Sentencia nº 471 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 9 de Agosto de 2002

SALA DE CASACIÓN SOCIAL

Ponencia del Magistrado O.A. MORA DÍAZ.

Mediante escrito consignado por ante esta Sala de Casación Social en fecha 3 de junio de 2002, el ciudadano J.I.R., en su carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, solicitó la interpretación de los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, relativos al proceso de transferencia que debe realizar el Instituto Nacional del Menor de las entidades de atención, programas y servicios bajo su administración a los Estados y Municipios.

Recibida la solicitud, se dio cuenta en Sala en fecha 12 de junio de 2002 y se designó ponente al Magistrado O.A. Mora Díaz, a los fines de decidir el presente recurso de interpretación.

Siendo la oportunidad legal para ello, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse en los siguientes términos:

- I -

Expone el solicitante en su escrito textualmente, lo siguiente:

(...) la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente compromete a la Nación, los Estados y Municipios a disponer lo conducente para la creación de los órganos allí previstos, estableciendo el deber que en el lapso de un año se dicte la normativa necesaria para su implementación (artículo 672 LOPNA). En consonancia con lo anterior, le otorga al Instituto Nacional del Menor un plazo de un año, contado a partir del 02 de octubre de 1998, fecha de publicación de la misma, para que proceda a transferir a los Estados y Municipios, las entidades de atención, programas y servicios que administre. Igualmente, se obliga a los Estados que traspasen gradualmente a los Municipios, dichas entidades, programas y servicios, cuyo ámbito sea preferentemente local por sus características. (artículo 673 LOPNA).

La duda en la interpretación de los anteriores artículos se suscita en razón de que la normativa transcrita no precisa la vigencia del Instituto Nacional del Menor una vez vencido el lapso de un año para proceder a la transferencia a que alude la ley, ni tampoco hace mención al procedimiento destinado a la realización de dicha transferencia. El proceso de transferencia debió culminar en el mes de octubre de 1999 y hasta la presente fecha el Instituto Nacional del Menor no ha completado su labor, ya que sólo se ha procedido a la transferencia de las entidades de atención, programas y servicios en siete (7) Estados, no así en el resto del país, en virtud de ello, es necesario interpretar el sentido y alcance de los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, a los fines de definir lo relativo al funcionamiento del Instituto Nacional del Menor, una vez transcurrido el lapso de un año al que se ha hecho referencia anteriormente.

Ante la duda planteada, la Asamblea Nacional y las instancias involucradas con la aplicación de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, manejan los siguientes criterios:

1. Por cuanto el artículo 674 de la ley en cuestión, señala taxativamente que el Instituto Nacional del Menor seguirá funcionando hasta tanto se complete el proceso de transferencia de sus entidades de atención, programas y servicios, no es posible proceder a la liquidación del Instituto hasta que cumpla con su cometido. En consecuencia no es necesario legislar sobre la materia.

2. Se debe proceder a la liquidación del Instituto Nacional del Menor, a través de un mecanismo que garantice la transferencia progresiva de las entidades de atención, programas y servicios a que alude la ley.

Con relación al primer criterio el Ministerio Público considera que plantear la duración del Instituto Nacional del Menor hasta que culmine con el proceso de transferencia, es darle una duración indefinida al Instituto, ya que ello depende de factores políticos y presupuestarios, que hacen difícil precisar el lapso en que se realizará la transferencia en su totalidad. Tal circunstancia no se compadece con lo dispuesto en el artículo 78 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece la creación de un nuevo sistema rector nacional para la protección integral de los niños y adolescentes, comprendido por el conjunto de órganos, entidades y servicios que formulan, coordinan, integran, orientan, supervisan, evalúan y controlan las políticas, programas y acciones de interés público a nivel nacional, estadal y municipal destinadas a la atención de todos los niños y adolescentes, ni con la estructura descentralizada que promulga la ley y que respalda el texto constitucional en su artículo 178, numeral 5 eiusdem, que otorga la competencia en materia de servicios de protección a la primera y segunda infancia y la adolescencia, a los Municipios.

En efecto, tanto el texto fundamental, como la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente exige la adaptación de las estructuras de protección y atención de los niños y adolescentes a la nueva Doctrina de la Protección Integral, según la cual el C.N. deD., es el órgano rector del sistema de protección integral, competente para la definición de las políticas de protección integral a la infancia y a la adolescencia, disponiendo lo necesario para que los problemas de la infancia se resuelvan fundamentalmente en el ámbito local, y promoviendo la creación de los consejos Estadales y Municipales de Derechos, mediante la formulación de los lineamientos generales que orientan la actuación de los mismos.(...).

(Omissis).

Descartada la posibilidad de que el Instituto Nacional del Menor, siga operando indefinidamente hasta que culmine con el proceso de transferencia, los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente deben ser interpretados en su conjunto y en consonancia con el mandato constitucional, por lo que en efecto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 674 eiusdem, el Instituto Nacional del Menor seguirá funcionando hasta tanto se complete el proceso de transferencia de las entidades de atención, programas y servicios, pero que en todo caso este proceso no debe exceder del lapso de un año, contado a partir de la publicación de la ley en cuestión, tal como lo prevé el artículo 673 de la misma ley.

Ahora bien, ante el incumplimiento del Instituto Nacional del Menor del lapso establecido por la ley, es necesario la implementación de un mecanismo para su supresión y liquidación, a través de normas de rango legal, que establezcan en primer lugar, el mecanismo de liquidación del Instituto, en segundo lugar, el procedimiento para la ejecución de las transferencias de entidades de atención, programas y servicios a que alude la ley, y en tercer lugar, lo referente al cumplimiento de las obligaciones tradicionalmente asumidas por el Instituto Nacional del Menor.

Por los razonamientos antes expuestos, el Ministerio público, es del criterio de que los artículo 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, deben ser interpretados conforme los principio previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que propende la eliminación del Instituto Nacional del Menor, al exigir la creación de un nuevo sistema rector nacional para la protección de los niños y adolescentes, en forma tal que debe disponerse lo necesario para la liquidación progresiva del Instituto nacional del menor mediante ley

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- II -

Corresponde a esta Sala pronunciarse en relación a la competencia para conocer del presente asunto, y en este sentido se observa tal como se ha sostenido en decisiones anteriores (Sent. N° 176 de fecha 26 de julio de 2001, Sent. N° 360 de fecha 12 de junio de 2002, entre otras) que aun cuando le correspondía a la Sala Político Administrativa el conocimiento de los recursos de interpretación acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, de conformidad con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el ordinal 24º del artículo 42 eiusdem, el cual asigna la competencia a este M.T. para conocer de los recursos de interpretación que se formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se produce un cambio respecto de la competencia para conocer de los referidos recursos, por cuanto, el numeral 6 del artículo 266 eiusdem consagra como atribución del Tribunal Supremo de Justicia la de “Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la ley”, señalando la parte in fine del referido artículo que aquellas atribuciones que no se encuentren asignadas a las Salas en particular, “serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en la Constitución y en la Ley”.

De allí que la creación de las nuevas Salas por expreso mandato constitucional, reveladora del ánimo de especializar sus funciones con respecto a las áreas que constituyen su ámbito de competencia, trae consigo una modificación respecto a la Sala que inicialmente tuvo atribuida el conocimiento en este tipo de recursos, y así lo estableció esta Sala de Casación Social, acogiendo el criterio de la Sala Político Administrativa, en decisión de fecha 31 de mayo de 2001, al siguiente tenor:

“La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en su artículo 262 la creación del Tribunal Supremo de Justicia y de las Salas que lo integran. Asimismo otorga, en forma expresa, ciertas competencias a sus distintas Salas y deja a cargo de la respectiva ley orgánica, la cual deberá ser aprobada por la Asamblea Nacional dentro del primer año contado a partir de su instalación, la distribución de otras no atribuidas expresamente.

A los fines de mantener el funcionamiento integral del Estado, debe este Supremo Tribunal continuar en su labor como máximo administrador de justicia. Por tanto, aun cuando no haya sido dictada hasta el presente la aludida ley orgánica, reguladora de las funciones de este Supremo Tribunal, sus Salas están obligadas a conocer y decidir todos aquellos casos que cursaban por ante la extinta Corte Suprema de Justicia, así como aquellos que ingresen, atendiendo a la afinidad existente entre la materia debatida en el caso concreto y la especialidad de cada una de las Salas (véase decisión de esta Sala del 17 de enero del presente año, caso: J.R.C. vs. C.N.E.).

En tal sentido, la vigente Carta Magna establece en su artículo 262, lo siguiente:

El Tribunal Supremo de Justicia funcionará en Sala Plena y en Sala Constitucional, Político-Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por ley orgánica.

La Sala de Casación Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de menores.

(Resaltado de la Sala).

El caso sub iudice, al interponerse un recurso de interpretación acerca de los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, cuerpo normativo especial esencialmente destinado a la protección de derechos de la población infantil y adolescente, no cabe duda que tal circunstancia reviste un carácter afín con las competencias atribuidas a la Sala de Casación Social, y como tal debe considerarse competente para conocer de dicho recurso. Así se decide.

- III -

Reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia de este Alto Tribunal que la admisibilidad de este particular recurso está sujeto al cumplimiento de ciertas exigencias, delineadas por la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, a quien, como se reseñó en el capítulo anterior de esta decisión, le fue asignada por ley el conocimiento de dicho recurso de interpretación; y en tal sentido, se establecieron como requisitos concurrentes: i) que la norma cuya interpretación y análisis se solicite sea de rango legal; ii) que la propia Ley permita o establezca el ejercicio de tal recurso; y iii) que se verifique la conexidad entre el recurso intentado y un determinado caso concreto.

Así ha quedado sentado en diversas decisiones proferidas por la Sala, como la de fecha 31 de mayo de 2001, en la cual se señaló:

(...) primero que se requiere que la norma cuya interpretación y análisis se solicita sea de rango legal, pues sólo procede este recurso para fijar el alcance e inteligencia de textos legales. En segundo lugar, es determinante que la propia Ley haya previsto de manera expresa el ejercicio de tal recurso respecto de las normas en ellas contenidas, sin que sea posible extenderlo a otras leyes, salvo que la propia ley que prevé su interpretación disponga de modo expreso su extensión a otros textos normativos. En tercer lugar, se debe verificar la conexidad entre el recurso intentado y un determinado caso concreto, lo cual posee un doble propósito: por un lado, verificar la legitimación del recurrente evitando el simple ejercicio académico de interpretación y por el otro permitir al intérprete apreciar objetivamente la existencia de la duda que se alegue como fundamento

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Ahora bien, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 21 de noviembre de 2000 (Exp. N° 00-1276), expresó con relación a los recursos de interpretación de normas legales, el criterio que de seguida se transcribe:

El Artículo 266, Numeral 6 de la nueva Carta, establece que es competencia del Tribunal Supremo de Justicia ‘conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos legales, en los términos contemplados en la Ley’.

Este reconocimiento general a nivel constitucional del recurso de interpretación, no es sólo una repetición de la previsión contemplada en el artículo 42, ordinal 24 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Como observamos anteriormente, la posibilidad de conocer este recurso estaba asignada exclusivamente a la Sala Político-Administrativa y en los casos previstos en la ley. Ahora extiende su conocimiento a cualquiera de las Salas del Tribunal, “Conforme a lo previsto por esta Constitución y la Ley” (Artículo 266, último aparte). Pero lo más importante, es que el recurso no se limita a los casos previstos en la Ley, sino que el mismo se conocerá, “en los términos contemplados en la ley”.

En opinión de la Sala, esta redacción implica la competencia en materia de interpretación de textos legales, con carácter general, sin restricción a los casos expresamente autorizados por el Legislador, sino en las condiciones, circunstancias y requisitos formales y de fondo que determine la ley que regulará la actividad del M.T. deJ..

En ausencia de dicha ley, el Tribunal Supremo de Justicia podrá establecer requisitos y/o restricciones para el ejercicio del mismo, mientras la Asamblea Nacional dicte la Ley Orgánica que regula esta atribución, y así se declara

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Por su parte, esta Sala de Casación Social, mediante decisión de fecha 26 de julio de 2001, comentando el alcance de la citada doctrina, expresó que “los términos contemplados en la ley no son otros que los establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, todavía vigente en todo cuanto no colida con el texto constitucional”.

Así las cosas, es criterio de esta Sala que hasta tanto no se dicten mediante la Ley Orgánica que ha de regir el funcionamiento de este Tribunal Supremo de Justicia, las condiciones, circunstancias y requisitos de forma y de fondo del recurso de interpretación, las exigencias para la admisibilidad del mismo continúan circunscritas a las señaladas en la jurisprudencia supra transcrita. Así se establece.

No obstante, percibe la Sala, que en el presente asunto quien solicita el recurso de interpretación, lo hace como titular de uno de los órganos del Poder Ciudadano, a saber, de la Fiscalía General de la República.

En tal sentido, es necesario tener presente el mandato contenido en el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual indica:

(...) Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

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Tal lineamiento, el cual prevé la coordinación que debe darse entre las ramas del Poder Público, compromete a esta Sala, en conocer del presente recurso; ello, con independencia de la configuración de los requisitos de admisibilidad antes reseñados, por cuanto la materia sujeta a interpretación que involucra a un sector de la sociedad especialmente protegido, como son los niños y adolescentes, sin duda alguna se identifica con aquellas que están orientadas por el más alto interés público y que en definitiva se vinculan con los propios fines del Estado (Art. 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

En efecto, el artículo 78 de la vigente Carta Magna, establece:

Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan

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Ahora bien, el Ministerio Público, componente estructural del Estado, es concebido por la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente como un órgano fundamental dentro del sistema de protección, con legitimación amplia en actuaciones judiciales y administrativas, bien como tercero, como parte de buena fe, como solicitante e inclusive como representante de derechos difusos y colectivos, es decir, tiene inherencia en todos los órdenes jurídicos, administrativos y jurisdiccionales, conforme a la idea de interés público, social y general que representa.

Esta legitimación a la que se hace referencia deriva sin ambages, del propio texto Constitucional y se patentiza cuando el precepto del artículo 285, numerales 1º y 2º, establece:

Artículo 285. Son atribuciones del Ministerio Público:

Garantizar en los procesos judiciales el respeto a los derechos y garantías constitucionales, así como a los tratados, convenios y acuerdos internacionales suscritos por la República.

Garantizar la celeridad y buena marcha de la administración de justicia, el juicio previo y el debido proceso.

Tal capacidad de actuación, genéricamente consagrada en la carta fundamental, encuentra su desarrollo en la Ley Orgánica del Ministerio Público cuando establece en el artículo 11 los deberes y atribuciones del referido órgano, primordialmente como garante del estado de derecho velando por la observancia de la constitución y las leyes, al siguiente tenor:

Artículo 11. Son deberes y atribuciones del Ministerio Público:

Velar por la observancia de la Constitución, de las leyes y de las libertades fundamentales en todo el territorio nacional;

Vigilar, a través de los fiscales que determina esta Ley, por el respeto de los derechos y garantías constitucionales; y por la celeridad y buena marcha de la administración de justicia en todos los procesos en que estén interesados el orden público y las buenas costumbres; (...)

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En virtud de las anotaciones previas, se pasa de seguida a interpretar las normas solicitadas, para lo cual, la Sala observa:

Disponen a la letra los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente:

Artículo 672.-Órganos y Normativa.

En un lapso no mayor de un año, contado a partir de la publicación de esta Ley, la Nación, los estados y los municipios deben disponer lo conducente para la creación y adaptación de los órganos aquí previstos. En el mismo lapso debe dictarse la normativa que en cada jurisdicción sea necesaria a los efectos de ejecutar sus disposiciones.

Artículo 673.- Transferencia de entidades de atención, programas y servicios.

El Instituto Nacional del Menor debe realizar todas las gestiones necesarias para transferir a los estados o municipios, según corresponda, las entidades de atención programas y servicios que administre, en un lapso no mayor de un año a contar de la publicación de esta Ley.

Los estados deben promover y transferir gradualmente a los municipios de su jurisdicción, las entidades de atención programas y servicios que desarrollen para el momento de la publicación de esta Ley, y cuyo ámbito sea preferentemente local por sus características.

Artículo 674.- Instituto Nacional del Menor.

El Instituto Nacional del Menor seguirá funcionando hasta tanto se complete el proceso de transferencia, de las entidades de atención, programas y servicios que administre a los estados y municipios

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La solución a las dudas contenidas en el petitorio surge directamente de las normas antes transcritas y comentadas por el solicitante, pues, de ellas se desprende efectivamente, que aun cuando la Ley Especial no derogó expresamente la Ley del Instituto Nacional del Menor, sí queda asentado el mandamiento de que éste proceda a la transferencia hacia los estados y municipios de las entidades de atención, programas y servicios por él administrado, en un lapso específico de tiempo, a saber, un año contado desde el momento de publicación del texto legal (2 de octubre de 1998. Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 52.666).

Resulta obvia entonces, la correspondencia existente entre el lapso fijado por el legislador para la creación de los órganos administrativos previstos en la Ley (Consejos de Derecho, órganos para la protección de derechos difusos y colectivos y Consejos de Protección) y la transferencia que ha de efectuar el Instituto existente hacia los entes de la administración descentralizada, esto para proceder positivamente a la ejecución de las políticas dirigidas a la niñez y adolescencia en favor de la defensa de sus derechos y garantías, cumpliéndose efectivamente en consecuencia, con el objetivo de la protección integral a través de los órganos por los cuales opera el “Sistema de Protección” previsto en el artículo 117 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, y del cual la Exposición de Motivos de la Ley hace el siguiente comentario:

El Hecho de que los niños y adolescentes sean sujetos de derecho exige que la nueva legislación, además de reconocer y dar contenido a los derechos, cree vías efectivas a fin de garantizarlos. Para ello el proyecto, mediante el Sistema de Protección del Niño y del Adolescente, desarrollado en el Título II, estableció claramente:

1. Las estrategias, actores, órganos, instancias y procedimientos idóneos para lograr ese objetivo esencial;

2. Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando obligado a ello, no garanticen, amenacen o violen dichos derechos;

3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar protección integral a los niños y adolescentes

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En tal virtud, resultaría ilógico pensar en el funcionamiento indefinido del Instituto Nacional del Menor hasta tanto se consume la transferencia a que alude la Ley en el artículo 674, pues ello, sería contrariar no solamente el período de tiempo fijado en el artículo 673 eiusdem, sino que además obstaculizaría el fin último de la Ley, el cual debe materializarse mediante el funcionamiento de las vías idóneas para garantizarlo, a saber, el sistema de protección que conforma el conjunto estructurado de órganos relacionados entre sí y que actúan coordinadamente, ello conforme a una organización descentralizada, todo a los fines de asegurar la debida protección de la población infanto-juvenil.

En consecuencia, observa la Sala que para que se lleve a cabo efectivamente el referido proceso de transferencia de las entidades de atención, programas y servicios del Instituto Nacional del Menor que apunta la Ley Orgánica bajo estudio, se requiere inexorablemente tal como lo plantea el Ministerio Público, de la creación de un Instrumento Jurídico que establezca un procedimiento adecuado para ejecutar ese cometido con celeridad, definir los mecanismos y directrices a seguir para concretar la supresión y consecuente liquidación de dicho Instituto y, esencialmente se requiere de la toma de las medidas administrativas y económicas pertinentes por los organismos competentes para obtener el fin perseguido por la Ley.

Por tanto, necesariamente el Instituto Nacional del Menor continuará ejerciendo las atribuciones legalmente a éste atribuidas, en tanto y en cuanto no se verifique el referido proceso de transferencia y supresión, lo cual como se explicó se encuentra supeditado, a la creación o existencia de un instrumento jurídico que dinamice al mismo. Así se establece.

D E C I S I Ó N

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara PROCEDENTE el recurso de interpretación propuesto por el ciudadano J.I.R., en su carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, quedan así interpretados los artículos 672, 673 y 674 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente y particípese con copia certificada de esta decisión al solicitante antes identificado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social, del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de agosto de dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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O.A. MORA DÍAZ

El Vicepresidente,

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J.R. PERDOMO

Magistrado,

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ALFONSO VALBUENA CORDERO

La Secretaria,

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B.I. TREJO DE ROMERO

R. I. Nº AA60-S-2002-000316