Sentencia nº 3478 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Diciembre de 2003

Fecha de Resolución11 de Diciembre de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: Antonio García García

El 18 de octubre de 2002 fue recibido en esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, el oficio Nº 2074 del 16 de octubre de 2002, mediante el cual se remitió el expediente Nº 2002-0342 (nomenclatura de dicha Sala), contentivo del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo constitucional por los abogados H.M.L., Bruno Quezada López y L.R.H.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 2.539, 73.369 y 72.042, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.R.H., titular de la cédula de identidad número 4.348.907, contra “la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 de fecha 3-7-96 y por ende contra la Resolución N° 1378 de fecha 27 de Diciembre de 2001, decisión adoptada por el ciudadano F.B.A. delM.L. delD.C., Dirección de Recursos Humanos, Coordinación de Jubilados y Pensionados”.

Dicha remisión se efectuó en virtud de que, el 24 de septiembre de 2002, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer y decidir el referido recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, por lo que declinó la misma en esta Sala Constitucional.

En esa misma ocasión se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado A.J.G. García, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Mediante diligencias del 23 de octubre de 2002, 1°, 15 y 28 de noviembre de 2002, 4 y 17 de diciembre de 2002, 15 de enero de 2003, 14 y 27 de febrero de 2003, 14 de marzo de 2003, 1° y 25 de abril de 2003, 2, 8 y 27 de mayo de 2003, 10 y 26 de junio de 2003, 8 y 15 de julio de 2003, 4 y 28 de agosto de 2003, 24 de septiembre de 2003 y 21 de octubre de 2003, los apoderados judiciales del accionante solicitaron a esta Sala emita pronunciamiento y consignaron documentos.

Efectuado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I Antecedentes

El 22 de marzo de 2002, los apoderados judiciales del ciudadano J.R.H. interpusieron, ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, recurso de nulidad conjuntamente con amparo constitucional contra “la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, Gaceta Municipal del Distrito Federal Nº 1602 de fecha 3-7-96 y por ende contra la Resolución N° 1378 de fecha 27 de Diciembre de 2001, decisión adoptada por el ciudadano F.B.A. delM.L. delD.C., Dirección de Recursos Humanos, Coordinación de Jubilados y Pensionados”.

El 3 de abril del 2002, el referido Juzgado Superior se declaró incompetente para conocer del presente recurso y, en consecuencia, declinó su conocimiento en la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.

El 2 de mayo de 2002, recibido en la Sala Político Administrativa el referido recurso de nulidad, se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de que decidiera la declinatoria de competencia.

Mediante diligencia del 9 de mayo de 2002, el abogado H.M.L., antes identificado, con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, consignó escrito de reforma del recurso de nulidad, sólo respecto a la solicitud de medida cautelar innominada y requirió que “...de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, (...) se decida el presente recurso, sin relación de (sic) informes, por tratarse de un asunto de mero derecho, dada la urgencia del caso, en virtud del estado precario de salud en que se encuentra mi representado y declare con lugar la acción de nulidad por inconstitucionalidad”.

Mediante diligencias presentadas los días 21 y 28 de mayo de 2002, el apoderado judicial del recurrente solicitó a la Sala Político Administrativa que dictara decisión.

Asimismo, el 4 de junio de 2002, la parte actora consignó certificado de incapacidad expedido por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y el 3 de julio del mismo año, consignó copia certificada del informe médico realizado, el 26 de junio de 2002, por el médico M.L.H..

Por medio de diligencias presentadas los días 9 y 16 de julio de 2002, el apoderado judicial del recurrente solicitó nuevamente se dictara sentencia en el presente caso.

El 24 de septiembre de 2002, la Sala Político Administrativa no aceptó la competencia que le fuera declinada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, estimó competente a esta Sala Constitucional para conocer el presente recurso, teniendo como fundamento el criterio sostenido por esta Sala Constitucional en decisión N° 928 del 15 de mayo de 2002 (caso: Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y.), conforme al cual declaró que sí tenía competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra ordenanzas. Asimismo, destacó que, “comparte esta Sala [Político Administrativa] el criterio antes expuesto, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total y parcial de las mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal”.

II

ALEGATOS DEL RECURRENTE

Los apoderados judiciales del ciudadano J.R.H. indicaron en su escrito de nulidad que interponían las pretensiones que se mencionan a continuación:

  1. Fundamento de la solicitud de nulidad.

    Refirieron los apoderados judiciales del recurrente que, su representado prestó servicios en diversos organismos del sector público desde el 20 de agosto de 1973, inicialmente ante el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda en el cargo de Asistente Administrativo; posteriormente, en el Instituto Nacional de Hipódromos en la Dirección de Personal, División de Registro y Control, como Asistente Analista II, primero, y luego como Jefe de Personal IV; en la Gobernación del Distrito Federal, Junta de Beneficencia, en el cargo de Jefe de Personal; en el Concejo Municipal del Distrito Sucre del Estado Miranda, como Jefe de División; en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), Dirección General de Personal, en el cargo de Jefe de División; en el Ministerio de Hacienda, Dirección General de Servicios, Dirección de Personal, como Jefe de División y Director Asistente; en el Ministerio del Trabajo, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal, División de Registro y Control, en el cargo de Jefe de División; y por último, en la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT) de la Alcaldía del Municipio Libertador, Distrito Capital, en el cargo de Coordinador Ejecutivo de Área.

    Expresaron que, su representado ha venido padeciendo problemas de salud (síndrome vertiginoso, lesión vestibular, osteoartrosis severa, hernia discal L4-L5-L5-L5SI, ptosis renal) según constancia expedida por el Ministerio de Trabajo, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, Dirección General de Salud, Dirección Nacional de Rehabilitación, Comisión Nacional para la Evaluación de la Invalidez, que reflejó el porcentaje de pérdida de capacidad para el trabajo en un sesenta y siete por ciento (67%), lo cual evidencia “...la grave y delicada situación que atraviesa nuestro representado”.

    Señalaron que, el 16 de noviembre de 1999, el recurrente solicitó ante la Dirección de Recursos de la Alcaldía del Municipio Libertador, la tramitación de su pensión por invalidez, dado que, cumplía con los requisitos exigidos por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, de acuerdo con la evaluación N° 1.724-99, suscrita por el Jefe del Departamento de Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, recibida por la Gerencia de Administración de la Alcaldía del Municipio Libertador, el 10 de octubre de 2000.

    Indicaron que, según comunicación del 20 de febrero de 2002, suscrita por el Director de Recursos Humanos (E) de dicha Alcaldía, Licenciado Gustavo Rosario Salas, se informó a su representado que no reunía los requisitos mínimos para ser pensionado y debido a que se encontraba incapacitado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el Alcalde F.B. había resuelto concederle el beneficio contenido en el artículo 21 de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, mediante Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001.

    Que, para el momento de haber sido desincorporado de la nómina de la Alcaldía del Municipio Libertador, su representado contaba con una antigüedad de servicio en la Administración Pública superior a los veintisiete (27) años, once (11) meses y veintitrés (23) días.

    Al respecto, adujeron que la conducta asumida por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, al no hacer efectiva la pensión por incapacidad y desincorporarlo de la nómina, mediante la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001, dictada con fundamento en la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, infringe las normas de rango constitucional que garantizan la seguridad social y, por ende, “cercena la esencia jurídica del ordenamiento legal establecido en el texto fundamental de la República Bolivariana de Venezuela”.

    Destacaron que, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 137, 139, 156 numeral 32, y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la competencia en materia de jubilaciones y pensiones, que forma parte de los principios sobre previsión y seguridad social, se encuentra reservada al Poder Público Nacional, de manera que ninguna Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal puede facultar a la Cámara Municipal para legislar sobre materia de previsión social; razón que obliga a concluir, en su criterio, que cuando el Concejo Municipal promulgó la referida ordenanza invadió competencias del Poder Público Nacional y se extralimitó en sus facultades constitucionales y legales.

    Expresaron que, en lo que respecta a la desincorporación de su mandante de la nómina, la Alcaldía del Municipio Libertador transgredió el Estado de Derecho al excluirlo, en forma arbitraria, de la misma y negarle la pensión por incapacidad a la que tenía derecho por aplicación de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, originando con ello un absoluto estado de indefensión frente al acto administrativo dictado por el Alcalde F.B., contenido en la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001.

    Adicionalmente, alegaron que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2, 3, 7, 19, 21, 25, 26, 27, 49, 51, 60, 80, 86, 87, 91, 92, 93, 94,131, 138, 139, 140, 156, 164, 178, 187, 257, 334, 336, numeral 2, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “...en ningún caso serán renunciables las normas y las disposiciones que favorezcan a los trabajadores sin que ello excluya la posibilidad de conciliación o transacción bajo ciertos requisitos, que las normas de la Ley son de Orden Público y que en caso de conflicto de leyes, prevalecerán los del trabajo, aplicándose la norma en toda su integridad y al principio de equidad y a los principios constitucionales establecidos en el artículo 89, ordinales (sic) 2 y 4 en cuanto a la nulidad de cualquier acuerdo o convenio que implique tal renuncia y a la nulidad de toda medida o acto del patrono contrario a dicha Constitución...”, lo cual demuestra que la Alcaldía del Municipio Libertador, al dictar la Resolución impugnada, “...no actuó apegado a la normativa legal vigente que regula este tipo de actos y como quiera que la Administración Municipal, no cumplió con el procedimiento legalmente establecido al efecto, violando así lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y el Acto se encuentra viciado de nulidad, por ilegal, arbitrario e inmotivado, dictado con abuso o desviación de poder”, con fundamento en una ordenanza que vulnera la Carta Magna, por lo que solicitan sea declarada también su nulidad.

    Igualmente denunciaron que, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 21 constitucional, el referido acto administrativo se encontraba viciado de nulidad absoluta al menoscabar el disfrute del derecho de igualdad, y había incurrido en el vicio de falso supuesto, al errar en la interpretación del artículo 14 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios y su Reglamento.

    Por otra parte, consideraron que, el acto administrativo era ilegal pues violó lo dispuesto en los artículos 18 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dado que no cumplía con los requisitos formales exigidos para los actos administrativos y sus notificaciones, además de haber sido dictado con abuso de autoridad y desviación de poder.

    Con fundamento en las consideraciones anteriores, solicitaron que se declarara la nulidad por inconstitucionalidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal y, en consecuencia, se anulara el acto administrativo dictado en ejecución de dicha Ordenanza, por el ciudadano F.B., en su condición de Alcalde del Municipio Libertador, mediante el cual se desincorporó ilegalmente a su representado del cargo de Coordinador de Área y se excluyó de la nómina de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de ese Municipio.

    Asimismo, solicitaron se ordenara la inclusión del recurrente en la nómina de pensionados de la Alcaldía del Municipio Libertador, con la remuneración que venía percibiendo y con el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su desincorporación; que se le garantice la seguridad social y el respeto a la dignidad humana y se proceda a calcular nuevamente el monto de la pensión por invalidez que le corresponde.

    b) Fundamento de la solicitud de amparo constitucional.

    Los apoderados judiciales del recurrente solicitaron, como “medida de protección constitucional”, la suspensión de los efectos del acto de ejecución, en aplicación de la ordenanza impugnada, contenido en la Resolución N° 1.378, del 27 de diciembre de 2001, dictada por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital y que, en consecuencia, se decretara la incorporación de su representado a la nómina de pensionados de la Alcaldía del Municipio Libertador hasta que se dicte sentencia definitiva, con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir, desde su desincorporación.

    En tal sentido, señalaron que, el amparo constitucional era la única herramienta eficaz contra la violación de la esfera de los derechos y garantías constitucionales relativas a la defensa, el debido proceso, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad social y a la seguridad jurídica de su representado “...y que en este caso, reviste mayor gravedad dado el carácter inmediato de las consecuencias jurídicas, derivadas de la ejecución del Acto Administrativo y la Ordenanza (...) que denunciamos como Lesivo e Inconstitucional”. Asimismo, consideraron que, “...en función de la tutela judicial efectiva, las medidas cautelares en este ámbito no son meramente discrecionales de los jueces, sino que estos tienen un poder-deber, esto es, que una vez cumplidos los requisitos que establece la norma para su otorgamiento, el órgano jurisdiccional debe proceder a dictar dichas medidas provisionales, y en este sentido tales medidas pierden el carácter excepcional dejando de estudiarse bajo una concepción restrictiva, pasando a analizarse bajo criterios ‘pro cives’ y ‘pro libertate’ (sic)”.

    III

    DE LA COMPETENCIA

    Corresponde a esta Sala Constitucional pronunciarse, en esta ocasión, acerca de la admisión del presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, para lo cual, previamente, debe precisar su competencia. En tal sentido, observa que, dicho recurso tiene por objeto la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Federal N° 1.602, del 3 de julio de 1996, dictada por el Concejo Municipal del Distrito Federal, así como también la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001, emitida en ejecución de la referida ordenanza, por el ciudadano F.B., en su condición de Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital.

    Al respecto, esta Sala Constitucional juzga imperioso señalar, que si bien el conocimiento de la solicitud de nulidad contra actos administrativos individuales corresponde a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, excepcionalmente esta Sala Constitucional podrá conocer de la misma, si se acumula a la pretensión de nulidad del acto con rango de ley que le sirve de fundamento, de acuerdo con el dispositivo contenido en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:

    Artículo 132. Cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos, se seguirá el procedimiento establecido en la Sección Tercera de este Capítulo y el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en Pleno

    .

    En efecto, sólo la necesidad de evitar que se dicten decisiones contradictorias como producto de una tramitación judicial sucesiva o ante diferentes tribunales, autoriza a esta Sala, que tiene reservada la función de control constitucional de actos de rango legal, para conocer, en una proposición conjunta, la solicitud de nulidad del acto dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución y del acto administrativo individual que le dé ejecución (vid. sentencia N° 2.884/2002, de 20 de noviembre, caso: S.T. deJ.).

    De tal manera que, de acuerdo con las consideraciones anteriores, siendo esta Sala la competente, de conformidad con el artículo 336.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para conocer del recurso de nulidad por inconstitucional ejercido contra la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, dictada por el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal, en ejercicio de la potestad legislativa que le otorga la Constitución, corresponde aplicar, en el caso de autos, lo dispuesto en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los efectos de asumir también la competencia para conocer de la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad contra el acto administrativo individual contenido en la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001, dictada por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, siendo que del examen del escrito contentivo de la presente solicitud, se desprende claramente que la pretensión de nulidad respecto a este último se fundamenta en la inconstitucionalidad del acto general que también se impugna. No obstante, advierte que debido a que respecto del acto administrativo individual se denunciaron adicionalmente vicios de ilegalidad por violación a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala, con fundamento en el criterio sostenido en sentencia N° 2542 del 17 de septiembre de 2003, conforme al cual la pretensión de nulidad del acto administrativo individual de tener como motivo exclusivo y excluyente la inconstitucionalidad de la ordenanza que le sirvió de fundamento, conocerá de la nulidad del acto administrativo individual, pero sólo en lo que se refiere a la inconstitucionalidad del mismo, y no de su ilegalidad.

    Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional considera que no se evidencian razones que hagan improcedente, en este caso, la excepción establecida en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que acepta la remisión efectuada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, y así se declara.

    IV

    ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

    Determinado lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto y la solicitud formulada por la accionante en su escrito libelar y, a tal efecto, observa:

  2. De la admisión del Recurso de Nulidad:

    Esta Sala, luego de la lectura del escrito que encabeza los autos, observa que el presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad cumple con las exigencias previstas en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ya que en el referido escrito se indican las normas impugnadas y las disposiciones supuestamente violadas, así como las razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la demanda. Asimismo, aprecia esta Sala, que en el caso de autos, no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia, por lo cual esta Sala Constitucional admite, cuanto ha lugar en derecho y salvo su apreciación en la definitiva, el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, acuerda notificar, remitiéndole copia certificada del escrito recursivo y de la presente decisión, al Presidente del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, al Alcalde de ese Municipio y al Fiscal General de la República. Asimismo, se ordena el emplazamiento mediante cartel a los interesados en el presente juicio.

  3. De la solicitud de amparo constitucional.

    En el presente caso, el recurrente ejerció, conjuntamente con el recurso de nulidad por inconstitucionalidad, solicitud de amparo cautelar para que se suspendieran los efectos de la Resolución N° 1.378, del 27 de diciembre de 2001, dictada por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital en aplicación de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal y, en consecuencia, se reincorpore al accionante a la nómina de pensionados de la Alcaldía del Municipio Libertador.

    Respecto a cada una de las denuncias de violación de derechos constitucionales, esta Sala sin entrar a analizar la fundamentación de los planteamientos en que se apoya el recurso de nulidad propuesto, lo que implicaría avanzar opinión sobre la materia de fondo sometida al conocimiento de este Alto Tribunal, observa que, la acción de amparo constitucional contra normas, aún las ejercidas de forma cautelar, tienen por objeto evitar la materialización de un daño ocasionado por un acto aplicativo de una norma, general y abstracta, que produzca el vínculo entre ésta y la situación jurídica de uno o varios sujetos de derecho en particular, pues, en principio, las normas por sí mismas no son capaces de incidir en la esfera jurídica de los sujetos de derecho, ni causan materialmente agravio alguno, por su carácter general y abstracto, salvo que se traten de normas autoaplicativas.

    Ahora bien, de acuerdo con el ordenamiento jurídico venezolano, los actos legales tienen fuerza obligatoria y producen todos sus efectos “desde su publicación en la GACETA OFICIAL o desde la fecha a posterior que ella misma indique” (vid. artículo 1° del Código Civil). Así, la interrupción temporal de la eficacia de un acto legal, a través de solicitud de amparo requerida, constituiría una medida excepcional con respecto al principio de presunción de validez intrínseca que tiene toda ley.

    Sobre tal excepción, en sentencia del 25 de abril de 2000 (caso Gertrud Frías Penso y N.A.L.), esta Sala dispuso:

    (...) no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, de modo que si no se maneja con equilibrio aquella inaplicación el principio de autoridad quedaría quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación. Esta puede venir dada no sólo por los perjuicios materiales irreparables que puedan originarse de actos administrativos ejecutados con fundamento en el instrumento normativo conocido, sino por la jerarquía y la entidad de los derechos en juego

    (Subrayado de este fallo).

    Siendo así, entiende esta Sala, que para que pueda producirse un pronunciamiento acerca de la solicitud de amparo en el caso del artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es necesario que se hayan producido hechos, actos u omisiones derivados de la vigencia de una normativa considerada por el Juez como inconstitucional, y que éstos violen o amenacen violar derechos o garantías de igual rango, pues, es mandato de dicha norma dar al juez el poder necesario para otorgar cautela, suspendiendo la aplicación de disposiciones consideradas inconstitucionales, ante una situación jurídica concreta que viole, o amenace violar derechos o garantías del mismo rango.

    Atendiendo al caso de autos, es claro que la referida acción de amparo fue interpuesta ante la emisión del acto administrativo contenido en la Resolución emitida por el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual se negó al ciudadano J.R.H. la pensión de incapacidad y se le desincorporó de la nómina de personal de dicha Alcaldía, en aplicación de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, respecto de la cual los representantes del recurrente adujeron que dicha normativa establece requisitos para obtener la pensión de invalidez, distintos a los exigidos por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios y su Reglamento, invadiendo competencias del Poder Público Nacional, en detrimento de sus derechos constitucionales a la igualdad y a la seguridad social.

    En tal sentido, observa esta Sala, que de los hechos narrados por los apoderados actores así como del análisis de las actas procesales, no se evidencia la existencia de una situación que amerita la utilización por parte de esta Sala Constitucional de sus amplios poderes cautelares, sea por vía del amparo cautelar a que se refiere el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, o a través de una medida cautelar innominada conforme lo disponen los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, habida cuenta que de otorgarse lo peticionado, es decir, que se suspendan los efectos del acto de aplicación concreta de la ordenanza impugnada y que como consecuencia de ello se ordene la inclusión del recurrente en la nómina de pensionados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital “...con el pago de los sueldos dejados de percibir, desde su desincorporación...”, supondría un pronunciamiento anticipado sobre el fondo del asunto planteado, esto es, sobre la constitucionalidad o no de la ley local impugnada y, por ende, del acto administrativo que la ejecuta, lo cual escapa al propósito esencial de toda medida cautelar, cual es procurar un estado de equilibrio que permita hacer realizable la sentencia de fondo por cualquiera de las partes, siendo además que -en autos- no obran elementos suficientes para considerar que el fallo definitivo pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho del recurrente, razón por la cual se niega el amparo cautelar solicitado. Así se decide.

  4. De la declaratoria de mero derecho.

    Adicionalmente a lo anterior, aun cuando no fue requerido por la parte recurrente, esta Sala, en ejercicio de sus amplias facultades como “Juez Constitucional”, debe analizar la posibilidad de declarar el presente procedimiento como de mero derecho, para lo cual observa:

    La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente:

    “Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

    Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

    La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley.“ (Subrayado de esta Sala).

    De la norma transcrita, se advierte que la procedencia de la declaratoria de mero derecho está supeditada a la constatación por parte de la Sala de que la controversia planteada en autos, se circunscribe a la interpretación o contradicción de las normas legales impugnadas con el Texto Constitucional. Ello se justifica, por el hecho de que la declaratoria de una causa como de mero derecho ocasiona una variación en el procedimiento judicial ordinariamente establecido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que posee como fundamento, la ausencia de discusión sobre hechos que deban ser llevados al proceso, por lo que no se requiere la apertura de lapso probatorio sino que basta con el examen de los actos y su confrontación con las normas constitucionales que se señalan como vulneradas, a objeto de que una vez efectuada la interpretación jurídica por el Tribunal se declare su conformidad a derecho.

    De allí que, esta Sala estima que el recurso planteado debe tramitarse como de mero derecho, por cuanto el tema en discusión versa sobre los vicios que por inconstitucionalidad le imputa el recurrente al instrumento normativo referido, el cual sirve de base al acto administrativo también impugnado y, que en su criterio, vulneran las normas constitucionales señaladas por el accionante en su escrito libelar, ya que resulta inoficioso abrir un lapso probatorio, pues, el examen y decisión que habrá de recaer sobre el señalado recurso, se realizará mediante la comparación del contenido de los actos impugnados y el texto de las disposiciones constitucionales denunciadas como violadas.

    Por tal motivo, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, acuerda tramitar el presente recurso como de mero derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, en consecuencia, se suprime la relación y el lapso probatorio en la presente causa y se ordena devolver el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a objeto de que notifique a las partes de la presente decisión. Una vez notificadas todas y cada una de las partes, se ordena a dicho Juzgado la remisión de las actuaciones a la Secretaría de esta Sala para que fije el quinto día de despacho siguiente para que tenga lugar el acto de informes, y verificado dicho acto, deberán ser devueltas las actas a esta Sala a fin de dictar la decisión correspondiente. Así se decide.

    V Decisión

    En virtud de los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo constitucional por los abogados H.M.L., Bruno Quezada López y L.R.H.C., ya identificados, con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano J.R.H., contra la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, dictada por el Concejo Municipal del entonces Distrito Federal, publicada en Gaceta Municipal de esa entidad Nº 1.602 del 3 de julio de 1996, así como contra el acto de ejecución de la misma, contenido en la Resolución N° 1.378 del 27 de diciembre de 2001, dictada por la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital .

SEGUNDO

ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad mencionado y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ORDENA notificar, remitiéndole copia certificada del escrito recursivo y de la presente decisión, al Presidente del Concejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, al Alcalde de ese Municipio y al Fiscal General de la República.

TERCERO

ORDENA al Juzgado de Sustanciación emplazar mediante cartel a los interesados en el presente juicio.

CUARTO

IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional formulada de acuerdo a lo previsto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

QUINTO

De oficio DECLARA LA CAUSA como de mero derecho, en atención a lo dispuesto en el último aparte del artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, se SUPRIME la relación y el lapso probatorio en la presente causa y se ORDENA devolver el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a objeto de que notifique a las partes de la presente decisión. Una vez notificadas todas y cada una de las partes, se ORDENA a dicho Juzgado la remisión de las actuaciones a la Secretaría de esta Sala para que fije el quinto día de despacho siguiente para que tenga lugar el acto de informes, y verificado dicho acto, deberán ser devueltas las actas a esta Sala a fin de dictar la decisión correspondiente.

Publíquese, regístrese y notifíquese de la presente decisión a las partes. Remítase el presente expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de diciembre de dos mil tres (2003). Años. 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R.R.H.

El Secretario Enc.

TITO DE LA HOZ

Exp. Nº 02-2585.

AGG.-

...gistrado P.R.R.H., discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

  1. La sentencia de la cual se disiente admitió la demanda de nulidad que se intentó contra la Ordenanza de Pensiones y Jubilaciones de los funcionarios y empleados del Distrito Federal y contra el acto administrativo de efectos particulares, que negó al demandante el otorgamiento de pensión por invalidez, a causa del incumplimiento de los extremos que exige dicha Ordenanza. Asimismo, la mayoría declaró la improcedencia de la solicitud de amparo cautelar que se planteó como pretensión accesoria. Respecto de este último aspecto de la decisión –la desestimatoria de la medida cautelar- es que disiente quien suscribe este voto salvado, por las siguientes razones:

  2. El demandante –quien es un funcionario del Municipio Libertador del Distrito Capital- solicitó, como medida cautelar, la suspensión de los efectos del acto administrativo que dictó el Alcalde de dicho Municipio, mediante el cual se le negó el beneficio de pensión de incapacidad y se le desincorporó de la nómina de personal de dicha Alcaldía, decisión administrativa que se fundamentó en que el funcionario no reunía los requisitos que exige la Ordenanza que también se impugnó en este juicio.

El criterio de la mayoría sentenciadora respecto de la improcedencia del amparo cautelar que se solicitó, se basó en que el otorgamiento de la medida implicaría “un pronunciamiento anticipado sobre el fondo del asunto”, pues la suspensión de un acto denegatorio, implica, de suyo, el otorgamiento de lo pedido ante la Administración -su incorporación provisional en la nómina de pensionados de dicha entidad federal- materia que, para la mayoría, es asunto que compete al análisis de fondo del juicio de nulidad.

Ahora bien, la naturaleza jurídica de la medida cautelar que se solicitó en este caso es, precisamente, la de una medida positiva o anticipativa, las cuales se definen como aquellas que imponen a la parte contraria la obligación de realizar una conducta concreta y en principio provisional, necesaria para asegurar el objeto del litigio (vid. Calamandrei, Piero, Providencias Cautelares, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1984, p. 55; y Cuenca, Humberto, Derecho Procesal Civil, tomo II, Ediciones Biblioteca UCV, sexta ed., Caracas, p. 182), medidas cuya procedencia no sólo es aceptada sino, además, exigida en el Derecho Procesal, porque es la única forma de que se garantice la eficacia del fallo cuando el objeto del proceso es una pretensión de condena a un hacer o a un dar, en razón de los principios de instrumentalidad y homogeneidad de la pretensión cautelar respecto de la pretensión principal.

Por tanto, no es cierto que estas medidas no prosperen en tanto son un “anticipo” del fondo; antes por el contrario, deben ser un anticipo del fondo, pues –se insiste- de lo contrario no cumplirían con los principios de homogeneidad e instrumentalidad.

Asunto distinto es que las medidas cautelares, y muy especialmente las medidas positivas o anticipativas, deben cumplir con otro requisito: el de la reversibilidad, esto es, que el mandamiento que provisionalmente se otorgue pueda luego -en caso de que se desestime la pretensión principal- dejarse sin efecto y revertirse sin mayor inconveniente la situación jurídica que con él se modificó, con lo que volvería a su estado original.

En aplicación de las anteriores nociones ius procesalistas al caso de autos, es evidente que si la pretensión de fondo del particular es la nulidad del acto y consecuente restablecimiento de su situación jurídica mediante el otorgamiento de la pensión de incapacidad que se le negó, la medida cautelar idónea para el aseguramiento de la eficacia del fallo sería, precisamente, el otorgamiento provisional de ese beneficio; otorgamiento provisional que, además, es perfectamente reversible en caso de que se desestime la pretensión de nulidad, a través de la orden judicial de devolución del pago de las pensiones que se recibieron durante la vigencia de la medida cautelar e, incluso, si fuera el caso, la devolución de lo que corresponda por concepto de intereses moratorios.

Asimismo, este voto salvante no comparte el criterio de la mayoría sentenciadora en el sentido de que no obran en autos elementos suficientes que demuestren los posibles perjuicios graves o de difícil reparación que hagan necesaria la medida que se requirió. Para quien disiente es evidente que el beneficio de pensión de invalidez resultará probablemente esencial para la subsistencia de un funcionario incapacitado por enfermedad –supuesto en el que está incurso el quejoso- y para la subsistencia de las personas que de él dependan, si las hubiere.

En todo caso, la procedencia o improcedencia de dicha medida dependería no sólo del peligro en la mora -periculum in mora- sino además de la presunción de buen derecho -fumus boni iuris- que, en el caso concreto, derivaría de la presunción de veracidad de los alegatos de inconstitucionalidad que se denunciaron respecto de la Ordenanza y, además, de la presunción de cumplimiento de los requisitos exigidos para el otorgamiento de dicha pensión por incapacidad; requisitos de procedencia que, no obstante, no fueron materia de análisis en la sentencia.

Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut supra.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

J.M. DELGADO OCANDO

Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado Disidente

El Secretario,

TITO DE LA HOZ

PRRH.ar.

Exp. 02-2585

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