Sentencia nº 395 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Marzo de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R.

El 7 de noviembre de 2006, los abogados J.A.M.A., A.E.O.M. y J.P.T.D., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nos 79.172, 79.696 y 35.803, respectivamente, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Chacao, Síndico Procurador del Municipio Baruta y Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador, en ese orden, y en representación de sus respectivos Municipios, conjuntamente con los abogados M.M.R.D.S., C.E.B.M. y H.R.U., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nos 66.632, 107.220 y 108.244, respectivamente, en representación del Municipio Chacao del Estado Miranda, interpusieron acción de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial nº 00101 del Distrito Metropolitano de Caracas, de 1º de marzo de 2006.

El 14 de noviembre de 2006, se dio cuenta en Sala de la demanda interpuesta y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe este fallo.

Efectuado el análisis del caso, pasa esta Sala a resolver lo conducente, previas las consideraciones siguientes:

De la pretensión de nulidad En síntesis, los apoderados judiciales de los demandantes fundaron su pretensión de nulidad, conjuntamente con su petición cautelar de suspensión de efectos del acto normativo impugnado, sobre la base de los siguientes argumentos:

Que, la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas, incurrió en el vicio de incompetencia denominado usurpación de funciones, al haber invadido las competencias de otros órganos del Poder Público Municipal, en la medida en que su objeto es «…la armonización de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, que pueden ser establecidos por los distintos Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas, en virtud de la potestad tributaria originaria o derivada que les confiere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…».

Que, «….si bien la armonización de las potestades tributarias que el texto constitucional atribuye a cada uno de los entes político-territoriales que componen al Estado venezolano, a saber: la República, los Estados y los Municipios, se erige como una de las garantías más importantes del sistema tributario venezolano, no es menos cierto que el propio texto constitucional, reservó al Poder Público Nacional ex artículo 156.13, la competencia para dictar la legislación para garantizar la coordinación y armonización de las potestades tributarias de los distintos entes político-territoriales…».

Que, «…a nadie escapa que nuestro sistema tributario demanda una legislación capaz de hacer realidad la deseada y anhelada armonización tributaria, pero por mandato constitucional […] no es el Cabildo Metropolitano de Caracas el órgano competente para dictar tengan por objeto la armonización tributaria, en el presente caso, entre los tributos que pueden ser establecidos por el Distrito Metropolitano de Caracas y los tributos que son de la competencia de los Municipios que lo integran, a saber: Chacao, Baruta, El Hatillo, Libertador y Sucre…».

Que «…la claridad del numeral 13 del artículo 156 de nuestra Carta Magna, deja en evidencia, que el Cabildo Metropolitano de Caracas usurpó una competencia exclusiva del Poder Público Nacional y esa usurpación representa el vicio de inconstitucionalidad que se extiende a toda la normativa contenida en la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas…».

Que, por otra parte, la autonomía normativa del Municipio, supone la potestad para dicho ente político territorial de legislar sobre las materias de su competencia, sin la intervención o la ingerencia de otro órgano del Poder Público. Con base en tal premisa, denunciaron que el artículo 16 de la ordenanza metropolitana impugnada vulnera tal autonomía, «…cuando establece que las alícuotas o tipos impositivos de los tributos cuyo sujeto activo sea cualquiera de los municipios que forma parte del Distrito Metropolitano de Caracas […] deben ser expresados en Unidades Tributarias…», pues -a su juicio- es al órgano legislativo municipal de que se trate «establecer la unidad de medida de la alícuota que resulte más conveniente desde el punto de vista técnico del tributo, esto es, del impuesto, tasa o contribución que se esté regulando».

En refuerzo de lo afirmado, señalaron que «…si la función legislativa del Municipio corresponde al Concejo Municipal, y éste tiene competencia ex artículo 179 de la Carta Fundamental, para la creación y recaudación de sus ingresos […], con base en su autonomía normativa y tributaria, el Concejo Municipal debe tener libertad al momento de legislar para elegir la unidad de medida (porcentaje, unidades tributarias, etc.) que estime más conveniente para expresar la alícuota que debe aplicarse sobre la base imponible del tributo y el artículo 16 de la Ordenanza impugnada, representa claramente una violación flagrante, manifiesta y grosera a esa autonomía normativa y tributaria del Municipio…».

Que, adicionalmente, si «…la autonomía normativa del municipio, supone la potestad para dicho ente político territorial, de legislar sobre las materias de su competencia, sin la intervención o ingerencia de otro órgano del Poder Público, los artículos 17 y 24 de la Ordenanza objeto de impugnación, violan de manera flagrante la autonomía normativa y tributaria de los Municipios Chacao, Baruta, El Hatillo y Sucre, cuando éstos municipios por mandato de la ordenanza, se ven obligados a remitir a una autoridad política distinta el anteproyecto de Ordenanza de remisión o condonación de deudas tributarias por un lado y los proyectos de sanción o reforma de ordenanzas de carácter tributario, por el otro, que pueden ser dictados por los Concejos Municipales en ejercicio de las competencias que establecen la Constitución y demás leyes del ordenamiento jurídico…».

Que, «…independientemente del carácter que pretendas dársele a la opinión que emita el Cabildo Metropolitano de Caracas, ya que en la Ordenanza no queda claro si ésta será o no vinculante, respecto al anteproyecto de ordenanza de remisión o condonación de deudas tributarias elaborado por alguno de los municipios que integra el Distrito Metropolitano de Caracas, lo cierto es que la revisión previa de un acto que le corresponde dictar al Municipio en ejercicio de sus competencias por parte de otra autoridad política distinta, a saber: el Cabildo Metropolitano de Caracas, viola flagrantemente la autonomía normativa y tributaria de los Municipios…».

Que, por su parte, el artículo 24 de la ordenanza delatada incurre en el mismo vicio, «…cuando establece sobre [los Municipios] la obligación de someter previo a su sanción, ante la Comisión de Armonización del Sistema tributario del Distrito Metropolitano de Caracas, los anteproyectos de sanción o reforma de ordenanzas tributarias», pues «representa una forma de control político y administrativo que atenta de manera grosera contra la autonomía de los Municipios consagrada por la propia Constitución…».

Que, en definitiva, «…someter los anteproyectos de ordenanzas de contenido tributario elaborados por los legisladores locales, quienes son los verdaderos representantes de los habitantes del Municipio en lo que a la función de legislar se refiere, a un órgano ad hoc creado por el Cabildo Metropolitano de Caracas, supone: (i) la interferencia de otro órgano del Poder Público en la administración de los asuntos propios del Municipio; (ii) la dependencia política del municipio en materia tributaria frente a una autoridad política distinta; y (iii) la subordinación, en materias de la exclusiva competencia del Municipio, a los lineamientos de política fiscal fijados por una autoridad sin legitimación jurídica o política alguna como lo es la ‘Comisión de Armonización del Sistema Tributario del Distrito Metropolitano de Caracas’…».

Que, en lo que respecta al artículo 22 de la ordenanza impugnada, denunciaron la infracción del principio de reserva legal, «…porque atribuye a una ‘Comisión de Armonización del Sistema Tributario del Distrito Metropolitano de Caracas’ , órgano adscrito al Servicio Metropolitano de Administración Tributaria de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, la función de establecer principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, función que le corresponde por mandato de la propia Constitución al órgano legislador, y más específicamente, a la Asamblea Nacional y no a un órgano que –como se evidencia- está adscrito a la Administración Tributaria de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas…».

Finalmente, solicitaron que «…de conformidad con lo establecido en el artículo 26 constitucional, que consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, en concordancia con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, […] conjuntamente con la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad, que este Alto Tribunal, decrete a favor de los accionantes, medida cautelar de suspensión de efectos y en consecuencia, suspenda la vigencia y aplicación de las normas impugnadas y, especialmente los artículos 16, 17, 22 y 24, mientras dure el juicio de nulidad…».

Que, «…en este orden de ideas, el fumus boni iuris o la presunción del buen derecho que se reclama se desprende del propio texto de las normas impugnadas y del ordenamiento jurídico positivo», pues «en efecto, con respecto a la usurpación de funciones que supone el artículo 1 de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas, no hace falta más que la letra de este precepto con la del 156.13 de la Constitución para denotar el craso error de derecho en el que incurrió el Distrito Metropolitano de Caracas al arrogarse las competencias del Poder Nacional…».

Que, «…el peligro de que se produzca una lesión irreparable deviene de la vigencia de la Ordenanza objeto de impugnación y del terrible perjuicio que significaría para los Municipios demandantes adaptar sus normas a los postulados de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas…’», con la consecuente incidencia negativa que tal adaptación reportaría a la recaudación de los ramos tributarios locales de los municipios que conforman el referido distrito.

Consideraciones para decidir

En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción y, a tal efecto, observa que el artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prescribe su atribución para «Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella».

Por su parte, el 5.7 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con su primer aparte, prescribe la competencia de esta Sala Constitucional para «[d]eclarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad».

Ello así, como quiera que en el presente caso fue demandada la nulidad de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas, como acto normativo dictado por el cuerpo legislativo del mencionado distrito, esta Sala es competente para conocer del presente juicio de nulidad. Así se declara.

Verificada su competencia, la Sala encuentra que la acción incoada no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho y, en consecuencia, ordena citar al Presidente del Cabildo Metropolitano, así como notificar del presente proceso al Fiscal General de la República. De igual forma, se ordena notificar a los terceros interesados, por medio de cartel que deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y, por último, notifíquese también a la representación actora, todo de conformidad con el procedimiento establecido por esta Sala mediante sentencias nos 1645/2004 (caso: Constitución Federal del Estado Falcón) y 1238/2006 (caso: Cámara Venezolana de Almacenes Generales y Depósito). Así se decide.

En lo que se refiere a la petición cautelar deducida del libelo, debe observarse que la misma se dirige particularmente a obtener la suspensión de los artículos 16, 17, 22 y 24 de la ordenanza delatada en esta oportunidad, cuyo texto se transcribe a continuación:

‘Artículo 16: Las alícuotas o tipos impositivos de los tributos cuyo sujeto activo sea el Distrito Metropolitano de Caracas o los Municipios; Bolivariano Libertador del Distrito Capital, Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda, serán expresados en Unidades Tributarias (U.T)’.

‘Artículo 17: La obligación del pago de los tributos por parte de los sujetos pasivos del Distrito Metropolitano de Caracas y de los Municipios que lo integran, solamente podrán ser condonados mediante ordenanza especial que a tales efectos sea sancionada por el Cabildo Metropolitano de Caracas, o por los respectivos Concejos Municipales de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas’.

El Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital y los Municipios Baruta, Chacao, El Hatillo y Sucre del Estado Miranda, remitirán al Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas, el anteproyecto de Ordenanza de remisión o condonación de deudas tributarias a los fines de someterlo a su debido estudio y emitir su opinión al respecto. Las ordenanzas de remisión o condonación de deudas tributarias deberán evaluar el impacto que dicha remisión o condonación ocasione sobre los ingresos tributarios del Distrito Metropolitano de Caracas, y los Municipios que lo conforman

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‘Artículo 22: La Comisión de Armonización del Sistema Tributario del Distrito Metropolitano de Caracas, estará a cargo de una Junta Directiva integrada por cinco miembros, uno de ellos designado por el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas y el resto por la mayor autoridad del Servicio Metropolitano de Administración Tributaria de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas (SERMAT-ADMC), cuya función será establecer los principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas.

Parágrafo Único: Los miembros del Directorio deberán ser venezolanos, mayores de veinticinco (25) años de edad, de profesión abogado, economista, administrador, contador o licenciado en ciencias fiscales, con experiencia en el área tributaria municipal y preferiblemente con estudios de post-grado en la materia. La Comisión de Armonización del Sistema Tributario del Distrito Metropolitano de Caracas, deberá contar con los funcionarios y los recursos necesarios para el eficiente ejercicio de sus atribuciones:’

‘Artículo 24: Previo a la sanción o reforma de ordenanzas de carácter tributario, tanto el Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas como los Concejos Municipales de los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, deberán someter ante la Comisión de Armonización del Sistema Tributario del Distrito Metropolitano de Caracas, los anteproyectos de las referidas ordenanzas para que la Comisión evalúe el impacto económico y señale las medidas necesarias para el efectivo control fiscal, con el objeto de velar, asesorar y colaborar con el cabal cumplimiento de los principios, parámetros y limitaciones a la potestad fiscal establecidos en esta ordenanza’.”

Con miras a verificar la existencia de los extremos de procedencia de esta clase de medidas de protección provisoria, la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 19, aparte décimo, le atribuye directamente –sin necesidad de acudir por remisión supletoria a la ley adjetiva civil- la facultad de acordar, previa solicitud de parte o aún de oficio, «las medidas cautelares que estimen pertinentes para resguardar la apariencia de buen derecho invocada y garantizar las resultas del juicio, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva».

En relación con la referida disposición de la ley que rige las funciones de este M.J., la inveterada doctrina ha señalado (cfr. SC nº 1832/2004, caso: B.W.) lo siguiente:

…La norma hace suyo el primero de los requisitos de procedencia propios de toda medida cautelar: la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris). Además, y aunque no lo establezca con la misma claridad, exige el segundo de los requisitos inmanente a toda medida cautelar, como lo es la verificación del riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), desde que dispone que la cautela no tiene otra finalidad que la garantía de las resultas del juicio.

De allí que puede afirmarse que el juez dictará la medida preventiva cuando exista presunción del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), si el solicitante acompañó un medio de prueba que constituya presunción grave de tales circunstancias, ya que, en función de la tutela judicial efectiva, las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los jueces, sino que, una vez que se verifique el cumplimiento de los requisitos que preceptúa la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe dictarlas.

Tales extremos deben cumplirse de manera concurrente, por lo que, si falta alguno de estos elementos, el juez no podría decretar la medida preventiva. En este orden de ideas, debe agregarse que, en materia de Derecho Público, donde necesariamente están en juego intereses generales, el juez deberá también realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto…

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En el caso de autos, la Sala estima que la presunción de buen derecho que asiste a los reclamantes, se deduce del artículo 156.13 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según la cual es competencia del Poder Público Nacional la potestad de «La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial», en concordancia con el artículo 183.1 eiusdem, conforme el cual corresponde a la Asamblea Nacional legislar en las materias de competencia del Poder Público Nacional.

En efecto, en su artículo 1, la ordenanza cuestionada en este juicio señala como su objeto regulatorio «establecer las normas aplicables para la armonización de los impuestos, tasas y contribuciones especiales, y la definición de los principios, parámetros y limitaciones del ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas». De allí que, a criterio de la Sala, se encuentre lleno el referido extremo para el otorgamiento de la cautela.

En lo que atañe al periculum in mora, debe observarse que la ordenanza delatada tiene una directa incidencia en los ramos tributarios municipales, en la medida en que -como su denominación lo revela- pretende establecer los principios, parámetros y limitaciones de los tributos locales en las entidades municipales que integran al Distrito Metropolitano de Caracas. Asimismo, de conformidad con el artículo 30 de la misma ordenanza, la vigencia de la misma ocurrió a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas, el 1º de marzo de 2006.

Por ello, dada la inmediata vinculación de los municipios afectados al contenido de tal ordenanza, considerando que su contenido puede repercutir en la recaudación de los ingresos provenientes de tributos que correspondan a tales entes político-territoriales menores, en la medida en que quedan obligados conforme su texto a modificar sus propios ordenamientos, en observancia de las pautas elaboradas por el legislativo metropolitano; la Sala encuentra también satisfecho el requisito del periculum in mora.

Ya por último, se observa que la medida decretada en modo alguno afecta el interés general, sino que -por el contrario- salvaguarda el mismo, si se estima que la preservación del marco regulatorio tributario municipal vigente en cada uno de los Municipios, incluso de aquellos que no demandaron la nulidad objeto de estos autos, no alteraría en modo alguno sus previsiones de recaudación y, en consecuencia, la prestación de los servicios públicos que les compete acometer.

Así las cosas, la Sala acuerda la medida cautelar de suspensión -con efectos erga omnes- de los artículos 16, 17, 22 y 24 de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas; suspensión que surtirá efectos a partir de la publicación del presente fallo, el cual deberá además publicarse en la Gaceta del Distrito Metropolitano de Caracas. Así se decide.

Decisión Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - Se declara competente para conocer la demanda de nulidad de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas.

2. - Admite, en cuanto ha lugar en derecho, la referida demanda.

3. - Ordena citar al ordena citar al Presidente del Cabildo Metropolitano, así como notificar del presente proceso al Fiscal General de la República. De igual forma, se ordena notificar a los terceros interesados, por medio de cartel que deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y, por último, notifíquese también a la representación actora.

4. - Declara con lugar la medida cautelar de suspensión de efectos de los artículos 16, 17, 22 y 24 de la Ordenanza sobre los Principios, Parámetros y Limitaciones del Ejercicio de la Potestad Fiscal de los Municipios que integran al Distrito Metropolitano de Caracas; suspensión que surtirá efectos a partir de la publicación del presente fallo, el cual deberá además publicarse en la Gaceta del Distrito Metropolitano de Caracas.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y la subsiguiente continuación del procedimiento.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de marzo de dos mil siete (2007). Años: 196° de la Independencia y 148° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.C.L.

M.T.D.P.

C.Z. deM.

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. N° 06-1652

JECR/