Sentencia nº 1380 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 21 de Septiembre de 2009

Fecha de Resolución21 de Septiembre de 2009
EmisorSala de Casación Social
PonenteOmar Alfredo Mora Díaz
ProcedimientoRecurso de control de la legalidad

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN SOCIAL.-

Caracas, veintiuno (21) de septiembre de 2009. Años: 199º y 150º.-

En el procedimiento que por cobro de prestaciones sociales, sigue la ciudadana M.D.R.N.M., quien actúa en su propio nombre y representación, contra el REGISTRO INMOBILIARIO DEL SEGUNDO CIRCUITO DEL MUNICIPIO VARGAS ADSCRITO AL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA, representado judicialmente por los abogados M.A.Y.G., M.R.C., Axa Zeiden López, S.M.; H.Q.M., Luissana Mejías Gamez, L.H., O.V.I., M.A.S., C.E.B.V., H. delC.D.P. y E.C.B.M.; el Juzgado Superior Primero del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas, conociendo en apelación, dictó sentencia definitiva en fecha 4 de noviembre de 2008, mediante la cual declaró: 1°) sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la decisión proferida en fecha 10 de junio de 2008, por el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas; y 2°) inadmisible la demanda incoada, quedando confirmado el fallo apelado.

Contra la decisión de Alzada, en fecha 27 de noviembre de 2008, la parte demandante interpuso recurso de control de la legalidad, siendo remitido el expediente a esta Sala de Casación Social.

En fecha 9 de diciembre de 2008, se dio cuenta en Sala designándose ponente al Magistrado O.A. Mora Díaz.

Mediante decisión N° 59 de fecha 5 de febrero de 2009, esta Sala de Casación Social admitió el recurso de control de la legalidad interpuesto.

En fecha 19 de febrero de 2009, fue presentado por ante la Secretaria de esta Sala, escrito de contestación del recurso de control de la legalidad.

Por auto de Sala fechado 17 de junio de 2009, se fijó la realización de la audiencia oral, pública y contradictoria para el día martes once (11) de agosto de 2009 a las once de la mañana (11:00 a.m.), todo en sujeción a lo regulado por el artículo 173 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Celebrada la audiencia oral y habiendo esta Sala pronunciado su decisión de manera inmediata, pasa a reproducir la misma en la oportunidad que ordena el artículo 174 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, bajo las siguientes consideraciones:

RECURSO DE CONTROL DE LA LEGALIDAD

Señala la parte demandante recurrente que, el Juzgador de Alzada, no tomó en consideración los principios constitucionales o legales que garantizan y establecen los derechos laborales de los trabajadores, así como también contradice el criterio reiterado y sostenido por la Sala.

A tal efecto, explica quien recurre que no se puede desconocer el pago de prestaciones sociales de la accionante, por el no cumplimiento de un procedimiento contemplado en la ley, es decir, por la supuesta falta de agotamiento de la vía administrativa, lo cual -según su decir- es un criterio ya superado por la Sala de Casación Social, haciendo mención a la sentencia de fecha 17 de mayo de 2007, ponencia del Magistrado J.R. Perdomo (Caso: M.E.M.H. contra C.V.G. Bauxilum, C.A.)

Para decidir, la Sala observa:

Mediante sentencia N° 989 de fecha 17 de mayo de 2007, esta Sala de Casación Social, dejó sentando su criterio en cuanto al agotamiento de la reclamación administrativa previa, en los términos siguientes:

Establecidos estos lineamientos, esta Sala en un primer término observa que el legislador establece a favor de los entes públicos prerrogativas que inciden en distintas etapas del proceso afectando de manera ostensible el equilibrio de la relación procesal: el agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, las limitaciones al poder cautelar, la notificación, la no confesión ficta, las formas anormales de terminación del proceso, costas y retasa, y ejecución de sentencia. Estas prerrogativas no tienen todas la misma justificación, algunas son justificadas en razón del carácter con que actúan los entes públicos como tutores del interés general, que conlleva que una perdida sufrida por el Estado implica un perjuicio indirecto para toda la colectividad; otras se justifican en la tutela que hace el legislador del principio de legalidad presupuestaria.

Ahora bien, la aplicación de estas prerrogativas en el proceso laboral requiere su adecuación a la naturaleza excepcional y al carácter social y protector del Derecho Procesal del Trabajo, es decir, el alcance de dicha aplicación amerita la interpretación de las prerrogativas considerando como premisa orientadora los lineamientos antes expuestos.

En este sentido, es menester atenerse en primer término, a lo que disponga la normativa especial del trabajo sobre el particular. Así tenemos que, con respecto al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, la derogada Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo en su artículo 32, lo exigía, sin cuyo cumplimiento no se daba curso a la demanda, por su parte el Reglamento de la Ley del Trabajo (derogado por el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo publicado en Gaceta Oficial Nº 5.292 Extraordinario de fecha 25-01-1999) establecía la forma de tramitar la reclamación administrativa previa, de esta manera, el artículo 409 disponía textualmente:

Artículo 409. Sin prejuicio del derecho de acudir a los Tribunales del Trabajo, las reclamaciones contra las personas morales de carácter público, en su condición de patronos se tramitarán en la forma siguiente:

1. Cuando la reclamación fuere hecha contra la República se seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

2. Cuando la reclamación fuere hecha contra los Estados, las Municipalidades o cualesquiera otras personas morales de carácter público, el Inspector del Trabajo formará un expediente del asunto y hará la gestión administrativa que sea conducente por ante la autoridad respectiva. Cuando no se llegare a un arreglo amistoso, el Inspector lo manifestará así inmediatamente a los reclamantes, expresándoles que el camino legal a seguir en caso de insistir en el reclamo es acudir a los Tribunales del Trabajo de conformidad con la Ley.

Como puede observarse, antes del régimen procesal vigente, la ley consagraba de manera expresa la exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, a cuyo fin el Reglamento de la Ley del Trabajo establecía las formalidades que debía realizar el trabajador para cumplir con tal exigencia.

En el régimen actual esa exigencia no existe, al menos de manera expresa, en su lugar la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en su artículo 12 establece:

Artículo 12. En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales.

Para determinar el alcance de la norma transcrita, es necesario atemperar dichos privilegios y prerrogativas dentro del proceso laboral en consideración de los principios que lo rigen y de los principios protectores del trabajador.

En este orden de ideas, se debe dar especial consideración al trabajador como débil jurídico y económico, y al trabajo como hecho social que goza de la protección especial del Estado y que se rige por una serie de principios tales como la intangibilidad y la progresividad de los derechos de los trabajadores y el in dubio pro operario, entre otros.

De manera que, considera la Sala, los privilegios y prerrogativas deben encontrar el justo límite que permita el equilibrio entre el denominado interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores.

Sentado lo anterior, observa la Sala que los vocablos intangibilidad y progresividad comprenden dos acepciones apartes. La intangibilidad puede entenderse adjetivamente en el sentido que no debe ni puede tocarse; la progresividad se entiende como cualidad de progresivo que significa que avanza, favorece el avance o lo procura o que progresa o aumenta en cantidad o perfección. De allí que, los derechos de los trabajadores en cuanto intangibles no pueden alterarse o modificarse luego de haberse establecidos; y que de modificarse se debe favorecer su avance o progreso.

De este modo, dentro de los fundamentos esenciales de los derechos de los trabajadores hay que resaltar la irregresividad y su correlativa progresividad. La legislación laboral debe desarrollar el beneficio en caso de haber alteración en las normas protectoras de los trabajadores.

La intangibilidad y progresividad en el orden constitucional se relaciona íntimamente con el principio interpretativo in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador. Así las cosas, esta Sala, en consideración de lo expuesto, observa que, garantizar y facilitar el acceso de los trabajadores a la justicia, ha sido considerado como un elemento esencial del Derecho Procesal del Trabajo como Derecho Social.

Con base en los lineamientos anteriores, considera esta Sala que al desaparecer del ordenamiento procesal del trabajo, con la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la exigencia expresa del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, debe interpretarse que la disposición del artículo 12 no alcanza a exigir el cumplimiento de tal formalidad. En efecto, si por un lado los derechos de los trabajadores y los principios que los protegen deben interpretarse de la forma más favorable al trabajador y procurando su progreso; por otro, correlativamente, las normas que tengan efectos limitantes de los mismos deben interpretarse en forma restringida. Sostener lo contrario es ir en contra de los principios establecidos, en otras palabras, es darle regresividad al derecho de los trabajadores de acceso a la justicia.

Una de las finalidades del proceso laboral es facilitar el acceso del trabajador a la justicia, cuya manifestación más elemental consiste en el acceso al órgano jurisdiccional para el planteamiento de sus reclamos; este objetivo prevalece ante la finalidad perseguida por la prerrogativa en cuestión, la cual es permitir al ente público conocer de manera exacta las pretensiones que serán deducidas por el particular en vía jurisdiccional, una vez agotado el procedimiento administrativo.

Así, interpretando la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a la luz de los lineamientos aquí expuestos, considera esta Sala y así se establece, que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República se observarán los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales, con excepción del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas.

Sólo así se puede conseguir el punto de equilibrio, la debida ponderación entre el interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores.

A mayor abundancia, es pertinente poner de manifiesto que en materia de función pública, tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen el criterio de no exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo dada la especialidad de la materia, y en virtud de que el procedimiento especial de avenimiento que establecía la Ley de Carrera Administrativa fue derogado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, criterio que perfectamente es aplicable, mutatis mutandi, en el proceso del trabajo.

Siendo así las cosas, sería injusto establecer diferencias en este aspecto frente a los servidores del Estado que haría más pesada la carga para el más débil. Por las razones antecedentes, considera esta Sala que la parte actora no estaba obligada a cumplir con la exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo. Así se decide.

. (Resaltado de la Sala)

Como se aprecia de la sentencia supra acreditada, esta Sala al interpretar el contenido y alcance del artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, estableció que en materia laboral no es exigible el agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, al no existir, por lo menos de manera expresa, dicha formalidad en el dispositivo legal referido.

En acatamiento a la citada doctrina, consagrada en la decisión que antecede, y ratificada pacíficamente en las decisiones Nros. 2113 del 23 de octubre de 2007 y 2179 del 30 de octubre de 2007, y más recientemente, en las sentencias Nros. 345 del 27 de marzo de 2008, 487 del 17 de abril de 2008 y 721 del 22 de mayo de 2008, la parte actora no estaba obligada a cumplir el procedimiento administrativo previo, como requisito para la admisión de la demanda. Así se decide.

Cabe destacar que, la representación judicial de la parte demandada alegó en su escrito de contestación del presente recurso de control de legalidad, la existencia de cosa juzgada respecto al presente asunto y por ende la violación al debido proceso.

A tal efecto, explica que la parte actora interpuso recurso de control de la legalidad en contra de la sentencia interlocutoria de fecha 4 de noviembre de 2008, proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas, el cual fue conocido y declarado inadmisible por esta Sala de Casación Social, en sentencia N° 1822 de fecha 9 de agosto de 2007. Así las cosas, señala que resulta improcedente y censurable que nuevamente la accionante interponga recurso de control de la legalidad sobre la misma controversia, ya decidida por este Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, en virtud de lo expuesto por la parte demandada, se estima necesario señalar brevemente la forma como se cumplieron los actos en el proceso, para obtener una mejor comprensión del problema planteado, de acuerdo a lo siguiente:

  1. ) En fecha 13 de febrero de 2006, fue interpuesta la presente demanda por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de Maiquetía.

  2. ) En fecha 27 de marzo de 2006, fue admitida la demanda y se ordenó emplazar a la parte demandada para el décimo (10°) día hábil siguiente a que constara en autos su notificación, a los fines de celebrar la audiencia preliminar.

  3. ) En fecha 9 de agosto de 2006, se celebró la audiencia preliminar, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes.

  4. ) Mediante auto de fecha 28 de septiembre de 2006, el Tribunal de la causa, repuso la causa al estado de nueva admisión de la demanda, previo al cumplimiento de las formalidades previstas en los artículos 54 y 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, la verificación del procedimiento administrativo previo.

  5. ) Mediante diligencia de fecha 4 de octubre de 2006, la parte actora ejercicio recurso de apelación contra el auto de fecha 18 de septiembre de 2006, el cual, una vez oído, fue remitido al Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas.

  6. ) En sentencia de fecha 2 de marzo de 2007, el Tribunal de Alzada declaró sin lugar el recurso de apelación incoado por la parte demandante, confirmó el auto apelado y ordenó la reposición de la causa al estado de que el Tribunal de Sustanciación, Mediación y Ejecución que corresponda, se pronunciara sobre la admisión de la demanda y verificara si la demandante agotó la vía administrativa previa.

  7. ) Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de control de la legalidad, el cual fue declarado inadmisible por esta Sala de Casación Social, en fecha 9 de agosto de 2007, acorde al tenor siguiente:

    En el caso sub iudice, la recurrida constituye una sentencia interlocutoria puesto que el Juzgador Superior confirmó la decisión del juez a quo, que repuso la causa al estado de emitir pronunciamiento nuevamente sobre la admisión de la demanda. Por lo tanto, visto que la sentencia impugnada es una interlocutoria que no pone fin al juicio ni impide su continuación, resulta forzoso declarar la inadmisibilidad del recurso intentado.

  8. ) Una vez remitido el expediente al Tribunal de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución, mediante auto de fecha 6 diciembre 2007, se ordenó a la parte demandante que consignara elementos probatorios que demostrasen el agotamiento de la vía administrativa.

  9. ) Mediante diligencia de fecha 28 de abril de 2008, la parte actora consignó medios probatorios de agotamiento de la vía administrativa.

  10. ) Mediante auto de fecha 10 de junio de 2008, el Tribunal de la causa declaró inadmisible la demanda incoada, pues, consideró que de autos no se evidenciaba que la ciudadana M. delR.N.M., hubiese llevado a cabo el antejuicio administrativo, en los términos previstos en los artículo 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Contra dicha decisión, la parte actora ejerció recurso de apelación, el cual fue declarado sin lugar por el Tribunal Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas, en fecha 4 de noviembre 2008, sentencia que hoy se conoce a través del recurso de control de la legalidad interpuesto por la parte actora y admitido por esta Sala mediante auto de fecha 5 de febrero de 2009.

    Como se aprecia del recuento anteriormente efectuado, la sentencia N° 1822 de fecha 9 de agosto de 2007, proferida por esta Sala no originó cosa juzgada respecto a lo denunciado en el presente recurso de control de la legalidad, en virtud a que en aquella oportunidad, fue sometido a consideración de la misma una orden de reposición de la causa al estado de nueva admisión, la cual tuvo por finalidad, simplemente, la verificación del cumplimiento del procedimiento previo administrativo, por lo que, en esa oportunidad, tal resolución no puso fin al juicio, ni impidió su continuación, requisitos estos que han venido exigiendo la doctrina jurisprudencial para conocer dicho medio de impugnación excepcional, pues, de producirse algún gravamen con este tipo de sentencias interlocutorias, el mismo puede ser reparado en la definitiva.

    Por tanto, es en esta oportunidad que le corresponde a esta Sala realizar un pronunciamiento, respecto al cumplimiento del procedimiento previo administrativo, pues, la sentencia que hoy se recurre si bien se trata también de una interlocutoria, la misma pone fin al presente juicio, en virtud a que luego de la reposición al estado de nueva admisión, previo a la verificación del requisito previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, antes mencionado, finalmente, se declaró la inadmisibilidad de la presente demanda.

    En virtud de las consideraciones expuestas y conforme a la doctrina pacífica y reiterada antes acreditada, la cual resulta aplicable al presente caso, esta Sala declara con lugar el recurso de control de la legalidad interpuesto por la parte actora, y en consecuencia, ordena la reposición de la causa al estado que el Juez de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas que resulte competente, admita la presente demanda y fije oportunidad para la celebración de la audiencia preliminar, siguiendo el procedimiento pautado en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, sin necesidad de notificación de las partes, pues, ambas se encuentran a derecho. Así se decide.

    D E C I S I Ó N

    Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: 1°) CON LUGAR el recurso de control de la legalidad interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 4 de noviembre de 2008, emanada del Juzgado Superior Primero del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Vargas; 2°) se ANULA el fallo recurrido, y 3°) SE REPONE la causa al estado ya fijado en la parte motiva de la presente sentencia.

    Esta decisión no la firma la Magistrada Carmen Elvigia Porras de Roa, ya que no asistió a la audiencia por motivos justificados.

    Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial antes identificada, a los fines legales consiguientes. Particípese de esta decisión al Juzgado Superior de origen antes mencionado, en conformidad con lo establecido en el artículo 176 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

    El Presidente de la Sala y Ponente,

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    O.A. MORA DÍAZ

    El Vicepresidente, Magistrado,

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    J.R. PERDOMO ALFONSO VALBUENA CORDERO

    Magistrado, Magistrada,

    ________________________________ _________________________________

    L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

    El Secretario,

    ____________________________

    J.E.R. NOGUERA

    R.C. N° AA60-S-2008-002063

    Nota: Publicada en su fecha a

    El Secretario,

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