Sentencia nº 355 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Mayo de 2000

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: H.P.T.

En fecha 12 de mayo de 1999, el Gobernador del Estado Guárico, ciudadano E.M.C., venezolano, mayor de edad, domiciliado en San Juan de los Morros, Estado Guárico, titular de la cédula de identidad Nº 3.953.055, asistido por los abogados en ejercicio H.B.L. y M.F.Z., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.967.563 y 6.822.699, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 13.946 y 32.501, también respectivamente, ocurrió por ante la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con los artículos 88 eiusdem y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de interponer en su carácter de Gobernador del Estado Guárico y en nombre propio, una acción de nulidad por inconstitucionalidad y medida cautelar innominada contra la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, que fue sancionada y promulgada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56 Extraordinaria, de fecha 09 de diciembre de 1996.

El 25 de mayo de 1999, se dio cuenta en la Corte Suprema de Justicia en Pleno del escrito presentado y se acordó pasarlo al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

Mediante auto del 27 de mayo de 1999, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Suprema de Justicia admitió en cuanto ha lugar en derecho la acción interpuesta, ordenó la notificación por oficio del Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y del Fiscal General de la República, el emplazamiento a los interesados mediante cartel, y por cuanto había sido solicitada una medida cautelar innominada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se ordenó remitir las actuaciones a la Corte en Pleno a los fines de la correspondiente decisión previa.

En fecha 15 de junio de 1999, los abogados en ejercicio A.B.T., A.Q.M., Mariolga Q.T., P.N., G.F.V., M.B.A., C.B.T., D.A., M.A.C.M., María Alejandra Estévez F., Johnny Vásquez, R.L. y E.M., actuando con el carácter de apoderados judiciales de los Municipios J.F.R. y J.T.M. delE.G., ocurrieron por ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno “a los fines de intervenir en el presente juicio con el objeto de sostener la constitucionalidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico y hacer formal oposición a la demanda por inconstitucionalidad de dicha ley” y “en especial para OPONERNOS a la solicitud cautelar innominada solicitada en el escrito de interposición de dicha acción”.

El 29 de junio de 1999, se dio cuenta ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y se designó ponente al Magistrado Héctor Paradisi León, a los fines de la decisión correspondiente.

En fecha 20 de julio de 1999, la abogada M.A.C.M., ocurrió por ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno a los efectos de consignar, para que fuesen agregadas a los autos y en consecuencia apreciado su contenido a los fines del pronunciamiento cautelar, copias fotostáticas de la Gaceta Oficial del Estado Aragua Nº 524, Extraordinaria, de fecha 24 de abril de 1997, en la que aparece publicada la Ley de Reforma a la Ley de Descentralización Administrativa, Delimitación y Transferencia de Actividades, Servicios y Recursos del Estado Aragua, y la Gaceta Oficial del Estado Carabobo Nº 738, Extraordinaria, donde fue publicada la Ley de Relaciones Intergubernamentales y del Fondo de Financiamiento de la Gestión Estado y Municipio.

El día 09 de febrero de 2000, se remitieron los autos a esta Sala Constitucional, mediante auto de la secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno.

En fecha 21 de febrero del 2000, se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe y se ordenó notificar a los interesados en el presente juicio.

Efectuada la lectura individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones.

Alegatos del accionante Alegó el accionante en el caso de autos, que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, que fue sancionada y promulgada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56 Extraordinaria, de fecha 09 de diciembre de 1996, está viciada de inconstitucionalidad por cuanto la misma fue dictada usurpando competencias exclusivas del Poder Nacional e invadiendo las competencias que corresponden al Gobernador del Estado como administrador de la hacienda pública estadal.

De forma preliminar a la exposición de las impugnaciones directas que se realizó respecto de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, el accionante dedicó un capítulo a describir los aspectos que estimó relevantes “sobre el contenido y objeto de la Ley impugnada”. En el referido capítulo del escrito libelar el accionante analizó la normativa de la Ley objeto de la impugnación en los siguientes términos:

El artículo 1 de la Ley impugnada dispone lo siguiente:

Artículo 1º: La presente Ley tiene por objeto regularizar, orientar y establecer las condiciones mediante las cuales el Ejecutivo Regional descentralizará su acción administrativa transfiriendo competencias y los recursos financieros asociados a las mismas provenientes del Situado Constitucional a fin de hacer más eficiente los recursos establecidos para el Plan de Inversiones y Gastos de conformidad a lo previsto en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para el ejercicio fiscal.

Sobre el contenido del artículo, señaló que por cuanto el objeto referido por la Ley es determinar la forma mediante la cual el Ejecutivo del Estado Guárico descentralizará su acción administrativa y transferirá recursos financieros que le corresponden por concepto del Situado Constitucional que le es asignado anualmente de conformidad con el artículo 229 de la Constitución de 1961, el fin pretendido por dicha Ley es hacer más eficiente el Plan de Inversión y Gastos previsto en la Ley de Presupuesto y Gastos del Estado.

Afirmó que a los efectos de dar cumplimiento a las metas propuestas mediante la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, se estableció en el artículo 2 eiusdem lo siguiente:

Artículo 2º: El Ejecutivo Regional y la Asamblea Legislativa propondrán y aprobarán respectivamente, para cada ejercicio fiscal en la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado una partida de recursos financieros a fin de dar cumplimiento a las competencias transferidas, objeto de regulación mediante esta Ley.

PARÁGRAFO ÚNICO: En el ejercicio de las competencias concurrentes podrán ser transferidos a los Municipios las actividades y servicios señalados en el artículo 4 de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Estimó el accionante que la norma precedentemente transcrita, establece la obligación para los poderes ejecutivos y legislativos del Estado Guárico de crear en la Ley del Presupuesto Anual una partida que será cubierta mediante ingresos provenientes del Situado Constitucional, con la finalidad de proporcionar a los municipios los recursos financieros necesarios para cumplir a cabalidad con los requerimientos económicos propios de la ejecución de las competencias transferidas.

Asimismo, en el artículo 3 del referido instrumento normativo, se establecieron tanto el régimen de administración de los recursos provenientes del Situado Constitucional, así como los criterios en función de los cuales serán distribuidos tales recursos entre los municipios. El texto del aludido artículo 3 es el siguiente:

Artículo 3º: Los recursos establecidos según las competencias transferidas serán administradas coordinadamente entre el Ejecutivo Regional y las Alcaldías, la asignación que corresponde a cada Municipio será de acuerdo al criterio que establece la Ley Orgánica de Régimen Municipal, para la distribución del Situado Municipal.

Al respecto, el accionante resaltó el hecho que la distribución de los montos a transferir deberá hacerse de la misma manera que se efectúa la asignación del Situado Municipal.

Como consecuencia de la normativa anteriormente transcrita el actor afirmó que “ciertamente, la Ley Impugnada (i) no descentraliza competencias del Estado Guárico a sus Municipios; (ii) no transfiere a estos últimos tampoco determinados servicios que son o eran prestados por la entidad federal y que son también de su competencia conforme a la Constitución y al artículo 4 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y finalmente, (iii) ni siquiera establece la forma en que podría descentralizarse cualquiera de las competencias o servicios antes referidos”.

Asimismo refirió que la Ley impugnada aumenta el límite mínimo que por concepto de Situado Municipal prevé el artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, aumentándolo en un monto mínimo del quince por ciento (15 %) del Situado Constitucional del Estado; el cual según el aumenta aún más según lo que dispone el artículo 7 eiusdem en los siguientes términos:

Artículo 7º: El Ejecutivo Regional incluirá en el Presupuesto una partida equivalente al dos por ciento (2%) del Situado Constitucional e incrementará un (1) punto anual hasta llegar a una máximo del cinco por ciento (5%) para firmar convenios de inversión que beneficiarán a los diferentes Municipios del Estado, los cuales serán financiados conjuntamente con entes del Ejecutivo Nacional y Organismos Internacionales.

PARÁGRAFO ÚNICO: Los recursos del presente artículo serán administrados por el Ejecutivo Regional a través de la Secretaría correspondiente.

Señaló que de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, según la cual el Gobierno Regional tiene que entregar el diecinueve por ciento (19%) del Situado Constitucional, y adicionalmente según lo dispuesto en los artículo 5 y 7 de la Ley Impugnada debe otorgarle otro diecinueve por ciento (19%), de donde el Estado Guárico está obligado a transferir a los Municipios “aproximadamente el treinta y ocho por ciento (38%) del principal ingreso que recibe”, reiterando una vez más, que en dicha Ley no se prevé descentralización alguna de sus competencias exclusivas, ni establece mecanismo alguno para transferir con carácter permanente un servicio a los Municipios en cuya competencia concurran la República, los Estados y los Municipios. Por el contrario, afirmó que “lo único que existen son convenciones sobre los montos a transferir a los Municipios por concepto de obras de infraestructura que éstos realizan dentro del marco de su propia competencia”, pues tales previsiones han sido incluidas en la Ley de Presupuesto Anual en la partida creada de conformidad con el artículo 2º, sin que existiese ningún convenio donde se transfiera la prestación de algún servicio de la competencia concurrente del Estado Guárico y sus Municipios.

Señaló que tal situación se evidencia de la redacción del artículo 4 de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 4º: Cada año durante el mes de Julio los Alcaldes presentaran al Ejecutivo Regional un listado de las competencias que puedan ser transferidas e incluidas dentro del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Ejercicio Fiscal siguientes, previamente aprobado en su respectiva Cámara Municipal, requisito éste sin el cual no se tomará en cuenta la propuesta del Alcalde.

El Ejecutivo Regional, analizados los programas propuestos y verificados los montos y las diversas categorías presupuestarias, a la que se refiere el artículo 2º de esta Ley.

Una vez expuesta la situación establecida por la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, el accionante alegó que la misma está viciada de inconstitucionalidad por cuanto fue dictada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico usurpando competencias exclusivas del Poder Nacional e invadiendo las competencias que corresponden al Gobernador del Estado como administrador de la hacienda pública estadal, en los siguientes términos:

Usurpación de las competencias exclusivas del Poder Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Constitución de 1961:

Afirmó el accionante, que la República de Venezuela, es un Estado Federal en los términos consagrados por la Constitución, esto es, que supone la existencia de distintos niveles de gobierno, separados en distintos niveles político territoriales de gobierno con mayor o menor autonomía según la distribución de poderes realizada en la Federación; señalando al efecto, que por cuanto en la Constitución de la República de Venezuela quedó reservada al Poder Nacional “toda materia que la presente Constitución atribuya al Poder Nacional o que le corresponda por su índole o naturaleza”, debe concluirse en consecuencia que en Venezuela está consagrado lo que en la doctrina comparada ha dado en llamarse el principio de supremacía del Poder Nacional sobre el poder de los Estados y Municipios; el cual pretende garantizar “la necesaria cohesión y coordinación entre los distintos niveles del Poder Público que haga posible en nuestra experiencia constitucional el mantenimiento de la República”.

Señala asimismo, que dicha situación se relaciona con el caso de autos, por cuanto –a su decir- la Asamblea Legislativa del Estado Guárico estableció una suerte de “Situado Constitucional” mediante la Ley impugnada, sin poseer la competencia para transferir de manera fija y permanente a los Municipios un porcentaje del Situado Constitucional que le corresponde al Estado Guárico, aumentando en consecuencia la participación de los Municipios en los ingresos ordinarios de la referida entidad prevista en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Afirmó al respecto que de conformidad con el artículo 17 de la Constitución de 1961, se establecieron entre las competencias de los Estados, la de administrar sus bienes y la inversión del situado constitucional y el resto de sus ingresos, con estricta sujeción a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 eiusdem. Señaló, que de conformidad con lo dispuesto en el aludido artículo dicha competencia estadal estaba limitada por lo dispuesto en los artículo 229 y 235 constitucionales.

Destacó del referido artículo 229 constitucional lo siguiente:

Artículo 229: En la Ley de Presupuesto se incluirá anualmente, con el nombre de situado, una partida que se distribuirá entre los Estados, el Distrito Federal y los Territorios Federales en la forma siguiente: (…) La ley orgánica respectiva determinará la participación que corresponda a las entidades municipales en el situado.

La ley podrá dictar normas para coordinar la inversión del situado con planes administrativos desarrollados por el Poder Nacional y fijar los límites a los emolumentos que devenguen los funcionarios y empleados de las entidades federales y municipales.

En el caso de disminución de los ingresos, que imponga un reajuste del Presupuesto, el situado se reajustará proporcionalmente.

(Destacado del accionante).

Señaló que de conformidad con el artículo parcialmente transcrito, el Poder Nacional puede dictar mediante actos de rango legal normas que sirvan para limitar la potestad de los Estados de disponer libremente de los fondos que por concepto de Situado Constitucional le son concedidos, lo cual, en su opinión no es más que un clara manifestación del principio de supremacía del Poder Nacional, mediante el cual se garantiza cierta armonía entre los distintos niveles político territoriales del Poder Público.

Asimismo, señaló que “debe advertirse la consideración que para el caso particular que nos ocupa comporta el mencionado artículo de la Constitución, el cual dispone que ‘la ley orgánica respectiva determinará la participación que corresponda a las entidades municipales en el situado’. De acuerdo a ello, corresponde al Poder Nacional en forma exclusiva el establecer el porcentaje del Situado Constitucional que debe ser asignado en forma obligatoria por una entidad federal a los Municipios que la componen y la forma como debe ser éste distribuido.”

Señaló igualmente que el mandato constitucional ha sido acatado por el legislador, el cual en el artículo 14 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público señala los siguiente:

Artículo 14: En las Leyes de Presupuesto de los Estados se incorporará una partida destinada a las Municipalidades y denominada Situado Municipal, que para 1990 será de diez por ciento (10%) del total de los ingresos ordinarios estimados de la Entidad Federal. Tal porcentaje se incrementará en un uno por ciento (1%) hasta alcanzar veinte por ciento (20%).

El Situado Municipal se distribuirá entre los Municipios de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

En consecuencia, afirmó el accionante que con la referida Ley se ha aumentado de forma desproporcionada la participación de los Municipios en el Situado Constitucional, impidiendo que el Ejecutivo regional disponga de los fondos sobre los cuales tiene derecho a decidir sus destinos, invirtiéndolos en fines que si bien no tienen que ver con los Municipios, también benefician a la colectividad.

En consecuencia, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la referida Ley, por cuanto la misma violó los artículos 117 y 229 de la Constitución de 1961, al usurpar funciones del Poder Nacional.

Invasión de competencias que corresponden al Gobernador del Estado como Administrador de la hacienda pública estadal.

Asimismo, para el caso de que se considerase que los Estados pueden traspasar libremente y sin límites a los Municipios los recursos que reciben de la República por concepto de Situado Constitucional, señaló que es al Gobernador del Estado, y no a la Asamblea Legislativa, a quien le compete fijar y determinar tales porcentajes de participación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Constitución de 1961, que disponía lo siguiente:

Artículo 21: El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un Gobernador, quien además de Jefe del Ejecutivo del Estado es agente del Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.

Afirma que en total sintonía con la previsión Constitucional transcrita, la Constitución del Estado Guárico, señala en el ordinal 8º del artículo 86 que corresponde al Gobernador de dicha entidad administrar la Hacienda Pública del Estado, la cual, según dispone el artículo 105 eiusdem, comprende al Situado Constitucional. De donde, -en su opinión- por cuanto le compete al Gobernador del Estado la distribución de los recursos provenientes del Situado Constitucional tomando en cuenta las necesidades y prioridades regionales y locales, lo cual realiza mediante la formulación del Proyecto de Presupuesto que propone al Poder Legislativo, al cual corresponde la aprobación o desaprobación del mismo, la Ley impugnada constituye una intromisión en las competencias del Ejecutivo Regional, ya que la Asamblea Legislativa del Estado sólo tiene facultades de control posterior y nunca la posibilidad de determinar ex ante la forma en que dichos recursos deben distribuirse.

En consecuencia, sostiene el accionante que “si al Poder Legislativo le compete la revisión y control del Presupuesto del Estado, no puede pretender obrar como co-administrador o sustituir al Ejecutivo en el ejercicio de las funciones que le corresponden como administrador de la Hacienda Pública Estatal.”

Asimismo, invoca el precedente jurisprudencial sentado por la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, en el caso A.V. vs. Asamblea Legislativa del Estado Bolívar, del 16 de diciembre de 1991, donde se señaló que al Poder Legislativo sólo le corresponde autorizar el proyecto de presupuesto presentado, sancionándolo, quedándole vedado en consecuencia efectuar modificaciones sustanciales al mismo, entendiendo por modificaciones sustanciales “todo considerable aumento o disminución de los ingresos y egresos”; y señaló que mediante la Ley impugnada, la Asamblea Legislativa del Estado Lara, produjo un considerable aumento de los egresos del presupuesto estadal al prever el traspaso de los recursos que pertenecen al Estado por vía de situado constitucional. En virtud de las anteriores consideraciones, solicitó a esta Sala fuese expresamente declarado que la Asamblea Legislativa ha extralimitado las funciones de control que tiene constitucionalmente atribuidas.

Solicitó igualmente el accionante que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil se le acordara una medida cautelar innominada, por las siguientes razones:

Señaló que de acuerdo con la Ley impugnada el Poder Ejecutivo del Estado Guárico para el año 1999, estaba obligado a traspasar a los Municipios que lo conforman la suma de nueve mil seiscientos cincuenta y ocho millones seiscientos noventa y cuatro mil cuarenta bolívares (Bs. 9.658.694.040.oo), provenientes del Situado Constitucional que correspondía al Estado según el artículo 228 de la Constitución de 1961, y es adicional al monto que por concepto de Situado Municipal le corresponde a los Municipios.

Afirma que los Municipios han comenzado a dictar acuerdos para exigir al Ejecutivo Regional el traspaso inmediato de los recursos previsto en la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico. En efecto, el Concejo Municipal del Municipio Infante del Estado Guárico dictó en fecha 13 de abril de 1999, el Acuerdo 028-99 (“Cumplimiento de la Ley TEM”), el cual fue publicado en la Gaceta Municipal Nº 026 de la misma fecha y en el Diario La Antena del Valle de la Pascua, en su edición del 07 de mayo de 1999, mediante la cual se exige al Gobernador el referido traspaso de recursos. Asimismo, el Alcalde del Municipio J.G.R. delE.G. interpuso en fecha 11 de mayo de 1999, una acción de amparo constitucional por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con el objeto de obligar al Ejecutivo Regional a efectuar el traspaso de recursos establecido en la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico.

Así las cosas, señaló que en el caso de autos, el fumus boni iuris se evidencia claramente en los argumentos de hecho y de derecho precedentemente expuestos, mientras que el periculum in mora se desprende del hecho de que de llevarse a cabo el traspaso de los recursos establecido en la Ley impugnada, quedaría ilusoria la ejecución del fallo si esta fuese favorable porque se materializaría un daño concreto, por cuanto sería imposible la recuperación de tales recursos. Por otra parte, indicó que este traspaso implicaría el desprendimiento de cuantiosos montos necesarios para cumplir a la cabalidad los cometidos que constitucionalmente le corresponden al Estado, por cuanto del Situado Constitucional que corresponde al Estado Guárico se destina aproximadamente un sesenta y dos por ciento (62%) al pago de la nómina del personal de la administración pública estatal, y según la transferencia que debe hacerse por concepto de Situado Municipal, sumada a obligación de transferencia de recursos dispuesta por la Ley impugnada, tendría que traspasar a los Municipios el treinta y ocho por ciento (38%) restante del Situado Constitucional, quedando en consecuencia desprovista de los fondos necesarios para efectuar los gastos de inversión que demanda el propio Estado.

Finalmente, el contenido del petitorio del referido escrito fue en el siguiente sentido:

Por las razones antes expuestas solicito a esta digna Corte Suprema de Justicia en Pleno que declare la nulidad de la LEY DE DESCENTRALIZACIÓN Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO GUÁRICO, sancionada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico el 27 de noviembre de 1996 y promulgada el 9 de diciembre de 1996, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56, Extraordinaria, el 9 de diciembre de 1996. Igualmente, conforme a los dispuesto en los artículos 585 y 588 del CPC, solicito sea decretada por esta Corte una medida cautelar innominada mediante la cual se suspenda la obligación del Gobernador del Estado Guárico de transferir a los Municipios los recursos previstos en la Ley impugnada.

Alegatos de los opositores a la medida cautelar Los apoderados judiciales de los Municipios J.F.R. y J.T.M. delE.G., ocurrieron en el presente juicio a los fines de sostener la constitucionalidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, y para oponerse a la medida cautelar innominada solicitada por el actor; lo cual realizaron en los siguientes términos:

Por lo que atañe al vicio de usurpación de funciones alegado por el accionante, señalaron que “el Estado Guárico” no ha invadido la esfera de competencias del Poder Nacional, sino que, por el contrario, al dictar la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, ejerció una de las competencias atribuidas expresamente a los Estados por el artículo 17 de la Constitución de 1961, a saber, “la administración de sus bienes y la inversión del situado constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 de esta Constitución”. Indicaron que la interpretación realizada por el accionante respecto de la norma prevista en el artículo 229 de la Constitución de 1961, es errada, por cuanto el simple hecho de que dicho artículo disponga que “la ley orgánica respectiva determinará la participación que corresponda a las entidades municipales”, no autoriza concluir que dicha competencia corresponde al Poder Nacional, pues tal interpretación contraría los principios constitucionales de separación y distribución de poderes, así como el principio de autonomía de las distintas personas político territoriales. Asimismo, consideraron que dicha referencia no implica necesariamente una ley orgánica nacional, sino que perfectamente podría realizarse mediante una ley orgánica estadal. Además, no puede tratarse de una única ley, por cuanto a nivel nacional dicha materia está regulada tanto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal como en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

Afirmaron que la autonomía de las entidades constituye un principio y una garantía de rango constitucional dentro de la organización del Estado Venezolano, que implica “la facultad de autogobierno, autorregulación de las materias en relación a las cuales se les atribuye competencia y la autoadministración de sus recursos, cualquiera sea su fuente de ingreso”.

En consecuencia, estimaron que la mención de la sujeción por parte del Estado a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 de la Constitución de 1961, en cuanto a la inversión del Situado Constitucional, puede en forma alguna interpretarse como pretende el impugnante, esto es, como excluyente de la posibilidad de los Estados de decidir la inversión que del mismo quieran hacer; pues tal situación implicaría vaciar de contenido la atribución expresa de competencia constitucional a los Estados, en relación a los ingresos que reciban por concepto del situado constitucional. Razón por la cual, señalaron que “más allá de la regulación que pueda estar contenida en disposiciones nacionales sobre la participación de los Municipios en el situado constitucional, esa normativa no puede excluir la competencia constitucional expresa de los Estados para decidir ‘la inversión del situado constitucional’ (artículo 17, ordinal 3º) siempre que ello se haga de manera coherente con lo dispuesto en la Constitución y en las leyes, siendo, precisamente en ese sentido que debe interpretarse los dispuesto en el citado ordinal 3º del artículo 17.”

Por lo que respecta al vicio denunciado respecto a la invasión por parte de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico de competencias propias del Ejecutivo Regional, afirmaron los opositores que “lejos de invadir las competencias del ejecutivo regional, la Asamblea Legislativa reconoce y ratifica en su articulado que es el Ejecutivo Regional, a quien compete el gobierno y administración de la hacienda pública estada.”. Por el contrario, sostienen que lo que realizó la Asamblea Legislativa al dictar la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, fue establecer las bases y condiciones mediante las cuales el Ejecutivo Regional descentralizará su acción administrativa.

Como consecuencia de lo anterior, solicitaron fuese declarada sin lugar la medida cautelar solicitada, por cuanto, el accionante en ningún momento probó la existencia del fumus boni iuris, pues alegó que el mismo se desprendía de los alegatos propuestas respecto de la nulidad de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, y debido a que a través de la misma se pretende liberar al Gobierno Estadal de la obligación de entregar a los Municipios los recursos que legalmente le corresponden, se constata que, en consecuencia, el daño se revertiría contra los entes locales, pues tampoco podrían recuperar, de ser negada la nulidad solicitada, los recursos dejados de percibir por cuanto en el propio escrito libelar se señala que se pretende invertir tales recursos para los cometidos que constitucionalmente corresponde al Estado.

Así, en opinión de los apoderados actores de los Municipios J.F.R. y J.T.M. delE.G., después de que este Alto Tribunal realice una ponderación de los intereses involucrados en el juicio de autos, debe llegarse a la conclusión de que la medida cautelar debe declararse sin lugar.

De la competencia para conocer de la presente acción Tal como se desprende de las actas procesales que constan en el expediente, la acción que ocupa a esta Sala en esta oportunidad fue interpuesta por ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, de donde fueron remitidos los autos a esta Sala Constitucional. En consecuencia debe esta Sala, previo a cualquier otro pronunciamiento, determinar su competencia para conocer de la presente acción; y al efecto observa:

La acción popular de inconstitucionalidad interpuesta en autos contra la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, era, para el momento de su interposición, esto es de conformidad con la Constitución de 1961, competencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno.

Así, durante la vigencia de dicha Constitución, el conocimiento correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, a tenor de lo dispuesto en el artículo 215, ordinal 4° de la derogada Constitución, en concordancia con el artículo 216 eiusdem, y de acuerdo con los artículos 42, ordinal 3° y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Al respecto, cabe señalar que el avance más significativo en cuanto al control jurisdiccional en la recientemente promulgada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido la definitiva delimitación de la jurisdicción constitucional. Al efecto, la Constitución en el Título VIII: "De la Protección de la Constitución", donde se establecen los mecanismos para la preservación del régimen recientemente constituido, así como las normas de los "Estados de Excepción", se delimitaron también las competencias de esta Sala Constitucional como último intérprete de la Constitución.

Observa esta Sala que de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley”.

La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución.

De lo anterior emerge, de forma indubitable, que el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo.

En el caso de autos, la Ley impugnada en autos ha sido dictada en ejecución de la potestad conferida a las Asambleas Legislativas Estadales en el ordinal 1º del artículo 20 de la Constitución de 1961, similar al numeral 1 del artículo 161 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para dictar leyes estadales.

Por lo cual, según dispone el numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde dispone que es competencia de la Sala Constitucional “declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ésta”, considera esta Sala Constitucional que ha operado una incompetencia sobrevenida respecto de la Sala Plena, por cuanto en razón del rango del acto atacado, y de conformidad con lo dispuesto en el aludido numeral 2 del artículo 336 de la Constitución de 1999, es esta Sala Constitucional el tribunal competente para conocer y decidir de la acción propuesta en autos. Así se declara.

Punto previo En fecha 27 de mayo de 1999, el Juzgado de Sustanciación de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, admitió la acción de nulidad propuesta en autos; sin embargo, a los efectos de la subsiguiente tramitación del presente proceso judicial así como los pronunciamientos cautelares y definitivos que se emitan, debe esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que exige que en el escrito libelar se indiquen con toda precisión “las disposiciones constitucionales o legales que cuya violación se denuncie”, determinar si las normas infringidas de la Constitución de 1961 han sido recogidas por el Constituyente de 1999, con el objeto de circunscribir el ámbito interpretativo del presente fallo.

El thema decidendum en el caso que ocupa a la Sala en esta oportunidad, versa principalmente varios asuntos de naturaleza constitucional, a saber, la descentralización, la inversión de los ingresos de las personas político territoriales, la transferencia a otros entidades públicas de los recursos provenientes de tales ingresos y coordinación e interrelación de las competencias constitucionalmente atribuidas a las distintas personas públicas en dicha materia.

Ahora bien, a diferencia de lo ocurrido en el caso Ley de Liquidación y Supresión del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), decidido cautelarmente por esta Sala en fecha 25 de abril del 2000, las normas de la Constitución de 1961 involucradas en el presente caso, no han sido reproducidas de forma casi idéntica en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sin embargo, tales materias también han sido objeto de regulación en la recientemente promulgada Carta Magna.

En efecto de un análisis comparativo entre la regulación establecida en al derogada Constitución de 1961 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se observa claramente que aún cuando respecto de la regulación de la materia debatida en autos, han operado ciertas modificaciones, la misma continúa siendo objeto del marco constitucional de la República. Así de la confrontación entre la aludida regulación en ambos regímenes constitucionales pueden observarse los siguientes aspectos:

Tanto en la Constitución de 1961 como en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la división vertical del Poder Público, se presenta en tres distintos estratos, a saber, República, Estados y Municipios, asimismo, en una y otra Constitución los Estados y Municipios, se dividen horizontalmente en dos poderes como los son el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Sin embargo, el fuero competencial de dichas personas ha tenido ciertos cambios que importa señalar de forma general y analizar en lo tocante a la controversia surgida en autos.

Así, en la Constitución de 1961 era competencia de los Estados como personas político territoriales las contenidas en el artículo 17 que señalaba lo siguiente:

Artículo 17. Es de la competencia de cada Estado:

1º La organización de sus poderes públicos, en conformidad con esta Constitución;

2º La organización de sus Municipios y demás entidades locales, y su división político territorial, en conformidad con esta Constitución y las leyes nacionales;

3º La administración de sus bienes y la inversión del situado constitucional y demás ingresos que le correspondan, con sujeción a lo dispuesto en los artículos 229 y 235 de esta Constitución;

4º El uso del crédito público, con las limitaciones y requisitos que establezcan las leyes nacionales;

5º La organización de la policía urbana y rural y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal;

6º Las materias que le sean atribuidas de acuerdo con el artículo 137;

7º Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.

(Destacado de la Sala)

Dentro de la división horizontal de los Estados, los Poderes Ejecutivo y Legislativo tenían sus competencias bien definidas; en efecto las competencias del Poder Legislativo Estadal, el cual era ejercido por la Asamblea Legislativa de cada Estado que tenía las siguientes competencias:

Artículo 20. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa:

1º Legislar sobre las materias de la competencia estadal;

2º Aprobar o improbar anualmente la gestión del Gobernador, en la sesión especial que al efecto se convoque;

3º Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado. El total de gastos autorizados por la Ley de Presupuesto no podrá exceder en ningún caso de la estimación de los ingresos del respectivo período hecha por el Gobernador en el proyecto presentado a la Asamblea Legislativa;

4º Las demás que le atribuyan las leyes.

(Destacado de la Sala)

Por su parte las competencias del Poder Ejecutivo, ejercido por el Gobernador del Estado, fueron establecidas por el legislador de 1961 en el artículo 23 de la Constitución, que dispone lo siguiente:

Artículo 23. Son atribuciones y deberes del Gobernador:

1º Cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes y ejecutar y hacer ejecutar las órdenes y resoluciones que reciba del Ejecutivo Nacional;

2º Nombrar y remover los funcionarios y empleados de su dependencia, cuya designación no estuviere atribuida a otra autoridad, sin perjuicio de lo que dispongan las leyes sobre carrera administrativa;

3º Presentar a la Asamblea Legislativa un informe de su administración durante el año inmediatamente anterior;

4º Presentar a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley de Presupuesto.

(Destacado de la Sala)

La aludida regulación encuentra ciertas modificaciones en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. La primera de ellas versa sobre el órgano que ejerce el Poder Legislativo Estadal. El artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que el poder legislativo se ejercerá por un C.L. y determina sus conformación y competencias en los siguientes términos:

Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un C.L. conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y de los Municipios. El C.L. tendrá las atribuciones siguientes:

1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.

2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

3. Las demás que le establezcan esta Constitución y la ley.

Los requisitos para ser integrante del C.L., la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto le sean aplicables. Los legisladores y legisladoras estadales serán elegidos o elegidas por un período de cuatro años pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del C.L..

(Destacado de la Sala)

Asimismo, regula las competencias estadales de la forma que de seguidas se transcribe:

Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:

1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución.

2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley.

3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales.

4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.

5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.

6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal conforme a la legislación nacional aplicable.

7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.

8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales;

9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales;

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales; así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal.

(Destacado de la Sala)

Por otra parte, el Constituyente de 1999, determinó claramente cuáles serían los ingresos de los Estados. En efecto, el artículo 167 dispone los siguiente:

Artículo 167. Son ingresos de los Estados:

1. Los procedentes de su patrimonio y de la administración de sus bienes.

2. Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les sean atribuidas.

3. El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales.

4. Los recursos que les correspondan por concepto de situado constitucional. El situado es una partida equivalente a un máximo del veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional, la cual se distribuirá entre los Estados y el Distrito Capital en la forma siguiente: un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades.

En cada ejercicio fiscal, los Estados destinarán a la inversión un mínimo del cincuenta por ciento del monto que les corresponda por concepto de situado. A los Municipios de cada Estado les corresponderá, en cada ejercicio fiscal, una participación no menor del veinte por ciento del situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.

En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del situado.

La ley establecerá los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado constitucional y de la participación municipal en el mismo.

5. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estadales

Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial. El porcentaje del ingreso nacional ordinario estimado que se destine al situado constitucional, no será menor al quince por ciento del ingreso ordinario estimado, para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional, sin menoscabo de la capacidad de las administraciones estadales para atender adecuadamente los servicios de su competencia.

6. Los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la respectiva ley.

(Destacado de la Sala)

En consecuencia, por cuanto –como se dijo- en la nueva regulación constitucional el Constituyente de 1999, al igual que el Constituyente de 1961, se dedicó en su labor a establecer un marco jurídico que regulara las actividades involucradas en la presente acción de nulidad, a saber, la descentralización de competencias, la transferencia de servicios, el régimen de ingresos y competencias de los entes político territoriales, considera esta Sala, que por cuanto únicamente de la contrastación entre la norma impugnada y el Texto Constitucional puede evidenciarse si los vicios que se le alegaban a la misma persisten en la nueva regulación, debe continuarse el trámite de la presente acción, sin perjuicio de que una vez analizado el caso pueda evidenciarse que ha operado una inadmisibilidad sobrevenida. Así se declara.

A tal efecto se observa que la causa se encontraba en la fase procesal de pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora, por lo que pasa esta Sala Constitucional a pronunciarse sobre tal aspecto.

Motivación para decidir Para decidir sobre la medida cautelar innominada, se observa lo siguiente:

El accionante en el caso de autos ha solicitado que a través de una medida cautelar innominada se suspenda la obligación del Gobernador del Estado Guárico de transferir a los Municipios los recursos previstos en la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico.

Al respecto, el ciudadano E.M.C. señaló en su solicitud cautelar que su procedencia se desprende por lo que atañe al requisito del fumus boni iuris de los alegatos de hecho y derecho expuestos a lo largo del escrito libelar en el sentido de que la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico dictada por la Asamblea Legislativa de dicho Estado es –a su decir- nula, por cuanto la misma fue dictada en abierta usurpación de las funciones propias del Poder Nacional, así como invadiendo las competencias del Gobernador del Estado como administrador de la Hacienda Pública Estadal; mientras que el periculum in mora se desprendería del hecho de que de llevarse a cabo el traspaso de los recursos establecido en la Ley impugnada, quedaría ilusoria la ejecución del fallo si éste fuese favorable por cuanto se materializaría un daño concreto al ser imposible la recuperación de tales recursos, y se dejaría al Estado desprovisto de los fondos necesarios para efectuar los gastos de inversión que demanda su esfera de obligaciones y competencias.

Por otro lado, los apoderados judiciales de los Municipios J.F.R. y J.T.M. delE.G., quienes acudieron al presente juicio con el objeto de sostener la constitucionalidad de la Ley impugnada y de oponerse a la medida cautelar solicitada, argumentaron que dicha medida cautelar debía ser declarada sin lugar, por cuanto a través de la misma se pretende liberar al Gobierno Estadal de la obligación de entregar a los Municipios los recursos que legalmente le corresponden, lo cual –en su opinión- se revertiría contra los entes locales, pues tampoco podrían recuperar, de ser negada la nulidad solicitada, los recursos dejados de percibir por cuanto en el propio escrito libelar se señala que se pretende invertir tales recursos para los cometidos que constitucionalmente corresponde al Estado; razón por la cual estiman que después de realizar una ponderación de intereses, debe llegarse a la conclusión de que quien sufriría en realidad el daño serían los entes locales.

Ahora bien, observa este sentenciador que la solicitud cautelar que ocupa a la Sala en esta oportunidad, fue presentada por ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno el 12 de mayo de 1999, lo cual implica que a la fecha de la presente sentencia, el presunto daño temido e irreparable por la sentencia definitiva que se dictara en el presente juicio ya se habría consolidado, por cuanto la transferencia de recursos a que se refiere la controversia de autos debe estimarse en la Ley de Presupuesto del Estado Guárico.

A todo evento, cabe recordar que, salvo por el caso de las leyes de vigencia temporal (como sería el caso de una Ley de Presupuesto), las leyes mantienen su vigencia hasta tanto no sean abrogadas o derogadas por una ley posterior. De donde, el presunto daño irreparable por la definitiva que temía el accionante a la fecha del 12 de mayo de 1999 y que como se dijo ha sido consolidado, podría concretarse una vez más con ocasión de la Ley de Presupuesto que deberá regir para el año de 2001.

En efecto, tal como lo dispone la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial Nº 08 de dicho Estado, de fecha 12 de octubre de 1990, el Gobernador del Estado debe presentar a la Asamblea Legislativa del Estado Guárico el Proyecto de Presupuesto. La Constitución Estadal establece esta responsabilidad en los siguientes términos:

Artículo 86. Son atribuciones y deberes del Gobernador del Estado:

(…)

7º Comparecer anualmente a la Asamblea Legislativa, dentro de los diez (10) primeros días del segundo lapso del período de sesiones ordinarias, a presentar el Proyecto de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para su consideración y sanción.

(…)

.

La determinación de los lapsos de los períodos de sesiones ordinarias fue previsto igualmente en dicha Constitución en el artículo 38 eiusdem. En efecto, el referido artículo señala lo siguiente:

Artículo 38. Las Sesiones Ordinarias de la Asamblea Legislativa del Estado Guárico comenzarán sin previa convocatoria, el 23 de Enero de cada año, a las diez (10 a.m.) de la mañana, o en la fecha posterior más inmediata y durarán ciento veinte (120) días. Dichas sesiones se reanudarán cada año el Primero de Septiembre y durarán noventa (90) días continuos. En todo caso, la Asamblea Legislativa, con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, podrá prorrogar estos lapsos cuando ello fuere necesario para el despacho de las materias pendientes.

Así las cosas, queda evidenciado que las razones por las cuales fue solicitada la medida en primer término, se encontrarían una vez más vigentes, pues, dentro de los diez (10) primeros días del mes de septiembre del año en curso (2000), el Gobernador del Estado Guárico deberá presentar al Poder Legislativo Estadal el Proyecto de la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para el ejercicio fiscal correspondiente al año 2001.

El fundamento teleológico de las medidas cautelares, reside, tal como señalara el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, siguiendo la doctrina de Chiovenda, (Sentencia del 19 de junio de 1990, caso Factortame) en el principio de que “la necesidad de servirse del proceso para obtener la razón no debe volverse en contra de quien tiene la razón”. En tales términos, la potestad general cautelar del juez, parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva, se presenta como un instrumento para evitar justamente que el necesario transcurso del tiempo que implican los procedimientos de conocimiento completo, opera en contra de la efectiva tutela judicial de los ciudadanos en la defensa de sus derechos e intereses.

Al respecto, se ha pronunciado P.C., en su Obra “Providencias Cautelares”, en la que señaló lo siguiente:

Hay, pues, en las providencias cautelares, más que la finalidad de actuar el derecho, la finalidad inmediata de asegurar la eficacia práctica de la providencia definitiva que servirá a su vez para actuar el derecho. La tutela cautelar es, en relación al derecho sustancial, una tutela mediata: más que a hacer justicia contribuye a garantizar el eficaz funcionamiento de la justicia. Si todas las providencias jurisdiccionales son un instrumento del derecho sustancial que se actúa a través de ellas, en las providencias cautelares se encuentra una instrumentalidad cualificada, o sea elevada, por así decirlo, a cuadrado; son, en efecto, de una manera inevitable, un medio predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez es un medio para la actuación del derecho; esto es, son, en relación a la finalidad última de la función jurisdiccional, instrumento del instrumento

(P. Calamandrei, Providencias Cautelares, Buenos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1984, p. 45).

De las anteriores consideraciones pueden desprenderse como características fundamentales de las medidas cautelares la instrumentalidad, la accesoriedad, la provisionalidad y la urgencia. Existen por supuesto, otras importantes características de esta institución como lo son su mutabilidad en cuanto cambien la situaciones fácticas, y la esperable homogeneidad con el fallo definitivo.

El carácter instrumental se relaciona directamente con los caracteres de la urgencia y provisionalidad; esto es así, por cuanto la decisión interlocutoria y cautelar no es más que un instrumento provisional para asegurar de forma urgente la ejecutabilidad de un fallo definitivo, frente a los posibles daños irreversibles que podrían producirse por el necesario transcurso del tiempo hasta tanto se dicte tal decisión.

Por lo que respecta al caso concreto, observa esta Sala que el presunto daño que se le causaría al ciudadano E.M.C., se desprende de la obligatoriedad de contar con la transferencia de recursos prevista en la Ley impugnada, dentro del Proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para el ejercicio fiscal del año 2001, que según dispone la Constitución del Estado Guárico, deberá presentar dentro de los diez (10) primeros días del mes de septiembre del 2000.

De allí que, sería posible que la presunta amenaza de daño renaciera respecto del impugnante, si no obtuviese una oportuna protección con anterioridad a la aludida fecha. Sobre este particular, observa esta Sala que el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente:

“Artículo 135. A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley. “

La ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, ha dispuesto la posibilidad de que de oficio, cuando la Sala estime de urgencia la tramitación de algún asunto, podrá reducir los lapsos procesales, a los efectos de emitir una sentencia definitiva con la prontitud requerida para solventar de forma permanente la controversia planteada, esto es, mediante una decisión con carácter de cosa juzgada formal y material.

Define el legislador como asuntos de carácter urgente “los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público”. En el presente caso las partes encontradas como consecuencia de la aplicación de la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, son el gobierno estadal y los gobiernos locales, por lo cual, aun cuando en el caso de autos no se encuentra esta Sala frente a un conflicto institucional o de autoridad sino ante una acción popular de inconstitucionalidad de una ley regional, a los efectos de solventar rápidamente dicha controversia a favor de la normalidad institucional de la vida de los entes político territoriales involucrados, acuerda tramitar de forma urgente el presente asunto y en consecuencia se ordena reducir los lapsos procesales a la mitad de los establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para la tramitación del presente proceso de nulidad de actos de efectos generales. Así se decide.

Establecidos como han sido los lapsos de tramitación del presente proceso de nulidad, resulta irrelevante para esta Sala pronunciarse respecto de la tutela cautelar solicitada por cuanto la presente causa se decidirá con anterioridad a la fecha en la cual el Gobernador del Estado Guárico tendrá que presentar al C.L. de dicho Estado el Proyecto de Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos para el ejercicio fiscal del año 2001. En consecuencia, se declara inadmisible la medida cautelar innominada solicitada en autos. Así se decide.

Decisión Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - Se declara Urgente la tramitación del presente juicio de nulidad por razones de inconstitucionalidad, interpuesta por el Gobernador del Estado Guárico, ciudadano E.M.C., asistido por los abogados en ejercicio H.B.L. y M.F.Z., contra la Ley de Descentralización y Transferencia de Recursos a los Municipios del Estado Guárico, que fue sancionada y promulgada por la Asamblea Legislativa del Estado Guárico y publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 56 Extraordinaria, de fecha 09 de diciembre de 1996; y en consecuencia, se reducen los lapsos en los términos expuestos en el presente fallo.

2. - Se declara Improcedente la medida cautelar solicitada por el accionante.

3. - Emplácese a los interesados mediante cartel el cual será publicado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a expensas del recurrente, en uno de los medios impresos de mayor circulación nacional para que concurran a darse por citados, a partir de la fecha de su publicación hasta la oportunidad que tenga lugar el acto de informes en el presente juicio, de conformidad con lo establecido en el auto de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, de fecha 27 de mayo de 1999.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 11 días del mes de Mayo del año 2000. Años: 190° de la Independencia y 141° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U.

El Vice-Presidente,

J.E.C.

Magistrados,

H.P.T.

Ponente

J.M.D.O.

Moisés A. Troconis V.

El Secretario,

J.L.R.C.

HPT/icc

Exp. N°: 00-0695, SENTENCIA 355 DEL 10-5-00