Sentencia nº 1319 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Agosto de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 09-0427

El 6 de abril de 2009, se recibió en esta Sala escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por el ciudadano LEOTILO J.E.G., titular de la cédula de identidad N° 7.916.269 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 61.483, actuando en su carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO YARACUY y en nombre de los derechos difusos y colectivos de la población denominada Yumare en el Municipio M.M.d.E.Y., contra la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón en virtud a la supuesta injerencia de esta última, en las competencias tributarias que detenta el ente municipal yaracuyano, para cobrar y exigir el pago de los impuestos municipales a los comerciantes de la zona denominada Yumare en el mencionado Municipio M.M..

El 20 de abril de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 23 de abril de 2009, la abogada D.M.R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.868, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Yaracuy, consignó a los autos poder que acreditó su representación.

Constituida esta Sala Constitucional el 9 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La parte accionante expuso como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que “La Procuraduría General del Estado Yaracuy, se encuentra legitimada para ejercer la presente acción de amparo constitucional a favor del pueblo yaracuyano y específicamente de la población de Yumare del Municipio M.M.d.E.Y., toda vez que las personas afectadas por las acciones llevadas a cabo por parte de la Dirección de Hacienda Pública del Municipio Palmasola del Estado Falcón, son yaracuyanos, que se ven afectados en sus derechos como ciudadanos de esta entidad territorial aunado al hecho de que se afectan intereses patrimoniales del Estado, y en virtud de la incongruencia existente entre ambas jurisdicciones territoriales y de conformidad con las competencias que me confiere el artículo 7 numeral 13 de la Ley General de la Procuraduría del Estado Yaracuy, el cual me otorga atribuciones en materia de representación y defensa de los derechos, bienes e intereses patrimoniales del Estado Yaracuy (…)”.

Que “(…) corresponde a este Juzgado el conocer de la presente acción de amparo constitucional con solicitud de medida cautelar, toda vez que la misma está dirigida a salvaguardar los derechos colectivos y difusos de carácter fundamental del p.d.Y.d.M.M.M.d.E.Y., así como a garantizarle la integridad territorial, hasta tanto no exista un pronunciamiento de un órgano jurisdiccional que medie y decida las controversias administrativas territoriales entre el Estado Yaracuy y el Estado Falcón”.

Que “En fecha 23 de marzo de 2009, se presentaron por ante las oficinas de la Procuraduría General del Estado Yaracuy, Jefatura de Atención Ciudadana, los ciudadanos R.R. (…) titular de la cédula de identidad N° (…) 10.858.989 (…) y M.R. (…) titular de la cédula de identidad N° (…) 8.511.331 (…) a fin de solicitar la orientación y ayuda de esta institución en virtud de que ellos como habitantes del Estado Yaracuy, consideraban que les habían violentado sus derechos como ciudadanos yaracuyanos, en virtud de las constantes y reiteradas amenazas de las que son víctimas por parte de la Dirección de Hacienda Pública del Municipio Palmasola del Estado Falcón, ya que estos se presentaron en sus establecimientos de comercio y bajo amenazas le señalaron que debían inscribirse en la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón ya que estaban en territorio falconiano, situación falsa de toda falsedad, por cuanto sí se encuentran sus negocios en territorio yaracuyano, ellos siempre se han considerado yaracuyanos, pagan sus impuestos en la Alcaldía de M.M. desde hace muchos años, reciben servicios públicos del Estado Yaracuy, adquieren sus víveres y demás enseres en el Estado Yaracuy (…)”.

Que “(…) el día 20 de marzo del presente año, se presentaron en sus establecimientos funcionarios adscritos a la Dirección de Hacienda de la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, haciéndose acompañar de efectivos de la Policía del Estado Falcón, Policía Naval del Estado Falcón así como de una comisión de funcionarios del indepabis (sic) Falcón, les inspeccionaron sus comercios y en virtud de la negativa de estos a entregarles todos los recaudos que le solicitaban por cuanto ellos no entendían lo que estaba pasando, dichos funcionarios procedieron a dejar boletas de notificaciones (…) a los fines de que comparecieran por ante la Dirección de Hacienda de dicho Municipio y bajo fuertes amenazas le señalaron que si no declaraban por ese Municipio procederían a cerrar por 48 horas el comercio denominado Club Gallístico M.Á. (…) propiedad del señor R.R., igualmente procedieron a retener o comisar una mercancía propiedad del ciudadano R.R. (…) varios kilos de azúcar y leche, sin justificación (…)”.

Que “(…) la conducta asumida por los funcionarios de la Alcaldía de Palmasola y de Indepabis Falcón en territorio yaracuyano es un acto arbitrario y de abuso de poder, realizado el 20 de marzo del año en curso, cuando (…) proceden a cerrar el establecimiento del ciudadano R.R., titular de la cédula de identidad N° 5.919.071, denominado Club Gallístico Maravilla (sic) (…) este acto fue realizado por (…) funcionarios de Indepabis Falcón, de igual modo, estos funcionarios conjuntamente con funcionarios de la Alcaldía de Palmasola visitaron el Club Restaurante el Caney de Doña Bárbara (…) exigiendo igualmente la documentación sobre la actividad comercial, agrediéndole verbalmente y exigiéndole la inscripción ante la Alcaldía de Palmasola con la amenaza de cerrar su establecimiento. Al señor R.R. le fue allanada su vivienda donde funciona una bodeguita con la que trabaja, siendo igualmente sede de Mercal surtido por Yaracuy en territorio yaracuyano y le comisaron varios kilos de azúcar y de leche sin justificación”.

Que “(…) los ciudadanos R.R. y A.Á. (…) presentaron denuncia penal ante el Fiscal de Guardia Fiscal (sic) Primero del Ministerio Público del Estado Yaracuy, por los hechos de arbitrariedad al exigir el cobro de tasas e impuestos, que aun siendo legales, no tiene jurisdicción para cobrar los mismos, quien abusando de sus funciones los privaron de su libertad procediendo a constreñirlos a realizar algo que no deseaban como era el registrarse ante la Alcaldía Palmasola bajo amenaza”.

Que “Cursa igualmente denuncia ante la Defensoría del P.d.E.Y. en la cual los afectados exponen sus hechos, por lo que dicha dependencia oficia a este despacho para instarnos a conocer la situación y tomar acciones en defensa de los ciudadanos que habitan la zona en conflicto o reclamación entre el Municipio M.M. y Palmasola”.

Que “(…) la problemática limítrofe del Estado Yaracuy con el Estado Falcón es de vieja data, la zona que se encuentra en reclamación es la ubicada al noroeste del Estado Yaracuy, específicamente en línea divisoria que parte desde Boca de Yaracuy, sigue por la boca de Aroa hasta el Cerro Misión, el análisis documental que se realiza determina que desde el período colonial con su respectiva cronología de la normativa desde el año 1551 donde se comprueba fehacientemente que el territorio usurpado por Falcón pertenece a Yaracuy. En 1909 la Constitución Nacional (sic) le devuelve al Estado Yaracuy su autonomía, perdiendo eficacia la Ley de División Político Territorial de 1907. El Estado Yaracuy discutió y promulgó su Ley de División Político Territorial en 1910, estableciendo los linderos históricos que siempre permanecieron invariables para todo el territorio yaracuyano y han continuado invariables en las sucesivas leyes de división político territorial promulgadas por Yaracuy hasta la vigente de 1993 (…)”.

Que “El cambio de linderos de manera unilateral por el Estado vecino y su intromisión en territorio yaracuyano con hostilidades enmarcadas dentro de una actuación administrativa no ajustada a derecho, usurpando funciones propias de las autoridades yaracuyanas y explotando de manera ilegal los minerales no metálicos en la zona, así como el ataque constante a su población con amenazas y agresiones que constituyen el problema específico”.

Que “Asiste el derecho al Estado Yaracuy en las respectivas reclamaciones limítrofes realizadas al Estado Falcón y tiene sustentación legal, clara y sólida, tanto histórica como jurídica, pues dicha controversia tiene origen en actos unilaterales y arbitrarios de las autoridades del Estado Falcón, específicamente del Alcalde del Municipio Palmasola, del Estado Falcón, lo cual es manifiestamente inconstitucional, y por lo tanto carece de eficacia jurídica. Muy por el contrario el Estado Yaracuy en las leyes correspondientes, nunca ha alterado las limitaciones de los municipios fronterizos conservando invariables los límites de origen colonial. De allí que tenemos la obligación de accionar contra los actos y hechos arbitrarios de las autoridades de la Alcaldía del Municipio Palmasola en defensa de los derechos e intereses del Estado y sus pobladores”.

Que “(…) se crearía un clima de crisis social por cuanto los pobladores de la zona denominada Yumare del Municipio M.M.d.E.Y., siempre se han considerado ciudadanos yaracuyanos y como ellos mismos lo expresan no pueden atribuírsele una identidad distinta a la que ellos por costumbre han mantenido (…)”.

Que solicita “(…) ampare, en protección de los derechos y garantías constitucionales de los habitantes de la zona de Yumare del Municipio M.M.d.E.Y., en especial a los que se encuentran en la zona de reclamación o de controversia y como consecuencia de ello se sirva decretar y ordenar la suspensión de los efectos del acto y ordene a la Dirección de Hacienda Pública del Municipio Palmasola del Estado Falcón, se abstenga de tomar medidas de cierre, imposición de sanciones a los comercios y pobladores de esa zona hasta tanto no sea dirimido por autoridad competente la controversia territorial existente entre el Estado Yaracuy y el Estado Falcón”.

Por último, requiere que la presente acción sea admitida, tramitada, sustanciada conforme a derecho, y declarada con lugar en la definitiva.

II

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, y a tal efecto observa:

En el caso de marras, el Procurador General del Estado Yaracuy interpuso acción de amparo constitucional conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en nombre de los derechos difusos y colectivos de la población denominada Yumare en el Municipio M.M.d.E.Y., contra la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, en virtud a la supuesta injerencia de esta última, en las competencias tributarias que detenta el ente municipal yaracuyano, para cobrar y exigir el pago de los impuestos municipales a los comerciantes de la zona denominada Yumare en el mencionado Municipio M.M..

Ahora bien, considera esta Sala que de la revisión del escrito libelar se aprecia que, aunque la parte actora denominó la acción ejercida como “amparo constitucional por intereses difusos o colectivos”, en el fondo subyace una pretensión propia de un conflicto entre la Alcaldía del Municipio M.M.d.E.Y. y la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, con motivo del cobro de impuestos a los comerciantes situados en la zona de Yumare.

Ello así, resulta perentorio para esta Sala establecer parámetros diferenciales que permitan distinguir si estamos en presencia de una controversia constitucional, correspondiendo dirimirla a esta Sala Constitucional o de una controversia administrativa, cuya competencia corresponderá a la Sala Político Administrativa.

Ahora bien, la controversia constitucional es una acción destinada a salvaguardar la normal prestación de la actividad pública que despliega cada uno de los órganos del Poder Público que, en un determinado momento, pudiera verse afectada cuando dos o más de ellos estiman atribuida a su favor una facultad, competencia o atribución constitucionalmente prescrita, dando lugar al ejercicio paralelo de la función disputada (conflicto positivo); o, por el contrario, cuando ninguno de estos entes reconoce ostentar la titularidad de esa facultad, competencia, o atribución constitucional, provocando la omisión de acometer una función encomendada a alguno de ellos por la Carta Magna (conflicto negativo).

De modo tal que existen dos elementos objetivos que permiten calificar un concreto conflicto como una controversia constitucional: i) debe suscitarse entre órganos del Poder Público, entendiendo por éstos los distintos entes de consagración constitucional que conforman el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional (que, a su vez, se encuentra integrado por los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral) ex artículo 136 de la Constitución; y ii) debe suscitarse con ocasión del ejercicio de facultades, competencias o atribuciones previstas por la Constitución, como máximo cuerpo normativo que diseña y ordena la estructura orgánica del Estado.

Por otra parte, en el caso de las controversias administrativas, el conflicto se refiere a una situación en la cual no se discute el ejercicio inmediato y directo de una función constitucional sino administrativa o política de rango infraconstitucional, cuyo control le está dado a la jurisdicción contencioso administrativa, de la cual la Sala Político Administrativa es su máxima exponente (Vid. Artículos 259, 262 y 266.4 de la Constitución).

Al respecto, esta Sala en decisión N° 2401 del 8 de octubre de 2001, caso: “Gobernador del Estado Carabobo”, estableció lo siguiente:

El artículo 336.9 de la Constitución, dispone:

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

[...]

9. Dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público

.

La disposición recién transcrita, prevé una especialísima acción destinada a salvaguardar la normal prestación de la actividad pública que despliega cada uno de los órganos del Poder Público que, en un determinado momento, pudiera verse afectada cuando dos o más de ellos estiman atribuida a su favor una facultad, competencia o atribución constitucionalmente prescrita, dando lugar al ejercicio paralelo de la función disputada (conflicto positivo); o, por el contrario, cuando ninguno de estos entes reconoce ostentar la titularidad de esa facultad, competencia, o atribución constitucional, provocando la omisión de acometer una función encomendada a alguno de ellos por la Carta Magna (conflicto negativo).

De modo tal que existen dos elementos objetivos que permiten calificar un concreto conflicto como una controversia constitucional: (i) debe suscitarse entre órganos del Poder Público, entendiendo por éstos los distintos entes de consagración constitucional que conforman el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional (que, a su vez, se encuentra integrado por los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral) ex artículo 136 de la Constitución; y (ii) debe suscitarse con ocasión del ejercicio de facultades, competencias o atribuciones previstas por la Constitución, como máximo cuerpo normativo que diseña y ordena la estructura orgánica del Estado.

Cumplidos ambos extremos, no deben caber dudas en cuanto a que la competencia para resolver tales conflictos corresponde a esta Sala, como máximo garante del orden constitucional, pues la sola existencia de estos desórdenes en la prestación de los servicios públicos encomendados a los órganos en pugna, afecta «la esencia misma de la Constitución, a la cuidadosa distribución de poder y de correlativas competencias por ella operada», a decir del profesor español G.d.E. («La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional», Ed. Civitas, Madrid, 1985, pp. 149 y 150).

La visión del constituyente a este respecto resulta acertada y coherente, pues la Constitución vigente distingue los conflictos constitucionales de los conflictos administrativos, encomendando la resolución de los primeros a esta Sala Constitucional, en tanto en ellos resulta primordial interpretar la Carta Magna para dilucidar cuál de las entidades en disputa detenta la función objeto del conflicto, y a esta Sala le es natural imponer su interpretación vinculante para evitar el desorden político en ciernes.

En cambio, atribuye a la Sala Político-Administrativa la competencia para resolver los conflictos administrativos, dado que en estos casos la controversia encuentra su origen en la ordenación infraconstitucional, cuyo control le está dado a la jurisdicción contencioso-administrativa, de la cual aquélla es su máxima exponente (vid. artículos 259, 262 y 266.4 de la Constitución).

Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, reconoce las diferencias anotadas, facultando a esta Sala Constitucional –ex artículo 5.15- para resolver las controversias constitucionales que pudieran suscitarse entre cualesquiera de los órganos que conforman el Poder Público y, por su parte, en su artículo 5.32, otorgando a la Sala Político-Administrativa de este M.J., el conocimiento de las denominadas controversias administrativas.

…omissis…

Hechas las anteriores consideraciones preliminares, toca ahora a la Sala determinar su competencia para resolver el conflicto delatado en el caso de autos, a cuyo efecto resulta indispensable verificar la propia naturaleza de la controversia, para lo cual –a su vez- es determinante examinar el cumplimiento de los dos requisitos concurrentes que permitirían calificar al presente conflicto como de índole constitucional, esto es, que el mismo tenga lugar: (i) entre órganos de configuración constitucional y (ii) con ocasión de facultades, competencias o atribuciones de índole constitucional.

En lo que atañe al primero de los requisitos mencionados, el mismo se encuentra plenamente satisfecho, en cuanto nuestro diseño constitucional consagra en todos los niveles de gobierno la figura del Poder Ejecutivo, encomendando su ejercicio al Presidente de la República, en el plano nacional, y a los Gobernadores de Estado, en el ámbito regional.

Corroborado lo anterior, debe estudiarse si, en el caso sub examine, el conflicto que se denuncia viene dado con ocasión de atribuciones, facultades o competencias constitucionalmente previstas. Con miras a ello, observa la Sala que –según lo expuesto por la representación actora- la alegada perturbación de las facultades conferidas constitucionalmente al Gobernador como Jefe de la Hacienda Pública Estadal, devienen de la denunciada morosidad del Poder Ejecutivo Nacional en efectuar las transferencias de recursos que corresponden a dicha entidad, de conformidad con lo preceptuado en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 167 de la Constitución.

Cabe observar que una situación similar a la señalada, fue tratada con anterioridad por esta Sala (vid. stc. n° 1682/2003, caso: Estado Monagas), en el cual se concluyó negando la calificación de la delatada controversia como constitucional y declarando su índole netamente administrativa. Sin embargo, el comentado precedente, guarda diferencias notables respecto del presente caso que merecen ser comentadas.

A este respecto, se observa que en el comentado caso, el Procurador del Estado Monagas, pretendió –utilizando la vía del conflicto constitucional- que se le cancelara a dicho estado las supuestas acreencias que –por concepto de Situado Constitucional y Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE)- tenía contra el Poder Ejecutivo Nacional. En cambio, en el presente caso, no se solicita pago de cantidad alguna, aunque fueron determinadas con la pretendida finalidad de evidenciar la supuesta intromisión por parte de un Poder Público -Ejecutivo- en la competencia exclusiva del Poder Estadal, relativo a la administración e inversión de los recursos que le son propios por mandato constitucional.

De modo que el conflicto objeto de estos autos, se centra en la denunciada intromisión por parte del Ejecutivo Nacional en una competencia propia del Poder Estadal, como es la administración de los recursos propios, asignados por la propia Constitución. Así las cosas, la presente acción se destina a que el Poder Ejecutivo cese en la supuesta administración que -de facto- ejerce sobre los señalados ingresos estadales y en ello se centra el conflicto a dirimirse entre estos dos Poderes Públicos.

A juicio de esta Sala, tal situación evidencia el carácter constitucional de las atribuciones que, a una primera vista, lucen como la razón de las desavenencias competenciales que se han generado entre el Poder Ejecutivo del Estado Carabobo y el Poder Ejecutivo Nacional (a diferencia del señalado caso Monagas). Vista pues, la naturaleza del conflicto planteado, esta Sala Constitucional es competente para resolver el mismo. Así de declara.

Dilucidada su competencia, debe la Sala ahora verificar la legitimidad de los accionantes en el presente proceso. A tal fin, en lo que atañe al apoderado judicial del ciudadano H.S.F., en su condición del Gobernador del Estado Carabobo, en tanto jefe de gobierno de esa entidad político-territorial, no deben caber dudas en cuanto a su carácter constitucional, como órgano ejecutivo de una persona jurídica pública que ejerce el Poder Público a nivel regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 160 de la Constitución. Del mismo modo, debe ser aceptada la representación del Procurador de la referida entidad, en cuanto representante jurídico de la misma, tal y como lo reconocen los artículos 1, 6 y 15 de la Ley de la Procuraduría del Estado Carabobo. Así se declara.

Cumplidos entonces los extremos para su admisión, resulta procedente –de conformidad con las consideraciones preliminares de este fallo- ordenar la notificación del Presidente de la República, así como de los Ministros de Finanzas, del Interior y de Justicia y de Planificación y Desarrollo, y al Presidente del Fondo Intergubernamental para la Descentralización; como órganos demandados en la presente acción. Asimismo, notifíquese a la Procuraduría General de la República, como órgano de representación del Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo previsto en la ley orgánica que lo rige (…)”.

Asimismo, en fallo de esta Sala N° 1590 del 12 de julio de 2005, caso: “J.G.B.”, se indicó lo siguiente:

El artículo 336.9 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 5.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, disponen que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dirimir las controversias constitucionales que se susciten entre cualesquiera de los órganos del Poder Público. Así, el aludido precepto constitucional prevé una especialísima vía destinada a salvaguardar el normal desarrollo de la actividad que despliega cada uno de los órganos del Poder Público, que pudiera verse afectada cuando dos o más de ellos se estiman titulares de una competencia constitucionalmente ordenada, lo cual, produciría el ejercicio paralelo de la función disputada (conflicto positivo) o, por el contrario, cuando ninguno de éstos órganos reconoce ostentar la titularidad de esa competencia o atribución, lo que provocaría la omisión de acometer una función encomendada a alguno de ellos por el Texto Fundamental (conflicto negativo).

Así pues, la controversia constitucional a que alude el artículo 336.9 de la Constitución, se caracteriza por la presencia de dos elementos objetivos, a saber: a) que la controversia se suscite entre órganos del Poder Público de consagración constitucional que conforman el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional (que, a su vez, se encuentra integrado por los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral), según lo dispuesto en el artículo 136 de la Constitución; y b) que la misma se produzca con ocasión del ejercicio de facultades, competencias o atribuciones previstas por la Constitución (ver sentencia núm. 226/2003 del 18 de febrero, caso: Distrito Metropolitano de Caracas y otros).

Ahora bien, en el presente caso lo planteado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas está referido a un presunto desacato al mandamiento de amparo constitucional proferido por dicho órgano jurisdiccional, imputable al Juzgado Séptimo de Municipio de dicha circunscripción judicial.

Se indicó que el referido juzgado de municipio incurrió en tal desobediencia como consecuencia que la sentencia dictada, el 31 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la misma Circunscripción Judicial, que declaró con lugar la apelación ejercida por los ciudadanos J.G.B. y C.P. de González contra la sentencia dictada el 28 de marzo del mismo año, por el Juzgado Sexto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la misma Circunscripción Judicial, que negó la medida cautelar innominada solicitada por los recurrentes en el juicio por cumplimiento de contrato de compraventa que éstos incoaron contra las ciudadanas G.A.T.d.I. y G.S.I.T. y, por tanto, ordenó al referido juzgado de primera instancia decretar y practicar la medida requerida.

También se señaló que el 3 de septiembre de 2003, en cumplimiento de lo ordenado en el fallo dictado el 31 de julio de 2003, antes referido, el Juzgado Sexto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del T.d.C.J.d.Á.M.d.C. decretó medida cautelar innominada a fin de que los ciudadanos J.G.B. y C.P. de González permanecieran ocupando el inmueble objeto de la demanda de cumplimiento de contrato de comodato, anteriormente aludida, hasta tanto se decidiera el juicio. Luego, el 23 de septiembre de 2003, el Juzgado Séptimo de Municipio de la mencionada Circunscripción Judicial consideró que, “ante dos medidas cautelares disímiles que se contraponen, ya que en una se solicita el secuestro de la cosa litigiosa y en la otra se acuerda que la cosa siga en posesión de quien resulta afectado por el secuestro”, se debía suspender la ejecución de la señalada medida de secuestro.

Del análisis de las circunstancias del caso, resulta claro que no se trata de una controversia constitucional a la que alude el artículo 336.9 de la Constitución, ya que la misma no se refiere a una vindicación de competencias como consecuencia de la invasión por parte de algún órgano del Poder Público en la esfera de competencias de otro que lesione el sistema de relaciones interorgánicas de los niveles superiores del ordenamiento constitucional y, en consecuencia, quebrante la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales. Por el contrario, la Sala juzga que el caso bajo examen versa sobre un supuesto desacato a la sentencia dictada, el 18 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que pudiera implicar la responsabilidad penal establecida en el artículo 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

No obstante lo anterior, la Sala observa que en la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas se declaró, en segundo grado de jurisdicción, inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos J.G.B. y C.E.P.S. contra la medida de secuestro dictada el 2 de abril de 2003, por el Juzgado Séptimo de Municipio de la misma Circunscripción Judicial, en el juicio por cumplimiento de contrato de comodato incoado en su contra. Ello así, la sentencia cuyo desacato se alega, no contiene ningún mandamiento de amparo, por cuanto la misma declaró inadmisible la pretensión de los accionantes en aplicación del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

También se observa que la decisión dictada, el 31 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, se produjo en el juicio referido a la demanda por cumplimiento de contrato de opción de compraventa incoado por los ciudadanos J.G.B. y C.P. de González contra las ciudadanas G.A.T.d.I. y G.S.I.T., como consecuencia de la apelación ejercida por los demandantes contra la decisión dictada el 28 de marzo de 2003, por el Juzgado Sexto de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la mencionada Circunscripción Judicial que negó la medida cautelar innominada por ellos solicitada, a fin de que los accionantes permanecieran ocupando el inmueble objeto del litigio, hasta tanto éste se resolviera.

En virtud de lo anterior, la Sala entiende que en dos procesos judiciales distintos (cumplimiento de contrato de comodato y cumplimiento de contrato de opción de compraventa), en los cuales existen identidad de sujetos y el mismo objeto litigioso, se dictaron decisiones de naturaleza cautelar cuya ejecución simultánea resulta excluyente, ya que en el juicio por cumplimiento de contrato de comodato se acordó el secuestro del inmueble, mientras que en la causa referida a la demanda por cumplimiento de contrato de opción de compraventa, se acordó la permanencia de los actuales ocupantes del inmueble, hasta que dicha causa fuese decidida.

Ahora bien, tal circunstancia no implica un desacato a la sentencia dictada el 18 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, antes referida, ya que, como se indicó, dicho pronunciamiento judicial declaró inadmisible la tutela constitucional solicitada por los ciudadanos J.G.B. y C.E.P.S., por lo que no se profirió mandamiento de amparo tendiente a restablecer la situación jurídica que se alegó infringida.

En atención a lo anterior, la Sala juzga que la situación planteada no constituye una controversia constitucional entre órganos del Poder Público, ni un caso de desacato que implique la responsabilidad penal del Juzgado Séptimo de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, por lo que la misma resulta no ha lugar (…)

.

Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión Nº 01819 del 8 de agosto de 2000, estableció lo siguiente:

La literatura constitucional que ha comenzado a aparecer en nuestro país, entiende como controversia constitucional la relativa a las atribuciones de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal.

La derogada Constitucion de 1961, (art 215, ordinal 8º) no distinguía entre controversias constitucionales y administrativas, y con referencia a las entidades públicas territoriales, atribuía la competencia para dirimirlas a la Sala Político Administrativa (LOCSJ:42, 13º y 22º, en concordancia con el artículo 43), entendiendo como controversias administrativas aquellas que surgían entre autoridades políticas y administrativas ‘con motivo de sus funciones’ (LOCSJ:42,22º).

Una visión general del tratamiento del tema en el Derecho Constitucional Comparado nos revela que para algunos, los conflictos entre poderes del Estado son aquellos que ‘que pueden surgir por la alteración del sistema formal de competencias establecido en normas constitucionales, entendiendo que las competencias o atribuciones se adjudican precisamente a unos u otros ‘órganos’ en garantía del equilibrio constitucional’.

‘En el Derecho Italiano, Zagrebelsky, por ejemplo, interpreta que, a imagen de criterios administrativistas, los órganos constitucionales tienen asignadas competencias o funciones propias cuya invasión, por actos u omisiones ajenas, está en la base de la controversia. P.V., tras reconocer que el conflicto de atribuciones surge ‘cuando un órgano usurpa o pretende usurpar las funciones que corresponden a otro’ exige que, de una parte, el conflicto interese la competencia de al menos un órgano constitucional y, de otra parte, que surja en torno a la aplicación o interpretación de normas constitucionales y, PERGOLESI añade que para poder hablar de controversia constitucional ‘debe tratarse de conflictos jurídico-formales, no esencialmente políticos’’.

‘En el Derecho Alemán, para otros, al comentar ‘la Ley fundamental alemana y su norma de desarrollo que habla del ‘alcance de los derechos y deberes de los órganos federales supremos’, y la doctrina, al interpretar esta cuestión, entiende, sin discrepancias notables, que existe una profunda equivalencia entre ‘derechos y deberes’ y ‘competencias o atribuciones’, para inmediatamente señalar que allí donde se produce cualquier alteración de las relaciones jurídico-constitucionales surge el conflicto objeto de conocimiento por el Tribunal Constitucional’.

En el Derecho Español, se señala que basta partir del ‘los objetivos o finalidad que persigue el sistema conflictual’. ‘Si la Constitución es una norma jurídica y la primera de las normas del ordenamiento entero’ su contenido está basado fundamentalmente en derechos y obligaciones que se traduce, para los complejos orgánicos, en ‘competencias’, ‘funciones’ o ‘atribuciones’ determinadas positivas o de hacer y correlativamente negativas o de no hacer, en íntima dependencia con la peculiar situación asignada a cada uno de esos complejos orgánicos’.

G.D.E. al comentar a O.B. expresa que los conflictos entre órganos constitucionales son decididos como cuestiones jurídicas y no políticas, puesto que ‘en toda interpretación de una norma hay una conformación de esta norma y que el juicio de valor judicial entraña una decisión originaria sobre el orden jurídico’ (Bermejo Vera).

De allí que podamos afirmar que cuando determinados sujetos adoptan decisiones que no le corresponden ex suprema lege o según el ordenamiento subconstitucional y correlativamente, esas decisiones competen a otro de dichos sujetos, quedando planteado el conflicto objetivamente, el cual será constitucional en el primer caso o administrativo en el segundo, creándose el substrato que subyace a la transformación del conflicto político a la controversia constitucional o administrativa, mediante la debida postulación entre dichos sujetos de conocimiento discrepante del otro y, una vez formulada tal postulación transformadora del conflicto en controversia, queda investido el Tribunal Supremo de Justicia, del poder jurisdiccional para dirimirlo.

Una vez transformado el conflicto político en controversia jurídica, corresponderá al Tribunal decidir a que sujeto corresponden las atribuciones ya constitucionales o administrativas controvertidas, trátese de la adopción de decisiones asumiendo atribuciones, de indebida asunción de atribuciones o de actos ejecutados por invasión de atribuciones.

En nuestro sistema conflictual se persigue restablecer el equilibrio constitucional o subconstitucional alterado, cualquiera que fuera el modo de dicha alteración, siempre que se produzca una situación sin salida, manifestada por la recíproca comunicación de la discrepancia que transforma el conflicto en controversia, por el indebido ejercicio de competencias o del no ejercicio de atribuciones, que en última instancia señala al Tribunal Supremo de Justicia para pronunciar la decisión que coloque a cada sujeto en su lugar.

De allí que un conflicto será administrativo, cuando planteada una discusión razonada entre órganos o entes públicos, con el carácter de controversia, los sujetos no sean órganos con atribuciones y diseño organizacional consagrado en la propia Constitucion y el thema decidendum se refiera a atribuciones y competencias de consagración subconstitucional

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Asimismo, la referida Sala, en decisión Nº 00028 del 27 de enero de 2004, con relación a la naturaleza de las controversias administrativas entre entidades político territoriales, estableció lo siguiente:

Debe esta Sala pronunciarse sobre la competencia para conocer del presente recurso, para lo cual se observa que en este caso, el Tribunal declinante fundamentó su decisión en el siguiente razonamiento:

‘De la revisión del escrito libelar se aprecia que, aunque la parte actora denominó la acción ejercida como ‘recurso de abstención o carencia’, dicho recurso envuelve, en verdad un conflicto administrativo entre la Alcaldía del Municipio Libertador y el Distrito Metropolitano de Caracas, con motivo del supuesto incumplimiento en que habría incurrido el Alcalde Metropolitano, al no transferir al ente recurrente los recursos que le corresponderían por virtud de los (sic) previsto (sic) en los artículo (sic) 14 y 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público.

En consecuencia, el conocimiento de la controversia suscitada entre ambos entes públicos, corresponde a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, según lo establecido en el numeral 4 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela’.

Ahora bien, comparte esta Sala el criterio antes expuesto, en el sentido de que en el presente caso, lo planteado constituye realmente un conflicto o controversia administrativa que surge entre la Alcaldía de (sic) Distrito Metropolitano de Caracas y el Municipio Libertador, con motivo de la no transferencia del situado municipal, el cual resulta un importante ingreso para el referido Municipio.

En efecto, no se trata de una controversia de naturaleza constitucional, por cuanto no hay competencia constitucional controvertida, sino una reclamación dirigida a hacer efectivas las transferencias del situado municipal, por imperativo del artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, cuya competencia le está atribuida constitucionalmente a la jurisdicción contenciosa (sic) administrativa.

Por tanto, tratándose de una controversia administrativa surgida con motivo de la no transferencia de los recursos correspondientes al situado municipal, que según expresan los representantes del Municipio Libertador, le son adeudados desde la primera quincena del mes de marzo del presente año, deben analizarse las normas atributivas de competencia en materia de conflicto administrativo, a los fines de determinar si esta Sala tiene la competencia para conocer del presente caso

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De las anteriores consideraciones, se hace evidente que en el caso planteado existe una controversia puramente administrativa, que se circunscribe a una supuesta interferencia por parte de la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón en las competencias tributarias que sobre la población denominada Yumare dice poseer el Municipio M.M.d.E.Y., en virtud de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio respectiva.

Efectivamente, conforme los criterios expuestos, en el caso de autos la actividad administrativa objeto de disputa (cobro de tributos a comerciantes), no se desarrolla en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues, aunque está prevista de forma genérica en la Carta Magna como una potestad de los Municipios el cobro de impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, la Constitución sólo establece la competencia del mismo (Vid. Artículo 179 numeral 2 del Texto Fundamental), sin embargo, el desarrollo de tal potestad se lleva a cabo conforme a la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio respectiva, mediante actos de rango infraconstitucional, motivo por el cual, y en atención a lo expuesto, es ineludible para esta Sala recalificar la pretensión planteada, y declarar que estamos en presencia de una controversia administrativa entre la Alcaldía del Municipio M.M.d.E.Y. y la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, por lo que deben analizarse las normas atributivas de competencia en esta materia.

A tal efecto, se observa que el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

…omissis...

4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado, Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la Ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.

...omissis...

La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; (...) y las contenidas en los numerales 4 y 5, en Sala Político-Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley

.

Del artículo antes transcrito se deduce, que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, tiene la competencia para conocer de las controversias administrativas, que surjan entre los entes político-territoriales a que se refiere la norma.

Asimismo se observa que, en atención al citado artículo constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 26 numeral 7, establece:

Artículo 26: Son competencias de la Sala Político Administrativa del tribunal Supremo de Justicia:

...omissis...

7. Las controversias administrativas entre la república, los estados, los municipios u otro ente público, cuando la otra parte sea una de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo estado

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De allí que, tratándose el presente caso de una controversia administrativa, entre la Alcaldía del Municipio M.M.d.E.Y. y la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, por cuanto se discute la potestad tributaria en la zona denominada Yumare, y que según el criterio del representante del Estado Yaracuy, tal potestad le corresponde a la Alcaldía del Municipio M.M. de dicho Estado, en virtud de lo previsto en el referido numeral 7 del artículo 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 266 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala declara competente para conocer el presente caso a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual declina el conocimiento de la misma. Así se decide.

III

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara COMPETENTE a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de la controversia administrativa entre la Alcaldía del Municipio M.M.d.E.Y. y la Alcaldía del Municipio Palmasola del Estado Falcón, planteada por el ciudadano LEOTILO J.E.G., actuando en su carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO YARACUY, antes identificado, en virtud de la supuesta injerencia de esta última, en las competencias tributarias que detenta el ente municipal yaracuyano, para cobrar y exigir el pago de los impuestos municipales a los comerciantes de la zona denominada Yumare en el mencionado Municipio M.M..

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de agosto de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 09-0427

LEML/f