Sentencia nº 671 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Junio de 2014

Fecha de Resolución12 de Junio de 2014
EmisorSala Constitucional
PonenteArcadio de Jesús Delgado Rosales

EN SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente: 12-1124

Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional, el 3 de octubre de 2012, el ciudadano L.A.F.U., titular de la cédula de identidad No. 9.955.916, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 65.719, actuando en nombre propio, solicitó la revisión constitucional de la decisión del 9 de julio de 2012 que dictó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que revocó la decisión dictada el 16 de diciembre de 2009 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital hoy Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital. 

El 18 de octubre de 2012, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El solicitante en revisión mediante diligencia del 13 de diciembre de 2012, solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado F.A.C.L., se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado J.J.M.J. así como la incorporación del Magistrado suplente L.F.D.B., quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado J.J.M.J., en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados L.E.M.L., Marcos Tulio Dugarte Padrón, C.Z.d.M., A.D.R. y L.F.D.B..

En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado F.A.C.L., en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este m.T. para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Antonio Francisco Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados L.E.M.L., Marcos Tulio Dugarte Padrón, C.Z.d.M., A.D.R. y J.J.M.J..

I

ANTECEDENTES

De acuerdo con el escrito presentado ante la Sala, se desprenden los siguientes antecedentes:

Que el ciudadano L.A.F.U. ingresó el 16 de agosto de 1996, a la Alcaldía del Municipio Libertador, con el cargo de Contralor Interno del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte; luego fue designado Director General de Control Posterior, culminando sus servicios el 25 de agosto de 2000 con el cargo de Director de Personal de la Cámara Municipal, por renuncia, la cual fue aceptada el 19 de diciembre de 2000.   

Que nunca fue liquidado por ninguno de los órganos municipales en los cuales se desempeñó como funcionario público, sino que la Administración Municipal le fue trasladando todos sus pasivos laborales.

Que la municipalidad “no ha procedido de manera voluntaria a cancelar la totalidad de las prestaciones sociales y demás derechos que le corresponden, constituyendo esta omisión por parte del Municipio Libertador en (sic) flagrante violación al artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.   

 

El 16 de diciembre de 2009, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano L.A.F.U. contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital hoy Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.

Contra la referida decisión la apoderada judicial de la Alcaldía del  Municipio Libertador del Distrito Capital ejerció recurso de apelación, situación que motivó la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual fue oída en ambos efectos.

El 9 de julio de 2012, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo revocó la decisión dictada el 16 de diciembre de 2009 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.

 

II

DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

La parte actora fundamentó la solicitud de revisión en los siguientes términos:

Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo objeto de revisión, “bajo un argumento baladí (ampliamente superado por la doctrina de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia), de la falta de ‘agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento’, insólita, inconstitucional e indignamente revocó la decisión de fecha 16 de diciembre de 2009 emanada del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, (…)”.

        

Que el tribunal de alzada incurrió en una violación del derecho constitucional a las prestaciones sociales, “así como el desconocimiento supino de los atributos que las prestaciones sociales como derecho humano contienen, específicamente las relacionadas con: la progresividad del derecho; irreversibilidad del derecho; la aplicación preferente de las normas que reconocen un derecho fundamental y la garantía objetiva o normativa que deriva del artículo 203 constitucional (…)”.

Que la decisión objeto de la presente solicitud de revisión conculcó el principio de la confianza legítima, el principio de la seguridad jurídica y la garantía de la igualdad y la no discriminación, todo lo cual incide directamente en el derecho que le asiste a una tutela judicial efectiva.  

  

Que la sentencia objeto de revisión, pasó por alto que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce y somete a un régimen especial de protección los derechos sociales y de las familias, regulando el derecho de los trabajadores a percibir las prestaciones sociales al culminar la relación laboral.

Que debe tomarse en cuenta el contenido de los artículos 3, 92, 146 y 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 8 de la derogada Ley Orgánica del Trabajo, 141 de la Ley Orgánica del Trabajo, las Trabajadoras y los Trabajadores y 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues conforme a dichas normas, todos los funcionarios públicos tienen derecho a percibir sus prestaciones sociales al finalizar la relación de empleo público; por tanto, reconocen el derecho que le asiste, una vez que culminó su relación de empleo público con el Municipio Libertador del Distrito Capital, a obtener el pago de sus prestaciones sociales por el tiempo que estuvo laborando en distintos órganos de la Administración Pública.  

      

Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al negarle el derecho a reclamar las prestaciones sociales bajo el argumento de no haber realizado las gestiones o vía conciliatoria, le vulnera su derecho a que se le aplique la norma que más favorezca al trabajador.

Que el sentenciador en segunda instancia erró inexcusablemente al negarle el derecho de reclamar sus prestaciones sociales, bajo el argumento de la falta de agotamiento de la vía administrativa contemplada en la derogada Ley de Carrera Administrativa como presupuesto para la admisibilidad de la demanda, que siendo un derecho humano reconocido constitucionalmente, obliga al operador de justicia como juez constitucional a preservar la supremacía de las normas constitucionales, debiendo el juez de alzada aplicar en el fallo objeto de revisión el principio de la posición preferente de la norma prevista en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.     

Que la violación al principio de confianza legítima se verificó en el presente caso, “cuando en base a las jurisprudencias emanadas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quien en aplicación del mandato constitucional de los artículos 26 y 257 que establecen que la justicia no podrá ser sacrificada por formalismos inútiles no esenciales (principio  antiformalista), desaplicó la formalidad del agotamiento de la vía administrativa considerando que menoscababa el derecho a la justicia y a una tutela judicial efectiva”; que los criterios sostenidos por la Corte le generaron una expectativa plausible y con base en ello interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial a objeto de reclamar el pago de sus prestaciones sociales.

Que su expectativa plausible de reclamar sus derechos al cobro de las prestaciones sociales, se generó por las diferentes decisiones emitidas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entre los años 2000 y 2001, en las cuales se admitían los recursos contenciosos sin agotamiento previo de la vía administrativa, tal como lo establece la legislación vigente, por lo que al revocar la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la decisión de primera instancia y declarar inadmisible su pretensión, con fundamento en que no agotó la vía administrativa, se vulneró el principio de confianza legítima y la expectativa plausible, así como sus derechos constitucionales.

En relación al alegato de expectativa plausible del derecho al cobro de las prestaciones sociales, citó el contenido de las sentencias Nros. 1.279 del 23 de agosto de 2000 y 1.776 del 21 de diciembre de 2000, dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; 957 del 9 de mayo de 2006, reiterada en decisión N° 130 del 20 de febrero de 2008 y 1.854 del 28 de noviembre de 2008, dictadas por esta Sala Constitucional. 

                      

Que los criterios jurisprudenciales antes mencionados habían superado el criterio del agotamiento previo de la vía administrativa como causal de admisibilidad de los recursos contencioso administrativos, por lo que el tribunal de alzada vulneró la garantía al derecho de igualdad y no discriminación establecido en el artículo 21 constitucional (Ver sentencia de la Sala Constitucional N° 969 del 16 de junio de 2008).

Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial y revocar el fallo de primera instancia, cometió graves errores de juzgamiento que dejaron sin contenido los artículos 3, 21, 26, 89.1, 92, 203, 257 y 335 de la Constitución  (Ver sentencia de la Sala Constitucional N° 492 del 30 de abril de 2009).

    

Que la norma contenida en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa que prescribía el agotamiento previo de la vía administrativa ante la Junta de Avenimiento como presupuesto procesal para admitir el recurso funcionarial, se encuentra derogada a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999.

III

DE LA SENTENCIA CUYA REVISIÓN SE SOLICITA

La sentencia cuya revisión se solicita, dictada el 9 de julio de 2012 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, estableció textualmente lo siguiente:

(…omissis…)

La presente causa gira en torno a la solicitud de pago de la diferencia de prestaciones sociales y otros beneficios, ejercida por la Abogada I.C.E.B., actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano L.A.F.U., contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 11 de julio de 2001.

Siendo ello así, considera oportuno esta Alzada, pronunciarse como punto previo al conocimiento del fondo de la apelación interpuesta en la presente causa, sobre la causal de inadmisibilidad de la demanda por falta de agotamiento de la vía conciliatoria, ello en razón de ser materia de orden público revisable por el Juez, aún (sic) de oficio, en cualquier estado y grado de la causa.

Señalado lo anterior, cabe resaltar que los supuestos fácticos en el presente caso, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa.

Ello así, a la luz del mencionado texto legal, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento, constituye un requisito de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual establecía expresamente lo siguiente:

‘Artículo 15. ‘Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.

PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento’ (Negrillas de esta Corte).

Del contenido de la disposición ut supra citada, se evidencia que a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, era indispensable el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento, aunado al hecho [de] que para la fecha de interposición del presente recurso, se sostenía el criterio jurisprudencial según el cual era de carácter obligatorio el cumplimiento de dicha formalidad, siendo este un requisito indispensable para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. (Vid. Sentencia dictada por esta Corte en fecha 26 de abril del 2001, caso: A.A.M.).

Aunado a lo anterior, mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Número 423, de fecha 14 de marzo de 2008, Caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, señaló referente al agotamiento de la junta de avenimiento, lo siguiente:

‘(…) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa (…)’ (Negrillas de esta Corte).

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende que aún (sic) en caso de no estar constituida la Junta de Avenimiento, esta circunstancia no exime al actor de agotar la gestión conciliatoria, ya que éste debió presentar el escrito ante el Jefe de Personal o también pudo solicitar la conformación de dicha Junta, a los fines de agotar la mencionada vía conciliatoria.

Por otra parte, mediante sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 28 de abril de 2009 (caso: M.V.L.S., contra la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo), se estableció lo siguiente:

‘Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir de esa fecha -24 de mayo de 2000-, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual se mantuvo vigente hasta que la Sala Político- Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en sentencia 489 del 27 de marzo de 2001 que propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores’.

De la sentencia parcialmente transcrita resulta evidente, que a partir del 24 de mayo de 2000, esta Corte consideraba innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, criterio éste que cambió estableciéndose la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa mediante sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 27 de marzo de 2001.

A la luz de los criterios jurisprudenciales anteriormente transcritos y la norma establecida en el parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento constituía un requisito de cumplimiento necesario, a partir del 27 de marzo de 2001, a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en la referida norma y la Sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 27 de marzo de 2001.

Ello así, esta Corte debe revisar la documentación aportada a los autos, a fin de determinar el cumplimiento del agotamiento de la gestión conciliatoria, ante la Junta de Avenimiento, requisito sine qua non para la interposición válida de cualquier acción ante la Jurisdicción Contenciosa, conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa y a tal efecto, observa:

De la revisión exhaustiva de las actas que corren insertas en el expediente judicial, evidencia esta Alzada que no consta en autos que la parte recurrente haya dado cumplimiento con (sic) el requisito de admisibilidad referido a la solicitud de conciliación ante la Junta de Avenimiento, por tanto, estima esta Corte que en el caso de autos el ciudadano L.A.F.U., no agotó la gestión conciliatoria de conformidad con lo previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, para posteriormente interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial.

En este sentido, vale destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 768 de fecha 21 de julio de 2010 (caso: R.P.S.), sostuvo lo siguiente:

‘Esta Sala Constitucional, como máxima intérprete de la Constitución, señala que el requisito del agotamiento de la vía conciliatoria que la Ley de Carrera Administrativa regulaba, así como los demás requisitos que preceptúan las leyes como presupuestos procesales constituyen formalismos esenciales al proceso que deben ser respetados y cumplidos por los usuarios del sistema judicial y celosamente aplicados por los tribunales de la República, en lugar de meras formalidades que permitan su desaplicación’ (Negrillas de esta Corte).

En virtud del criterio jurisprudencial antes expuesto, observa este Órgano Jurisdiccional el error de juzgamiento en que incurrió el Juez A quo al admitir y sustanciar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sin haberse cumplido con dicho requisito de admisibilidad, como lo es el agotamiento de la vía conciliatoria.

En el marco de las observaciones anteriores, esta Corte REVOCA por orden público el fallo dictado en fecha 16 de diciembre de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y en consecuencia, declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano L.A.F.U., contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital. Así se decide.

Siendo ello así, habiendo declarado esta Corte Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en virtud que el recurrente no agotó la vía conciliatoria que la Ley de Carrera Administrativa regulaba, aplicable ratione temporis, se considera INOFICIOSO pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente. Así se decide.

                                                     -VI-

                                               DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de junio de 2010, por la Abogada I.C.E.B., con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano L.A.F.U., contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 16 de diciembre de 2009, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2.- REVOCA por orden público la decisión dictada en fecha 16 de diciembre de 2009, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

3.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano L.A.F.U..

4.- INOFICIOSO pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (9) días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

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IV

DE LA COMPETENCIA

El cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución, le atribuye a la Sala Constitucional la potestad de “revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por  la  Ley Orgánica respectiva”.

Tal potestad de revisión de sentencias definitivamente firmes abarca tanto fallos que hayan sido dictados por las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 25, cardinal 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia), como los que pronuncien los demás tribunales de la República (artículo 25, cardinal 10 eiusdem), pues la intención última es que la Sala Constitucional ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución, según lo que establece el artículo 335 del Texto Fundamental.

Sobre la competencia para conocer de las solicitudes de revisión de sentencias definitivamente firmes, se pronunció esta Sala en sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001, caso: Corpoturismo, dejando establecido que según lo pautado en el artículo 336, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son susceptibles de revisión:

1) Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional, de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier Juzgado o Tribunal del País.

2) Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los Tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3) Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia o por los demás Tribunales o Juzgados del País, apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4) Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás Tribunales o Juzgados del País, que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional

.

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 25, cardinal 10, atribuye a esta Sala la competencia para “Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales”.

Ahora bien, por cuanto fue propuesta ante esta Sala la solicitud de revisión de la sentencia definitivamente firme dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, publicada el 9 de julio de 2012, que revocó la decisión dictada el 16 de diciembre de 2009 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el solicitante contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, esta Sala, con fundamento en las anteriores consideraciones, se declara competente para conocer de la presente solicitud de revisión. Así se declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Delimitada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente revisión, pasa a decidir y, a tal efecto, observa:

En el caso que hoy nos ocupa se pretende la revisión de la sentencia que fue dictada el 9 de julio de 2012 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual revocó la sentencia apelada y declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta, al haber constatado que la parte demandante no agotó la gestión conciliatoria de conformidad con lo establecido en el artículo 15, Parágrafo Único de la derogada Ley de Carrera Administrativa, para posteriormente interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial; por lo tanto, señaló que resultaba inoficioso pronunciarse acerca de la apelación ejercida.

El solicitante denunció la presunta violación del principio de la confianza legítima, el principio de la seguridad jurídica y la garantía de la igualdad y la no discriminación establecidos en el Texto Fundamental, por parte de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por haber aplicado un criterio jurisprudencial diferente a los establecidos por dicha Corte entre los años 2000 y 2001, tomando en cuenta que el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento previa la interposición de la querella ante el órgano jurisdiccional, limitaba el derecho constitucional de acceso a los órganos de justicia.

Planteada en estos términos la presente solicitud de revisión, esta Sala estima necesario verificar cuál de los criterios, respecto de la necesidad de agotamiento de la vía conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, se encontraba vigente para la fecha de interposición de la pretensión funcionarial, con la finalidad de determinar si efectivamente se produjo una violación de los derechos denunciados.

En atención a lo expuesto, esta Sala pudo observar, en virtud de la notoriedad judicial, que la sentencia N° 511, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 24 de mayo de 2000, en el caso R.R.R.v.. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, estableció que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria no podría considerarse causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial en atención del derecho de accionar y de la tutela judicial efectiva previstos en la Carta Magna, por lo que dicha gestión conciliatoria tenía carácter facultativo.

En este mismo sentido, se pronunció dicha Corte en las sentencias N° 1.279 del 23 de septiembre de 2000 y N° 1.776 del 21 de diciembre de 2000. Igualmente en sentencia N° 1.691, dictada el 19 de julio de 2001, reconoció también que no era necesario el agotamiento de la gestión conciliatoria, en los siguientes términos:

A partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte ha venido sosteniendo el abandono de la exigibilidad del agotamiento de la gestión conciliatoria como presupuesto para el acceso a la jurisdicción y ello debido a la aplicación inmediata y no programática de las disposiciones constitucionales que permiten el libre y universal derecho de accionar como integrante del derecho a una tutela judicial efectiva sin más limitaciones que las que establezcan la propia Constitución, con lo cual esta Corte en inmediata aplicación de este principio estableció que no es necesario el agotamiento de la gestión conciliatoria, establecida en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, sin que en ningún momento pueda ser causal de inadmisibilidad de la querella. Todo esto en preferente aplicación inmediata de los artículos 2 (Preeminencia de derechos fundamentales), 7 (primacía de la Constitución), 19 (obligación de garantizar el goce y ejercicio de los derechos), 26 (derecho de accionar y tutela judicial efectiva), 257 (prevalencia de la justicia sobre las formalidades no esenciales del proceso). Ver en sentencia N° 511, de fecha 24 de mayo de 2000, en el caso R.R.R.V.. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social

. (Resaltado de esta Sala).

Sin embargo, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo introdujo un cambio de criterio, estableciendo que era necesario el agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento como requisito para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa. Ejemplo de ello, es la sentencia del 26 de abril de 2001 dictada en el caso A.A.M.V.. Gerencia de Ingeniería Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta; y la sentencia N° 1346 del 26 de junio de 2001, entre otras.

Así pues, para esta Sala resulta evidente que, al menos a partir del 24 de mayo de 2000, cuando decidió el caso: R.R.R.V.. Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había considerado innecesario el agotamiento de la gestión conciliatoria como requisito previo para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, criterio este que mantuvo vigente hasta que la Sala Político-Administrativa estableció la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa en su sentencia N° 489 del 27 de marzo de 2001, la cual, aun cuando no se refiere concretamente a la gestión conciliatoria sino a la vía administrativa, propició el cambio de criterio en la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, conforme se evidencia de decisiones posteriores.

Así, esta Sala observa por notoriedad judicial que la decisión dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 16 de diciembre de 2009, resolvió la querella interpuesta por la parte actora el 11 de julio de 2001; siendo ello así, para ese momento la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aún sostenía el criterio según el cual no era obligatorio agotar la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento como requisito previo para accionar ante el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo y de esa forma lo aplicó en la resolución de casos análogos. Correlativamente se observa que la sentencia accionada, dictada el 9 de julio de 2012 en alzada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró inadmisible la querella funcionarial con base en el criterio de que sí era necesario agotar dicha gestión, sin considerar el derecho a la igualdad, a la confianza legítima o expectativa plausible del querellante, al no haber dictado el fallo conforme al marco jurídico existente para el momento de la formulación de la pretensión funcionarial, lesionando de esta manera la esfera de los derechos constitucionales del justiciable.

En efecto, el artículo 21 del Texto Fundamental prevé el principio de igualdad en los siguientes términos:

Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona. 2. La ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.3. Sólo se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana; salvo las fórmulas diplomáticas. 4. No se reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias

.

Esta norma ha sido interpretada por la Sala en reiteradas oportunidades, en las cuales ha señalado que el derecho a la igualdad exige dar el mismo trato a todas las personas que se encuentran en idénticas o semejantes condiciones, por lo que aquellas que no se encuentran bajo tales supuestos podrían ser sometidas a un trato distinto, lo que hace posible que haya diferenciaciones legítimas, sin que tal circunstancia signifique alguna discriminación o vulneración del derecho a la igualdad (Vid. sentencia N° 972 del 9 de mayo del 2006, caso J.I.R.D.).

De esta manera puede sostenerse que la aplicación de un criterio distinto al sostenido en el momento de la interposición de la querella, en la resolución de este caso en cualquiera de las instancias, constituye un trato desigual respecto de quienes obtuvieron una decisión conforme al criterio que estaba vigente que, desde luego, además de lesionar su derecho a la igualdad, vulneró la confianza legítima o expectativa plausible de la solicitante e indefectiblemente la seguridad jurídica.

Respecto de estos principios, la Sala se ha pronunciado reiteradamente y ha señalado lo siguiente:

Cabe añadir, además, que esta Sala en sentencia N° 3057, del 14 de diciembre de 2004 (caso: F.Y.T.C.), asentó que debe garantizarse la confianza legítima y la seguridad jurídica de los justiciables, en los siguientes términos: ‘…Juzga esta Sala, entonces, que el thema decidendum se circunscribe a la determinación de si el fallo objeto de la solicitud vulneró o no los derechos constitucionales a la igualdad y a la defensa de la peticionaria así como los principios jurídicos fundamentales de seguridad jurídica y confianza legítima, como consecuencia del supuesto cambio repentino de criterio jurisprudencial de la Sala de Casación Civil, para lo cual es indispensable: i) el esclarecimiento de lo que debe entenderse por criterio jurisprudencial; ii) en qué casos se está en presencia de un cambio de criterio jurisprudencial; y iii) bajo qué condiciones puede esta Sala juzgar respecto de la constitucionalidad de tales cambios.

Dichas disquisiciones son relevantes tanto para la decisión del caso sub examine como para la generalidad de aquellos (análogos o similares futuros), ya que constituyen el punto de partida para su solución, por cuanto la determinación de la violación de normas y principios jurídicos fundamentales como el de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica, por un abrupto o irracional cambio de criterio jurisprudencial requiere que se compruebe, con antelación, que en realidad hubo tal cambio, lo cual amerita un cuidadoso examen de los alegatos y probanzas del solicitante’.

…Omissis…

De la conjunción de las definiciones que anteceden se desprende que se está en presencia de un criterio jurisprudencial cuando existen dos o más sentencias con idéntica o análoga ratio decidendi, entendiendo por tal la regla sin la cual la causa se hubiera resuelto de un modo distinto o aquella proposición jurídica que el órgano jurisdiccional estima como determinante en la elaboración del fallo, en contraposición con los obiter dicta o enunciados jurídicos que van más allá de las pretensiones y de las excepciones, ya de las partes, ya recogidas de oficio, que no forman parte de la ratio (Cfr. F.d.P.B.G., La norma jurisprudencial, nacimiento, eficacia y cambio de criterio, Tirant Lo Blanch, Valencia, España, 2000, p. 53).

Para esta Sala la reiteración y la uniformidad constituyen exigencias cardinales para la determinación de la existencia de un criterio jurisprudencial; no obstante, las mismas no son absolutas ya que, algunas veces, la jurisprudencia es vacilante y no se consolida. Por otra parte, en algunos supuestos (excepcionales) podría ser suficiente una sola sentencia como por ejemplo, cuando se produce un cambio de criterio mediante un razonamiento expreso y categórico, o cuando se dilucida por vez primera un asunto o cuando la falta de frecuencia de casos análogos no permita la reiteración de la doctrina legal.

En anteriores oportunidades esta Sala ha hecho referencia a los criterios jurisprudenciales, sus cambios y la relación que existe entre los mismos y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica en el ámbito jurisdiccional en los siguientes términos:

En sentencia n° 956/2001 del 1º de junio, caso: F.V.G. y M.P.M.d.V., que aquí se reitera, esta Sala señaló:

‘La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho’.

Con la anterior afirmación, le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares.

Así, es claro que en nuestro ordenamiento jurídico, con excepción de la doctrina de interpretación constitucional establecida por esta Sala, la jurisprudencia no es fuente directa del Derecho.

…Omissis…

De tal forma, que en la actividad jurisdiccional el principio de expectativa plausible, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia. En tal sentido, el nuevo criterio no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.

No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente.

Conforme a lo expuesto, esta Sala ha reiterado en múltiples fallos (Vid. sentencia nº 3702/2003 del 19 de diciembre, caso: S.d.J.G.H., entre otras), que la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial, iría en contra de la seguridad jurídica que debe procurarse en todo Estado de Derecho’.

.

En virtud de lo expuesto, resulta claro para esta Sala que en la sentencia objeto de la solicitud de revisión, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 9 de julio de 2012, no se aplicó el criterio vigente para la fecha de interposición de la querella funcionarial -el 11 de julio de 2001- sino, por el contrario, se decidió la causa conforme al criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que exigía el agotamiento previo de la vía conciliatoria para interponer el recurso contencioso funcionarial, lo cual constituye una violación al derecho a la igualdad del solicitante, en tanto a su caso se le dio un trato diferente respecto de otros similares o análogos que fueron admitidos con fundamento en el innecesario agotamiento de la gestión conciliatoria, siendo menoscabados sus derechos a la defensa, a la confianza legítima o expectativa plausible de poder accionar sin cumplir con dicho requisito, en atención a la reiterada doctrina jurisprudencial que consideraba tal exigencia violatoria del derecho de acceso al órgano jurisdiccional y a la tutela judicial efectiva enmarcada en el Texto Constitucional, por lo que no constituía una causal de inadmisibilidad de la querella funcionarial. Así se decide.

En atención a lo anteriormente expuesto, esta Sala declara que ha lugar la solicitud de revisión interpuesta en el presente caso. Así se decide.

En consecuencia, se anula la sentencia objeto de la presente solicitud y se ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remita el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que dicte nueva sentencia con estricto apego a lo establecido en el presente fallo.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley- declara. 1.- Que HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por el ciudadano L.A.F.U., actuando en nombre propio, contra la decisión del 9 de julio de 2012 que dictó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; 2.- ANULA la decisión objeto de la presente solicitud de revisión; 3.- Ordena a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que remita el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que dicte una nueva sentencia con estricto apego a lo establecido en el presente fallo.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de junio de dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.

La Presidenta,

G.G. Alvarado 

    El Vicepresidente,

                     F.A.C.L.

L.E.M.L.

             Magistrada

Marcos Tulio Dugarte Padrón

                                                                                        Magistrado

C.Z.d.M.

  Magistrada                     

                                                 

A.D.R.

                                                                                         Magistrado-Ponente

J.J.M.J.

            Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 12-1124

ADR/

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