a tal fin, remítase a los aludidos funcionarios copia certificada del escrito contentivo de la demanda de nulidad y del presente auto de admisión. Igualmente, se ordena notificar de la presente admisión a la parte demandante.

CUARTO

ORDENA emplazar a los interesados por medio de cartel.

QUINTO

NIEGA la medida cautelar solicitada en la presente demanda.

SEXTO

ORDENA acumular la presente causa, signada con el N° 11- 0162, al expediente N° 11-0120.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de marzo de dos mil once (2011). Años: 200º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

J.J.M. JOVER

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 11-0162

CZdM/

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