Sentencia nº 00589 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 14 de Mayo de 2008

Mediante escrito presentado en fecha 17 de octubre de 2007, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, la abogada R.M.P., actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil HERMANOS PAPPAGALLO S.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la P.A. N° 0089-2007 de fecha 13 de abril de 2007, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Z. delI.N.D.P., SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual “certific[a] que el trabajador presenta Discopatía L5-S1 (intervenida quirúrgicamente), considerada como Enfermedad Ocupacional, que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Absoluta y Permanente”.

Señala la parte recurrente que en fecha 4 de septiembre de 1999, se inició una relación de trabajo entre el mencionado ciudadano J.L.S. y su representada, la cual culminó en fecha 6 de febrero de 2003, manteniéndose suspendida la relación laboral desde el 31 de agosto de 2001 hasta el 5 de febrero de 2003.

Que en fecha 28 de julio de 2002, “se le practicó hemisemilaminectomia con discoidectomia L5/S1, la suspensión continuó hasta que se emitió la Declaración del Médico Legista N° ML-05, de fecha cinco (05) de Febrero de 2003, suscrito por la Dra. L.R. adscrita al Servicio de medicina Legal del Ministerio del Trabajo, Inspectoría del Trabajo en Maracaibo, en el cual dictamina una discapacidad parcial y permanente de un sesenta por ciento (60%)”. (Resaltado del texto).

Que en fecha 29 de diciembre de 2003, “la Dra. C.R., médico ocupacional del INPSASEL, emitió un pronunciamiento sobre este caso, y apoyaba en informe de IVSS, en cuanto a la necesidad de practicar una segunda operación quirúrgica”.

Continúa señalando la representación judicial de la parte recurrente, que luego de una segunda operación quirúrgica, los médicos consideraron que la condición física del trabajador se había reestablecido, sin embargo, el 3 de septiembre de 2003, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales emitió documento de Evaluación de Incapacidad Residual, diagnosticando “Columna inestable por presentar diagnostico de Listesis L5-S1” y estableciendo una incapacidad total y permanente del trabajador.

Que el 14 de octubre de 2003, el ciudadano J.L.S. procedió a demandar a su representada y a la sociedad mercantil PDVSA Petróleo, S.A., en forma solidaria, por enfermedad profesional y otros conceptos laborales, pretensión que fue declarada sin lugar tanto por el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, como por el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la misma Circunscripción Judicial.

Señala la recurrente que “con base en la existencia de COSA JUZGADA, [su] representada procede a ejercer por ante el INSAPSEL (sic) Recurso de Reconsideración contra el Acto Administrativo N° 0089-2007, en la cual se emite un pronunciamiento y una supuesta certificación sobre hechos precedentemente decididos y calificados por los organismos médicos y legales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en tiempo hábil y en la oportunidad procesal correspondiente, en contra del acto administrativo emanado del INPSASEL, en relación a la Certificación de Discapacidad Absoluta y Permanente, de fecha trece (13) de Abril de 2007, dictaminada por el INPSASEL, ya que en referencia a la enfermedad del caso del ciudadano J.L.S., los órganos competentes, específicamente el médico legista que era el competente para la fecha se pronunció y certificó la incapacidad del ex trabajador, dándole el carácter de cosa juzgada, tal recurso hasta la presente fecha no ha sido decidido (sic)”.

Que interpone “RECURSO DE NULIDAD contra la mencionada Certificación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, por haber transcurrido casi noventa (90) días desde la interposición del recurso de reconsideración, sin haber obtenido respuesta.

Mediante sentencia de fecha 25 de octubre de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental se declaró incompetente para conocer el recurso de nulidad interpuesto y declinó la competencia en el Juzgado Superior del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, bajo los fundamentos siguientes:

(…) La pretensión de la parte recurrente es la nulidad del acto administrativo dictado por la Dirección Estatal de Salud de los Trabajadores Zulia-F. delI.N. deP., Salud y Seguridad Laborales (I.N.P.S.A.S.E.L.) (…).

En ese sentido, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en la Disposición Transitoria Séptima dispone:

´Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia del Trabajo (…)’.

(…) Este Juzgado en atención al criterio establecido por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 14 de junio de 2007, (caso: VENEZOLANA DE REPRODUCIDOS DEL CARONÍ, VENPRECAR, C.A., hace un análisis de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en el cual indicó: (…)

‘(…) En consecuencia, esta Sala de Casación Social, acoge dicho fallo en toda su extensión y ciñéndose rigurosamente a lo allí establecido concluye que los Juzgados con conocimiento en materia contencioso administrativa son sin duda alguna quienes ostentan la competencia para sustanciar y decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y medio Ambiente de Trabajo, en primer grado de jurisdicción, los Superiores Contenciosos Administrativos regionales, y en apelación, las Cortes de lo Contencioso Administrativo (…)’.

En primer lugar, destaca esta Juzgadora que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 29, proferida el 19 de enero del año 2007, citada por la Sala de Casación Social, determinó que lo procedente era declinar la competencia a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos regionales “en virtud de la doctrina imperante para el caso” y no a los Tribunales Superiores en materia del Trabajo como prevé la Disposición Séptima Transitoria antes transcrita, pero tal doctrina no existía realmente pues no se había pronunciado hasta esa fecha la Sala Constitucional sobre la supuesta inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y las sentencias que aludió la Sala Constitucional (…) no eran análogas al caso sub iudice, estaban mas bien referidas a la competencia para conocer de los recursos de nulidad contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo (…).

(…) A pesar del criterio de la Sala Constitucional y su carácter vinculante, observa esta Juzgadora que por mandato del artículo 259 de la Constitución Nacional y de la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo y la Sala de Casación Social forman parte de la llamada jurisdicción contencioso administrativa eventual (…).

Las consideraciones precedentes permiten estimar a esta Juzgadora que al asignar a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se ha transgredido la garantía del juez natural consagrado en el ordinal 4° del artículo 49 de la Constitución Nacional (…).

Por los fundamentos expuestos, éste (sic) Juzgado (…) se declara incompetente para conocer el presente asunto, por cuanto en razón de la materia, la competencia para conocer, sustanciar y decidir el presente recurso corresponde al JUZGADO SUPERIOR DEL TRABAJO DEL CIRCUITO JUDICIAL LABORAL DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ZULIA; y en consecuencia, se DECLINA la competencia en el referido JUZGADO SUPERIOR (…)

.

En esa misma oportunidad, el mencionado juzgado ordenó remitir el expediente al tribunal declarado competente, lo cual se verificó por oficio N° 2424-07 de fecha 5 de noviembre de 2007.

Recibido el expediente por la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia y verificado el acto de distribución, correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la mencionada Circunscripción Judicial, el cual, mediante decisión de fecha 30 de noviembre de 2007, se declaró a su vez incompetente para conocer el recurso de nulidad ejercido y ordenó la remisión del expediente a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de que sea resuelto el conflicto negativo de competencia planteado.

Como fundamento de la declaratoria de incompetencia, el Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la mencionada Circunscripción Judicial, señaló:

(…) en el caso de autos, la accionante alega que acude ante esta autoridad para solicitar ‘demanda Nulidad contra el acto administrativo Nro. 00089-2007 emanada del INPSASEL en fecha 13 de abril de 2007 (…).

(…//…)

En este sentido, es necesario para este Superior Tribunal traer a colación la sentencia emanada de la Sala de Casación Social en el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad por ilegal e inconstitucionalidad conjuntamente con medida de amparo cautelar iniciado por la sociedad mercantil VENEZOLANA DE PRERREDUCIDOS DEL CARONÍ, VENPRECAR, C.A. (…) de fecha 14 de junio de 2007:

‘Por tal razón, se deja sentado a partir de la publicación de la presente decisión, que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se resuelve’.

Por todos los razonamientos esta sentenciadora se encuentra en la ineludible obligación de declararse INCOMPETENTE

.

En fecha 18 de enero de 2008, se recibió el expediente en la Sala.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer término, corresponde a esta Sala establecer su competencia para resolver el conflicto de competencia planteado, razón por la que debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, los cuales rezan:

Artículo 70. Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia

.

Artículo 71. La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción...

. (subrayado de la Sala)

Ahora bien, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone lo siguiente:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

51. Decidir los conflictos de competencia entre Tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro Tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

.

En el presente caso surgió un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental y el Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, para conocer el recurso de nulidad interpuesto.

La Sala observa que al no existir un tribunal superior común a los tribunales en conflicto, de conformidad con las normas procesales transcritas la regulación de competencia corresponde a este Alto Tribunal, específicamente a la Sala Político-Administrativa, actuando como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que uno de los tribunales involucrados forma parte de dicha jurisdicción. Así se declara.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Sala a los fines de resolver el conflicto suscitado, se aprecia que en el caso de autos ha sido interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad contra la P.A. N° 0089-2007 de fecha 13 de abril de 2007, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Z. delI.N.D.P., SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual “certific[a] que el trabajador [J.L.S.] presenta Discopatía L5-S1 (intervenida quirúrgicamente), considerada como Enfermedad Ocupacional, que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Absoluta y Permanente”.

Conforme a lo previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y que se rige por la mencionada Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo promulgada en el año 1986 y reformada en el año 2005, publicada dicha reforma en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.236 de fecha 26 de julio de 2005.

Así, establece la Disposición Transitoria Séptima del referido texto normativo, lo siguiente:

Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.

De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia

.

Atendiendo a lo establecido en la normativa antes transcrita, debe sostenerse que los órganos competentes para conocer los recursos contencioso administrativos dictados con ocasión a dicha ley, serán en primera instancia los tribunales superiores del trabajo.

En relación a lo anterior, no puede dejar de apreciar esta Sala, que mediante sentencia N° 29 del 19 de enero de 2007, la Sala Constitucional de este M.T. se pronunció en un caso concreto a través del cual el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar mediante sentencia del 10 de abril de 2004 desaplicó por vía de control difuso de la constitucionalidad la mencionada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, “pues lo procedente era que en virtud de la doctrina imperante para el caso, se declinara la competencia a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, por lo que la remisión de autos nunca debió efectuarse, en virtud de la errónea desaplicación decretada”.

Es así, que la precitada sentencia estableció, entre otras consideraciones lo siguiente:

“En este mismo orden de ideas, queda claro que el ad quem ordinario simplemente aplicó lo señalado en el fallo N° 1.318/2001 el cual en forma diáfana establece los motivos por los cuales se fundamenta que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo son los integrantes de la jurisdicción contencioso administrativa; siendo por demás, a través de la decisión del 2 de marzo de 2005, caso: “Universidad Nacional Abierta”, emanada de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, ratificada la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de este tipo de juicios, y se modificó la competencia en cuanto al orden de conocimiento para los recursos de nulidad ejercidos contra actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, estableciendo que los mismos corresponderán en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en aras del acceso a la justicia de los particulares y a la celeridad procesal”.

En este orden de ideas, es imperante para esta Sala indicar que la decisión N° 9 de la Sala Plena del 2 de marzo de 2005, Caso: Universidad Nacional Abierta, - la cual refiere la sentencia de la Sala Constitucional precedentemente señalada- tomó en consideración a los fines de determinar la competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, la inexistencia de una norma legal expresa en la Ley Orgánica del Trabajo que atribuyera a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo.

Ahora bien, se observa que la anterior situación resulta distinta al caso de autos, toda vez que se evidencia como se dijo, que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo en su Disposición Transitoria Séptima dispuso en forma expresa cuales son los tribunales competentes para decidir los recursos contencioso administrativos dictados con ocasión a su aplicación.

En efecto, de un examen de la doctrina desarrollada tanto por la Sala Plena como por la Sala Constitucional de este M.T. puede observarse que se refiere lo siguiente: “la competencia de los órganos del Estado, viene determinada por una norma jurídica que de manera formal le atribuya su competencia”; “[l]a competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuido por norma legal expresa”;”la competencia para el control judicial de actos administrativos por órganos que no formen parte de la jurisdicción contencioso administrativa ordinaria debe apoyarse en una norma de rango legal que expresamente así lo establezca”.

Reafirmando lo anterior, resulta para esta Sala que es al Poder Legislativo por órgano de la Asamblea Nacional a través de la norma legal que dicte, a quien corresponde determinar en qué términos se asigna la competencia.

En este sentido, es de observarse que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 259 constitucional se prevé “La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la Ley”.

En concatenación con lo anterior, la referida sentencia dictada por la Sala Plena precisó lo siguiente:

“(…) En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (“especial”, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.” (Subrayado de esta Sala).

De la transcripción anterior, se evidencia la distinción que hizo la Sala Plena entre la jurisdicción contencioso administrativa ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa especial, siendo esta última cuando la competencia para conocer de determinado acto administrativo le corresponde por mandato expreso de la ley a un órgano de la jurisdicción ordinaria, por razones de afinidad en la materia o especialidad del referido órgano judicial, entre otros.

Así, conforme al principio de legalidad de la competencia y al constar ésta en la citada norma, debe atenderse a la intención del legislador, dentro del ejercicio de su competencia, determinó que los órganos habilitados para el conocimiento de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados con ocasión a la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, son los tribunales superiores del trabajo y la Sala de Casación Social, hasta tanto se cree la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social.

Con fundamento en lo antes expuesto y de acuerdo a lo establecido en la Disposición Transitoria Séptima del mencionado texto legal, se observa que en el presente caso ha sido interpuesto un recurso de nulidad, contra el acto administrativo N° 0089-2007, dictado el 13 de abril de 2007 por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Z. delI.N. deP., Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual “certifica que el trabajador [J.L.S., con cédula de identidad N° 4.153.794] presenta Discopatía L5-S1 (intervenida quirúrgicamente), considerada como Enfermedad Ocupacional, que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Absoluta y Permanente”; por lo que la competencia para conocer y decidir el presente asunto corresponde al Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con fundamento en los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: