Sentencia nº 622 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 3 de Mayo de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 20 de enero de 2011, el ciudadano L.C.P.F., venezolano, titular de la cédula de identidad núm. 7.211.652, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el núm. 50.789, actuando en su carácter de ciudadano de la República Bolivariana de Venezuela, sobre la base de lo establecido en el artículo 26 de la Constitución, interpuso acción de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la LEY ORGÁNICA DE EMOLUMENTOS, PENSIONES Y JUBILACIONES DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS Y ALTAS FUNCIONARIAS DEL PODER PÚBLICO, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011.

El día 25 de enero de 2011, se dio cuenta en Sala del expediente, y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ, quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura individual del mismo, esta Sala pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad de la solicitud, no sin antes efectuar las siguientes consideraciones:

I DE LA SOLICITUD DE NULIDAD

A continuación se resumen los alegatos planteados por el accionante:

1. - El accionante afirma que uno de los logros que más importantes en materia legal en la década pasada fue la promulgación y entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual ha sido considerada por los estudiosos como una constitución novísima, eminentemente garantista y de avanzado contenido social. Que en el texto de nuestra Carta Magna se le ha dado prioridad a los valores fundamentales del hombre: a la vida, a la salud, a la vivienda y al trabajo como un hecho social. Que de ello da fe el contenido de los artículos 2 y 3 de la Constitución. El primero de ellos establece lo siguiente:

   Venezuela se constituye en un estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político

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   El artículo 3 es del tenor siguiente:

   El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de las persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución.

   La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar dichos fines

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2. - Que en su artículo 89 la Constitución establece, entre otros cosas, lo que sigue: que el trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado; que la ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras; que ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales; que los derechos laborales son irrenunciables; que es nula toda acción que implique renuncia o menoscabo de estos derechos, y que, en caso de dudas acerca de la norma aplicable, debe preferirse aquélla que favorezca al trabajador.

3. - El solicitante aduce que el artículo 91 de la Constitución prescribe, tanto para el trabajador como para la trabajadora, el derecho a disfrutar de un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales; que se garantizará igual salario para igual trabajo, y que se establecerá un salario mínimo para los trabajadoras y trabajadores del sector público y del sector privado.

4. - Que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011, es inconstitucional, visto que viola todos los principios mencionados anteriormente.

5. - Que la citada ley viola, además, el principio federal reconocido en el artículo 4 de la Constitución, pues la misma, en su artículo 2, menciona como una de sus finalidades la de “[e]stablecer las bases para la planificación centralizada y ordenación de los emolumentos, pensiones y jubilaciones de los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular”, con lo cual infringiría dicho principio federal.

6. - Que el artículo 5 de dicha ley, según el cual sus disposiciones “son de estricto orden público y no podrán ser modificadas por actos jurídicos de inferior jerarquía, ni por acuerdos, convenios o contratos de cualquier naturaleza”, viola el artículo 24 de la Constitución, el cual señala que “[n]inguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena.”; e infringe el artículo 89 constitucional, pues esta disposición expresa que “[n]inguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales” y que “[l]os derechos laborales son irrenunciables”.

   Alega que en el referido artículo 5 la ley impugnada no toma en cuenta la responsabilidad que los altos y altas funcionarias del Poder Público llevan a cuestas, así como la exclusividad en la ejecución de sus funciones.

7. - Que el artículo 6 de la ley denunciada, a pesar de que reconoce que para fijar los emolumentos, jubilaciones y pensiones de los sujetos regulados en la misma debe tomarse en cuenta “el nivel de dedicación, la complejidad de las funciones, las responsabilidades y la jornada laboral”; y no obstante que ordena se respete “la proporcionalidad a (sic) las remuneraciones y pensiones percibidas por los trabajadores y trabajadoras en general”, dicho artículo viola el mencionado artículo 89 de la Constitución, pues supone una autorización para que se desmejoren los derechos adquiridos de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público.

8. - Que el artículo 7 de la Ley Orgánica impugnada, conforme al cual “los emolumentos, beneficios sociales, pensiones y jubilaciones percibidas por los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular, no excederán los límites máximos establecidos en la presente Ley y sus Reglamentos…”, viola el principio de intangibilidad y de progresividad de los derechos laborales consagrados en el artículo 89 de la Constitución, pues al iniciarse la ejecución de dicha ley los emolumentos o salarios que hasta este momento han percibido los trabajadores se verían afectados por un recorte que desmejorará sus condiciones de vida.

9. - Que las disposiciones 8, 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley Orgánica de Emolumentos, contentivas de los límites máximos de los emolumentos mensuales de los funcionarios públicos expresamente mencionados en la ley, violan los artículos 87, 89 y 91 de la Constitución, relativos al derecho al trabajo, a la progresividad e intangibilidad laborales y al derecho a un salario suficiente, ya que al imponer unos emolumentos que no se corresponden con los salarios que actualmente devengan dichos funcionarios públicos, presionan hacia la baja los salarios de los empleados que se encuentran subordinados a aquéllos. En el mismo vicio habrían incurrido los artículos 14 y 15 de la Ley Orgánica, puesto que fijan un máximo de días correspondientes al bono vacacional y a la bonificación de fin de año, debido que al ser aplicados dichos preceptos, se desmejorarían las reivindicaciones que debido a sus luchas habrían alcanzado dichos trabajadores, violándose, además, el principio de irretroactividad de la ley y de progresividad de los derechos laborales.

10. - Por tales razones, el solicitante plantea que sobre la base del artículo 25 de la Constitución, el cual reza que “[t]odo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo…”, esta Sala Constitucional declare que la misma está viciada de inconstitucionalidad y, en consecuencia, la anule.

11. - Que, en virtud de los amplios poderes cautelares que en garantía de la tutela judicial efectiva goza la Sala Constitucional, a tenor de lo establecido en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicita que se dicte una medida cautelar de suspensión de la aplicación de la ley impugnada, en virtud de que dicha ley está viciada de inconstitucionalidad.

    II DE LA COMPETENCIA

    En el presente caso, se ha ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011.

    En cuanto a la competencia para conocer de solicitudes como la presente, el cardinal 1 del artículo 336 de la Carta Magna establece que es atribución de la Sala Constitucional, “(…) Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución (…)”.

    Visto que el texto impugnado fue dictado por la Asamblea Nacional; siendo, además, que dicha Asamblea lo decretó bajo la modalidad de “Ley Orgánica”, y tomando en cuenta que las leyes orgánicas decretadas por la Asamblea Nacional son leyes nacionales, esta Sala es competente, con arreglo al citado cardinal 1 del artículo 336 de la Constitución, para dar trámite a dicha demanda de nulidad por inconstitucionalidad. Así se decide.

    III

    DE LA ADMISIBILIDAD

    Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente la causa, la misma pasa a emitir su pronunciamiento sobre la admisión de la solicitud de nulidad interpuesta y, a tal efecto, observa:

    Al respecto, se observa que no se verifica ninguno de los supuestos que darían lugar a la inadmisibilidad de las causas propuestas ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los cuales se encuentran previstos en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Es decir, no se acumularon demandas o recursos mutuamente excluyentes o cuyos procedimientos fuesen incompatibles; fueron acompañados al escrito los documentos indispensables para la admisión de la pretensión (en esta oportunidad se consignó un ejemplar de la publicación en Gaceta Oficial de la ley impugnada); el solicitante alegó su condición de ciudadano, lo cual lo legitima para intentar este tipo de acciones; sobre el particular planteado por el solicitante no ha recaído decisión alguna, ni existe litispendencia; y, por último, el escrito no contiene conceptos que puedan ser calificados de ofensivos o irrespetuosos.

    Por tal motivo, este M.T. en Sala Constitucional admite la solicitud de nulidad por razones de inconstitucionalidad planteada contra la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.592, de 12 de enero de 2011. Así se decide.

    Como consecuencia de dicha admisión, y en virtud de lo establecido en los artículos 128 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena notificar a la parte recurrente, a la Fiscal General de la República, a la Procuradora General de la República y a la Defensora del Pueblo, y citar, mediante oficio, al Presidente de la Asamblea Nacional. Con este propósito deberán remitirse a dichas autoridades copia certificada del escrito contentivo de la acción de nulidad y copia del presente auto de admisión.

    Por último, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que continúe el trámite del procedimiento. Así se decide.

    IV

    DE LA MEDIDA CAUTELAR

    El solicitante planteo la necesidad de que esta Sala Constitucional suspendiera la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público, alegando la inconstitucionalidad de la misma. Tales alegatos de inconstitucionalidad, así como las razones que se dieron en su apoyo, fueron resumidos en la primera parte de esta decisión. Para decidir, la Sala tomará en cuenta dichos alegatos.

    En cuanto a su competencia para dictar medidas cautelares, es necesario hacer referencia al artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:

    En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto

    .

    Según la disposición transcrita, la Sala está facultada para dictar medidas cautelares, y para ello contará con los más amplios poderes, pues así lo exige el derecho a la tutela judicial efectiva.

    Luce evidente que estas amplias potestades cautelares de la Sala deben ser ejercidas luego de ponderar la aplicación del principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, por un lado, y el de protección de los derechos fundamentales, por otro.

    El principio de presunción de constitucionalidad de las leyes se asienta en la naturaleza del órgano legislativo. Es decir, en su carácter de representante del soberano. El argumento que apoya dicha presunción es el siguiente: visto que las leyes establecen las normas generales y abstractas que rigen las relaciones entre el Poder Público y los ciudadanos, no todos los órganos pueden dictar dichas normas; en principio, deben dictarlas órganos que, integrados por los representantes de las mayorías y las minorías políticas o de intereses, representen al soberano como un todo. El soberano deposita así el Poder Legislativo en un órgano que él mismo elige. Se piensa que si dicho órgano representa al soberano, no actuará en su contra, esto es, no violará sus derechos fundamentales. Siendo que los derechos del soberano han sido consagrados en la Constitución, se presume, en definitiva, que el órgano legislativo respetará la Constitución. He allí una justificación de la presunción de constitucionalidad de las leyes.

    Pero, esta presunción admite prueba en contrario, por supuesto. La prueba en contrario exige que se argumente de modo razonable la inconstitucionalidad de la norma, y que se evidencien, ya sea mediante alegatos o pruebas, las posibles consecuencias dañinas de tal inconstitucionalidad. Al juez constitucional le corresponde examinar tales alegatos o pruebas, y juzgar acerca de su aptitud para desvirtuar la presunción de constitucionalidad a que se hizo referencia anteriormente. Es necesario acotar que la intensidad del examen y juzgamiento mencionados dependerá de la naturaleza de la pretensión esgrimida por el solicitante.

    En el caso de una pretensión declarativa de nulidad, el examen debe ser profundo, debe ser un examen detenido. Tal examen formará parte de la sentencia definitiva de constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma. En cambio, cuando se trata de pretensiones cautelares, basta un examen acerca de la verosimilitud de lo planteado. Es decir, que procedería el dictado de una medida cautelar siempre y cuando, a) hubiera indicios o elementos que sugieran que la ley impugnada incurrió en los vicios apuntados en la demanda (por ejemplo, cuando la disposición objetada restrinja, obstaculice o niegue el goce o ejercicio de un derecho fundamental, o impida o usurpe el ejercicio de una potestad de un órgano estatal); b) cuando a tales indicios o elementos de convicción se sumen otros que hagan conjeturar que la aplicación de la ley privará a sus destinatarios, de forma especialmente lesiva y a lo largo del juicio, del goce o ejercicio de los bienes jurídicos esenciales a su dignidad o a la satisfacción de sus necesidades; o impida, también durante el juicio, que los poderes públicos cumplan con funciones o tareas esenciales; y c) que haga inejecutable la decisión definitiva. Tales elementos se conocen como la presunción de buen derecho, el periculum in damni y el periculum in mora.

    En el caso bajo examen, el solicitante alegó que la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público fijaba, en sus artículos 8, 9, 10, 11, 12 13, 14 y 15, unos límites máximos a los emolumentos mensuales y bonificaciones anuales de los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, y de elección popular. Que dichos límites se encontraban muy por debajo de los salarios que dichos funcionarios devengan actualmente. Que ello provocaría una disminución de la remuneración de todos los funcionarios y funcionarias públicas, pues el artículo 6 de dicha ley se refiere a la necesaria proporcionalidad que debe haber entre las remuneraciones percibidas “por los trabajadoras y trabajadores en general” (lo cual parecería aludir a que el resto de los funcionarios y funcionarias del sector público, es decir, a aquellos que no son de alto nivel o altas autoridades, también serían sujetos implícitos de dicha ley orgánica). Que la aplicación de la ley tanto a los sujetos explícitamente mencionados en ella como a los implícitamente sometidos a la misma, en tanto que verían mermados sus ingresos, lesiona su derecho a la intangibilidad de los derechos laborales y a la irreversibilidad de tales derechos, consagrados en el artículo 89 de la Constitución.

    Luego de un examen de la ley impugnada, y después de haber aplicado un juicio de probabilidad provisional e indiciario a los argumentos esgrimidos, esta Sala estima lo siguiente:

    El solicitante afirma que la ley impugnada es inconstitucional porque violaría una serie de principios y derechos fundamentales previstos por nuestra Carta Magna; de todo ello deduce que debe suspenderse la aplicación de dicha ley mientras dure este juicio; es decir, que, visto que dicha ley afectaría a una serie de derechos laborales, debería presumirse, así sea provisionalmente, que al solicitante le asiste la razón.

    Sin embargo, esta Sala debe tomar en cuenta, a la hora de apreciar la presunción de buen derecho, la efectiva existencia de las normas esgrimidas en su favor, la vigencia de dichas normas, la relación de las normas constitucionales señaladas como violadas con las normas que supuestamente las infringen, y el contexto de las mismas. El análisis del contexto abarca la presencia de otros disposiciones que apoyen el contenido de la ley impugnada.

    En este caso tenemos que el tercer párrafo del artículo 147 de la Constitución establece que “[l]a ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.” Cabe destacar que la ley impugnada fue dictada con el fin de ejecutar el contenido de dicho precepto constitucional, es decir, que la ley tiene, en principio, respaldo en dicho precepto.

    Siendo así, y visto que existe, de un lado, un grupo de normas constitucionales que supuestamente fue infringido por la ley bajo examen, y de otro lado, una disposición, también constitucional, que fue ejecutada por la mencionada ley, no se observa con nitidez la alegada presunción de buen derecho. Y de seguro no se observa en virtud de que en estos casos es ineludible realizar un examen profundo y detenido de las disposiciones involucradas, hay que determinar si una excluye a la otra, o si existe la posibilidad de llegar a un compromiso entre ambas. Nada de esto puede realizarse en un proceso cautelar; tal examen corresponde a la decisión definitiva, en vista de su alcance.

    Visto, pues, que no es clara la presunción de buen derecho alegada por el solicitante, la pretensión cautelar no satisface uno de los requisitos esenciales a la estimación de este tipo de peticiones. Sería, por tanto, inoficioso pasar a verificar si los demás requisitos cautelares están presentes.

    En consecuencia, se declara no ha lugar la solicitud de que se suspenda cautelarmente la aplicación de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público. Así se establece.

    V

    DECISIÓN

    Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara: