Sentencia nº 01483 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Junio de 2006

Magistrado Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Exp. Nº 1999-15918

El 28 de abril de 1999, la abogada M.E.A.P., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 31.281, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano L.B. Z., con cédula de identidad Nº 1.742.372, interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad contra la confirmatoria tácita de la Resolución Nº 0164, del 7 de mayo de 1998, a través de la cual la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, negó la solicitud de cambio de uso de vivienda a posada turística de las bienhechurías propiedad de su mandante, en la I.E.G.R., Archipiélago Los Roques, en virtud del silencio administrativo que operó frente al recurso jerárquico incoado ante el MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales),

El 29 de abril de 1999, se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, la remisión del expediente administrativo.

En fecha 22 de junio de 1999, la apoderada del recurrente solicitó se ratificara la anterior solicitud y el 15 de julio de ese año se emitió el oficio correspondiente.

El 20 de julio de 1999, se dio por recibido el expediente administrativo, y el día 21 del mismo mes y año se dio cuenta y se ordenó formar pieza separada.

Por auto del 5 de agosto de 1999, se admitió el recurso interpuesto, se ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General y Procuradora General de la República, así como librar el cartel a que se refería el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vigente entonces.

En fechas 19 y 20 de octubre de 1999, el Alguacil de la Sala consignó recibos de notificación firmados, respectivamente, por las prenombradas autoridades.

El 28 de octubre del mismo año, la representación del recurrente retiró el cartel de emplazamiento, consignando su publicación en prensa el día 2 de noviembre de 1999.

El 24 de noviembre de 1999, la parte actora presentó escrito de pruebas, limitándose a reproducir el mérito favorable de las documentales que constan en el expediente, siendo éstas admitidas por el Juzgado de Sustanciación mediante auto de fecha 13 de enero de 2000.

Concluida la sustanciación, se pasó el expediente a la Sala, donde se dio por recibido el 28 de enero de 2000.

Dado el cambio de estructura y denominación de este M.T., establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y la nueva reconstitución de la Sala, el 1º de febrero de 2000 se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba. En la misma fecha, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco y se fijó el quinto (5º) día de despacho siguiente para comenzar la relación.

El 10 de febrero del mismo año, se fijó la oportunidad en que tendría lugar el acto de informes, llegada la cual se dejó constancia de que la abogada Lennia Suárez Balza, INPREABOGADO Nº 26.386, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, presentó el escrito correspondiente.

El 25 de abril de 2000, se dijo “Vistos”.

Mediante escrito del 13 de mayo de 2003, la apoderada del recurrente solicitó se designara nuevo ponente en la presente causa y se procediera de inmediato a dictar sentencia.

El 15 de julio de 2003, vista la nueva constitución de la Sala con los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en fecha 27 de diciembre de 2000, se ordenó la continuación de la causa y se reasignó la ponencia al Magistrado Hadel Mostafá Paolini.

Por auto del 21 de octubre del mismo año, se ordenó tanto al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, como a la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, informar y acreditar en el lapso de diez (10) días de despacho contados a partir del recibo del oficio que se les remitiría, lo siguiente:

Primero: El estado actual del procedimiento llevado a cabo como consecuencia de la Resolución Nº RI- 0012. En tal orden, se solicita que en particular sean anexados los soportes que acrediten suficientemente las actuaciones realizadas en dicho expediente, que pongan de manifiesto si con relación a la solicitud efectuada en fecha 23 de marzo de 1998 por el ciudadano L.B. Z., titular de la cédula de identidad Nº 1.742.372, se ha realizado algún trámite procedimental de naturaleza administrativa con posterioridad a la Resolución Nº RI-00012 de fecha 23 de marzo de 1999, dictada por el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, por la cual repuso el procedimiento administrativo al estado de que se realice el informe técnico y se fijen las variables ambientales, correspondientes.

Segundo: Si ya existe o no el Plan de Ordenamiento Urbanístico del Archipiélago Los Roques, o bien algún informe o estudio técnico efectuado en los últimos cinco años (entre 1999 y 2003), relativo al impacto ambiental, variables ambientales y demás particularidades, en cuanto a las posadas turísticas que prestan o puedan prestar sus servicios en dicho Parque Nacional;

Tercero: Si en los últimos cinco años han sido autorizados el cambio de uso de vivienda a posadas turísticas de inmuebles situados en la I.G.R. delA.L.R., o bien si se han autorizado la construcción de posadas turísticas en el mismo lugar antes señalado; y de ser efectivamente ese el caso, se informe en específico cuántas y en qué fecha han sido autorizadas.

En fechas 5 de noviembre y 16 de diciembre de 2003, el Alguacil de la Sala consignó recibos de notificación firmados por funcionarios adscritos al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales así como al Instituto Nacional de Parques.

Mediante Oficio de fecha 27 de febrero de 2004, el Consultor Jurídico (E) del referido Ministerio informó que ese Despacho, conjuntamente con el Ministerio de Infraestructura, el Instituto Nacional de Parques y la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, elaboró un proyecto de Plan Especial para el desarrollo Integral de la I.E.G.R., que tiene por objeto regular el uso de la tierra y lograr el desarrollo sustentable de la Isla, con la finalidad de valorar y preservar las características ambientales y arquitectónicas representativas de la zona, así como reglamentar las condiciones de desarrollo de las nuevas edificaciones y las requeridas para la ampliación o modificación de las ya existentes y todo lo relativo a la intensidad, compatibilidad y distribución de actividades dentro de la Isla. Asimismo, informó con respecto a las autorizaciones para cambios de uso de vivienda a posada turística, que de acuerdo con la información suministrada por la Dirección General de la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, en los últimos cinco años no se han autorizado este tipo de cambios de uso de inmuebles situados en la I.E.G.R., ni la construcción de nuevas posadas.

El 29 de julio de 2002, la apoderada del recurrente consignó escrito de observaciones al contenido del precitado oficio, al que acompañó copia del Proyecto de ‘Plan de Protección Urbano-Ambiental de la I.E.G. Roque’ y Contrato de Concesión celebrado entre la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, y la sociedad mercantil Distribuidora de Alimentos Rising Sun, C.A.

En fecha 17 de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados E.G.R. y Evelyn Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado L.I.Z.; Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Y.J.G., Evelyn Marrero Ortíz y E.G.R..

Posteriormente, el 2 de febrero de 2005, fue elegida la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R..

Realizado el estudio de las actas que integran el expediente, pasa esta Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

La representación judicial del ciudadano L.B., fundamentó el recurso de nulidad en los siguientes argumentos:

Que el 23 de marzo de 1998, su representado solicitó a la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, autorización de cambio de uso de vivienda a posada turística de las bienhechurías de su propiedad, consistentes en una casa de aproximadamente 130 mts2 de construcción, sobre un terreno de aproximadamente 225 mts2, ubicadas en el referido Parque, I.E.G.R..

Que tales bienhechurías pertenecen a su mandante por haberlas adquirido de su antigua propietaria en 1969, conforme se desprende del Título Supletorio otorgado el 20 de agosto de 1990 por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo del Municipio Vargas del Distrito Federal.

Que el 7 de mayo de 1998, la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, negó la aludida solicitud mediante Resolución Nº 0168, contra la cual ejerció el correspondiente recurso de reconsideración en fecha 21 de mayo del mismo año.

Que ante la falta de respuesta del precitado recurso, el 26 de junio de 1998 interpusieron recurso jerárquico ante el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, pero que el 30 de octubre de ese año venció el plazo legal sin que la precitada autoridad se pronunciara sobre el mismo.

Que la solicitud de cambio de uso se formuló con fundamento en el artículo 27, número VII, literal d), del Decreto Nº 1.213 contentivo del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, conforme al cual en la zona denominada ‘Uso Poblacional Autóctono’ ubicada en la I.E.G.R., dentro de la que se encuentran las bienhechurías propiedad del actor, “Previa autorización de cambio de uso se podrán destinar viviendas a posadas turísticas, cumpliendo con todas y cada una de las condiciones que se establezcan en dicha autorización”.

Que el acto a que se refiere la aludida disposición es de naturaleza autorizatoria y la discrecionalidad en su dictamen “queda reducida (…) a determinar la oportunidad y conveniencia de la medida para lograr que ella se encuentre adaptada al interés público”.

Que el artículo 78 del citado Reglamento prevé los motivos técnicos que podría argumentar la Administración como sustento a su negativa de autorizar un determinado uso de los legalmente permitidos y previstos dentro del Parque, al disponer que “El Instituto Nacional de Parques (…) podrá prohibir o restringir temporalmente las actividades o usos permitidos cuando la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente o de los recursos naturales renovables del Parque lo justifiquen plenamente”; por lo que la Administración debe demostrar y soportar en estudios y análisis técnicos, que el otorgamiento de la autorización solicitada vulnera los intereses protegidos por la norma.

Que si bien se expresó en el acto que negó la solicitud de cambio de uso, que el número de posadas o alojamientos turísticos que se autoricen vendrá determinado por el nivel máximo de establecimientos, la propia Administración dejó sentado que no podía establecer una correlación directa entre el número de posadas y el impacto ambiental negativo.

Que “luce irresponsable (…) fundamentar el no otorgamiento del cambio de uso solicitado en razones carentes del más mínimo soporte técnico, así como en la falta de diligencia de la Administración al reconocer ésta en forma expresa el no contar con los estudios técnicos, lo que obviamente coloca en situación de indefensión al administrado, al serle opuestos como presuntos argumentos los efectos del incumplimiento de las labores propias en este caso de la Autoridad única de área respectiva.”

Que al momento de decidir, la Autoridad Única de Área carecía de los estudios técnicos necesarios para autorizar o negar el cambio de uso solicitado, lo que se desprende además del Oficio Nº 00591, en el que el Consultor Jurídico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables informa que fueron solicitados los antecedentes administrativos del caso y coordinación institucional “a los fines de elaborar un informe técnico que determine la procedencia o no del cambio de uso (…), con el objeto de que se verifique técnicamente y conforme a la ley (…) el planteamiento formulado y de esta forma tramitar y decidir legítimamente el Recurso Jerárquico interpuesto.”

Que la Administración incurrió en desviación de poder al no comprobar que la autorización para el cambio de uso atentaría contra la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente.

Que en suma, la motivación de la Administración para negar su solicitud fue aparente por cuanto nunca demostró la veracidad de los argumentos esgrimidos, y que al no existir prueba alguna de los hechos que motivaron la decisión impugnada, ésta resulta manifiestamente infundada y por tanto viciada de nulidad por haberse fundado en hechos no comprobados.

Que además, la Autoridad Única de Área ha otorgado autorizaciones de cambio de uso de vivienda a posada, a bienhechurías que se encuentran en condiciones similares a las que ostentan las de su representado.

Que las condiciones de localización y accesibilidad de las bienhechurías del ciudadano L.B., son inmejorables, y le otorgan características ventajosas para la actividad turística. Asimismo, sostiene que su cercanía a la pista de aterrizaje proporciona a la colectividad facilidades para el turismo y que la incidencia del cambio de uso en materia de utilización de servicios públicos sería casi inexistente.

Con base en lo anterior, la apoderada del recurrente solicitó se declare la nulidad del acto contenido en el Oficio Nº 0164, de fecha 7 de mayo de 1998, a través del cual la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques negó su solicitud de cambio de uso de vivienda a posada; y que en consecuencia, se ordene a aquélla proceder a autorizar el referido cambio.

II

INFORMES DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Respecto de la pretensión del actor, la representación de la República expresó lo siguiente:

Que las bienhechurías sobre las cuales versa la solicitud de cambio de uso se encuentran en un espacio territorial, el Parque Nacional Archipiélago Los Roques, que constituye un Área bajo Régimen de Administración Especial, en la que sólo pueden desarrollarse actividades cónsonas con los usos permitidos por el respectivo Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso.

Que en el Decreto Nº 1.214, mediante el cual se creó la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, se estableció la obligación del Ejecutivo Nacional de garantizar el equilibrio ecológico del Parque, en beneficio del interés colectivo, dado no sólo la fragilidad del ecosistema sino de los recursos naturales únicos y de las bellezas escénicas excepcionales existentes.

Que a la referida autoridad le corresponde dirigir, coordinar, ejecutar y controlar el Plan de Ordenamiento del Área y su Reglamento de Uso; todo ello, con estricta sujeción a las políticas y directrices que dicte el Ejecutivo.

Que las actividades o usos en estos espacios son restrictivos, por cuanto respecto de los Parques Nacionales se persigue una Protección Integral que comprende “la prohibición de actividades que impliquen alteración o modificación de las condiciones naturales, la topografía, los recursos naturales renovables y en fin, la estructura ecológica del espacio (…) la preservación del área o espacio por motivaciones diferentes, a saber: estéticas, biológicas, científicas y recreacionales”.

Que en la materia del ambiente, la tutela de un área protegida o sometida a un régimen especial de manejo implica per se, la del interés colectivo, por lo que en casos como el de autos, la Administración no se encuentra obligada a una demostración técnica, como alega el recurrente. Asimismo, indicó que:

no depende de unos requisitos objetivos previstos en el Plan de Ordenamiento, la existencia de un derecho para el recurrente, a fin de que se le autorice a cambiar el uso de vivienda a posada, a una propiedad ubicada dentro del Parque Nacional Archipiélago Los Roques.

Por ello, se evidencia que carecen de fundamento los alegatos del recurrente referentes a la arbitrariedad de la Administración por su negativa, por cuanto la atribución de ésta para otorgar el permiso, es restricta, es decir su decisión no está sometida a requisitos objetivos que debe cumplir el solicitante, para obtener la referida autorización. En consecuencia, ante la ausencia de un derecho predeterminado del recurrente, la Administración no requiere de razonamientos técnicos para su negativa.

Que frente a las autorizaciones como la solicitada por el recurrente, la Administración actúa discrecionalmente cuando valora la oportunidad del ejercicio de determinada actividad, y que mediante Resolución Nº 00164, aquélla se pronunció en el caso concreto señalando que el número de posadas existentes se encuentra en exceso de la capacidad de manejo y administración que las autoridades tienen de tal actividad.

Que el ciudadano L.B. se limitó a alegar el vicio de desviación de poder sin soportar tal afirmación y sin señalar si quiera cuál es el fin distinto o alejado de la norma atributiva de competencia que persigue el autor del acto contentivo de la negativa a su solicitud de cambio de uso.

Por las razones que anteceden, solicitó se declarara sin lugar el recurso de nulidad incoado.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Punto Previo.

De las actas que conforman el expediente administrativo se ha podido advertir que mediante escrito de fecha 14 de mayo de 1998, recibido en la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques el día 21 del mismo mes y año, el ciudadano L.B. interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución Nº 0164, del 7 de mayo de 1998, que negó su solicitud de cambio de uso de vivienda a posada, de unas bienhechurías de su propiedad situada en la I.E.G.R. del referido Parque Nacional.

Frente a la falta de respuesta al aludido recurso, el actor ejerció el correspondiente recurso jerárquico ante el entonces Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales), en fecha 26 de junio de 1998.

Transcurrido el plazo de noventa (90) días a que se refiere el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, concretamente el día 23 de marzo de 1999, la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables dictó la Resolución Nº RI-0012, en la que acordó:

1) Reponer la causa al estado en que (…) (INPARQUES), conjuntamente con la Autoridad Unica de Area LOS ROQUES, realicen un informe técnico, a los fines de determinar la procedencia o no de la solicitud del cambio de uso de vivienda o posada turística.

2) Instruir al Instituto (…) para que, previa comprobación técnica de la procedencia del cambio de uso de vivienda a posada turística, de ser el caso, fije las variables ambientales necesarias para el desarrollo del proyecto propuesto, guardando la debida armonía con el Parque (…).

3) Notificar al interesado del contenido de esta Resolución (…).

(Sic).

Posteriormente, el 28 de abril de 1999, el ciudadano L.B. intentó el presente recurso de nulidad “contra la NEGATIVA TACITA DEL Ministro”.

De las circunstancias expuestas podría afirmarse, a primera vista, que el actor no recurrió del acto que agotó la vía administrativa, dictado con anterioridad a la interposición del recurso de nulidad. Sin embargo, es de hacer notar que si bien mediante memorando Nº 000312 del 25 de marzo de 1999, el Consultor Jurídico del Ministerio el Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables remitió la antedicha Resolución a la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, a los fines de que le fuera notificada al hoy recurrente, tal notificación no consta en autos, por lo que debe esta Sala entender que el ciudadano L.B. no tenía conocimiento de la misma. Siendo ello así y considerando que el presente recurso de nulidad fue incoado una vez transcurrido el plazo establecido en el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que el actor conociera de alguna respuesta dada al recurso jerárquico y haciendo uso, en tal virtud, de la ficción del silencio administrativo, concluye la Sala que la anotada circunstancia no puede afectar la admisibilidad de la presente causa.

Por otro lado, es de destacar que en la referida Resolución Nº RI-0012, se acordó:

1) Reponer la causa al estado en que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) conjuntamente con la Autoridad Única de área LOS ROQUES, realicen un informe técnico a los fines de determinar la procedencia o no de la solicitud del cambio de uso de vivienda a posada turística.

2) Instruir al Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) para que, previa comprobación técnica de la procedencia del cambio de uso de vivienda a posada turística, de ser el caso, fije las variables ambientales necesarias para el desarrollo del proyecto propuesto, guardando la debida armonía con el Parque Nacional ARCHIPIELAGO LOS ROQUES. (…).

La anterior circunstancia plantea una innovación en la materia objeto de la controversia sometida al conocimiento de esta Sala, que podría dejarla vacía de contenido, de entenderse que se ha producido un decaimiento del objeto del recurso de nulidad incoado. Sin embargo, estima la Sala que antes de apresurarse a evidenciar tal situación, resulta necesario precisar la naturaleza de la nueva providencia administrativa y la “utilidad práctica” de la evolución del proceso judicial hasta el fallo que se pronuncie sobre el fondo del asunto debatido, en el entendido de que la obtención de una decisión judicial será requerida en la medida en que lo exija el bien jurídico que tal garantía pretende tutelar.

Dicho esto, observa la Sala que en el presente caso existen circunstancias que justifican suficientemente el conocimiento de la causa, en tanto que:

1. El acto que decide el recurso jerárquico interpuesto por el ciudadano L.B. no resuelve el fondo de la solicitud del particular, de modo que mal podría afirmarse que se ha producido un decaimiento del interés del actor pues la anotada circunstancia no vacía de contenido su pretensión, que es en definitiva el objeto de la causa. Aunado a ello, considera la Sala que a juzgar por los antecedentes descritos en la aludida Resolución, ésta podría dar lugar a la emisión de un acto reeditado.

2. No consta en autos que se hubiere practicado actuación alguna de conformidad con lo ordenado en la Resolución Nº RI-0012, lo que lleva a presumir que las mismas no se han realizado, y lo contrario no fue demostrado por la Administración recurrida, no obstante lo ordenado por esta Sala en sentencia de fecha 21 de octubre de 2003, en el sentido de que se informara “el estado actual del procedimiento llevado a cabo como consecuencia de la Resolución Nº RI-0012”.

3. La situación planteada en el presente caso comprende aspectos relativos a la administración de un Parque Nacional, que, de conformidad con la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio publicada en Gaceta Oficial N° 3.238 del 11 de agosto de 1983, constituye un área sometida a un régimen especial de administración, dirigido fundamentalmente a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente; circunstancia que envuelve un interés colectivo.

   Por tales razones, pasa la Sala a resolver el fondo de la presente controversia, y al respecto observa:

   Señala la parte recurrente que la solicitud formulada ante la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, y que le fuera negada por acto de fecha 7 de mayo de 1998, se fundamentó en el artículo 27, numeral VII, literal d), del Decreto Nº 1.213 contentivo del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, conforme al cual en la zona de ‘Uso Poblacional Autóctono’ de la I.E.G.R., donde se encuentran las bienhechurías de su propiedad, se podrá, previa autorización de cambio de uso, “destinar viviendas a posadas turísticas, cumpliendo con todas y cada una de las condiciones que se establezcan en dicha autorización.”

   Asimismo, expuso que la discrecionalidad que caracteriza a la pretendida autorización está limitada a lo establecido en el referido Decreto, el cual prevé “los motivos técnicos que la Administración (…) pudiera argumentar a los fines de otorgar sustento legal a su negativa de autorizar un determinado uso, de los legalmente permitidos (…)”; y que en el presente caso el cambio de uso requerido fue negado con fundamento en razones carentes del más mínimo soporte técnico.

   La representación de la República, por su parte, manifestó en su escrito de informes, que a los efectos de responder la solicitud formulada por el actor en sede administrativa, la Administración no se encuentra obligada a una demostración técnica ni está sometida “a requisitos objetivos que deba cumplir el solicitante para obtener la referida autorización.”

   Al respecto, la Sala estima necesario efectuar las siguientes consideraciones:

   En nuestro país la política de conservación de los Parques Nacionales fue regulada en la Ley Forestal de Suelos y Aguas publicada en Gaceta Oficial N° 1.004 Extraordinario del 26 de enero de 1966, en cuyo artículo 2 se declaró de utilidad pública, entre otros, a los Parques Nacionales, previéndose en el artículo 10 que la declaración de un área como Parque Nacional atendería a aquellas “que por su belleza escénica natural o que por la flora y fauna de importancia nacional que en ella se encuentren así lo ameriten”. De acuerdo con tales previsiones sólo podían ser declaradas Parque Nacional aquellas regiones que representaran una importancia estatal por su flora o su fauna, debiendo cumplir para ello con algunos requisitos legales y reglamentarios, en virtud del alcance y consecuencia de tal declaratoria.

   Asimismo, el artículo 15 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio previó que:

   Constituyen áreas bajo régimen de administración especial, las áreas del territorio nacional que se encuentran sometidas a un régimen especial de manejo conforme a las leyes especiales, las cuales, en particular, son las siguientes:

   1) Parques Nacionales (omissis).

   Debido justamente a las características de tales zonas, que justifican su administración a través de un régimen especial de dirección y manejo, se impuso regular lo concerniente a su zonificación en virtud de lo cual se dictó el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales, cuyo objeto es, de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 1º, “establecer las normas generales por las cuales se regirá la administración y manejo de los parques nacionales y monumentos naturales, en cuanto a la asignación de los usos permitidos, la regulación de las actividades y las modalidades de administración propiamente dicha, para asegurar que tales espacios territoriales permitan el disfrute del pueblo venezolano, respetando los principios de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente”.

   Asimismo, se estableció en los artículos 2, 3 y 8 eiusdem, lo siguiente:

   Artículo 2. Los planes de ordenación territorial de cada parque nacional o monumento natural, así como de los correspondientes reglamentos de uso, son los instrumentos fundamentales para su administración y manejo, y en ellos se desarrollarán los usos legalmente permitidos, es decir, turismo, investigaciones científicas, recreación, solaz y educación al público, enmarcados dentro de las normas generales contenidas en este Reglamento. (…).

   Artículo 3. Las actividades que podrán desarrollarse dentro de un parque nacional o monumento natural están sometidos al régimen de aprobaciones y autorizaciones establecido en la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Dichas aprobaciones u autorizaciones serán otorgadas por el Instituto Nacional de Parques conforme a lo previsto en este Reglamento y en los planes de ordenación y reglamento de uso correspondientes.

   Artículo 8. Los planes de ordenación y manejo de los parques nacionales y monumentos naturales son el instrumento fundamental para la gestión y conservación de los mismos y contendrán, en general, las directrices, lineamientos y políticas para la administración del área, modalidades de manejo, asignación de usos y actividades permitidas con sujeción a lo establecido en este Reglamento (…).

   (Resaltado de este fallo).

   El 18 de enero de 1991 se publicó en Gaceta Oficial Nº 4.250, el Decreto Nº 1.213 del 2 de noviembre de 1990, contentivo del ‘Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso del Parque Nacional Archipiélago Los Roques’, cuyo objeto es “establecer las directrices, políticas y lineamientos que conforman el Plan de Ordenamiento del Parque Nacional (…), así como los criterios para signar los usos, la zonificación de los mismos y las normas que desarrollarán tales usos y regularán la ejecución de las actividades que puedan ser realizadas, tanto por el sector público como por el privado.”

   Asimismo, se dispuso en su artículo 29 lo siguiente:

   Para el racional aprovechamiento de las zonas de Servicio de la I.E.G.R. y de la Zona de Uso Poblacional Autóctono, se constituye una Comisión Integrada por sendos representantes del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) quien la presidirá, de los Ministerios de Relaciones Interiores, Defensa y Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Desarrollo Urbano y de la Corporación para el desarrollo del Turismo (CORPOTURISMO). Dicha comisión tendrá a su cargo la elaboración de un Plan, para el desarrollo integral de las zonas indicadas, en función a los lineamientos y directrices señalados en este Decreto.

   Parágrafo Único. Hasta tanto se elabore el indicado Plan, la Dirección General Sectorial de Parques Nacionales del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) otorgará las autorizaciones y aprobaciones para la ocupación o ejecución de actividades dentro de dichas Zonas, oída la opinión favorable de la Comisión y sujetándose a las condiciones establecidas en este Decreto.

   (Resaltado de este fallo).

   Así, en función del objeto de los precitados instrumentos se estableció en el artículo 40 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales, que la instalación de hoteles, alojamientos, centros de recreo y servicios complementarios, deberán ajustarse a las previsiones del correspondiente plan de ordenación y manejo, así como al respectivo reglamento de uso, y requerirán, según el caso, de la correspondiente aprobación, autorización o contrato de concesión otorgado por el Instituto Nacional de Parques con sujeción a los siguientes requisitos: a) La instalación de que se trate debe: (i) ubicarse en la zona del parque donde el uso es permitido, (ii) estar abierta al público sin restricciones, pero señalando las normas que deben ser respetadas y que a tales efectos se ubicarán en los lugares más visibles, (iii) armonizar con la belleza del paisaje y ajustarse a la tipología y volumetría arquitectónica de la zona, (iv) contar con servicios sanitarios y cumplir con todas las normas de salubridad pública, y (v) cumplir con la normativa ambiental; b) La autorización o concesión estarán supeditadas a un estudio de impacto ambiental.

   De igual manera, se dispuso en el artículo 78 del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, que el Instituto Nacional de Parques podrá prohibir o restringir temporalmente las actividades o usos permitidos, “cuando la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales del Parque lo justifiquen plenamente.”

   En el caso de autos la solicitud formulada por el ciudadano L.B. se fundamentó en el artículo 27 numeral VII-2 eiusdem, conforme al cual:

   Dentro del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, sólo se permitirá o autorizará el desarrollo de los usos y la ejecución de las actividades conformes con la zonificación establecida en el Título II, Capítulo V de este Decreto y sujetos a las condiciones que a continuación de indican y a las especificaciones que se establezcan en la correspondiente autorización o aprobación, según sea el caso. La zonificación establecida en el Plan se desarrollará dentro de las condiciones que aquí se señalan mediante la ejecución de las siguientes actividades:

   (…omissis…)

   VII. ZONA DE USO ESPECIAL

   (…)

   2. USO POBLACIONAL AUTÓCTONO. Ubicada en la I.E.G.R., se podrá aprobar o autorizar:

   (…)

   d) Previa autorización de cambio de uso, se podrán destinar viviendas a posadas turísticas, cumpliendo con todas y cada una de las condiciones que se establezcan en dicha autorización.

   A juzgar por el contenido de las normas supra transcritas y por el objeto del anterior requerimiento, referido a cambiar el uso dado a una vivienda propiedad del actor ubicada en la zona conocida como de ‘Uso Poblacional Autóctono’, y destinarla a posada, lo que implica la explotación de actividades turísticas en un territorio bajo régimen de administración especial cuya zonificación está sometida a las características de los recursos naturales de los espacios que conforman el Parque Nacional y a los usos y actividades existentes en la Isla; considera la Sala que la solicitud del ahora recurrente sí se encontraba sujeta, en contraposición a lo señalado por la representación de la República, al examen de determinados extremos o condiciones. Así se declara.

   Ahora bien, tal y como ya ha sido expuesto, la petición formulada por el ciudadano L.B. ante la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, con base en el trascrito artículo 27, literal VII d), del Plan de Ordenamiento y Reglamento de Uso de dicho Parque, estaba dirigida a modificar el uso de una vivienda de su propiedad ubicada en la I.E.G.R., al de posada. Dicha solicitud fue negada bajo el siguiente fundamento:

   (…) cabe destacar que el número de posadas o alojamiento turístico que se autorice o permita para el Parque vendrá determinado por el nivel máximo de establecimientos de este tipo que el área natural pueda acomodar con alto grado de satisfacción para el usuario y con el menor impacto ambiental negativo que se pueda lograr. No podemos establecer una correlación directa entre el número de posadas y el impacto ambiental negativo. El número de posadas puede aumentar o disminuir así como el impacto ambiental negativo puede ser mayor o menor dependiendo de una multiplicidad de factores diversos; pero lo que sí podemos perfectamente deducir es que indudablemente uno de esos factores es la capacidad de administración y manejo que las autoridades tengan de las actividades y usos en el Parque; y que esta capacidad está en directísima relación a la infraestructura de servicios que en un determinado momento se dispongan para el sitio. Habida cuenta de lo anteriormente expuesto; y no obstante los fructíferos esfuerzos realizados por las autoridades competentes, en los últimos años, para mejorar e incrementar la capacidad de manejo y administración del área, mediante la inversión en los servicios públicos de agua dulce, electricidad y aseo, así como también en la dotación de personal preparado y de infraestructura y equipos para la vigilancia y control del archipiélago, sin embargo tanto este Director General como los distintos representantes de los organismos competentes que conforman el C.D. de esta Autoridad Única de Área luego de un responsable análisis de la situación, consideran que actualmente el número de posadas existentes se encuentra en exceso de la capacidad de manejo y administración que las autoridades tienen de tal actividad; y por otra habida cuenta de la inexistencia de un programa de monitoreo del efecto o del impacto que el uso turístico pueda estar produciendo sobre los recursos naturales del Parque, se carece de la información que nos permita establecer cuál es la calificación de tal impacto y en consecuencia cuál es el limite de cambio que el ecosistema nos permite aceptar; luego sería una irresponsabilidad continuar otorgando autorizaciones para posadas en tales circunstancias.

   (…)

   Tomando en consideración todo lo anteriormente expuesto y sobre la base de que el objetivo primordial del Parque Nacional es la protección y conservación de los recursos naturales contenidos en el mismo; esta Dirección (…) decide NEGAR la solicitud.

   (Sic) (Resaltado de este fallo).

   De un análisis contextual del precitado acto, se desprende que el motivo de la negativa a autorizar el cambio de uso solicitado vendría dado por el exceso de posadas en la zona de Uso Poblacional Autóctono de la I.E.G.R., Parque Nacional Archipiélago Los Roques, que disminuye la capacidad de administración y manejo del área, produciendo, por ende, un impacto ambiental negativo.

   Siendo ello así, resulta necesario destacar que, en efecto, lo relativo a la protección y conservación de los recursos naturales que se encuentran en los Parques Nacionales constituye uno de los extremos a revisar para el otorgamiento de autorizaciones o aprobaciones que incidan en el uso dispensado, en este caso concreto, a las diferentes zonas en que se divide el Parque Nacional Archipiélago Los Roques; y que la afectación de tales aspectos constituiría una de las razones para negar legítimamente solicitudes como la de autos, dado que la misma perjudicaría un interés colectivo y, por ende, superior al del particular solicitante. Sin embargo, observa la Sala de las actas que conforman el expediente que:

   1. El 31 de enero de 2003, la República a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales celebró con la sociedad mercantil Distribuidora de Alimentos Rising Sun, C.A., un contrato a través del cual le otorgó una concesión “para que por su única y exclusiva cuenta y con sus propios medios de trabajo preste el servicio de Alojamiento Turístico en el Parque Nacional Archipiélago Los Roques”. Dicha concesión se refiere, de acuerdo con lo expuesto en la cláusula segunda del contrato, “a la conducción y atención de alojamiento de turistas en una posada de tres (3) habitaciones, con capacidad máxima de seis (6) huéspedes por noche, en un inmueble ubicado en el Poblado El Gran R.P.N.A.L.R., identificado con el Nº 74, del Registro de Bienhechurías de El Gran R. deJ. de 2001, denominada ‘POSADA LA GAVIOTA’.”

   2. Mediante Memorando de fecha 30 de julio de 1998, el Director General Sectorial de la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques informó al Consultor Jurídico del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a casi tres meses de haber dictado el acto a través del cual negó la solicitud de cambio de uso formulada por el ahora recurrente, lo siguiente:

   1.- Primeramente, hacemos de su conocimiento que NO existe informe técnico, recaudos, documentos, censos, estudios o programa de monitoreo de donde se pueda deducir el impacto ambiental causado por las actividades de alojamiento turístico en la isla del Gran Roque.

   2.- La política de negativa de solicitudes de cambios de uso de vivienda a posada turística, que desde hace algún tiempo viene aplicando esta Dirección, no responde a basamento o motivación técnico ambiental comprobada alguna; responde a un compromiso adoptado por este Despacho para con el C.D. de la Autoridad Unica de Area del Parque (…), en virtud de que en el seno del mismo se ha solicitado, luego de múltiples discusiones relativas al tema, la paralización de la permisología que tenga por objeto el uso de posada.

   (…)

   4.- Esta Dirección (…) ante la carencia de fundamentaciones técnicas serias, y habida cuenta que ninguno de los organismos anteriores ha podido suministrarnos una motivación técnica, ha tenido que desarrollar, en una suerte de ingeniería legal, una motivación para negar las solicitudes, basada en la incapacidad para la época de los organismos administradores del área para manejar la situación, en razón de insuficiencia en la infraestructura de servicios del Gran Roque. No obstante tal motivación con el paso del tiempo se va haciendo insostenible, puesto que esta Autoridad ha venido últimamente poniendo gran esfuerzo y haciendo importantes inversiones en el desarrollo de programas para la consolidación y ampliación de las capacidades de prestación de servicios del Gran Roque; siendo así que no solo actualmente hemos podido cubrir perfectamente la demanda sino que muy pronto contaremos con capacidad en exceso.

   (Sic).

   3. El 24 de septiembre de 1998, la Consultora Jurídica del entonces Ministerio de Relaciones Interiores dirigió al Consultor Jurídico del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, un Informe contentivo del pronunciamiento de esa Dirección sobre la posibilidad de cambiar el uso, de vivienda a posada turística, de las bienhechurías propiedad del ciudadano L.B.; y entre otros aspectos señaló:

   (…) esta Dirección solicitó a la Dirección Nacional de Coordinación del desarrollo Fronterizo y Dependencias Federales de este Despacho la información necesaria con respecto a las reuniones que se sostuvieron con los miembros del C.D. de la Autoridad Única de Área de Los Roques, en las cuales se haya tratado este punto en particular.

   De las Actas levantadas en dichas reuniones, consideramos necesario reproducir los aspectos más relevantes, a saber:

   ‘Acta Nº 20 10.10.96.

   (…)

   El geógrafo S.G. admitió que no existe ningún estudio y que simplemente se presume que hay un impacto ambiental causado por la actividad turística.

   Se habla de un impacto turístico sin ningún basamento técnico profesional que soporte tal aseveración. La Autoridad Única de Área advierte que habida cuenta de los intereses turísticos recreacionales de la zona, no se pueden contemplar normas que afecten esa actividad sin la debida motivación técnica.

   El Director de la Autoridad Única de Área hizo una exposición de cifras lógicas aproximadas en donde se demuestra que las aseveraciones de que en Los Roques existe una excesiva carga turística son totalmente infundadas y para cualquier persona que quiera existen unos registros de control en los cuales se puede verificar que no hay exceso de turismo en Los Roques, luego debe tenerse mucho cuidado de proponer limitaciones a la actividad turística basada en apreciaciones subjetivas infundadas que son perfectamente rebatibles por cualquiera’.

   4. En Memorando Nº PNALR-M-002, sin fecha, el Coordinador (E) del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, refiriéndose concretamente al caso del ciudadano L.B., manifestó a la Dirección General Sectorial de Parques Nacionales, lo que sigue:

   “(…) 3. En el Proyecto Plan Especial de Ordenación y Reglamento de Uso del Parque (…), que recientemente ha sido enviado al C. deM. para su consideración, se contempla una suspensión transitoria de cambios de uso en la Zona de Uso Poblacional Autóctono (I.E.G.R.) hasta tanto se elabore y apruebe el Plan de Conservación U.A. deE.G.R., que regulará las actividades y desarrollos del área poblada en función de la capacidad de carga, disponibilidad de servicios públicos e intensidad de impactos ambientales.

   Por lo antes citado, esta Coordinación considera:

1. Que la referida medida de paralización de cambios de uso se corresponde a los lineamientos y directrices previstas en el Plan Especial de Ordenación, por lo que el Instituto debería mantener una posición coherente al respecto. (…).”

   Del contenido de los referidos instrumentos, extrae la Sala las siguientes conclusiones:

   1. Con posterioridad al acto que negó, por las razones supra descritas, la solicitud de cambio de uso formulada por el ciudadano L.B., se concedió al menos una autorización, bajo la figura de la concesión, con el objeto de prestar el servicio de alojamiento turístico en una posada ubicada en la I.E.G.R., sector donde también se encuentra la vivienda propiedad del recurrente.

   2. Tal situación, así como lo expuesto el 30 de julio de 1998 por el Director General Sectorial de la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, de quien emanó la antedicha negativa, contraría el fundamento de ésta, cual es el exceso de posadas en la referida zona y la consecuente dificultad en el manejo y administración de las mismas que provocaría, a su vez, un impacto ambiental negativo.

   3. Adicionalmente, no constan en las actas del expediente informes o estudios técnicos que soporten la razón por la cual le fue negada al recurrente su solicitud de cambio de uso, concretamente la referida al impacto ambiental que produciría el otorgamiento de su petición.

   4. Las negativas dadas a las autorizaciones como la pretendida por el actor, se han fundamentado en una suspensión transitoria de cambios de uso en la Zona de Uso Poblacional Autóctono (I.E.G.R.), prevista en un Proyecto de Plan Especial de Ordenación y Reglamento de Uso del Parque, siendo que si bien el artículo 29 del Decreto Nº 1.213 prevé la elaboración de un Plan para el desarrollo integral del precitado sector y de la Zona de Servicio, expresamente establece que “Hasta tanto se elabore el indicado Plan, la Dirección General Sectorial de Parques Nacionales del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) otorgará las autorizaciones y aprobaciones para la ocupación o ejecución de actividades dentro de dichas Zonas, oída la opinión favorable de la Comisión y sujetándose a las condiciones establecidas en este Decreto.” (Resaltado de este fallo).

   Concluye por ende la Sala, que no está comprobado en autos el motivo que constituye el fundamento de la negativa recurrida, sino que, por el contrario, existen elementos que permiten calificarla de incierta, de acuerdo con lo ya expuesto; circunstancia que debe llevar a declarar con lugar el presente recurso y, por ende, la nulidad de la decisión administrativa que niega la solicitud de cambio de uso formulada por el ciudadano L.B., resultando inoficioso el análisis de los restantes argumentos. Así se declara.

   No obstante, y como quiera que la administración de los Parques Nacionales reviste interés público, la anterior declaratoria no supone el otorgamiento de la pretendida autorización, sino que su procedencia deberá ser analizada por la autoridad competente, mediante acto motivado, en función de la normativa vigente para la fecha de su planteamiento, haciendo excepción del requisito a que se ha aludido en el presente fallo. Así se declara.

   IV

   DECISIÓN

   En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la abogada M.E.A.P., actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano L.B. Z., contra la confirmatoria tácita de la Resolución Nº 0164, del 7 de mayo de 1998, a través de la cual la Autoridad Única de Área del Parque Nacional Archipiélago Los Roques, negó la solicitud de cambio de uso de vivienda a posada turística de las bienhechurías propiedad de su mandante, en la I.E.G.R., Archipiélago Los Roques, en virtud del silencio administrativo que operó frente al recurso jerárquico incoado ante el MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (hoy Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales).

   En consecuencia, se declara la NULIDAD del acto impugnado y se ORDENA a la Autoridad Única de Área del Archipiélago Los Roques, conocer de la antedicha solicitud en los términos expuestos en el presente fallo.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de junio del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

   La Presidenta

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta,

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I.Z.

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Ponente

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En ocho (08) de junio del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01483.

   La Secretaria,

   S.Y.G.