La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre los años 2000 y 2015, ruta segura hacia el despilfarro
| Autor | Enrique J. Sánchez Falcón |
| Páginas | 717-777 |
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La regulación contenida en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 20001, en su origen, fue el resultado de una propuesta de adecuación de las normas legales sobre la materia a las nuevas disposiciones de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativas al régimen fiscal y monetario establecidas en el Capítulo II del Título VI de ese Texto Fundamental2.
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Ambas regulaciones, la legal y la constitucional, fueron la concreción de un esfuerzo modernizador de la administración financiera del sector público venezolano, iniciado en 19953, con la pretensión de hallar soluciones efectivas para el establecimiento de una gestión fiscal disciplinada y responsable, promotora de una utilización óptima de los recursos públicos, que habría de comenzar con la eliminación de las distorsiones institucionales detectadas hasta entonces. Sus primeras acciones debían ser la integración de los órganos a cargo de los subsistemas básicos de la administración financiera pública -presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, compras, activos fijos y control interno-, el desarrollo del Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF) y el rediseño de los procesos y del marco legal de la administración
financiera del Estado. Todo ello se hacía siguiendo las tendencias de la administración financiera pública comparada que tenía identificados como objetivos prioritarios disminuir la discrecionalidad en la política fiscal, corregir el sesgo deficitario de las finanzas públicas y alcanzar estabilidad macroeconómica y mayor calidad de las políticas públicas4.
Bajo criterios sistémicos, en dicha Ley se asumió la administración financiera pública como un conjunto formado, en su estructura más básica, por cuatro componentes o subsistemas -presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad pública- apoyados por un sistema de control interno para la maximización de su eficiencia; cada uno con un órgano rector, pero integrados entre
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sí en una unidad funcional, bajo la coordinación del Ministerio con competencia en las finanzas públicas (artículos 2, 3, 4, y 5).
Las normas de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2000, a fin de hacer operativos los principios constitucionales de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal5, estuvieron dirigidas a establecer «reglas de disciplina macrofiscal»6 que hicieran más explícitos los objetivos de la gestión fiscal a largo plazo y la forma de lograrlos, destacando entre ellas las siguientes:
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· El establecimiento, con sanción legal, del marco plurianual del presupuesto, plan financiero contentivo de límites máximos de gastos, límites máximos de endeudamiento y la regla del equilibrio económico a lograr en un período de tres años, coincidente dicho período, con cada una de las dos mitades del período presidencial.
· Nuevas reglas para la formulación, discusión y aprobación del presupuesto de la República.
· Reglas para la coordinación macroeconómica entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela, a los fines de promover y defender la estabilidad económica.
· Reafirmación de la prohibición al Banco Central de Venezuela de convalidar o financiar políticas deficitarias del Ejecutivo Nacional.
· Operativización de la creación del Fondo de Estabilización Macroeconómica, destinado a garantizar la estabilidad de los gastos públicos ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
· Creación del Fondo de Ahorro Intergeneracional, destinado a garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo.
Específicamente, las regulaciones de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2000 introdujeron precisas innovaciones en los subsistemas de presupuesto, de crédito público, de tesorería, de contabilidad pública, de control interno, así como normas en relación con la coordinación macroeconómica y la estabilidad y sostenibilidad intergeneracional de los gastos, dirigidas, como dijimos antes, a lograr los objetivos de disminuir la discrecionalidad en la política fiscal, corregir el sesgo deficitario de las finanzas públicas y alcanzar estabilidad macroeconómica y mayor calidad de las políticas públicas.
Sin embargo, si ello fue lo que se quiso hacer en el año 2000, otra cosa fue lo que realmente se hizo desde entonces hasta ahora. Hoy, pasados más de 15 años,
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el intento de disciplinar la gestión fiscal en Venezuela mediante el establecimiento de una regulación discretamente apropiada, ha sido radicalmente disuelto por el desconocimiento y la inobservancia de esa regulación, así como por su progresiva reforma y sustitución por otra direccionada en sentido, marcadamente, alejado de los propósitos iniciales.
En las consideraciones que siguen trataremos de mostrar, primero, cuáles fueron las principales innovaciones en los subsistemas básicos de la administración financiera pública, contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2000, para, luego, mostrar cómo ha sido el desconocimiento o la disolución de las regulaciones contentivas de esas innovaciones, durante el prolijo proceso de reformas hechas a ese texto normativo7.
Cabe señalar que la última de dichas reformas quedó plasmada en el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2014, cuya «Exposición de Motivos», sin embargo, se inicia con la muy cuestionable afirmación que reproducimos seguidamente:
La primera Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público data del año 2000, la cual ha sido objeto de sucesivas reformas sobre aspectos puntuales, pero ha mantenido en esencia su regulación
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formulada hace más de una década. En tal sentido, el presente Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, se concibe como una nueva Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, con el objeto de adaptarla a los cambios organizativos que el proceso revolucionario ha generado en el Sector Público, durante sus 14 años de vigencia.
Calificamos como cuestionable la transcrita afirmación, en primer lugar, por cuanto no es cierto -como habremos de ver seguidamente- que las reformas efectuadas a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2000 hayan sido reformas puntuales que no afectaron la esencia de su regulación; esas reformas fueron de tal entidad que desdibujaron los objetivos iniciales de la Ley. Y, en segundo lugar, porque, en realidad, nada nuevo hay en el Decreto-Ley de 2014, en comparación con la ya maltrecha regulación inmediatamente precedente, que pueda legítimamente autorizar a que se le considere como una nueva Ley.
1.1.1. El marco plurianual del presupuesto
Sin duda, la innovación más significativa, en este ámbito, contenida en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público de 2000 fue el desarrollo de la figura del «marco plurianual del presupuesto», ya prevista en la Constitución en los siguientes términos:
Artículo 311.- La gestión fiscal estará regida y será ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal. Ésta se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea
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Nacional, para su sanción legal, un marco plurianual para la formulación presupuestaria que establezca los límites máximos de gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales. La ley establecerá las características de este marco, los requisitos para su modificación y los términos de su cumplimiento...
Como puede apreciarse, se trata de una restricción que impondría al Ejecutivo Nacional, como un mandato legal, la obligación de formular y presentar el presupuesto nacional anual, dentro de un marco o plan financiero a mediano plazo, contentivo de...
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