Decisión nº 062-2004 de Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo de Caracas, de 31 de Marzo de 2004

Fecha de Resolución31 de Marzo de 2004
EmisorJuzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo
PonenteEdwin Romero
ProcedimientoQuerella

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. 7766

Mediante escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 1985, ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, por los abogados G.P.N. y G.P.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros: 2.435 Y 19.643, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana J.L. QUIJADA ALFONZO, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro. 3.649.617, se interpone Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por ilegalidad contra el acto de remoción contenido en la Resolución N° 352 de fecha 7 de septiembre de 1984, notificada mediante cartel publicado en el diario “El Nacional“ en fecha 27 de marzo de 1985 dictado por el Ministerio de Relaciones Interiores, actualmente Ministerio del Interior y Justicia.

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 21 de abril de 1986, admite la presente querella ordenando se proceda de acuerdo a lo previsto en el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

La representación judicial de la República procede a dar contestación a la presente querella en fecha 2 de mayo de 1986, consignando en ese mismo acto el expediente administrativo de la recurrente. Pasada la etapa probatoria del presente juicio, el Tribunal de la Carrera Administrativa, el día 12 de junio de 1986, fija el tercer día de despacho siguiente a los fines de llevar a cabo el acto de informes, presentando solamente la parte querellada su respectivo escrito de conclusiones.

El Tribunal de la Carrera Administrativa da inicio a la relación de la causa en fecha 25 de junio de 1986, estableciendo cuarenta (40) audiencias para su realización, continuando la relación de la misma en reiteradas oportunidades hasta el día 28 de febrero de 1992 fijándose quince (15) días para su realización.

Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente acción a este Juzgado, el cual en fecha 30 de octubre de 2003, se abocó a su conocimiento y ordenó la continuación del juicio.

I

DE LA QUERELLA INTERPUESTA

En el escrito libelar el querellante expone lo siguiente:

Que la recurrente es funcionaria de carrera, en virtud de que ingresó a la Administración Pública en el año de 1973 en el cargo de Mecanógrafa, recibiendo su ascenso en el año de 1982 al cargo de Asistente de Identificación II, pero el día 27 de marzo de 1985 se le notifica mediante cartel publicado en el diario “El Nacional” de la Resolución N° 352 de fecha 7 de septiembre de 1984, en la cual establece que el cargo de Asistente de Identificación II desempeñado por la recurrente en la Oficina de la Dirección General de Identificación y Extranjería (DIEX), es de libre nombramiento y remoción, fundamentándose en el artículo 4, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo Único, numeral 1°, literal “b” del Decreto N° 211, de fecha 2 de julio de 1974, incurriendo la Administración en el vicio de falso supuesto al calificar el señalado cargo como de libre nombramiento y remoción, por cuanto afirma la Administración en la señalada Resolución que las funciones ejercidas por la querellante son de confianza, alegando la querellante al respecto, que sus funciones se limitan a simple labores de secretaria para identificar a los solicitantes de cédulas de identidad y llenar a máquinas los formularios de los cedulados para la expedición de su documento de identificación, no realizando las labores de control de extranjeros que señala la mencionada Resolución.

Arguye que al ser la querellante funcionaria de carrera y ejercer un cargo de carrera, específicamente Asistente de Identificación II, tal como lo señala el Manual de Especificaciones de Cargos de Carrera, solo podía ser retirada de la Administración por las causales establecidas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia afirma que mal se le puede aplicar el Decreto N° 211, en virtud de que se encuentra amparada por la estabilidad prevista en el artículo 17 ejusdem, por lo tanto el acto administrativo de remoción carece de base legal que lo justifique.

Alega que la notificación del señalado acto es defectuosa, en virtud de que la Ley expresa que primero debe agotarse la notificación personal y cuando ésta resulte impracticable se realizara la notificación por medio de cartel, de conformidad con el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en este caso afirma que no se realizó la notificación personal afectando la validez del acto administrativo, de conformidad con el artículo 74 ejusdem.

Aduce que el acto es inmotivado, por cuanto el mismo carece de las causas o motivos en los cuales se basó la Administración para dictar el acto, asimismo se configuró un abuso de poder al ser retirada por una arbitrariedad de la Administración.

Afirma que agotó la instancia conciliatoria, al interponer escrito por ante la Junta de Avenimiento del Ministerio de Relaciones Interiores, de conformidad con el parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, sin obtener por parte de ésta respuesta alguna.

Concluye solicitando sea declarada la nulidad absoluta de remoción y retiro y el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo de Asistente de Identificación II. Asimismo solicita subsidiariamente el pago de las prestaciones sociales, por prestar servicios a la Administración durante 12 años, de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa.

II

CONTESTACION DE LA QUERELLA

La abogada Nakaryd A. deB., en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, niega, rechaza y contradice en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho, los argumentos y pretensiones esgrimidos por el actor en los siguientes términos:

Afirma que el cargo de Asistente de Identificación II, ejercido por la recurrente, es un cargo de libre nombramiento y remoción por cuanto no aparece en el Manual Descriptivo de Clase de Cargos, que cursa en el expediente administrativo debidamente consignado, y las funciones ejercidas por ésta son “... llenar, fonetizar, archivar y posteriormente al ser solicitadas, entregar las cédulas de extranjeros que realizaban sus trámites en esa Oficina.”, por lo tanto consideradas, según su dicho, de confianza, de conformidad con el Decreto N° 211 que establece en el literal “B” que el control de extranjeros y fronteras es un cargo de confianza, en consecuencia afirma que no existe inmotivación al indicar en el acto el fundamento legal antes señalado ni tampoco existe un falso supuesto en virtud de que la Administración observó los parámetros legales establecidos.

Arguye que la notificación no es defectuosa por cuanto se realizó de conformidad con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y al introducir la presente demanda se hace conocedora del acto, configurándose perfectamente la notificación al no lesionarle a la recurrente sus derechos establecidos en la Ley.

Alega que el cargo de Asistente de Identificación II no es un cargo de carrera, por lo tanto afirma que estaba de “permiso especial” en la carrera, concediéndole el mes de disponibilidad establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Concluye solicitando sea declarada sin lugar en la definitiva la querella interpuesta por la ciudadana J.Q.A..

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Planteado así los términos en los cuales quedó delimitada la controversia este Tribunal para decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:

Alega la representación de la parte actora que la notificación debe ser declarada nula, ya que incurre en vicios que impiden que esta pueda surtir efectos, por cuanto infringe lo preceptuado en el articulo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que la Administración no cumplió con la notificación personal exigida por la señalada disposición, siendo realizada la notificación mediante cartel en fecha 27 de marzo de 1985. Al respecto se observa que los artículos 75 y 76 de la Ley ejusdem establecen:

Artículo 75: La notificación se entregará en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado y se exigirá recibo firmado en el cual se dejara constancia de la fecha en que se realiza el acto y del contenido de la notificación, así como el nombre y Cédula de Identidad de la persona que lo reciba.

Artículo 76: Cuando resulte impracticable la notificación en la forma prescrita en el Artículo anterior, se procederá a la publicación del acto de un diario de mayor de circulación de la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tenga su sede y, en este caso, se entenderá notificado el interesado quince (15) días después de la publicación, circunstancia que se advertirá en forma expresa.

De las disposiciones antes transcritas se desprende con meridiana claridad que la Administración se encuentra en la obligación de notificar a los interesados de los actos que afecten sus derechos e intereses, por lo tanto la notificación debe realizarse directamente al interesado o a su apoderado en su domicilio y de ser imposible la misma se podrá realizar la notificación mediante cartel que se publicará en un diario de mayor publicación, entendiéndose el interesado por notificado 15 días después de la mencionada publicación.

Así las cosas, se evidencia de la lectura exhaustiva del expediente, que no consta un oficio u otro instrumento en el cual se desprenda la notificación del acto administrativo de remoción, sino desprendiéndose únicamente el cartel publicado en el Diario “El Nacional” en fecha 27 de marzo de 1985, el cual riela al folio 33 del presente expediente, debidamente certificado por el Director de Personal del Ministerio de Relaciones Interiores, actualmente Ministerio del Interior y Justicia. Sin embargo, a pesar de dicha omisión, es criterio reiterado tanto de la doctrina como de la jurisprudencia que cuando el acto de notificación no cumple con los requisitos establecidos en la Ley, dichos vicios se convalidan por la presencia de los administrados en el procedimiento o mediante el ejercicio oportuno de los recursos a que haya lugar.

En tal sentido aplicando el criterio antes señalado, resulta imperioso para este Sentenciador declarar que la no realización de la Administración de la notificación personal; resultaron subsanados por el hecho de haber acudido el querellante a esta Jurisdicción a los fines de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo mediante el cual el Ministerio de Relaciones Interiores, actualmente Ministerio del Interior y Justicia, la removió de dicha Institución y así se declara.

Considera oportuno este Sentenciador aclarar que la querellante incurre en una contradicción al alegar conjuntamente el vicio de falso supuesto e inmotivación, toda vez que ha sido criterio reiterado de la jurisprudencia el considerar que ambos vicios son incompatibles, o lo que es lo mismo decir, se enervan entre si, sin embargo, este Tribunal, facultado como esta para controlar la legalidad de los actos administrativos y en aras de garantizar una tutela judicial efectiva, de conformidad con lo previsto en el articulo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, procede analizar el acto de remoción impugnado a los fines de verificar si el mismo adolece de alguno de los dos vicios antes mencionados.

Así las cosas, en lo que respecta al alegato de inmotivación del acto administrativo de remoción esgrimido por la querellante en su escrito libelar, debe aclarar este Sentenciador, que la motivación como requisito de forma de los actos administrativos tiene su justificación en la protección del derecho a la defensa del administrado previsto en el articulo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y ello en virtud de que la expresión de los fundamentos de los actos administrativos permite, por una parte, a los particulares defenderse, y por la otra, a los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso administrativa controlar sus presupuestos de hecho y de derecho, de manera que, la inmotivación del acto determinará la nulidad del mismo si no resulta posible conocer de manera alguna los motivos fácticos y jurídicos de la decisión (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 21-11-2000. Ponente: Magistrado Perkins Rocha Contreras). En tal sentido, observa este juzgador que en la notificación del acto administrativo de remoción que riela al folio 33 del expediente, se le indica al querellante que se procedía a removerlo del cargo de Asistente de Identificación II, adscrito a la Dirección General Sectorial de Identificación y Control de Extranjeros, por ser un cargo de confianza, en virtud de realizar actividades de control de extranjeros y fronteras encontrándose en el supuesto establecido en el artículo Único, literal “B”, numeral 1 del Decreto N° 211, en concordancia con el ordinal 3° del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa. En consecuencia, desestima este Sentenciador el alegato de inmotivación del acto administrativo de remoción, toda vez que la querellante se encontraba en conocimiento de los motivos fácticos y jurídicos en los cuales se fundamentó el acto recurrido y así se declara.

En relación al vicio de falso supuesto debe aclararse que se esta en presencia del vicio bajo análisis cuando la Administración fundamenta incorrectamente el acto, bien por errar en la norma aplicada, o bien por basar su decisión en hechos o acontecimientos que nunca ocurrieron, o que de haber ocurrido, lo fue de manera diferente a aquella en que el órgano administrativo aprecia o dice apreciar. Ello así, observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso de marras la Administración procedió a remover a la querellante de los cuadros de la Administración Pública, en virtud de que ejercía un cargo catalogado como de confianza, según el artículo Único, literal “B”, numeral 1 del Decreto N° 211.

Así las cosas, este Juzgador observa que corre inserto al folio 33 del presente expediente, copia de cartel de notificación de la Resolución Nº 352 de fecha 7 de septiembre de 1984, publicado en el Diario “El Nacional” el día 27 de marzo de 1985, el cual expresa textualmente lo siguiente:

… por cuanto el cargo de Asistente de Identificación II de la Oficina DIEX de Maracaibo, Dirección General Sectorial de Identificación y Control de Extranjeros realiza principalmente actividades de control de extranjeros y fronteras, dado que entre otras, recibe, archiva y distribuye entre los titulares las cédulas de identidad de extranjeros remitidas desde la Oficina Central y codifica las matrículas de extranjeros, todo lo cual la hace de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, procedo a remover de conformidad con el artículo 4°, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo Unico, literal B, numeral 1 (Control de Extranjeros y Fronteras) del Decreto 211, del 2 de julio de 1974, (...) a la ciudadana J.L. QUIJADA ALFONSO, titular de la cédula de identidad N° 3.649.617, ...

. (subrayado de este Juzgado)

Del texto de la Resolución ut supra transcrita, se evidencia que el acto administrativo de remoción de la querellante se encuentra fundamentado en el ordinal 3º del artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el literal “B” numeral 1 del artículo Único del Decreto Nº 211 de fecha 2 de julio de 1.974. Por tanto, este Decisor considera pertinente citar lo establecido en el artículo Único del Decreto in comento:

Artículo Único: A los efectos del Ordinal 3° del artículo 4, de la Ley de Carrera Administrativa, se declaran de alto nivel y de confianza los siguientes cargos:

B. De Confianza:

1. Los cargos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de:

(...) control de extranjeros y fronteras; ...

(subrayado de este Juzgado)

Del texto del artículo parcialmente trascrito dimana con meridiana claridad que los cargos que ejerzan funciones de control de extranjeros y fronteras se considerarán de confianza, por lo tanto de libre nombramiento y remoción.

Al respecto observa este Juzgado que del análisis exhaustivo de las actas que conforman el presente expediente, riela a los folios 34 al 36 del mismo, el Registro de Información del Cargo de la ciudadana J.Q.A., en el cual se observa que el cargo ejercido por la recurrente es el de Asistente de Identificación II, señalándose las funciones de ésta entre las cuales se encuentran:

  1. Mecanografiar las filiaciones de Venezolanos y naturalizados para efectos de obtención de cédulas por parte de los interesados.

  2. Colaborar con el Jefe del Departamento a distribuir el trabajo entre las mecanógrafas.

  3. Sustraer matrículas de extranjeros de sus respectivos expedientes

  4. Recibir lotes de cédulas de extranjeros provenientes de Caracas para ser archivadas una vez hecho esto se espera al solicitante para la entrega del documento.

    De las funciones antes señaladas se desprende que para ser calificado un cargo de confianza se deben verificar las funciones en el Registro de Información del Cargo, las cuales se mencionaron anteriormente, desprendiéndose que la recurrente realizaba labores instrumentales o materiales, es decir, labores de secretaría, trascripción o de archivo, en virtud de que se limitaba a transcribir los datos de los interesados en la obtención de cédulas de identidad y la posterior entrega de los mismos, los cuales provienen de la ciudad de Caracas, aunado a lo anterior la recurrente ingresó al organismo querellado al cargo de Mecanógrafa en el año 1.973, tal como consta en el folio 79 del presente expediente, en consecuencia el cargo de Asistente de Identificación II no posee la relevancia jurídica para ser considerado como de confianza.

    En este mismo orden de ideas, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se ha pronunciado sobre este punto en particular en sentencia de 9 de noviembre de 1989 con Ponencia del Magistrado Jesús Caballero Ortiz ( caso: G.R. vs. Ministerio de Relaciones Interiores), la cual es del tenor siguiente:

    ... A fin de determinar si tales actividades justifican la calificación del cargo como de confianza, por implicar el control de extranjeros y fronteras, debe señalarse que la correcta aplicación del Decreto N° 211 implica que las funciones con base a las cuales el cargo es calificado como de confianza debe tener relevancia jurídica, con lo que se excluyen las meras operaciones materiales o instrumentales, ya que de lo contrario, toda función relativa a las enunciadas en el citado Decreto, por cualquier tipo de funcionario, podría ser calificada apriorísticamente como de ´confianza´. De otra parte, debe destacarse, tal y como lo dejó sentado esta Corte en su fallo del 4 de noviembre de 1986 (caso F.C.M. contra Instituto Agrario Nacional) y dado que la República ha insistido en la confidencialidad de las labores del actor como base a la calificación del cargo como de confianza, que ´la prueba de la confidencialidad debe ser de manera tal, que por encima del bajo nivel del cargo, exista el convencimiento pleno que en verdad el funcionario participaba decisivamente con su actuación, en la orientación, o al menos que determinaba principalmente las decisiones´.

    En el caso de autos es obvio que el querellante se limitaba a meras funciones instrumentales, tal como el archivo y copiado de documentos relacionados con el control de extranjeros, pero sin que tales labores determinaran en modo alguno ningún tipo de decisión que afectara el control de dichas personas. Como consecuencia de lo anterior, esta Corte concluye que la Administración erró al calificar el cargo que desempeña el actor como de confianza, lo que determina la nulidad de la remoción y, por ende, la del acto de retiro.

    De la jurisprudencia anteriormente trascrita se desprende que para poder calificar a un funcionario como de libre nombramiento y remoción por ejercer funciones de control de extranjeros, catalogado como de confianza según el Decreto N° 211, debe considerarse la relevancia jurídica de las labores realizadas, sin observar como indicio el nivel del cargo, ya que éste no lo determina, por lo tanto, en el presente caso la Administración no probó plenamente que “ el funcionario participaba decisivamente con su actuación, en la orientación, o al menos que determinaba principalmente las decisiones”, es decir, que el cargo ejercido por la querellante, específicamente el cargo de Asistente de Identificación II, no puede ser catalogado como de confianza; y del Registro de Información del Cargo, el cual riela en los folios 34 al 36 del presente expediente, consignado por el organismo querellado se desprende que las funciones del mencionado cargo, las cuales se señalaron anteriormente son instrumentales o materiales, en virtud de que ejerce labores de secretaría, trascripción o de archivo, no siendo estas funciones que puedan ser consideradas como de confianza, razón por la cual, resulta forzoso concluir que mal podría la Administración enmarcar el cargo de Asistente de Identificación II como un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción.

    En virtud de lo anteriormente señalado se debe concluir que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al no encuadrar el supuesto de hecho con el supuesto fáctico previsto en la norma que sirvió de fundamento al acto objeto de la presente querella y así se declara.

    Ahora bien, por la declaratoria de nulidad del acto de remoción, antes señalado, este Juzgado considera oportuno señalar que la querellante fue retirada posteriormente del organismo querellado mediante Resolución N° 415 de fecha 18 de mayo de 1985 suscrita por el ciudadano O.L. en su carácter de Ministro de Relaciones Interiores, en consecuencia se declara la nulidad del mencionado acto de retiro y así se declara.

    En lo referente a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir, como indemnización de los daños y perjuicios causados por su ilegal retiro, y vista la declaratoria de nulidad que antecede se ordena su pago tomando como base el salario básico mas la antigüedad que le corresponde y todos aquellos bonos y/o beneficios que no impliquen para su causación prestación efectiva de servicio, calculados dichos sueldos dejados de percibir en forma integral, es decir, con la variación que hallan experimentado en el tiempo los conceptos antes mencionados. Así mismo a los fines de determinar el monto adeudado se ordena, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la realización de una experticia complementaria del fallo y así se decide.

    IV

    DECISIÓN

    En virtud de lo antes expuesto, este Juzgado Superior Tercero de Transición de Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:

  5. -CON LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la ciudadana J.L. QUIJADA ALFONZO ya identificada, representado por los Abogados G.P.N. y G.A.P.F. antes identificados, contra el acto administrativo de remoción contenido en la Resolución Nº 352, de fecha 7 de septiembre de 1984, publicado en el diario “El Nacional” en fecha 27 de marzo de 1985 emanado del ciudadano O.L. en su carácter de Ministro de Relaciones Interiores.

  6. - SE ANULA el acto administrativo de remoción contenido en la Resolución Nº 352, de fecha 7 de septiembre de 1984, publicado en el diario “El Nacional” en fecha 27 de marzo de 1985 emanado del ciudadano O.L. en su carácter de Ministro de Relaciones Interiores.

  7. - SE ANULA el acto administrativo de retiro contenido en la Resolución N° 415 de fecha 18 de mayo de 1985 emanado del ciudadano O.L. en su carácter de Ministro de Relaciones Interiores.

  8. - SE ORDENA, la reincorporación del ciudadano J.L. QUIJADA ALFONZO al cargo de Asistente de Identificación II, u otro cargo de igual o superior jerarquía y remuneración para el cual cumpla con los requisitos.

  9. - SE ORDENA, el pago de los sueldos dejados de percibir como indemnización de los daños y perjuicios causados por su ilegal retiro, tomando como base el salario básico mas la antigüedad que le corresponde y todos aquellos bonos y/o beneficios que no impliquen para su causación prestación efectiva de servicio, calculados dichos sueldos dejados de percibir en forma integral, es decir, con la variación que hallan experimentado en el tiempo los conceptos antes mencionados. En consecuencia, a los fines de determinar el monto adeudado por la República por órgano de la Contraloría General se ordena, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la realización de una experticia complementaria del fallo.

    Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los treinta y uno (31) días del mes de marzo de dos mil cuatro (2004).

    Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil de Venezuela.-

    El JUEZ TEMPORAL.

    E.R.. EL SECRETARIO.

    MAURICE EUSTACHE

    En esta misma fecha, 31/03/2004, siendo las dos y treinta (2:30. p.m.), se publicó y registró la presente sentencia bajo el Nº 062-2004.

    EL SECRETARIO

    MAURICE EUSTACHE

    Exp. 7766

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