Sentencia nº 2576 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Octubre de 2002

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E. Cabrera Romero

El 12 de diciembre de 2001, el ciudadano J.L.B.R., titular de la cédula de identidad N° 4.636.777, actuando en su carácter de Presidente de la Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA), asociación civil de este domicilio, inscrita ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Departamento libertador (hoy Municipio Libertador) del Distrito Capital bajo el número 25, folio 94, Protocolo Primero, el 24 de mayo de 1962, asistido por los abogados E.D.N.A. y Ligmar Landaeta de Gilly, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 14.006 y 19.730, respectivamente, interpuso ante la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por ilegalidad del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, emanado del ciudadano Presidente de la República el 9 de noviembre de 2001, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001.

El 20 de diciembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 84.2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia declaró la inadmisibilidad del recurso de nulidad ejercido “por cuanto su conocimiento compete a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, a quien se ordena remitir las presentes actuaciones”.

El 19 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de nulidad por razones de ilegalidad en cuanto ha lugar en derecho, “sin perjuicio de la potestad que le asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad y procedencia establecidos en la Ley y en la Jurisprudencia”. En esa ocasión, se ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, notificar a los ciudadanos Presidente de la República, Fiscal General de la República, Defensor del Pueblo y Procurador General de la República. Igualmente, se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel.

El 14 de marzo de 2002, los apoderados recurrentes, mediante diligencia consignaron ejemplar del diario “El Nacional” del 15 de marzo de 2002, contentivo del cartel de notificación, y asimismo solicitaron de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “se acuerde la reducción del lapso probatorio previsto en el artículo 127 eiusdem”, en vista de que el asunto en discusión es de mero derecho. Igualmente, solicitaron se elimine el lapso de relación de la causa.

El 23 de julio de 2002, esta Sala Constitucional dio por recibida la presente causa, y designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Fundamentos del Recurso de Nulidad Interpuesto

En el escrito contentivo del presente recurso de nulidad por ilegalidad, el recurrente se fundamentó en las siguientes razones:

En primer lugar, para basar su cualidad procesal, el recurrente expresa que ésta deviene en que su representada es una asociación civil, sin fines de lucro, con personalidad jurídica, y que tiene como objetivo la defensa de los derechos e intereses de todas las personas que se dedican a la actividad pecuaria en el país. Por ello, tiene cualidad para ejercer “acciones destinadas a amparar los derechos e intereses colectivos de sus asociados...”.

En segundo lugar, señala que la Asamblea Nacional dictó el 13 de noviembre de 2000, la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, en la cual en su artículo 4 se señalaba que:

“La Asamblea Nacional designará de su seno una Comisión Especial, que refleje en lo posible la composición política del cuerpo, a la que el Ejecutivo Nacional informará por lo menos diez (10) días antes de su publicación en Gaceta Oficial, el contenido de los decretos elaborados con base en los poderes delgados mediante la presente Ley”.

En función de la Ley Habilitante, antes mencionada, el Presidente de la República dictó la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Considera el recurrente que es un hecho notorio comunicacional que el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario no fue consultado con los sectores involucrados en su aplicación, contenido y efectos. Esta obligación de contar a la sociedad civil, y específicamente al grupo de personas afectadas por la entrada en vigencia de una ley sectorial sobre la propiedad, posesión y desarrollo del factor tierras -según señala el recurrente- está consagrada en la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001, en sus artículos 86, 136 y 137, la cual entró en vigencia con anterioridad a la ley impugnada “dado que su articulado no señala vacatio legis”.

Por lo anterior, considera que el modo como el ciudadano Presidente de la Republica promulgó el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, significa una violación a la Ley Habilitante y a la Ley Orgánica de la Administración Pública. En específico:

- Violación del artículo 4 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan. La vulneración de tal normativa se concreta cuando el Ejecutivo Nacional “nunca envió el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a la Asamblea Nacional para que ésta fuera informada del contenido del decreto que se proyectaba dictar” siendo lo anterior, un hecho notorio comunicacional.

Considera que la existencia de la previsión legal del artículo 4, cuya infracción alega, es el ejercicio de la autonomía del ente legislativo “que se reservó el derecho de conocer, de manera previa, cuál era el sentido y alcance del instrumento legal a poner en vigencia”.

- Violación de los artículos 86, 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Señala el recurrente:

El articulado de esta Ley le impone a los órganos del Estado la obligación de consultar a las organizaciones sociales y personas en general para que éstas realicen sus observaciones. El procedimiento de consulta está vigente desde el día 17 de octubre de 2001 y, en consecuencia, obligaba al Ejecutivo Nacional a aplicar tal sistema para la promulgación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

...Omissis...

El carácter obligatorio que esta norma tendría para la rama ejecutiva, actuando como delegataria, deriva de la Constitución Nacional, que en sus artículos 6 y 206 establece los principios de la democracia participativa, lo cual se traduce en la necesaria consulta a la sociedad civil...

El Ejecutivo Nacional, dejó de aplicar el contenido de las normas trascritas, que habían entrado en vigencia veintiocho días antes a la promulgación de la Ley de Tierras; lapso suficiente como para que se haya realizado la consulta, en procura del cumplimiento de una disposición nacional cuya inobservancia afecta la validez de la ley sectorial para el ámbito agrario y la hace nula de toda nulidad

.

Por las anteriores razones, solicita sea declarada la nulidad por ilegalidad del Decreto Nº 1.546, del 9 de noviembre de 2001, emanado del ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el cual se promulgó el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Consideraciones para Decidir

En primer lugar, pasa esta Sala a determinar su competencia para conocer del presente recurso, y a tal efecto observa:

De conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución:

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de Ley, cuando colidan con aquélla

.

En el mismo sentido, en el artículo 336 eiusdem se establece de forma particularizada, las competencias de la Sala Constitucional.

Con base a las normas anteriormente reseñadas, esta Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 27 de enero de 2000 (Caso: M.G. y otros), señaló que:

(...) el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del Poder Público

(Resaltado de la Sala).

De acuerdo con lo anterior, el control constitucional de la totalidad de los actos de rango legal, son del conocimiento de la jurisdicción constitucional, y por tanto, de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, tal como se desprende de la narrativa del presente fallo, en el presente caso ha sido ejercido un recurso de nulidad que el recurrente califica “de ilegalidad” contra el acto normativo de efectos generales dictado por el Presidente de la República, contenido en el Decreto Nº 1.546, del 9 de noviembre de 2001, mediante el cual se promulgó el Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y se le imputa a dicho texto normativo la violación de los principios establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública y de la Ley Habilitante que le atribuyó al Presidente de la República la facultad para dictarlo.

En efecto, las violaciones alegadas, son las referidas a: el derecho de participación ciudadana, a través de la consulta a las organizaciones sociales y personas en general, consagrado en los artículos 86, 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; y el deber del Ejecutivo Nacional de informar a la Asamblea Nacional del Proyecto de Ley elaborado, “por lo menos diez (10) días antes de su publicación en la Gaceta Oficial” establecido en el artículo 4 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para Dictar Decretos con Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan.

Tal como se evidencia de los alegatos del recurrente, las normas señaladas como violadas son el desarrollo de las normas constitucionales establecidas en los artículos 62 y 211 de la Carta Magna, referidas a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública (incluida aquí la actividad legislativa) y el deber de consultar a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los proyectos de leyes, respectivamente. Asimismo, lo relativo a la Ley Habilitante, tiene cabida en el artículo 203 in fine constitucional, ya que las directrices que ellas establecen, forman parte del control previo parlamentario al cual se encuentran sometidas. Es por lo anterior, que esta Sala considera que el análisis de la ley impugnada debe ser realizado desde el punto de vista del derecho constitucional, y por ello, estaríamos en presencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la cual, abarca el análisis de las normas que han sido alegadas como conculcadas, y así se declara.

Por todo lo anterior, esta Sala se considera competente para conocer del presente recurso, conforme a los parámetros que han sido indicados, y así se declara.

Declarado lo anterior, pasa esta Sala a decidir respecto a la solicitud realizada, y a tal efecto observa:

Previamente, debe esta Sala analizar la cualidad procesal del recurrente, quien señala actuar con base a los derechos e intereses colectivos que su representada posee respecto al sector que representa. A ese respecto, debe esta Sala recordar que en decisión del 22 de agosto de 2001 (Caso: ASODEVIPRILARA) fueron delineadas las características esenciales de las demandas por derechos e intereses difusos y colectivos, y en el caso presente, tal como ha sido reseñado, nos encontramos frente a una acción por inconstitucionalidad y no a una demanda por derechos e intereses difusos o colectivos (que es totalmente opuesta a dicha acción). Así las cosas, la acción popular por inconstitucionalidad establece una legitimación amplia para actuar, y por lo tanto, debe ser considerado como legitimado el recurrente, y así se declara.

Establecido lo anterior, esta Sala observa que, el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece la posibilidad de reducir los lapsos en los términos que a continuación se transcriben:

“A solicitud de parte y aun de oficio, la Corte podrá reducir los lapsos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios y órganos del Poder Público.

La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley.”

De la norma anterior, se constata que la reducción de lapsos puede ser realizada a solicitud de parte o de oficio. En el presente caso, el recurrente solicitó la declaratoria de mero derecho, tal declaratoria contrae necesariamente la eliminación del término probatorio, aunque así no lo contemple el artículo 135 citado, ya que si no hay hechos discutidos, no hay nada que probar, y por tanto puede omitirse el lapso probatorio previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como la relación de la causa.

Ahora bien, del contenido del artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se constatan dos situaciones excepcionales en la tramitación del recurso de nulidad, tales como la reducción de lapsos procesales, previa la declaratoria de urgencia y la eliminación del término de pruebas, relación e informes, si media la declaratoria de mero derecho, la cual sólo procede en aquellos casos en los que es evidente que la controversia está circunscrita a la interpretación o contradicción de normas legales con el texto constitucional.

La declaratoria de una causa como de mero derecho da lugar cuando se trata del examen del acto y su confrontación con las normas constitucionales presuntamente infringidas por él, con el fin de que una vez efectuada la interpretación jurídica por el órgano jurisdiccional, se declare su conformidad o no a derecho; por lo tanto, no requiere de la apertura del lapso probatorio, ya que no hay hechos que probar.

En el presente caso, tal como se constata de los alegatos del recurrente, existen hechos que probar, como lo son, la práctica de consulta a la cual estaba obligado el Ejecutivo Nacional de realizar, conforme a los artículos 86, 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, así como del informe que debía presentar el Ejecutivo a la Asamblea Nacional conforme al artículo 4 de la Ley Habilitante, y que el recurrente señala que no se realizaron, por lo cual resulta imprescindible la apertura del lapso probatorio a tales efectos, y por tanto se declara improcedente la reducción del lapso probatorio solicitada, y así se declara.

Declarado lo anterior, considera esta Sala que el presente caso no resulta ser de mero derecho, y por tanto, se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.

Decisión

Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que en el presente caso resulta Improcedente la solicitud de reducción del lapso probatorio y de mero derecho solicitada por los abogados E.D.N.A. y Ligmar Landaeta de Gilly, en la acción por inconstitucionalidad del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, emanado del ciudadano Presidente de la República el 9 de noviembre de 2001, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.323 del 13 de noviembre de 2001. Se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional, a los fines de la continuación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 16 días del mes de octubre de dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente de Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente-Ponente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº: 02-0162

JECR/

Magistrado que suscribe deja constancia de su voto concurrente, respecto de la decisión que antecede, en los siguientes términos:

Los argumentos de la accionante son claros en el sentido de que su pretensión anulatoria se fundamenta en razones de ilegalidad (contravención a la Ley Habilitante y a la Ley Orgánica de Administración Pública) y no de inconstitucionalidad. Parece artificial el señalamiento según el cual “el análisis de la ley impugnada debe ser realizado desde el punto de vista del derecho constitucional, y por ello, estaríamos en presencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad”, por cuanto “las normas señaladas como violadas son el desarrollo de las normas constitucionales establecidas en los artículos 62 y 211 de la Carta Magna”. En mi criterio, el razonamiento en cuestión, por general, permitiría la “conversión” de un importante número de pretensiones de nulidad por ilegalidad en pretensiones de declaratoria de inconstitucionalidad, por la inmensa cantidad de normas de rango legal que desarrollan normas constitucionales; el razonamiento es, además, innecesario, puesto que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela deja claro que el lindero entre la jurisdicción constitucional y la contencioso-administrativa se establece a través del rango de las normas o actos objeto de la pretensión –de rango legal para la primera y sublegal para la segunda- y no de los motivos que se esgriman como fundamento de ésta. Ya lo había declarado así la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político-Administrativa y en Pleno, con base en la Constitución de 1961 y a pesar de la confusión que, al respecto, creó la interpretación que por mucho tiempo imperó de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en sentencias, respectivamente de 14.09.93 y 25.01.94 (caso C.A.P.) y lo asentó esta Sala, desde sus primeras decisiones, en los siguientes términos:

"(...) el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del Poder Público." (s.S.C. nº 6 27/01/2000).

En el mismo sentido, se ha sostenido que:

..., la vigente Carta Magna ha sido clara al establecer que la jurisdicción constitucional -ejercida por esta Sala- abarca sólo aquellos actos con rango de ley, independientemente de que provengan de la Asamblea Nacional o del Presidente de la República, o de órganos deliberantes estadales y municipales, o de cualquier otro órgano del Poder Público, siempre que ellos nazcan como aplicación directa e inmediata del texto constitucional. De manera que, se repite, no es la violación de una norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional conocer de un acto, sino la jerarquía del mismo,...

. (s.S.C. nº 928 de 15/05/2002).

El caso es análogo al de las Ordenanzas Municipales que, aún cuando son actos de ejecución directa de la Constitución, están sometidas a algunas leyes nacionales, pero cuyo examen, por tanto, pertenece a esta Sala, tal como ha sido declarado (Vid. s.S.C. nº 928 de 15/05/2002).

Con fundamento en el razonamiento que precede, el motivo para que esta Sala asuma la competencia en el presente caso responde al rango del acto impugnado y no a los motivos de impugnación (de ilegalidad o constitucionalidad) que se le imputan: un Decreto con rango y fuerza de ley es un acto dictado en ejecución directa de la Constitución (en concreto, del artículo 236, 8º de la Constitución) y de allí deriva la competencia de la Sala, con independencia del vicio que se atribuya al acto, cuyo control, en todo caso, pertenece a la jurisdicción constitucional del mismo modo que el control de los actos de rango sub-legal, aún por motivos de inconstitucionalidad, corresponde a la jurisdicción contencioso–administrativa (ex artículo 259 C.R.B.V.) Parece indispensable, a quien rinde este voto, que no se generen, de nuevo, confusiones entre las jurisdicciones que se mencionaron, que ya habían sido superadas por la jurisprudencia y que la Constitución vigente despejó en forma terminante.

Queda así expuesto el criterio del Magistrado que rinde este voto concurrente..

Fecha ut retro. El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

A.J.G.G.

Magistrado

J.M. DELGADO OCANDO

Magistrado

P.R. RONDÓN HAAZ

Magistrado Disidente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH/sn/fs.-

02-0162