Sentencia nº 1415 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Julio de 2007

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.

El 6 de febrero de 2007, el abogado L.B.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.615, en su nombre, solicitó la revisión de la sentencia N° 00048 del 17 de enero de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido “…contra los literales a y b del artículo 83, de las Disposiciones Transitorias contenidas en el Titulo (sic) VII del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela de fecha 26 de agosto de 2004”, y sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra el acto administrativo emitido el 14 de septiembre de 2004, por el Gerente de Recursos Humanos (E) del Banco Central de Venezuela.

El 13 de febrero de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien asume la ponencia y con tal carácter la suscribe.

En esa misma oportunidad, el abogado solicitante ratificó la solicitud de revisión incoada.

El 27 de febrero, el 27 de marzo y el 26 de abril de 2007, el abogado L.B.A. solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Realizada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

Señaló el solicitante como fundamento de la revisión, lo siguiente:

1.1. Que el 14 de diciembre de 2004 interpuso, ante la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra el Título VII de las Disposiciones Transitorias, literales “a” y “b” del artículo 83 del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensión y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela, por considerar que el Directorio de dicho ente invadió materia de reserva legal al introducir requisitos distintos a los establecidos en los literales “a” y “b” del artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios, la cual fue declarada sin lugar mediante decisión N° 00048, del 17 de enero de 2007.

1.2. Que el directorio del Banco Central de Venezuela no tenía competencia para introducir elementos distintos a los previstos en la referida Ley, pues ello le correspondía a la Asamblea Nacional, que es la única que puede legislar sobre materia de seguridad social sea ésta o no funcionarial, tal como lo dejó sentado la Sala de Constitucional de este M.T. en las decisiones números 835/2000, 2725/2001, 819/2002, 3072/2003, 3347/2003, y 1452/2004, jurisprudencia que, en su criterio, contrarió la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

1.3. Por tales razones, solicitó que la solicitud de revisión se admita y se declare con lugar.

II

DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

Mediante decisión N° 00048 del 17 de enero de 2007, la Sala Político Administrativa de este M.T. declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido contra los literales “a” y “b” del artículo 83, de las Disposiciones Transitorias contenidas en el Título VII del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela, y sin lugar el recurso de nulidad incoado contra el acto administrativo del 14 de septiembre de 2004, emanado del Gerente de Recursos Humanos (E) del Banco Central de Venezuela. En tal sentido, dicho fallo tuvo como fundamento para ello, lo siguiente:

Denuncian, tanto el recurrente como los terceros coadyuvantes, que la competencia en materia de pensiones y jubilaciones corresponde al Poder Público nacional, de manera que ninguna ley o estatuto puede facultar al Directorio del Banco Central de Venezuela para legislar sobre materia de previsión social, lo que se traduciría en una vulneración al principio de reserva legal. Asimismo, afirma el recurrente, que el Directorio de la referida institución bancaria al dictar el Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de los Trabajadores del Banco Central de Venezuela, específicamente, los literales ‘a’ y ‘b’ del artículo 83, introdujo requisitos distintos a los dispuestos en el artículo 3, literal ‘a’, de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios y su Reglamento.

Ahora bien, antes de entrar en consideraciones acerca de la alegada violación al principio de la reserva legal, estima necesario la Sala realizar algunas precisiones con relación a la potestad reglamentaria de la Administración Pública, y la incidencia que sobre ésta tiene el principio de la reserva legal.

En tal sentido, se observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 156, numeral 32, reserva a la ley la regulación de todo lo relacionado con el trabajo, la previsión y la seguridad social, lo que excluye a la Administración, en principio, de la posibilidad de normar directamente en tales campos, concretamente, a través del establecimiento de requisitos y condiciones específicas para acordar algún tipo de beneficio de carácter social, como lo sería todo lo relativo a la jubilación.

Así, la reserva legal se presenta como una limitación formal a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al Legislador para que sólo este último regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, que la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante, al Legislador, toda vez que sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular, él mismo, directamente, las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Es, así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1947, del 11/12/2003).

En conexión con lo anterior, debe la Sala recordar que la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que, en su oportunidad, no pudieron ser consideradas por el legislador. De allí que sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente al entrabamiento de la gestión pública tornándose esta ineficiente y sin capacidad de respuesta para las nuevas necesidades del colectivo.

Por tales razones, la doctrina ha venido aceptando que el legislador en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que la doten del ejercicio de cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión a los principios de legalidad y de reserva legal.

En el caso de autos, la parte actora solicita la nulidad de los literales ‘a’ y ‘b’ del artículo 83 del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela, y del acto administrativo dictado en fecha 14 de septiembre de ese mismo año, por el Gerente de Recursos Humanos (E) del Banco Central de Venezuela, mediante el cual el recurrente ‘fue desincorporado ilegalmente del cargo que venía desempeñando y se le excluyó de la nómina del personal activo’ de la referida entidad bancaria. En orden a lo anterior, cabe destacar lo que ha sido jurisprudencia pacífica y reiterada de este M.T., en cuanto al alcance que han de tener los Reglamentos con respecto a los derechos fundamentales, señalándose lo siguiente:

‘(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en qué consisten esas conductas u obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados (...).

... omissis ...

Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que prohíbe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo ‘en principio’, pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión ‘salvo dentro de los límites determinados por la Ley’, deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.

De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativas rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...)’. (Sentencia de la Corte en Pleno, 13 de febrero de 1997, ratificada en las Sentencias N° 1947 y 1278 de fechas 11/12/2003 y 18/05/06, respectivamente). (Destacado de la Sala).

El criterio antes transcrito, hace alusión a que por vía reglamentaria sea posible crear tipos sancionatorios. No obstante, el razonamiento allí expuesto es igualmente aplicable a la potestad reglamentaria de la Administración Pública en otras materias reservadas a la Ley, en el caso específico de autos, lo relativo al régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios al servicio del Banco Central de Venezuela.

En atención a lo anteriormente expuesto, y circunscribiéndonos al caso bajo análisis, considera necesario la Sala resaltar, que el Banco Central de Venezuela desde su creación ha tenido facultades para dictar sus propias normas, tanto en materia de su funcionamiento, como en todo lo relacionado al régimen de personal, el cual comprende, entre otros aspectos, lo relativo a los ingresos, ascensos, traslados, sistema de remuneración, prestaciones sociales, así como la seguridad social de todos los trabajadores de dicha entidad bancaria.

En la actualidad, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le ha dado rango constitucional a la autonomía del Banco Central de Venezuela en el ejercicio de sus funciones, estableciendo en su artículo 318, lo siguiente:

‘(…) El Banco Central de Venezuela es persona jurídica de derecho público con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia. El Banco Central de Venezuela ejercerá sus funciones en coordinación con la política económica general para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación.

Para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco Central de Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que establezca la ley.’

De lo anterior se desprende que el Banco Central de Venezuela tiene libertad para actuar en su esfera de competencia, la cual ha sido delimitada constitucional y legalmente. Así, prevé el artículo 319 del Texto Constitucional, lo que se transcribe a continuación:

‘El Banco Central de Venezuela se regirá por el principio de responsabilidad pública, a cuyo efecto rendirá cuentas de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas ante la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley. También rendirá informes periódicos sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas del país y sobre los demás asuntos que se soliciten e incluirá los análisis que permitan su evaluación. El incumplimiento sin causa justificada del objetivo y de las metas, dará lugar a la remoción del directorio y a sanciones administrativas, de acuerdo con la ley.

El Banco Central de Venezuela estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República y a la inspección y vigilancia del organismo público de supervisión bancaria, el cual remitirá a la Asamblea Nacional informes de las inspecciones que realice. El presupuesto de gastos operativos del Banco Central de Venezuela requerirá la discusión y aprobación de la Asamblea Nacional y sus cuentas y balances serán objeto de auditoría externa en los términos que fije la ley.’

En este contexto, se observa que la Constitución establece limitaciones en la actuación del Banco Central de Venezuela, sólo en lo que respecta al ejercicio específico de las funciones que le son atribuidas mediante la ley, referidas a la materia económica y financiera del país, exigiendo el establecimiento de un mecanismo de rendición de cuentas ante la Asamblea Nacional; incluso, prevé que la Contraloría General de la República y la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras tendrán la facultad de inspeccionar y vigilar la actividad de dicha institución bancaria y tiene la obligación de informar a la Asamblea Nacional el resultado de las inspecciones que realice.

Ahora bien, se observa que la reforma del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Empleados del Banco Central de Venezuela, fue dictado por el Directorio de dicha entidad bancaria fundamentándose en los artículos 21 numeral 4; 28; 36, numeral 11 y la Disposición Transitoria Quinta de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.606 Extraordinario del 18 de octubre de 2002, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5, literal ‘e’ del Estatuto de Personal de los Empleados del Banco Central de Venezuela.

Dicha normativa contenida en la Ley del Banco Central de Venezuela, (la cual se encontraba vigente para el momento en que al recurrente se le otorgó el beneficio de jubilación) se refiere a las facultades del Directorio del Banco Central de Venezuela para reglamentar en materia de personal.

Igualmente, el literal ‘e’ del Estatuto de Personal de los Empleados del Banco Central de Venezuela, de fecha 31 de julio de 2003, actualmente vigente dispone:

‘Artículo 5.- Son derechos de los empleados del Banco Central de Venezuela:

(omissis)

e) Disfrutar de los beneficios y prestaciones establecidas en el Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores, así como el Reglamento del Servicio Médico del Banco Central de Venezuela;’.

Esta facultad otorgada al Directorio, ha venido ratificándose en las diferentes reformas de la Ley del Banco Central de Venezuela desde el año 1961, cuando se dispuso la formación de un Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones para los Empleados del Banco. Más expresamente, la reforma de la aludida Ley, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.998 de fecha 21 de agosto de 1987, dispuso expresamente en su artículo 109 lo siguiente:

‘Los funcionarios o empleados del Banco Central de Venezuela tendrán el carácter de funcionarios públicos y los derechos y obligaciones que les corresponden por tal condición, incluyendo lo relativo a su seguridad social, se regirán por los Estatutos que al efecto dicte el Directorio.(…)’.

Del texto del mencionado artículo se desprende, que para esa fecha (21 de agosto de 1987) se le otorgaba al Directorio mediante Ley expresa, la facultad para dictar Reglamentos en materia de seguridad social, facultad ésta que, como antes se dijo, se ha mantenido a lo largo de los años en las diferentes reformas de la Ley del Banco Central de Venezuela.

Así, se observa que el artículo 28 de la Ley del Banco Central de Venezuela de 2002, antes mencionada, si bien no señala expresamente la facultad del Directorio del Banco para dictar estatutos en materia de seguridad social, sí deja sentado lo siguiente:

Los funcionarios o empleados públicos al servicio del Banco Central de Venezuela estarán regidos por los estatutos que al efecto dicte el Directorio, y supletoriamente, por la Ley de Carrera Administrativa o por la Ley que la sustituya.’.

Igualmente, la Disposición Transitoria Primera de la Ley antes mencionada, dispone que ‘…se ratifican el Estatuto de personal y demás disposiciones dictadas por el Directorio en el ámbito de su competencia’.

De las normas anteriormente transcritas se desprende la intención del legislador al reformar la Ley del Banco Central de Venezuela de 2002, la cual no fue otra que mantener la vigencia de los Estatutos dictados por el Directorio del Banco Central de Venezuela, entre los que se encuentra el Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Empleados del Banco Central de Venezuela, el cual fue objeto de reforma en fecha 26 de agosto de 2004.

Con fundamento en lo expuesto, concluye la Sala que al ser el Banco Central de Venezuela un ente con autonomía funcional, facultado para reglamentar en materia de seguridad social, el Directorio de esa entidad bancaria gozaba de plenas facultades para reformar el Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Empleados del Banco Central de Venezuela, en el cual se incorporó, entre otros, el artículo 83, literales ‘a’ y ‘b’, referidos a los requisitos que debe cumplir un empleado de la mencionada institución bancaria de manera concurrente, para que proceda el otorgamiento del beneficio de jubilación lo cual no puede considerarse como una violación al principio de reserva legal. Así se declara.

Por otra parte, en lo que respecta al alegato expuesto por la parte actora referido a que los literales ‘a’ y ‘b’ del artículo 83 del referido Reglamento, introducen requisitos distintos a los dispuestos en el artículo 3, literal ‘a’, de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios y su Reglamento, la Sala observa:

Si bien los literales ‘a’ y ‘b’ del artículo 83 del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela establecen requisitos distintos a los previstos en la Ley Nacional en materia de jubilaciones y pensiones, dicha norma resulta más beneficiosa para los funcionarios al servicio de la referida entidad bancaria, pues consagra menos años de edad y de servicio tanto para el hombre como para la mujer, para ser acreedores del señalado beneficio de jubilación en el referido Banco; en virtud de lo cual considera la Sala que, en ningún momento, se está desmejorando en sus derechos al recurrente al habérsele otorgado la jubilación conforme a lo dispuesto en el artículo 83 del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Empleados del Banco Central de Venezuela.

Conforme a lo anteriormente expuesto, debe la Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucional e ilegalidad del artículo 83, literales ‘a’ y ‘b’ del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores de Empleados del Banco Central de Venezuela de fecha 26 de agosto de 2004.

Adicionalmente, la parte actora solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación s/n de fecha 14 de septiembre de 2004, emanada del Gerente de Recursos Humanos (E) del Banco Central de Venezuela, mediante la cual ‘se [le] desincorporó ilegalmente y [lo] excluyó de la nómina de Personal Activo del Banco Central de Venezuela’.

Al respecto, señala que dicho acto no cumplió con el procedimiento legalmente establecido, violando lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; que tal acto se encuentra viciado ‘por ilegal, arbitrario y inmotivado, dictado con abuso o desviación de poder’ (sic).

Por otra parte, alega el recurrente que el acto impugnado viola lo dispuesto en los artículos 18 y 73 eiusdem, por no cumplir con los requisitos formales exigidos para los actos administrativos y sus notificaciones. Adicionalmente, agrega que hubo un trato discriminatorio, por habérsele dado a casos iguales soluciones distintas.

Ahora bien, en cuanto a la primera de las denuncias relativa a la violación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, la falta del procedimiento legalmente establecido; observa la Sala que, en el caso de autos, se trata de un acto administrativo por el que se le concede al recurrente el beneficio de jubilación, el cual no requiere de ningún procedimiento previo; antes, por el contrario, encuentra su fundamento jurídico en el Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela, donde se consagran los requisitos para el otorgamiento del beneficio de jubilación a los empleados en esa institución bancaria, el cual por su naturaleza, sólo se encontraría sujeto a la verificación, por parte de la autoridad competente, del cumplimiento de los requisitos de edad y años de servicio del funcionario para hacerse acreedor de tal beneficio, así como al cumplimiento del requisito de la notificación.

En orden a lo anterior, del acto administrativo cursante a los autos al folio seis (6), se observa, la constatación realizada por el Directorio del Banco Central de Venezuela acerca de los requisitos de años de edad y de servicio necesarios para hacerse acreedor del beneficio de la jubilación. Igualmente, se desprende de los propios alegatos expuestos por el ciudadano L.B.A. en su escrito libelar, que éste fue notificado del acto administrativo por el cual se le concedió la jubilación en fecha 14 de septiembre de 2004, lo que pone de manifiesto que desde el mismo momento en que se acordó su jubilación, el recurrente estuvo en pleno conocimiento de dicho acto; razón por la cual resulta improcedente la denuncia de violación del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Respecto a que el acto impugnado se encuentra viciado ‘por ilegal, arbitrario y inmotivado, (sic) dictado con abuso o desviación de poder’; observa la Sala, que la parte actora no precisa cómo o de qué forma, en el caso concreto, el acto administrativo incurre en tales vicios.

En efecto, del escrito del recurso no se desprende que el recurrente haya concatenado los hechos narrados con las denuncias antes formuladas, lo que permitiría a esta Sala entrar al análisis de tales vicios; en consecuencia, por tales omisiones, dichas denuncias deben ser declaradas improcedentes por genéricas.

(omissis)

Con relación al alegato de violación del artículo 73 eiusdem, el cual establece el contenido necesario de la notificación de los actos administrativos para que ésta produzca sus efectos, la norma dispone:

‘Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.’

Del artículo antes transcrito se desprende la existencia de dos requisitos que debe llenar la notificación para que ésta sea válida o suficiente, a saber: a) que de ella se derive el contenido íntegro del acto de que se trate; y b) la expresión de los recursos, tanto administrativos como judiciales, que puedan interponerse contra el acto y los términos para ejercerlos.

Ahora bien, en cuanto al segundo requisito, es decir, el señalamiento preciso de los recursos tanto administrativos como judiciales que procedan contra ese acto, pueden darse dos situaciones distintas, a saber: a) que el acto omita por completo ese señalamiento, o b) que se señale erróneamente el recurso que proceda y los lapsos para ejercerlos. En ambos casos, se ha establecido que si a pesar de la omisión o el señalamiento erróneo del recurso correspondiente y de sus lapsos para interponerlos, el administrado ejerce el recurso correcto y en la fecha hábil contra el acto, entonces, se entiende convalidado el error u omisión; pero si, por el contrario, el administrado es inducido a error por la Administración al señalar un recurso y un lapso que, en realidad, no son procedentes contra el acto administrativo de que se trate, entonces se aplica el contenido del artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, entendiéndose que la notificación ha sido defectuosa y, en consecuencia, sin efecto alguno, afectando la eficacia del acto administrativo.

En el caso bajo análisis se observa que, efectivamente, el acto administrativo impugnado no hace señalamiento alguno respecto a los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedían contra dicho acto, ni ante cuál autoridad debían ser interpuestos, ni los lapsos para ejercerlos; sin embargo, atendiendo a los criterios antes señalados, estima la Sala que dicha omisión no cercenó ni puso en peligro el derecho a la defensa del recurrente, toda vez que tal circunstancia no le impidió el ejercicio del recurso de nulidad de autos en tiempo hábil y ante el órgano jurisdiccional competente, con lo cual debe entenderse convalidada la mencionada omisión.

Por otro lado, el propio recurrente alega en su escrito, que fue notificado en fecha 14 de septiembre de 2004 del acto administrativo por el cual se le concede la jubilación, es decir, en la misma fecha en que fue dictado el acto; incluso, procedió a interponer el recurso de autos contra el referido acto, al considerarlo violatorio de sus derechos como trabajador del Banco Central de Venezuela, en razón de lo cual se desestima la denuncia. Así se declara.

Finalmente, en cuanto al alegato de haber recibido un trato discriminatorio en su caso, por habérsele dado a casos iguales soluciones distintas, ya que a su persona se le notificó ‘que [le] nació el derecho y [debía irse] jubilado, [y] al compañero de labores le notifican [que] le nació el derecho, sin embargo [podía] seguir laborando hasta que …quisiera ejercerlo (sic)’; observa la Sala, que tal denuncia se traduce en la violación al derecho a la igualdad.

Ahora bien, del señalado derecho, la Sala se ha pronunciado reiteradamente en cuanto a su significado, referido como está al derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que niegue a unos lo que se les concede a otros, en paridad de circunstancias. Es decir, que en virtud de este derecho no deben establecerse diferencias entre los que se encuentran en las mismas condiciones, pues la verdadera igualdad consiste, así, en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la ley; por cuanto éstas no obedecen a intereses de índole individual sino de utilidad general. (Vid. entre otras, sentencia de esta Sala N° 2318 de fecha 25 de octubre de 2006).

Sin embargo, en el caso bajo estudio, la Sala advierte la inexistencia en los autos de medios de prueba suficientes que hagan al menos presumir la condición de desigualdad en la que fue colocado el recurrente por virtud del acto administrativo mediante el cual le fue concedida la jubilación, frente a otros trabajadores del Banco Central de Venezuela. Por tanto, no puede concluir la Sala que en el caso de autos, la Administración, efectivamente, incurriese en un trato desigual respecto al recurrente al dictar el acto administrativo objeto de impugnación. En consecuencia, debe desestimarse la denuncia de violación del derecho a la igualdad. Así se declara.

En atención a los razonamientos antes expuestos, debe la Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad ejercido contra el acto administrativo contenido en la comunicación s/n de fecha 14 de septiembre de 2004, emanado del Gerente de Recursos Humanos (E) del Banco Central de Venezuela, por el cual se le concedió la jubilación de oficio al recurrente. Así se declara

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III

DE LA COMPETENCIA

Esta Sala pasa a determinar la competencia para conocer de la presente solicitud de revisión, para lo cual resulta oportuno señalar que el cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela preceptúa la facultad de esta Sala para revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República. Asimismo, el cardinal 4 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone la posibilidad de revisar las sentencias dictadas por unas de las Salas de este M.T., cuando se denuncie fundadamente la violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados válidamente por la República o que se haya dictado como consecuencia de un error inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación.

Así pues, de acuerdo a las anteriores disposiciones normativas esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de revisión constitucional incoada contra la decisión emitida por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, procede esta Sala a pronunciarse sobre la presente revisión y, al respecto, observa:

En la sentencia N° 93 del 6 de febrero de 2001 (Caso: Corpoturismo), la Sala indicó cuáles fallos son susceptibles de ser revisados de manera extraordinaria y excepcional; a saber: los fallos definitivamente firmes de amparo constitucional, las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional, y las sentencias definitivamente firmes que hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional.

La restricción de procedencia que nace de los supuestos enunciados, hace patente que la revisión no debe entenderse como una nueva instancia, pues se admite sólo para preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales.

En tal sentido, esta Sala señaló en sentencia N° 2964/04, lo siguiente:

La labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma similar al establecido para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados para cuestionar la sentencia, para ese entonces, definitiva. Para la revisión extraordinaria el hecho configurador de la procedencia no es el mero perjuicio, sino que, además, debe ser producto de un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala, de la indebida aplicación de una norma constitucional, de un error grotesco en su interpretación o, sencillamente, de su falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de que en los recursos de gravamen o de impugnación existe una presunción de que los jueces de instancias o casación, de ser el caso, actúan como garantes primigenios de la Carta Magna. Sólo cuando esa presunción logra ser desvirtuada es que procede, en tales casos, la revisión de la sentencia

.

Por ello, la sola inconformidad con el dispositivo de un fallo adverso no da cabida a solicitar la revisión constitucional. Es imperioso que ese dispositivo sea producto de un error caracterizado en la interpretación de la Constitución, que deba ser corregido a fin de lograr la uniformidad de la misma, y a tal circunstancia debe apuntar la actividad argumentativa de la peticionante.

En el caso de autos la parte solicitante sostiene que la sentencia cuya revisión se solicita, al declarar que el directorio del Banco Central de Venezuela tenía competencia para normar el régimen de jubilaciones del personal que labora para dicho ente sin reparar que ello es materia de reserva legal, trasgredió los precedentes vinculantes dictados por esta Sala en los fallos núms. 835/2000, 2725/2001, 819/2002, 3072/2003, 3347/2003, y 1452/2004.

Al respecto, cabe referir que en las sentencias que trae a colación el solicitante, salvo la signada con el número 2725/2001 que corresponde a un proveimiento cautelar, efectivamente la Sala indicó que: “(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia esta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas” (vid. Sent. núms. 835/2000 y 819/2002. Con una redacción muy similar se encontrará la misma idea en las sentencias 3072/2003 y 3347/2003); no obstante, pese a la aparente pertinencia irrestricta de dichos precedentes al caso resuelto por la Sala Político Administrativa, se debe advertir que ellos apenas describen la premisa básica de cómo está distribuida constitucionalmente el régimen competencial para regular el sistema de pensiones y jubilaciones, pues, como se verá renglón seguido, éste está sometido a matizaciones muy importantes.

Como se indicó en cada uno de los precedentes aludidos, con las normas constitucionales recogidas en los artículos 86, 147, 156 cardinales 22 y 32, y 187 de la Carta Magna, el Constituyente reafirmó “(…) su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios”, por ello reservó al Poder Público Nacional la regulación del régimen y organización del sistema de la seguridad social (artículo 156 cardinales 22 y 32), correspondiéndole a la Asamblea Nacional (artículo 187) normar dicha materia; pero, como se indicó en la Sent. N° 333/2004:

(…) desde hace ya mucho tiempo la teoría de la reserva legal ha sufrido considerables matizaciones, una vez superado el dogma según el cual sólo el órgano parlamentario –depositario de la voluntad popular- podría válidamente dictar normas dirigidas a la colectividad. El reconocimiento de que también el Poder Ejecutivo, cuyo Jefe es electo por la población, puede ser representante de la voluntad popular, si bien de manera distinta al Parlamento, así como la necesidad de conceder a la creación normativa, en ciertos casos, una celeridad de la que carece el órgano parlamentario, obligaron a aceptar que algunas materias pudieran ser reguladas por actos sub-legales. Lo mismo es predicable, en nuestro país, de los órganos del Poder Ciudadano o del Electoral, cada uno en las áreas de su especial competencia. No en balde ambos poderes constituyen, fuera del Ejecutivo, organizaciones calificables como Administración Pública

.

Por tanto, la reserva legal desconoce en nuestro país la inflexibilidad característica de otros tiempos y que persiste en algunos ordenamientos, con lo que se revela la importancia de la delegación, la cual, a su vez, puede revestir variadas formas, dependiendo de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones para dictar actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un auténtico legislador (caso de los decretos legislativos); o la habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros. Respecto a este último supuesto, que constituye el caso de autos, la Sala indicó en la sentencia N° 1422/2005, lo siguiente:

La práctica de esta modalidad es de vieja data en nuestro país y ha dado lugar a discusiones sobre si el reglamentista puede interferir en el ámbito de materias que la Constitución asigna a la ley. Al respecto, tanto la doctrina como la jurisprudencia (v.gr. s.S.C. N° 333/2004, del 9 de marzo, y N° 1613/2004, del 17 de agosto) se ha inclinado a aceptar que el reglamento delimite materias propias de la previsión legal, siempre y cuando la ley establezca los criterios y las materias a regular, es decir, la existencia previa de una autorización que exprese de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, el ámbito que la Administración debe normar, supuesto que no implica que el reglamentista quede atrapado en el simple hecho de copiar la norma legal, pues la habilitación, por sí misma, debe entenderse como la obligación de complementar técnicamente y con base en el conocimiento que la Administración tenga sobre la materia (resaltado añadido).

De este modo, como lo indicó la Sala en la Sent. N° 1613/2004, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado; sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, si bien como lo indicó la Sala en los fallos núms. 835/2000, 819/2002, 3072/2003, 3347/2003 y 1452/2004 corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre el régimen de pensiones y jubilaciones, ello no es óbice para que la norma remita a actos de rango sublegal, siempre y cuando se le establezca al reglamentista los criterios y las materias a ser respetadas.

En el caso de autos, se debe comenzar por referir que en desarrollo del artículo 147 constitucional la Asamblea Nacional dictó la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Se trata de una ley dictada con la intención de unificar el régimen de pensiones y jubilaciones; no obstante, el artículo 4 de ese texto normativo indica, lo siguiente:

Artículo 4. Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley, los organismos o categorías de funcionarios o funcionarias o empleados o empleadas cuyo régimen de jubilación o pensión esté consagrado en leyes nacionales y las empresas del Estado y demás personas de derecho público con forma de sociedades anónimas que hayan establecido sistema de jubilación o de pensión en ejecución de dichas leyes. En ambos casos, deberán hacerse contributivos en forma gradual y progresiva de acuerdo con las respectivas leyes y, en caso de que los beneficios sean inferiores a lo dispuesto en esta Ley, se equipararán a los aquí establecidos. La contribución en los supuestos a que se refiere este artículo podrá ser hecha de forma mensual o al final de la relación laboral (subrayado añadido)

Con base en lo dispuesto en el precepto citado es que los educadores (artículos 99 y siguientes de la Ley Orgánica de Educación) o los militares (artículo 304 y siguientes de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales), por sólo referir dos casos, poseen un régimen de pensiones y jubilaciones diferentes, y es también lo que justifica por qué la Ley del Banco Central haga lo propio. Lo importante en cada uno de esos casos, y en todos los regímenes de pensiones y jubilaciones especiales, es que se respete los parámetros fijados por la norma; a saber: a) que la contribución sea gradual y progresiva; y, b) que se equiparen a los beneficios estatuidos por esa Ley, los beneficios que sean inferiores en los regímenes especiales.

Por tanto, aceptado como se encuentra por la jurisprudencia de esta Sala que el legislador puede delegar en el reglamentista la delimitación de determinadas materias, para que no sea ilegal la delegación hecha por el artículo 28 de la Ley del Banco Central de Venezuela al Directorio, que es lo que cuestiona el solicitante, lo trascendente es que además de fijarse los criterios y las materias de la delegación se respete los parámetros que el artículo 4 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios fijó a los regímenes de pensiones y jubilaciones especiales.

Siendo ese el caso, el artículo 28 de la Ley del Banco Central de Venezuela dispone, lo siguiente:

El personal al servicio del Banco Central de Venezuela, de acuerdo con la Ley, estatuto o contrato que regule su prestación de servicio, está integrado por funcionarios o empleados públicos, personal de protección, custodia y seguridad, contratados y obreros.

Los funcionarios o empleados públicos al servicio del Banco Central de Venezuela estarán regidos por los estatutos que al efecto dicte el Directorio y, supletoriamente, por la Ley de Carrera Administrativa o por la ley que la sustituya.

En los Estatutos que dicte el Directorio se establecerá el régimen de carrera de los funcionarios o empleados del Banco Central de Venezuela, mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, extinción de la relación de empleo público y las demás que se consideren pertinentes. Dichos Estatutos otorgarán a los empleados del Banco, como mínimo, los derechos relativos a preaviso, prestaciones sociales, vacaciones, participación en las utilidades e indemnización por despido injustificado, establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo.

Las previsiones del presente artículo no se aplicarán al Director Ministro del Banco Central de Venezuela escogido por el Presidente de la República.

El personal de protección, custodia y seguridad del Banco Central de Venezuela, en atención a la naturaleza de las funciones a su cargo, estará regulado por el estatuto especial que dicte el Directorio.

El personal contratado para realizar o desarrollar trabajos o actividades especiales distintas de las ordinarias a cargo de los funcionarios públicos, no de carácter permanente o aquellos que realicen suplencias de funcionarios o empleados públicos, estarán regidos por el contrato respectivo y supletoriamente por la Ley Orgánica del Trabajo.

Los obreros al servicio del Banco Central de Venezuela se regirán por a Ley Orgánica del Trabajo.

Según se desprende del texto citado, el legislador le fijó al reglamentista la materia sobre la cual recaía la delegación: la creación de la carrera de los funcionarios o empleados del Banco Central de Venezuela mediante la regulación del ingreso, ascenso, traslado, suspensión y extinción de la relación de empleo público y demás que considere pertinente, acepción en la que cabe el régimen de pensiones y jubilaciones.

En efecto, cuando la disposición transitoria quinta de la Ley del Banco Central de Venezuela dispone que “[h]asta tanto se dicte la legislación en materia de pensiones y jubilaciones, aplicable al personal del Banco Central de Venezuela, el Directorio determinará un porcentaje del total de los sueldos del personal pagados en el semestre anterior respectivo, que se destinará al Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Empleados”, implícitamente está reconociendo, hasta que se dicte esa Ley, el régimen de pensiones y jubilaciones existente, creado válidamente por el Directorio del Banco al menos desde 1987 (oportunidad en la cual la Ley del Banco Central de Venezuela de ese año le atribuyó expresamente esa potestad al Directorio). Esta tesis se corrobora con la disposición transitoria primera eiusdem, según la cual “(…) se ratifican el Estatuto de personal y demás disposiciones dictadas por el Directorio en el ámbito de su competencia”, pues al ser el producto de situaciones jurídicas legítimamente creadas bajo un régimen específico (vid. Sent. N° 418/2005) su desconocimiento, así como la potestad que en ella está implícita, devendría en atentatorio de la seguridad jurídica vista la inexistencia del texto normativo llamado a regular tal situación. De modo que mientras se dicta la Ley a que hace referencia la disposición transitoria quinta de la Ley del Banco Central de Venezuela, las reformas realizadas al Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela deben reputarse válidas, porque son la concreción de la potestad que venía detentando el Directorio desde 1987.

Igualmente, del mencionado artículo 28 es patente que se le indicó al reglamentista cuál es el criterio a ser seguido por esa delegación: como mínimo, debía respetarse los derechos relativos a preaviso, prestaciones sociales, vacaciones, participación en las utilidades e indemnización por despido injustificado, establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo.

Por su parte, y sin ánimo de invadir competencias de la Sala Político Administrativa, pero al solo efecto de resolver esta solicitud, se observa que los literales “a” y “b” del artículo 83 del Reglamento del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de Trabajadores del Banco Central de Venezuela, dictado en ejecución del comentado artículo 28 de la Ley del Banco Central de Venezuela, respetaron los parámetros que el artículo de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios estatuyó a los regímenes de pensiones y jubilaciones especiales; a saber, la contribución es gradual y progresiva; y, b) los beneficios que otorga este Reglamento son mucho más benignos que los beneficios otorgados por esa Ley. Al ser ello así, no se evidencia que el fallo N° 00048 dictado por la Sala Político Administrativa haya realizado una incorrecta interpretación constitucional o que se haya apartado de un criterio vinculante de la Sala, por lo cual, pese a que la Sala no comparte parcialmente el contenido de la sentencia de la Corte en Pleno del 13 de febrero de 1997, referente a que es posible crear por vía reglamentaria tipos sancionatorios, se declara que NO HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional. Así se decide.

V

DECISIÓN

Con fundamento en los señalamientos que anteceden, esta Sala Constitucional declara: NO HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional de la sentencia N° 00048, dictada el 17 de enero de 2007 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ejercida por el abogado L.B.A..

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de julio de dos mil siete (2007). Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A.C.L.

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

Ponente

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp.- 07-0196

CZdeM/jlv

El Magistrado P.R. Rondón Haaz concurre con la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede por las siguientes razones:

Aunque se concuerda, en un todo, con el dispositivo del fallo en cuestión así como con su motivación, el salvante no puede dejar de manifestar su disenso respecto de la afirmación según la cual también el Poder Ejecutivo puede ser representante de la voluntad popular.

Este aserto, no es técnicamente correcto en el marco del Derecho Constitucional, en especial cuando se equipara al Poder Ejecutivo con el Legislativo. De hecho, el propio análisis mayoritario desmiente la afirmación, ya que deja esclarecido que el Ejecutivo puede dictar normas propias de la reserva legal única y exclusivamente como delegado del Poder Legislativo, que, dentro de la estructura constitucional del Estado, es el único representante legítimo de la voluntad popular, pero no como otro representante de esa voluntad.

Aunque lo anterior es evidente, conviene poner un acento en el artículo 186 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece la representación proporcional de las minorías y la de los pueblos indígenas en la Asamblea Nacional, en la cual, por tanto, tienen cabida y participación, a través de los diputados y diputadas que elijan, todos los ciudadanos venezolanos, incluso y especialmente, las minorías.

En cambio, según nuestro sistema electoral, el Presidente de la República, cabeza del Poder Ejecutivo, es electo por mayoría simple, de modo que, aún cuando resulte elegido por una gran mayoría, no tiene la misma cualidad que el Poder Legislativo respecto de la totalidad de la ciudadanía.

Por tanto, no es posible la aceptación de que el Poder Ejecutivo representa también a la voluntad popular, en nuestro sistema constitucional de división de los poderes públicos.

Queda así expresado el criterio del Magistrado concurrente.

Fecha ut retro.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R. Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

Concurrente

F.A.C.L.

…/

…

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L.R.C.

PRRH.sn.ar.

Exp. 07-0196