Sentencia nº 916 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Julio de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Exp. N° 04-2398

Magistrado Ponente: M.T.D.P.

Consta en autos que, mediante escrito que fue presentado ante esta Sala el 31 de agosto de 2004, los abogados Síndicos Procuradores R.J.Y.P., A.E.A., J.B.R. y J.B.C.M., con inscripciones en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 34.172, 78.472, 24.037 y 80.940 respectivamente, en representación del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, MUNICIPIO CHACAO, MUNICIPIO SUCRE y MUNICIPIO BARUTA, estos tres últimos del Estado Miranda, respectivamente, ejercieron recurso de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra el artículo 22 numeral 5 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.906 del 8 de marzo de 2000.

El 21 de septiembre de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó la realización de las notificaciones a que se refiere la Ley. Asimismo, se acordó la formación de cuaderno separado para la decisión de la medida cautelar que se solicitó.

El 30 de septiembre de 2004 se recibió en Sala el cuaderno separado y se designó ponente al Magistrado Antonio García García.

El 11 de noviembre de 2004, la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda consignó escrito en el que reiteró la solicitud de medida cautelar.

El 13 de diciembre de 2004, vista la designación de los nuevos Magistrados que hizo la Asamblea Nacional, tal como se evidencia de la Gaceta Oficial N° 38.086 del 14 de diciembre de 2004, la Sala Constitucional quedó integrada por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, J.E.C.R., Antonio J. García García, P.R.R.H., L.V.V.A., L.E.M.L. y F.A.C.L..

Posteriormente, dada la jubilación acordada por la Sala Plena al Magistrado Iván Rincón Urdaneta y la licencia otorgada al Magistrado Antonio J. García García, se reconstituyó la Sala, quedando integrada por los Magistrados Doctores L.E.M.L., Presidenta; J.E.C.R., Vicepresidente; P.R.R.H., L.V.V.A., F.A.C.L., M.T.D.P., en su carácter de primer suplente y A.D.R., en su carácter de segundo suplente.

Mediante sentencia de 31 de mayo de 2005, la Sala declaró improcedente la medida cautelar que se requirió.

El 30 de junio de 2005, compareció representación judicial del Municipio Sucre del Estado Miranda, quien solicitó la entrega del cartel de emplazamiento de los interesados, que había sido expedido por el Juzgado de Sustanciación.

El 7 de julio de 2005, compareció la misma representación de la parte recurrente y consignó ejemplar de prensa nacional del 7 de julio de 2005, en el que fue publicado el cartel de emplazamiento, lo cual reiteró mediante diligencia del 12 de julio de 2005.

El 6 de octubre de 2005, se fijó la oportunidad para el comienzo de la relación de la causa y se designó ponente al Magistrado M.T.D.P..

El 18 de octubre de 2005 comenzó la relación de la causa; se fijó el acto de informes orales para el 8 de noviembre del mismo año.

Mediante escrito del 8 de noviembre de 2005, la abogada M.O.P. deF., con inscripción en el I.P.S.A. bajo el N° 13.962, en su condición de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena, Sala Constitucional, Sala Político-Administrativa y Sala Electoral, consignó la opinión del Ministerio Público en este juicio.

El 8 de noviembre de 2005, día para la celebración del acto de informes, el cual tuvo lugar, con la comparecencia de J.B.R., Síndico Procurador Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda; A.D.E., Síndico Procurador Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda; y J.B.C.M., Síndico Procurador Municipal del Municipio Baruta del Estado Miranda, partes recurrentes y asistieron igualmente M.Á.D. y Merici Rondón, en representación de la Asamblea Nacional; y de S.C. en representación de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se verificó la ausencia del Síndico Procurador Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital y de la representación del Ministerio Público.

El 12 de enero de 2006, se dijo “vistos”.

Ahora bien, en virtud de la vacante absoluta producida por decisión de la Asamblea Nacional del 8 de junio de 2006, con fundamento en los artículos 265 de la Constitución y 23, cardinal 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se incorporó a la Sala el Magistrado A.D.R., por lo que se reconstituyó la Sala, quedando integrada por los Magistrados Doctores L.E.M.L., Presidenta; J.E.C.R., Vicepresidente; P.R.R.H., F.A.C.L., M.T.D.P., C.Z. deM. y A.D.R..

El 26 de septiembre y 20 de diciembre de 2006, 21 de marzo y 27 de septiembre de 2007, la representante judicial del Muncipio Chacao, M.A., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.057, solicitó a esta Sala Constitucional pronunciamiento sobre la acción de nulidad interpuesta.

El 8 de mayo de 2008, en virtud de la jubilación del Magistrado J.E.C.R., se reconstituyó la Sala y quedó conformada por los Magistrados Doctores L.E.M.L., Presidenta; F.A.C.L., Vicepresidente; J.E.C.R., P.R.R.H., M.T.D.P., C.Z. deM. y A.D.R.

El 17 de julio y 19 de noviembre de 2008, la representante judicial del Muncipio Chacao, M.A., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 49.057, solicitó a esta Sala Constitucional pronunciamiento sobre la acción de nulidad interpuesta.

I

DE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA

Los recurrentes impugnaron el numeral 5 del artículo 22 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, que dispone:

Artículo 22.- Son ingresos del Distrito Metropolitano de Caracas:

(...)

5. El aporte financiero, en cada ejercicio fiscal, de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de Caracas, en proporción equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente recaudado por cada uno de ellos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior

.

En criterio de los recurrentes, la norma transcrita es nula por lo siguiente:

1. Por violar la autonomía municipal, ya que el artículo 168 de la Constitución garantiza a los municipios el poder para recaudar e invertir sus ingresos. Esa infracción se vería agravada –según sostuvieron-, por cuanto el porcentaje de ingresos tributarios que la ley ordena entregar al Distrito Metropolitano no se basó en estudio alguno que determinara cómo se afectarían los ingresos locales y los servicios que se atienden con ellos.

2. Por la ausencia de consulta a los municipios afectados y a la colectividad residente en ellos, toda vez que la Asamblea Nacional Constituyente –autora de la ley- debió escuchar a los interesados antes de decidir una merma en los ingresos de los entes locales. En criterio de los demandantes, la manera en que se resolvió esa entrega de tributos al Distrito Metropolitano de Caracas constituye una infracción al artículo 18 de la Constitución, según el cual la ley que establezca “la unidad político territorial de la ciudad de Caracas” deberá estar guiada, en cuanto a “su organización, gobierno, administración, competencia y recursos” por el propósito de “alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad“. Asimismo, se violaría el artículo 171 de la Carta Magna, en el que se dispone que cuando se organicen distritos metropolitanos debe asegurarse “que en los órganos de gobierno metropolitano tengan adecuada participación los respectivos Municipios” y señalarse ”la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de estos últimos al distrito metropolitano (sic)”.

3. Por desconocimiento de los principios rectores de la descentralización, en especial los contenidos en los artículos 4, 157, 158 y 184 de la Constitución. Los demandantes reconocieron que la creación del Distrito Metropolitano de Caracas tiene justificación, no así el que los propios municipios sean los que entreguen una parte de sus ingresos para financiarlo. Para los accionantes, lo correcto desde el punto de vista constitucional, es que las trasferencias vayan desde el Poder Nacional -o el estadal- hacia los municipios, pero no a la inversa. Así, los ingresos del Distrito Metropolitano debieron “ser nacionales o estadales, excluyendo claramente los municipales”. Asimismo, para los actores carece de sentido, desde el punto de vista de la descentralización, que los municipios financien parcialmente al Distrito Metropolitano de Caracas, ya que éste asumió en buena medida los poderes del anterior Distrito Federal, el cual era una dependencia del Poder Nacional. Si ese Distrito Federal era financiado por la República, la situación no debió variar y ser ella, por cualquier instrumento jurídico-financiero, la que suministrase sus ingresos, no los municipios, los cuales no han visto realmente una disminución de tareas.

4. Por la falta de justificación de la entrega de ingresos de los municipios al Distrito Metropolitano, por cuanto éste no asumió competencias exclusivas, sino que las suyas son concurrentes o compartidas con los municipios. De esta manera, los municipios que integran ese Distrito no se vieron descargados de competencias ni de responsabilidades para la prestación de servicios, lo cual habría sido confirmado por esta misma Sala Constitucional al decidir el recurso de interpretación de la Ley Especial correspondiente, oportunidad en que se dejó establecido la manera en que todos los entes locales -de primer y segundo nivel- ejercerían las competencias. Para los recurrentes, la forma en que se reguló la competencia del Distrito Metropolitano de Caracas se apartó de la que el artículo 39 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal había concebido: que los distritos metropolitanos asumieran con exclusividad ciertas competencias y servicios, desplazando a los municipios, lo que sí daría justificación a la entrega de parte de los ingresos al nuevo ente.

5. Por la arbitrariedad en la fijación del monto de trasferencia obligatoria de ingresos al Distrito Metropolitano, por cuanto no sólo dejó de consultarse a los municipios sobre el particular, sino que además no se realizaron estudios previos para determinar el impacto que esa entrega tendría sobre las haciendas municipales, lo que redundaría en la imposibilidad de que se presten efectiva y adecuadamente los servicios públicos. Esa falta de estudios implicó que el 10% de ingresos tributarios que se establece en la norma impugnada sea “desproporcionado e irrazonable”. Destacaron los recurrentes que, incluso con la entrega de ese porcentaje que ellos consideran elevado, los ingresos del Distrito Metropolitano provenientes de los municipios apenas alcanzan el 4,5% de su presupuesto, incluyendo el porcentaje (también el 10%) del situado que los municipios deben transferir por ley al referido Distrito. Para los recurrentes, el legislador debió tomar eso en cuenta y no obligar a los municipios a entregar un alto porcentaje de sus ingresos para que, al final, sólo constituyera una pequeña parte del presupuesto del Distrito Metropolitano.

   En consecuencia, se peticionó se declare la nulidad de la norma que se impugnó.

   II

   OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

   El Ministerio Público consideró que esta demanda debe declararse con lugar, por las siguientes razones:

1. Que “(…) es evidente que los Municipios deben contar con ingresos propios suficientes que le garanticen a sus ciudadanos la prestación de unos servicios mínimos obligatorios, prestación ésta que es esencial a su propia existencia”.

2. Que en la norma atacada, la Asamblea Nacional Constituyente “(…) no consideró el hecho de que al obligar a los Municipios a entregar el 10% de sus ingresos al distrito (sic) Metropolitano, menoscaba los ingresos de los mismos, con el agravante de limitar el desarrollo, de esos municipios, y limita el cumplimiento de servicios de los mismos”.

3. Que la norma violó “(…) la autonomía municipal en lo relativo a la facultad que tiene el Municipio para crear, recaudar e invertir sus ingresos, en contravención a los previsto en el artículo 168 de la Constitución (…)”, ya que es la Constitución la que precisa las distintas fuentes de ingresos con los que cuenta el gobierno municipal para llevar a cabo su gestión, invirtiendo dichos ingresos según las prioridades que determine cada realidad y sin la injerencia del Poder Nacional o Estadal.

4. Que la Asamblea Nacional Constituyente creó al Distrito Metropolitano sin suficiencia presupuestaria y con una dependencia financiera parcial de los ingresos que obtengan los municipios accionantes, por lo que “(…) no ha debido dictarse una norma que privilegie al Distrito Metropolitano, basado en el deterioro de los ingresos de los otros municipios, tal situación por demás observada violenta la garantía constitucional de los ciudadanos a gozar de una ciudad digna, armónica y con posibilidades de desarrollo”.

5. Que los principios fundamentales de la democracia en el mundo contemporáneo son la representación y la participación, siendo que este último, “(…) no puede ser restringid(o) por una ley, tal y como lo limita o lo olvida la Ley Especial del Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, cuando impone a los Municipios entregar parte de sus ingresos para destinarlos al Distrito Metropolitano, sin la consulta popular, donde el ciudadano opine y asi (sic) contribuya con la toma de decisiones que le conciernen. En este sentido, la norma impugnada violenta efectivamente el principio de participación política ciudadana, pues le impide al ciudadano común estar incluido en el desarrollo económico y social de su comunidad y en la ejecución y adaptación de planes, así como, el control de la gestión de sus autoridades, en fin participar en todas (sic) los asuntos públicos que afecten a su comunidad. En consecuencia, la norma impugnada violentó el principio de participación política previsto en la Constitución Bolivariana (sic) de Venezuela en sus artículos 170, 171, 172 (sic)”.

6. Que es la propia Constitución “(…) la que establece la obligación de los Municipios de ordenar y promover su desarrollo, un desarrollo deseable, incorporado (sic) a toda la población del Municipio al trabajo creador, como el disfrute de sus logros, por que (sic) no puede una ley violentar disposiciones constitucionales, como lo hace la norma impugnada el exigir la entrega del 10% de los ingresos propios municipales para el Distrito Metropolitano”.

   III

   INFORMES DE LA

   PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

   La Procuraduría General de la República consideró que este recurso debe declararse sin lugar, por las siguientes razones:

1. Que de conformidad con el artículo 168 de la Constitución “(…) la autonomía municipal comprende, la elección de sus autoridades; La (sic) libre gestión de las materias de su competencia; y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Asimismo se prevé, que estos tres aspectos podrán ser encausados y hasta limitados por la ley, pero sin penetrar en el núcleo mismo de su contenido”. Por ello, la autonomía municipal se ejerce dentro de los límites de la ley, por lo que la norma impugnada en nada interfiere con la elección de las autoridades municipales, ni con la libre gestión y usos de sus competencias. Por lo tanto, en cuanto “(…) a la creación, recaudación e inversión de los ingresos de cada municipio, la disposición impugnada no entorpece las citadas facultades que corresponden a cada uno de los municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, siendo que la norma impugnada lo que hace es establecer el quantum que debe aportar cada municipio como contribución, para así conformar los ingresos del Distrito Metropolitano”; con lo cual la autonomía es relativa y limitada por el constituyente a través de la ley, por lo que no se violenta la autonomía municipal.

2. Que la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, se dictó con apego a lo establecido en el artículo 18 de la Constitución, al crear un sistema de gobierno municipal en dos niveles, “(…) a los fines de responder a las necesidades de un gobierno local metropolitano capaz de alcanzar el desarrollo armónico e integral de nuestra capital, Caracas”, por lo que la ley impugnada “(…) lejos de vulnerar lo previsto en el artículo 18 Constitucional, lo que hace es desarrollarlo, a través de la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, y de la determinación de los ingresos del mismo, los cuales son necesarios para poder cumplir las funciones que le han sido encomendadas”.

3. Que con respecto a la participación ciudadana, se debe tomar en cuenta la sentencia de esta Sala N° 1.563 de 13 de diciembre de 2000, donde se establece que “(…) el Distrito Metropolitano de Caracas creado por la Asamblea Nacional Constituyente es diferente a la concepción constitucional que de los Distritos Metropolitanos hace la Carta Magna en los artículos 171 y 172, así como distinto a los Distritos Metropolitanos previstos en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, hoy Ley Orgánica del Poder Público Municipal”. Por lo que se actuó de conformidad con la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, realizando “(…) el análisis, las consultas, las asesorías e investigaciones pertinentes que culminaron con el Proyecto de Ley in comento. Proyecto de ley que luego de numerosas discusiones resultó aprobado (…)”, siendo que posee especiales condiciones de población, desarrollo económico y social que generan relaciones interdependientes, por tratarse de la capital de la República que alberga a los órganos del Poder Público Nacional, en la que se involucran razones estratégicas de gobernabilidad. Con esto no se creó un nuevo órgano político territorial sino que se integraron varios municipios a los fines de responder a las necesidades de un gobierno local metropolitano para dar un desarrollo armónico. Por ello, la Asamblea Nacional Constituyente observó “(…) la realidad de los municipios involucrados (…) a objeto de disminuir al máximo la ocurrencia de conflictos y a los fines de salvaguardar los intereses legítimos de todos los entes involucrados, así como de los habitantes de los mismos (…) De manera, que si bien no hubo la consulta popular, es lo cierto que se realizaron innumerables discusiones y análisis sobre el impacto financiero de tal aporte, con delegados representantes de los entes involucrados (…)”. Adicionalmente como antecedente análogo al artículo impugnado está la disposición del artículo 26.5 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, que establecía un aporte del 50% de los impuestos creados y recaudados por los municipios agrupados “(…) Como puede observarse, este aporte era considerablemente mayor y el mismo no era negociable, a través de consulta popular alguna”, por lo que el Distrito Metropolitano de Caracas es un sistema especial semejante, mas no idéntico a los Distritos Metropolitanos previstos en los citados artículos constitucionales (…)”, por lo que no era necesaria la consulta pública, así como que es exiguo el porcentaje establecido en comparación con la ley derogada.

4. Que el artículo 178 de la Constitución, establece que las competencias de los municipios no afectan el ejercicio de otras competencias “(…) de otras identidades públicas a quienes por ley, le corresponda igualmente ejecutarlas”, siendo que “La Hacienda Pública del Distrito Metropolitano, por ser una variante del fisco municipal, se conforma con los ingresos establecidos en el artículo 179 de la Constitución, en concordancia con lo establecido en la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano (…)”. Por lo que “(…) el mencionado aporte resulta perfectamente proporcional al costo del ejercicio de las competencias macro que le fueron asignadas al Distrito Metropolitano mediante la Ley Especial (…)”. En este sentido, los artículos 19 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas y 156 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, le da una gran cantidad de competencias propias al Distrito Metropolitano y otras concurrentes con los otros municipios, estando inspirado en los principios de interdependencia, coordinación y cooperación, sobre los cuales se debe interpretar la normativa involucrada, por lo que la norma impugnada es proporcional y ajustada a derecho, ya que la misma está destinada a la realización de las competencias que le son propias.

5. Que “La descentralización implica el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Con ella se aspira lograr una gestión más eficaz de los servidores públicos”. Por lo que, la Constitución establece el grado en que la Asamblea Nacional puede atribuir a los municipios o a los Estados ciertas competencias nacionales, para efectuar el mecanismo de la descentralización y el cómo se ha de producir, siendo que se previó la creación de un sistema municipal a dos niveles en la ciudad de Caracas, con lo que se pretende alcanzar el desarrollo armónico e integral de la ciudad por ser la capital y asiento de las ramas del Poder Público Nacional. Así “(…) no puede hablarse de la existencia de una descentralización que opere de los municipios afectados al Distrito Metropolitano, sino de una descentralización que deviene de un poder superior (…)”, por lo que no existe vulneración al principio de descentralización ya que “(…) el Alcalde Metropolitano lo que hace es reunir un determinado número de competencias, pero sin poder intervenir en lo que sea competencia exclusiva de los municipios que conforman el Distrito, en el entendido de que aquellas competencias fueron establecidas por el propio constituyente, a cargo del Distrito Metropolitano, lo cual nos conduce a sostener que no existe la violación a la descentralización denunciada (…)”.

   IV

   INFORMES DE LA ASAMBLEA NACIONAL

   La Asamblea Nacional consideró que esta demanda debe declararse sin lugar, por las siguientes razones:

1. Que la denuncia de los artículos 4, 18, 157, 168, 171, 172 y 184 de la Constitución no guardan ninguna relación con la norma impugnada ya que ninguno de estos artículos trata de los ingresos de los municipios ni de un aporte específico para el Distrito Metropolitano, que es lo que hace la norma impugnada.

2. Que tampoco se violan los artículos 171 y 172 constitucionales, porque “(…) no se trata de la creación de un Distrito Metropolitano por la voluntad de los municipios involucrados sino de un sistema especial de organización previsto constitucionalmente y que debe ser desarrollado por la ley, conforme al artículo 18 de la Constitución, por lo que no le son aplicables los artículos 171 y 172 (…)” de la Constitución, tal como lo señaló la Sala Constitucional en sentencia N° 1.563 de 13 de diciembre de 2000, además que ninguno de los artículos se refiere a ingresos municipales ni se les regula de cualquier forma.

3. Que no se ve afectada la autonomía de los municipios porque de conformidad con el artículo 168 constitucional dicha autonomía se encuentra limitada por la Constitución y la ley, siendo que los municipios son autónomos mas no soberanos, por lo que el número mayor o menor de poderes y materias que se confieran al ente determinan la extensión de su autonomía normativa, fiscal, administrativa y económica. Por ello, su competencia es siempre dentro de lo que diga la Constitución y las leyes, siendo que algunas de estas competencias son concurrentes con las del Poder Nacional y otras con las que le corresponden al Distrito Metropolitano. Así la autonomía del municipio comprende: “(…) a) la elección de sus propias autoridades: (sic) b) la gestión de las materias de su competencia y c) la creación, recaudación e inversión de sus ingresos (…) Lo cual nos permite concluir que, conforme a la Constitución, se pretende que estas entidades públicas territoriales se auto administren y se auto financien (…)”.

4. Que en cuanto a la autonomía organizativa, el artículo 169 de la Constitución establece de manera imperativa, que se deberá establecer para los municipios diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, sin que sea de manera arbitraria sino con atención a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes.

5. Que la autonomía financiera ligada a la tributaria les reconoce un patrimonio independiente y les confiere la titularidad de los bienes que integran su patrimonio, teniendo manejo de sus bienes e ingresos, pero a diferencia de la Constitución de 1961 que preveía la “gestión libre”, la actual dispone simplemente de “gestión”, siendo una manera de limitar los alcances de esa gestión según la Constitución y las leyes, por lo que puede “(…) sostenerse, que la autonomía administrativa a la que la Constitución denomina como ´de gestión´ se equipara a la no subordinación y, a la vez, a la independencia de los municipios en su actividad administrativa, conforme a la cual dictan actos administrativos”. De todo esto se desprende que el municipio no se constituye en un gobierno libre o soberano dentro del Estado, sino como un poder regulado por el constituyente y el legislador ordinario.

6. Que toda la normativa constitucional sobre la organización y funcionamiento de los “poderes nacionales, estadales y municipales” a de ser interpretada de manera armónica, concordante, unitaria y coherente, las cuales establecen limitaciones de manera directa o remitiendo a su posible regulación a las ramas legislativas respectivas del Poder Nacional y de los Estados.

7. Que debido a lo anterior “(…) no admite duda alguna (…) que los municipios no gozan de plena libertad de acción en relación con sus ingresos (…) ya que no puede afirmarse de manera concluyente (…) que la ´gestión de las materias de su competencia´, así como ´la inversión de sus ingresos´, están consagradas en un sentido amplio en el texto constitucional; por el contrario, la Constitución las limita y las condiciona, no solamente por las reglamentaciones que directamente o indirectamente impone el constituyente, sino por todas aquellas que pueda dictar el legislador nacional y los legisladores estadales en relación a la autonomía municipal, naturalmente siempre de acuerdo con las propias normas constitucionales y dentro de los límites por ella indicados”.

8. Que no puede afirmarse que el artículo 22.5 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, “(…) viola la autonomía municipal consagrada en el artículo 168 de la Constitución, por cuanto seguidamente, el artículo 169 permite al legislador que, mediante una ley nacional de carácter orgánico, y esta ley así ha sido calificada de manera vinculante por la Sala Constitucional, se pueden reglamentar la competencia y la administración de los recursos de cualquier municipio, estableciendo regímenes diferentes, en atención a sus peculiares características, e indudablemente éste es el caso tanto del Distrito Metropolitano de Caracas como de los municipios que lo integran, en cuanto se refiere a ´las condiciones de la población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes´. Criterios todos de la libre apreciación del legislador (sobre todo los que se consideran ´factores relevantes´), especialmente cuando se trata de uno tan calificado como la Asamblea Nacional Constituyente”. (Negrillas del escrito)

   V

   MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN

   Corresponde a la Sala la decisión del recurso de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se incoó contra el artículo 22 numeral 5 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.906 del 8 de marzo de 2000, norma jurídica cuyo texto es el siguiente:

   Artículo 22: Son ingresos del Distrito Metropolitano de Caracas:

   (...)

   5. El aporte financiero, en cada ejercicio fiscal, de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de Caracas, en proporción equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente recaudado por cada uno de ellos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior;

   El recurso de nulidad se fundamentó en los siguientes argumentos: en primer lugar, por violar la autonomía municipal; en segundo lugar, por la ausencia de consulta a los municipios afectados y a la colectividad residente en ellos; en tercer lugar, por desconocimiento de los principios rectores de la descentralización; en cuarto lugar, por la falta de justificación de la entrega de ingresos de los municipios al Distrito Metropolitano; y, en quinto lugar, por la arbitrariedad en la fijación del monto de transferencia obligatoria de ingresos al Distrito Metropolitano.

   Al respecto esta Sala observa:

1. En relación con el primer argumento de nulidad, referente a la violación a la autonomía municipal, por transgredirse el artículo 168 de la Constitución, que garantiza a los municipios el poder para recaudar e invertir sus ingresos (igualmente que el artículo 1 del Código Orgánico Tributario), observa la Sala, que la norma efectivamente contiene lo que se ha conocido como la autonomía municipal, y para entender mejor si los municipios gozan de autonomía y en qué sentido, se debe comprender cómo es hoy en día el municipio, siendo que es una persona jurídica de carácter público, que tiene por finalidad la satisfacción de necesidades locales de sus habitantes, constituyendo, por su objeto, la unidad político-territorial primaria y autónoma dentro de la organización nacional, y que debe su creación a sus condiciones naturales de existencia, y al acto emanado del C.L. correspondiente, de conformidad con la Constitución y las leyes.

   De allí, que en Venezuela, los municipios son personas jurídicas o cuerpos morales de carácter público, de conformidad con el artículo 19 del Código Civil (siendo reconocido este carácter desde el Código Civil de 1873 en su artículo 13), y que constituyen la unidad político primaria y autónoma dentro de la organización nacional, y, cuya creación en el ámbito jurídico se debe a los Estados de la Federación, por órganos de sus Consejos Legislativos (artículos 164.2 y 168 de la Constitución).

   Las Constituciones venezolanas de finales del siglo XIX y del pasado siglo XX (1893, 1901, 1904, 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1931, 1936, 1945, 1947, 1953 y 1961), dejan de lado el concepto tradicional del municipalismo heredado de España, que era el de la “Autonomía Absoluta” por el de “Autonomía Relativa”, pues al consumarse nuestra emancipación política, las entidades federales han venido suscribiendo las bases de la Unión, habiendo renunciado de este modo al concepto histórico de su autonomía ilimitada (Vid. sentencia de la Corte Federal y de Casación en Sala Político Administrativa del 2 de diciembre de 1937 y sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena del 13 de noviembre 1989, caso: H.C.C.).

   No se debe olvidar, que los municipios como partes del Estado venezolano, se vinculan con las demás órganos y entes del Estado en relaciones de coordinación, de supra y subordinación e inordinación propios de un Estado Federal (artículos 4, 16 y 185 de la Constitución), sin embargo, este Estado Federal, tiene características propias que la realidad histórica de Venezuela impone, que escapan del clásico concepto de Estado Federal -de conformidad con la doctrina política-, y que refleja un sentimiento que ha estado en toda nuestra historia republicana; por ello la Constitución vigente establece en su artículo 4 “en los términos consagrados por esta Constitución”, lo que significa que para entender el significado que la Constitución atribuye al federalismo, hay que recurrir a las otras normas que integran al texto fundamental que lo explican y complementan, de las cuales resaltaba el hecho que los municipios no poseen autonomía ilimitada.

   De este modo, se ha de entender a la autonomía municipal como la facultad o aptitud que tiene el municipio, como persona jurídica pública territorial para generar sus ingresos, administrarse y gobernarse a sí mismo, dentro de su competencia, cumpliendo fines públicos específicos, y haciendo uso para ello, de normas y órganos de gobierno propio.

   Efectivamente, se observa que dentro de las distintas manifestaciones para que pueda haber autonomía municipal debe existir autosuficiencia económica, ya que lo contrario, generaría una tensión o desequilibrio social incompatible con la vida normal de los ciudadanos al dificultar la atención de las necesidades y servicios que requiere dicha colectividad. Los municipios en Venezuela gozan de autonomía relativa o restringida (política, normativa, tributaria y administrativa), ya que esa autonomía tiene límites, siendo uno de estos, el que el ejercicio de esa autonomía no se puede oponer a la unidad y supremacía del interés de la Nación, sino que dentro de éste interés ha de alcanzar sus fines y objetivos. Así, es el ordenamiento jurídico quien concreta el principio de autonomía de cada tipo de ente, de acuerdo con la Constitución que establece su alcance y límites.

   La Constitución de 1999, posee un cambio importante en relación con las constituciones anteriores, en cuanto reconoce de manera más clara la posibilidad que el legislador nacional dicte los parámetros, principios y limitaciones, tanto a los tributos estadales como a los municipales (artículo 156.13 de la Constitución), así como en lo referente a la recaudación e inversión del mismo. Por ello el artículo 168 de la Constitución de 1999, marca la diferencia respecto a la de 1961, en cuanto a la autonomía municipal, ya que hace referencia y remisión, de manera más clara, a la ley como limitante de ésta, incluyendo lo económico y fiscal, sin que ello implique la privación de los ingresos propios otorgados por la Constitución.

   La Constitución en sus artículos 179 y 168.3, 316, 317 y 183 contiene las normas y principios que regulan y limitan el ejercicio del poder tributario, siendo que esas restricciones con respecto a los municipios son en cuanto al reparto de potestades tributarias; principios constitucionales que informan todo el subsistema de tributación municipal -que se integra al estadal y al nacional-, entre estos, el límite formal o principio de la legalidad y la reserva legal (artículos 3 y 4 del Código Orgánico Tributario y 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública); limitación material o de la capacidad contributiva y el elemento cuantificable de la tributación; el principio de abstención o prohibición de las potestades tributarias de los estados y municipios y el principio de coordinación y armonización de las potestades tributarias.

   Igualmente la vigente Ley Orgánica del Poder Público Municipal (artículos 2, 3, 4, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 75, 84 y 92), establece la autonomía dentro de los límites constitucionales y legales, en cuanto a la elección de las autoridades, la gestión de las materias de su competencia y la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, entre otros aspectos.

   Por lo tanto, los municipios poseen límites en cuanto a la creación, recaudación e inversión de sus ingresos y éstos no implican violación de la autonomía municipal en el aspecto financiero. Sin embargo, las limitaciones no pueden ser tales que impidan a los municipios alcanzar sus fines y objetivos, al establecer barreras indebidas e injerencias innecesarias, por lo que el simplemente establecer un aporte como el consagrado en la norma impugnada (de aportar un porcentaje de sus ingresos propios recaudados en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior), en principio, no interfiere la autonomía municipal. Por lo que la nulidad solicitada por inconstitucionalidad del artículo 22 numeral 5 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas es improcedente respecto a este punto, al igual que no se demostró por los accionantes que sea excesivo el porcentaje y cómo afecta al gasto público municipal, simplemente se alegó la afectación del servicio público y el funcionamiento municipal, por lo que no es procedente esta denuncia de inconstitucionalidad. Así se decide.

2. También se denunció la ausencia de consulta a los municipios afectados y a la colectividad residente en ellos, ya que la Asamblea Nacional Constituyente -autora de la ley- debió escuchar a los interesados antes de decidir una merma en los ingresos de los entes locales, alegando los recurrentes que no se dio la participación ciudadana.

   Ahora bien, siendo dicha Ley Especial una emanación de la Asamblea Nacional Constituyente, en ella la Asamblea podía dictar normas, siempre que respetase el contenido del tercer aparte del artículo 18 de la Constitución, el cual le servía de base. Dicho precepto constitucional contempla que se establezca una unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, y que se integren en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda, que pertenecerán a esa nueva entidad político-territorial.

   Dentro de su poder originario, la Asamblea Nacional Constituyente no dictó una Ley sobre el Régimen del Distrito Capital, como acto previo a sancionarse, contemplado en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1999, sino que de una vez procedió a dar cumplimiento al artículo 18 de la Constitución, y decretó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, dando cumplimiento directo al citado artículo 18 constitucional, lo que por ello no desmerita en nada el valor de esa Ley, como desarrollo de la norma constitucional. Dicha Ley, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.906 del 8 de marzo de 2000, viene a cumplir parcialmente con el mandato constitucional sobre el régimen del Distrito Capital, y de los municipios que conforman la ciudad de Caracas.

   Por ello, al haber emanado esta ley de la Asamblea Nacional Constituyente, en ejercicio de su poder originario y de la soberanía directa del pueblo, no requirió de su sometimiento a la consulta establecida en la Constitución (artículos 171 y 172 de la Constitución y artículo 22 de la actual Ley Orgánica del Poder Público Municipal no vigente para ese momento), ya que se trata de un acto de creación originario de derecho, a pesar de ser igualmente un mandato constitucional y creadora de una ley que no tiene igual rango de norma constitucional, sino inferior, siendo que tal circunstancia hace que no sea inconstitucional la falta de consulta popular para este caso en concreto. Así se decide.

3. En lo que respecta al desconocimiento de los principios rectores de la descentralización, en especial los contenidos en los artículos 4, 157, 158 y 184 de la Constitución, la Sala considera que se debe recordar lo ya señalado en el primer punto de este capítulo, en el que se indicó que la federación y, por lo tanto, la descentralización ha de ser entendida en los términos y condiciones establecidas en nuestra Constitución y nuestra realidad histórica.

   Aunado a lo anterior, ya la Sala ha señalado en su sentencia 1563/13.12.2000, que la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, es una ley especial que es formalmente una ley orgánica y materialmente una ley macro, por lo que a través de leyes ordinarias no se pueden suprimir o modificar los artículos y las competencias otorgadas por esa ley. Se estableció que el Distrito Metropolitano de Caracas es un sistema igual, aunque con una connotación especial, al de los distritos metropolitanos contemplados en la Constitución (que en la actualidad regula la Ley Orgánica del Poder Público Municipal), de integrar varios municipios y entes territoriales para el desarrollo de un nuevo gobierno municipal; que no es un territorio federal autónomo al no ser una nueva entidad político territorial separada e independiente de la nacional; y que forma parte de la forma de gobierno municipal, sin ser un municipio, ni de una mancomunidad, sino que participa de las características de un distrito metropolitano, pero con la particularidad de que integra a los municipios donde tiene su asiento la capital de la República, lo que le da la connotación especial. De este modo, tiene una organización a dos niveles municipales, el metropolitano y el municipal, donde cada una tiene sus competencias en un nivel macro y micro.

   Con la creación de los distritos metropolitanos se fortalece la descentralización ya que son independientes -según los parámetros señalados en el presente fallo- de los órganos centrales del poder. Por ello, es que este ente se encarga de la adecuada implantación de las políticas metropolitanas para planificar, reequilibrar el área, garantizar servicios públicos y redistribuir ingresos. Requiere la creación o refuerzo de una administración metropolitana de carácter representativo y poderes específicos, sin detrimento del mantenimiento de los municipios y distritos que puedan existir dentro del área metropolitana.

   Consecuentemente, dentro de sus competencias hay algunas que son exclusivas de cada nivel y otras son compartidas en las que las materias están repartidas o se dividen en función del territorio, del interés, de los fines o de la especialidad jurídica regional (artículos 8.5 y 19.9 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas). Así, las competencias establecidas en el artículo 178 de la Constitución son competencias compartidas entre el gobierno municipal y el metropolitano, mientras que en lo que respecta a las contenidas en el artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, deberá posteriormente señalarse legislativamente cuáles funciones, competencias o atribuciones de estas materias serán exclusivas del ente metropolitano y cuáles concurrentes de cada uno de estos niveles -lo que no es objeto de esta nulidad-.

   Por lo tanto, se observa que se está en presencia de una organización municipal a dos niveles, sin que se le esté quitando funciones, competencias, atribuciones o facultades a ningún ente político-territorial municipal para dárselo a uno estadal o nacional, sino que se mantiene en el ámbito municipal. Por ello, mal puede alegarse que se está atentando en contra de la descentralización, ya que no se afecta en nada las competencias, funciones y atribuciones de los municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, sino que por el contrario, con este tipo de normativa lo que se busca es armonizar este tipo de organización municipal a dos niveles para fortalecer el cumplimiento de las obligaciones y actividades propias de los entes municipales, con lo cual se fortalece y no se debilita la descentralización, siendo por lo tanto, que no se produce ninguna violación o contravención a norma constitucional alguna referentes a la descentralización (artículos 4, 6, 16, 84, 157, 158, 165, 184 y 185). Así se decide.

4. En relación a la falta de justificación de la entrega de ingresos de los municipios al Distrito Metropolitano, por cuanto éste no asumió competencias exclusivas, sino que las suyas son concurrentes o compartidas con los municipios, la Sala debe indicar que el municipio, como persona jurídica requiere de órganos para alcanzar los fines sociales que persigue, para lo cual es preciso que cuente con un patrimonio propio, en el que la autonomía municipal mencionada anteriormente, es una expresión sin contenido mientras los municipios no tengan una hacienda propia y suficiente.

   Por ello, la capacidad económica es una condición determinante en la existencia de los municipios, por lo que las comunidades necesitan tener una capacidad económica generadora de recursos financieros suficientes para atender los servicios públicos y costear el aparato público. Por lo que el legislador debe evaluar las condiciones económicas, del conglomerado humano y de su capacidad de generar recursos.

   La normativa haciendística o régimen tributario municipal y en general de los demás ingresos públicos del municipio, se encuentra limitada por las normas constitucionales y legales, en cuanto a cómo deben ser administrados y preservados estos ingresos (artículo 179 de la Constitución; la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional en los artículos 13, 23, 26 y 48; y en los artículos 124, 125, 126, 128, 137 y 139 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que entró en vigencia posteriormente a la interposición de esta nulidad; y del artículo 1 del Código Orgánico Tributario, aplicables plenamente al municipio según lo dispuesto en el artículo 317 constitucional), aunque esto no les niega su patrimonio independiente y su titularidad sobre el mismo, por lo que el manejo de sus bienes e ingresos es de su competencia, teniendo libre gestión de los mismos (artículo 178 de la Constitución).

   La libre gestión, le garantiza a los municipios, la no interferencia de otros poderes en la administración de sus bienes y asuntos y a la exclusión de la relación de jerarquía o dependencia administrativa, frente a las autoridades nacionales y estadales, siendo que por ello sus actos son impugnados ante los órganos judiciales directamente (artículo 168 de la Constitución). Sin embargo, esta gestión o administración, se encuentra, como se dijo, supeditada o subordinada a la normativa constitucional y nacional que regule la materia (artículos 156.13 y 311 de la Constitución), que genera una limitación o condicionamiento a la autonomía de los Estados y municipios. Incluso en lo referente al crédito público, la Constitución le limita a los municipios la autonomía, siendo ahora un tema que corresponde al Poder Nacional (artículo 156.32 de eiusdem anteriormente artículo 33 de la Constitución de 1961); otro límite a esta gestión es el situado constitucional que se encuentra también sometido a determinadas reglas y condiciones que han de ser cumplidas por los municipios (artículos 179.4 y 313 de la Constitución, artículos 5, 137, 138 y 151 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; y artículos 3, 12, 13, 14, 15 y 17 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público; y de lo establecido todo el articulado de la Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional a los Planes Administrativos Desarrollados por el Poder Nacional).

   Esto es debido a que el sistema tributario, el de ingresos y de crédito fiscal, se encuentran condicionados a la Constitución y las leyes, que buscan conformar un ordenamiento jurídico que propugne por la congruencia y sistematización de los distintos tributos, recaudaciones e ingresos, y las finalidades que ellos cumplen en la estructura fiscal, la transparencia de las normas tributarias, su factibilidad y continuidad, así como la economía y comodidad de la administración de las distintas especies tributarias que conforman el arbitrio rentístico de cada una de las entidades político territoriales; fundándose el régimen socioeconómico en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, eficacia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad.

   Debe existir una coordinación financiera entre las haciendas locales, la hacienda estadal y la hacienda nacional, para procurar, entre otros objetivos la protección de la economía nacional y la elevación de la calidad del nivel de vida de los ciudadanos.

   Las áreas metropolitanas se distinguen por su carácter unitario y sus relaciones de interdependencia funcional conferida a un territorio determinado, por lo que el tratamiento de los problemas metropolitanos no puede ser enfocado sólo desde los ámbitos locales, puesto que constituyen partes de un conjunto articulado, requiriendo por lo tanto de visiones integrales y tratamientos uniformes que tienen por objeto la mejor prestación de los servicios públicos y elevar el nivel de vida de sus habitantes. Esto es con la finalidad de solventar las crisis que sobrevienen a los pequeños municipios, que con el crecimiento demográfico se encuentran con la imposibilidad de solucionar una serie de problemas que requieren servicios y actividades a desarrollar en territorios que exceden el ámbito territorial del municipio tanto en los hechos sociales, económicos, espaciales y políticos.

   Las zonas metropolitanas pretenden lograr un re-equilibrio territorial, para alcanzar mayor calidad de vida en todo el ámbito metropolitano; darle consistencia al ámbito metropolitano, con el objeto de hacer de éste un solo espacio integrado; robustecer el arraigo social; proveer a la población de servicios de dimensión metropolitana; y consolidar un lugar dinámico e innovador, de articulación público-privada, que siente las bases de una gestión conjunta de los asuntos metropolitanos. Por lo tanto, se debe actuar en coordinación, siendo que estas funciones de coordinación no pueden en ningún caso afectar la autonomía de las entidades locales, y en base a este principio de organización entre los entes dotados de autonomía respecto de los cuales no es admisible la existencia de un control jerárquico, pero cuyas actividades han de ser efectuadas en pro de un objetivo unitario y un fin común, siendo que la alcaldía metropolitana tiene un poder de dirección - sobre aquellos puntos en los cuales ya se alcanzaron acuerdos por coordinación y que son de obligatorio cumplimiento por todos los municipios- estando las demás alcaldías condicionadas por las directrices que imponga el ente coordinador, lo cual justificaría la entrega de parte de los ingresos de los municipios al Distrito Metropolitano del cual forman parte, con lo que se observa que la obligación de efectuar el aporte por parte de los municipios a la Alcaldía Metropolitana no se debe a un control jerárquico sino a un mandato de la ley.

   La Hacienda Pública de los Distritos Metropolitanos, al ser distinta de la Estadal, por ser una variante del fisco municipal (ya que es de naturaleza municipal pero no pertenece a los municipios que lo conforman), se forma con los ingresos establecidos en el artículo 179 de la vigente Constitución en las áreas que le asigne la ley al Distrito Metropolitano, y con lo establecido en otras leyes como lo ha señalado esta Sala (Vid. las sentencias N° 1563/13.12.2000, 790/11.04.2002 y 2203/17.09.2002). Así, el Distrito Metropolitano tiene los siguientes ingresos:

   A) Los procedentes de su patrimonio propio, provenientes de los bienes que la ley otorga al Distrito Metropolitano. Esto no incluye los ejidos que no le hayan sido transferidos legalmente, los cuales siguen siendo propiedad de los municipios a los cuales pertenecen.

   B) Las tasas sobre el uso de sus bienes y servicios que preste como Distrito Metropolitano, al igual que las correspondientes a licencias y autorizaciones que como tal otorgue.

   C) Los impuestos que la ley que crea o regule al Distrito Metropolitano le permita, o los que el Cabildo Metropolitano ordene. Sin embargo, por razones básicas de hermenéutica, tales impuestos no pueden ser establecidos, sino sobre la materia competencia del Distrito Metropolitano y nunca sobre las materias exclusivas de los Municipios o de los Estados, o de la República. Estas últimas materias se determinan por exclusión de las que se atribuyen al Distrito Metropolitano.

   D) Los fijados por el constituyente a través de los artículos 167.4 y 179.4 de la Constitución.

   E) Las derivadas del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estatales.

   F) Los productos de las multas y sanciones en el ámbito de las competencias atribuidas.

   G) Las demás que determine la ley.

   Tratándose de Distritos Metropolitanos y siendo uno de los significados de la voz metrópolis, el de ciudad, lo que entiende esta Sala por lo urbano (de la ciudad), en contraposición a lo rural, entre los ingresos de un Distrito Metropolitano no se cuentan los impuestos territoriales rurales o sobre predios rurales, pero sí las contribuciones generadas de la plusvalía de las propiedades, producto de cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos por los planes generales de ordenación urbanística que sean competencia del Distrito Metropolitano, así como las demás que establece la Constitución y las leyes.

   Por ello, la Hacienda Pública del Distrito Metropolitano, se encuentra regulada en el artículo 20 de la Ley sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y sus ingresos por el artículo 21 eiusdem. Por lo que el aporte financiero de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de Caracas, equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente recaudado por cada uno de ellos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior, debe prorratearse entre los doce (12) meses del ejercicio fiscal y que, con base a lo recaudado en el año 1999, deben empezar a pagarlo, mensualmente, a partir de la fecha en que se publicó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.

   Esto debido a que este aporte dentro del sistema de finanzas públicas se enmarca en el esquema fiscal venezolano en lo que se ha conocido como subvenciones no condicionadas, destinadas a financiar los servicios públicos regionales locales y satisfacer las necesidades inherentes a esas instancias de poder, siendo por lo tanto: a) transferencias obligatorias de recursos no sujetas al poder discrecional del Ejecutivo Municipal ni a condición alguna; b) son permanentes y periódicas en contraposición a las trasferencias esporádicas o excepcionales; c) su monto es variable y depende de los ingresos que se entren en el Presupuesto Municipal pero su base de cálculo es fija; d) los recursos que la conforman son propiedad del Distrito Metropolitano de Caracas sin perjuicio que su recaudación corresponda al municipio o municipios respectivos; e) su base de cálculo es regulada por ley y, en consecuencia, sujeta a la garantía de reserva legal; y, finalmente, f) su falta de transferencia implica un incumplimiento a un deber legal por parte del Ejecutivo Municipal, sujeto al control jurisdiccional de los Tribunales.

   Por lo tanto, no se puede entender como argumento válido que la falta de transferencia total de las competencias municipales, es causal de nulidad del artículo 22 numeral 5 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, sobre todo porque como ya se ha señalado previamente, la Ley Especial sobre el Régimen Especial del Distrito Metropolitano de Caracas y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (que entró en vigencia con posterioridad de la interposición de la nulidad), le da una gran cantidad de competencias propias al Distrito Metropolitano y otras concurrentes con los otros municipios que lo conforman, estando inspirado en los principios de interdependencia, coordinación y cooperación, sobre los cuales se debe interpretar la normativa involucrada, por lo que la norma impugnada es proporcional y ajustada a derecho, ya que la misma está destinada a la realización de las competencias que le son propias, por lo que no existe inconstitucionalidad alguna. Así se decide.

5. Finalmente alegaron la arbitrariedad en la fijación del monto de transferencia obligatoria de ingresos al Distrito Metropolitano, por cuanto no se realizaron estudios previos para determinar el impacto que esa entrega tendría sobre las haciendas municipales, lo que redundaría en la imposibilidad de que se presten efectiva y adecuadamente los servicios públicos.

   Esta Sala, considera que no consta en el expediente documentación alguna que demuestre como la supuesta falta relativa al impacto financiero de la contribución de los municipios para con el Distrito Metropolitano de Caracas, permita concluir efectivamente que la contribución resulta arbitraria y lesiva de las funciones municipales, máxime si la Asamblea Nacional actuó en desarrollo de un imperativo constitucional, aunado al hecho de que no existe una norma constitucional que establezca algún parámetro para su fijación.

   Se trata de un régimen de competencias en donde, en algunas materias, el Constituyente le asigna a la ley nacional la labor de fijar los límites a las potestades de los ordenamientos jurídicos inferiores. Supuesto en el cual el legislador goza de libertad de configuración siempre y cuando respete el texto constitucional.

   Por otra parte, los accionantes, no demostraron que sea excesivo el porcentaje establecido y cómo afecta al gasto público municipal el aludido porcentaje, lo cual, atendiendo al principio de validez de los actos sería contrario al mismo declarar la nulidad de este artículo que goza de eficacia y validez. La norma lo que estipula es una subvención no condicionadas; pero por ello, no significa que la misma sea inconstitucional.

   Por otra parte, una fuente de financiamiento de los Municipios Metropolitanos es el aporte de los municipios que lo componen, ya que ellos no poseen, en principio, potestad tributaria. Además, la Disposición Transitoria Primera de la novísima Ley Especial sobre la Organización y Régimen del Distrito Capital establece la transferencia de recursos y bienes que administraba transitoriamente el Distrito Metropolitano, de modo que aunado a tal circunstancia la anulación del precepto equivaldría a dejar sin recurso alguno al Distrito Metropolitano.

   Por lo tanto, esta Sala Constitucional, no observa violación a norma constitucional alguna efectuada por la norma impugnada para considerar que existe una arbitrariedad en la fijación del monto de transferencia obligatoria de ingresos al Distrito Metropolitano, así como no se evidenció que realizaron estudios previos para determinar el impacto que esa entrega tendría sobre las haciendas municipales, ni como ello redundaría en la imposibilidad de que se presten efectiva y adecuadamente los servicios públicos, por lo que dicha denuncia no es procedente. Así se decide.

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la demanda de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, incoaron los abogados Síndicos Procuradores R.J.Y.P., A.E.A., J.B.R. y J.B.C.M., en representación del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, MUNICIPIO CHACAO, MUNICIPIO SUCRE y MUNICIPIO BARUTA, estos tres últimos del Estado Miranda, respectivamente, contra el artículo 22 numeral 5 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.906 de 8 de marzo de 2000.

   Publíquese, regístrese y archívese.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 07 días del mes de julio de dos mil nueve. Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M.L.

   El Vicepresidente,

   F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

   Los Magistrados,

   J.E.C.R.

   P.R. RONDÓN HAAZ

   M.T.D.P.

   Magistrado Ponente

   C.Z.D.M.

   A.D.J. DELGADO ROSALES

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   Exp. 04-2398

   MTDP/