Sentencia nº 952 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 29 de Abril de 2003

Fecha de Resolución29 de Abril de 2003
EmisorSala Constitucional
PonenteAntonio García García
ProcedimientoRecurso de Nulidad conjuntamente con Acción de Amparo Constitucional

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.

El 3 de marzo de 2000 fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional, proveniente de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, el oficio N° TPI-00-016 del 25 de febrero de 2000, por el cual se remitió el expediente N° 1034 (nomenclatura de dicha Sala), contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada, por la ciudadana MARGARITA FARÍAS RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad número 9.860.328, asistida por los abogados V.H.M. y B.A.R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 35.622 y 59.167, respectivamente, contra los artículos 59 y 60 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 1434 del 16 de septiembre de 1970, parcialmente reformados por los artículos 90 y 91 de Ley homónima, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.262 del 11 de septiembre de 1998, así como del artículo 10 de la Resolución N° 92 del 21 de mayo de 1996, publicada en Gaceta Oficial número 35.971 del 31 de mayo de 1996, mediante la cual se dictó el Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, y contra la Resolución N° 317 del 13 de octubre de 1998, mediante la cual se ratificó la decisión por parte del Ministerio Público de destituir a la recurrente del cargo de Abogado Adjunto “B”, que desempeñaba en dicha Institución.

El 3 de marzo de 2000, se dio cuenta en esta Sala Constitucional y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.

El 1° de junio de 2000, esta Sala admitió el recurso de nulidad en cuanto ha lugar en derecho y homologó el desistimiento de la acción de amparo constitucional y de la medida cautelar innominada solicitado por los apoderados judiciales de la recurrente.

El 26 de julio de 2000, se procedió a notificar al Presidente de la Comisión Legislativa Nacional y al ciudadano Fiscal General de la República del recurso de nulidad interpuesto.

El 24 de octubre de 2000 compareció el abogado V.H.M. a los fines de solicitar se le expidiera el cartel de notificación al que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue efectivamente retirado el 7 de noviembre de 2000 y posteriormente presentado mediante su respectiva publicación en prensa, el 9 de noviembre de 2000.

El 12 de diciembre de 2000, el apoderado judicial de la recurrente presentó escrito de promoción de pruebas.

El 10 de enero de 2001, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Constitucional admitió las pruebas presentadas por la recurrente, salvo su apreciación en la definitiva, con excepción de la prueba de informes requerida a la Dirección del Centro de Estudios de Postgrado de la Universidad Central de Venezuela, por cuanto la misma no guardaba vinculación con la solicitud de los actos cuestionados en el presente juicio de nulidad. En esa misma oportunidad, se procedió a solicitar al Fiscal General de la República la remisión del expediente administrativo de la recurrente.

El 2 de febrero de 2001, el Fiscal General de la República remitió mediante oficio identificado con las letras y números DFGR-DVFGR-DCCA-2001, copia certificada de los antecedentes administrativos.

El 9 de febrero de 2001, se reasignó la ponencia al Magistrado A.J.G.G..

El 20 de marzo de 2001, el apoderado judicial de la recurrente solicitó al Juzgado de Sustanciación remitiera la presente causa a esta Sala Constitucional, en virtud de haber fenecido el lapso probatorio.

El 18 de abril de 2001, el Juzgado de Sustanciación remitió la causa a esta Sala Constitucional.

El 2 de mayo de 2001, se fijó el quinto día de despacho para el inicio de la primera fase de relación de la causa.

El 15 de mayo de 2001 comenzó la relación del juicio, fijándose el primer día de despacho siguiente para la realización del acto de informes.

El 30 de mayo de 2001 tuvo lugar la oportunidad para celebrarse el acto de informes, con la comparecencia de la representación del Ministerio Público.

I FUNDAMENTO DEL RECURSO El apoderado judicial de la recurrente, indicó en su escrito libelar que su mandante ingresó el 17 de agosto de 1992 al Ministerio Público, y desde entonces ha desempeñado los cargos de Abogado Adjunto “B” en la Fiscalía 72° del Área Metropolitana de Caracas, suplente de los Fiscales 72° del Área Metropolitana de Caracas y 10° del Estado Miranda, Abogado Adjunto “B” en la Dirección de Revisión Penal, y el de Abogado Adjunto “B” en la Dirección de Derechos Humanos, siendo éste el último cargo que desempeñó hasta la oportunidad en la que fue excluida de la nómina.

Señaló a su vez, que el 13 de noviembre de 1997 se le notificó mediante memorándum Nº DGDH-28-97 del 21 de marzo de 1997 de la apertura de un procedimiento administrativo con la finalidad de establecer su incumplimiento a las instrucciones impartidas por su superior inmediato, específicamente, sobre la tramitación de los expedientes de nudo hecho, por incumplimiento en la tramitación de las representaciones correspondientes a los años 1996 y 1997 y la falta de adecuación al horario de trabajo. Asimismo, señaló que el 9 de diciembre de 1997, la funcionaria presentó escrito de alegatos y promoción de pruebas en atención a la comunicación de la apertura del procedimiento disciplinario, y el 14 de julio de 1998, el Fiscal General de la República dictó la Resolución número 226 de fecha 14 de julio de 1998, mediante la cual resolvió destituirla del cargo de Abogado Adjunto B, de la Dirección de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la República, sin apreciar ninguno de sus alegatos.

Continuó alegando el representante de la recurrente que dicha Resolución le fue notificada a su apoderada el 27 de julio de 1998, y el día 30 de ese mismo mes y año ejerció recurso de reconsideración solicitando la suspensión de la ejecución del acto, pedimento éste que durante el tiempo en que transcurrió su análisis permitió que pudiera seguir laborando dentro de la Institución hasta el 15 de octubre de 1998, oportunidad en la cual le comunicaron que había sido “retirada de la nómina”, siendo esta la situación, de la cual afirmó, le cercenaba sus derechos y garantías constitucionales a la defensa, a la legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones, a la reserva legal, al trabajo, a un salario justo y a la estabilidad laboral, así como también al derecho inherente, tanto suyo como de su grupo familiar, a la alimentación y a obtener una remuneración que le garantice una subsistencia digna y decorosa, todo ello conforme a la Constitución y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, razón por la cual, ejerció el presente recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, con pretensión cautelar de amparo constitucional a fin de que se le restableciera la vigencia de los derechos violados.

Refirió el apoderado judicial de la recurrente, que en razón de lo expuesto, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad en contra del contenido normativo de los artículos 59 y 60 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, hoy contenido en los artículos 90 y 91 de la misma Ley reformada, los cuales textualmente indican lo siguiente:

Artículo 90: Los fiscales, funcionarios, empleados y demás personal del Ministerio Público podrán ser sancionados disciplinariamente por el Fiscal General de la República sin perjuicio de la responsabilidad por los delitos o faltas en que incurran:

1. Por ofender de palabras, por escrito o de obras a sus superiores jerárquicos, iguales o subalternos; falta a las consideraciones debidas a sus iguales o inferiores y traspasar los límites racionales de su autoridad respecto a sus auxiliares y subalternos o a los que acudan a solicitar los servicios de su ministerio;

2. Por incumplimiento o negligencia en el ejercicio de sus deberes;

3. Por realizar otros actos que, a juicio del Fiscal General de la República constituyan indisciplina;

4. Por realizar otros actos, de los enunciados en la Ley Orgánica del Poder Judicial que con respecto a los jueces están calificados de faltas sancionables disciplinariamente, en tanto que puedan incurrir en ellos los funcionarios del Ministerio Público

.

Artículo 91: Las sanciones disciplinarias aplicables a los fiscales, funcionarios, empleados y demás personal del Ministerio Público son:

1. Amonestación o apercibimiento oral o escrito;

2. Multa no convertible en arresto, que se deducirá del sueldo respectivo, entre cien bolívares y el monto de una quincena de sueldo, según la gravedad de la falta la cual debe ser pagada al Fisco Nacional en la forma de ley;

3. Suspensión hasta por tres meses, del ejercicio de las funciones y del goce del sueldo correspondiente;

4. Destitución

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Ejerció a su vez, recurso de nulidad por inconstitucionalidad en contra del artículo 10 de la Resolución de efectos generales número 92 del 21 de mayo de 1996, publicada en la Gaceta Oficial número 35.971 del 31 de mayo de 1996, a través de la cual se dictó el Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, el cual es del siguiente tenor:

Artículo 10: Las sanciones disciplinarias aplicables a los funcionarios o empleados subalternos del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica del Ministerio Público son:

1º Amonestación o apercibimiento oral o escrito;

2º Multa no convertible en arresto, que se deducirá del sueldo respectivo, entre cien bolívares (Bs. 100,oo) y el monto de una quincena de sueldo, según la gravedad de la falta la cual debe ser pagada al Fisco Nacional en la forma de ley;

3º Suspensión hasta por quince días, del ejercicio de las funciones y el goce de sueldo correspondiente;

4º Destitución

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En referencia a los citados artículos, adujo que los mismos violan las disposiciones normativas contenidas en los artículos 60 ordinal 2º y 69 de la Constitución de 1961 que establecen los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones administrativas y disciplinarias así como de las sanciones, motivo por el cual –así lo sostuvo el abogado actor-, no se puede imponer ninguna sanción sobre persona alguna cuya conducta no haya sido tipificada previamente por la ley, como constitutiva de un ilícito administrativo susceptible de ser sancionado de conformidad con la ley.

Señaló a su vez, que el artículo 59 de la Ley Orgánica del Ministerio Público -equivalente al artículo 90 de la Ley del 1º de julio de 1998-, estableció algunas conductas que pueden ser sancionadas disciplinariamente, pero dicho precepto no estableció cuál es el tipo de sanción que conlleva el incurrir en cada una de dichas conductas. Por otra parte, en lo que respecta al contenido normativo del artículo 60, equivalente al artículo 91 de la vigente Ley Orgánica del Ministerio Público, refirió que dicho dispositivo establece claramente la sanción que debe imponer el Fiscal General de la República sin que haya una correlación respecto a las conductas que se vayan a sancionar, dejando esta delimitación a juicio de esa M.A.. Con base en ello, consideró que la ausencia de dicho vínculo resultaba inaceptable para el marco de nuestro derecho constitucional, toda vez que el legislador mediante una remisión genérica a cualquiera de las infracciones previstas en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, dejó al libre criterio del Fiscal General de la República el establecimiento de la falta y de la sanción que se encuentran establecidas en las referidas normas.

Continuó alegando que, con fundamento en los principios constitucionales, la doctrina ha sido renuente a admitir la existencia de “cláusulas penales en blanco” y en tal sentido ha exigido que las tipificaciones deben ser llevadas a cabo de manera expresa en una norma legal que contenga la conducta sea comisión u omisión susceptible de ser considerada infractora por ser transgresiva del ordenamiento legal, careciendo entonces -a su criterio- de fundamento constitucional todas aquellas leyes administrativas que dediquen un Capítulo de su normativa a regular “disposiciones penales” o “sanciones o penas”, refiriéndose solamente al incumplimiento en general de deberes jurídicos del administrado frente a la Administración, sin que exista una auténtica especificación de cual es la conducta a prevenir debido a la posibilidad de ser sancionada.

Asimismo, citó el apoderado de la recurrente, distintas sentencias de la entonces Corte Suprema de Justicia que se han pronunciado acerca de la inconstitucionalidad de los artículos que establecían sanciones administrativas en blanco, de la misma manera como lo hacen los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y 10 del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, por ser dispositivos que establecen conductas sin especificar la sanción que procede como infracción.

A su vez, indicó que debido a sus argumentos de inconstitucionalidad de los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (Artículos 59 y 60 antes de la reforma parcial de la Ley) y 10 del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, por violar los artículos 60, ordinal 2º y 69 de la Constitución de 1961, fundamentan en consecuencia que las Resoluciones que destituyeron a la recurrente y que fueron dictadas en ejecución de dichas normas también resultaban inconstitucionales.

En ese mismo sentido mencionó, que las Resoluciones impugnadas tienen el vicio común de violar la garantía de la reserva legal. Al efecto, indicó que conforme al principio de la legalidad y de la reserva legal, todas las infracciones administrativas y disciplinarias deben estar preestablecidas en la ley, en razón de que sólo ésta puede establecer límites o restricciones de los derechos y garantías constitucionales.

Prosiguió alegando el apoderado de la accionante, con respecto a la nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, que las Resoluciones números 226 y 317 de la Fiscalía General de la República, al imponer infracciones y sanciones no establecidas expresamente en la ley que le sirve de fundamento, han infringido la garantía de la reserva legal, por cuanto mediante su promulgación se han invadido competencias establecidas de manera exclusiva y excluyente a favor de la Asamblea Nacional, relativas a la reglamentación, limitación y restricción de los derechos o garantías constitucionales, solicitando en consecuencia que sean declaradas nulas con base en los siguientes argumentos:

Que, la Resolución número 317 del 13 de octubre de 1998, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración que ejerció la accionante contra la Resolución número 226 del 14 de julio de 1998 es inconstitucional, al carecer de motivación, ya que la misma adolece de fundamentos de derecho por no mencionar norma alguna que le sirva de sustento ni de las razones de derecho que le permiten a la Administración llegar a tal decisión, originándose de esta manera un estado de indefensión, que produce la nulidad absoluta del acto por lesionar el derecho a la defensa consagrado en el artículo 48 de la derogada Constitución de 1961.

Con respecto a los motivos de inconstitucionalidad de la Resolución número 226 del 14 de julio de 1998 emitida por el Fiscal General de la República, el apoderado de la recurrente indicó en su escrito que el Fiscal General de la República es incompetente para establecer infracciones no establecidas en la ley, usurpando entonces, funciones del Poder Legislativo, al proceder a tipificar en el caso concreto las conductas que puedan ser constitutivas de la sanción de destitución. Señaló que tal usurpación se produce, porque la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones es una materia de reserva legal del legislador, resultando contrario al artículo 69 de la Constitución de 1961, que el Fiscal General de la República mediante actos de rango sublegal, reglamente las garantías constitucionales de la reserva legal, (legalidad y tipicidad de las infracciones y de las sanciones), incurriendo así, en el vicio de extralimitación de funciones constitucionales que producen el vicio de incompetencia manifiesta sancionado con la nulidad absoluta por el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Asimismo, que el acto cuestionado fue adoptado en indefensión de su poderdante, en virtud, de que en transcurso del procedimiento administrativo ésta solicitó en tres ocasiones copia certificada del expediente personal y disciplinario con la finalidad de tener copias fidedignas de los hechos y de las pruebas que cursaban en contra de su representada, sin que se le permitiera el acceso al mismo, sólo siendo posible plantear los argumentos de impugnación con fundamento en el contenido de la Ley y de las Resoluciones. Por otra parte, indicó el abogado, que la señalada Resolución se encuentra viciada en su base legal, alegando a favor de tal imputación, que la base legal de todo acto administrativo, se encuentra constituida por los presupuestos y fundamentos de derecho de la Resolución administrativa, esgrimiendo entonces, que la Resolución recurrida invoca como base legal los artículos 59, ordinales 2º y 3º, 60 ordinal 4º de la Ley Orgánica del Ministerio Público y 10, ordinal 4º del Reglamento Interno de Procedimiento Administrativo para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, los cuales según el dicho de la accionante, son inconstitucionales y por ende el acto administrativo está carente de fundamento legal.

A su vez, el apoderado de la accionante, le imputó a la Resolución 226 del 24 de julio de 1998, el vicio de falso supuesto, en virtud de que da por demostrado que su representada ha incurrido en desacato de las instrucciones del superior, lo que se considera que constituye falta grave, sin analizar ninguna de las pruebas, indicando solamente que su poderdante no aportó elementos probatorios que desvirtuaran los hechos imputados en el auto de apertura del 3 de noviembre de 1997, cuando no existía control en el archivo sobre los expedientes que ingresan y son retirados, ni constancia alguna de que dichos expedientes estaban en poder de su representada, correspondiéndole entonces la carga de la prueba al instructor del procedimiento.

Por otro lado, esgrimió que la afirmación de que su representada cumplió con uno sólo de los casos de abstenciones de información de nudo hecho en el lapso de cinco días laborales es falso, pues no se puede inferir del acta número dos (2) del 25 de marzo de 1997 tal situación, constituyendo prueba de ello la comunicación sin número del 9 de abril de 1997, en donde se informa a la Dirección de Derechos Humanos la tramitación de los expedientes.

Igualmente señaló, que la afirmación de que su representada incumplió con las instrucciones impartidas en la tramitación de los expedientes de representaciones, correspondientes a los años de 1996 y 1997, es completamente falsa en razón de que no existe plena prueba de ello, pero que en el supuesto negado de que existiese tal conducta, la acción disciplinaria estaría prescrita por haber transcurrido más de un año conforme a lo establecido en el artículo 30 del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para Funcionarios y Empleados del Ministerio Público.

En lo atinente a la imputación de que su representada había incumplido reiteradamente el horario de trabajo sin causa justificada, indicó que tales faltas se encontraban justificadas en virtud de que su superior le había concedido permiso para asistir a las clases de pots-grado en la Universidad Central de Venezuela y para impartir clases en pre-grado en la Universidad Católica Andrés Bello.

Por último, agregó el apoderado de la accionante que los antecedentes no demuestran que su representada fuera objeto de observaciones por incumplimiento y negligencia en el ejercicio de sus labores y que no se adaptara a la disciplina y normas establecidas.

Asimismo, el abogado en su escrito, solicitó en un capítulo referido a la responsabilidad del Ministerio Público, que establecida la nulidad absoluta de la Resolución Nº 317 del 13 de octubre de 1998 e igualmente de la Resolución Nº 226 del 14 de julio de 1998, se establezca la responsabilidad patrimonial por el daño moral que le han causado a su representada las señaladas Resoluciones, con fundamento en los artículos 3, 46, 47, y 206 de la Constitución de 1961 y el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; y en tal sentido solicitó que se condenara a la Fiscalía General de la República por daño moral causado a su representada y estimado en seis millones de bolívares (Bs. 6.000.000,oo) a fin de resarcir el perjuicio cierto que ha experimentado en su patrimonio moral, esgrimiendo a favor del tal petitorio que su representada fue funcionaria del Ministerio Público, desde el 17 de agosto de 1991 hasta la oportunidad de su destitución, que durante ese lapso tuvo seis jefes que nunca le formularon reclamo alguno, que dada la naturaleza y características de los cargos reseñados se evidencia que durante seis años ha cumplido con su labor dedicada al servicio público, la cual fue reconocida por sus superiores jerárquicos como por los ciudadanos a los cuales ha atendido, en defensa de los derechos humanos.

II OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante escrito de informes, la representación de la Fiscalía General de la República procedió a refutar la improcedencia del recurso interpuesto en los términos siguientes:

Primeramente, argumentó respecto a la nulidad de los artículos 59 y 60, actuales artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que la Administración detenta en razón de las funciones que desempeña, un carácter de preeminencia que le permite en determinados momentos tomar decisiones que inciden dentro de la esfera de los derechos de los particulares, en virtud de que esa rama del Poder Público actúa en pro de los intereses generales de la ciudadanía y, en el caso particular del Ministerio Público, dicha carga se ve resaltada por la función que desempeña como garante de la constitucionalidad y legalidad del funcionamiento de los demás Poderes Públicos, además de ser el titular del ejercicio de la acción penal pública.

Como consecuencia a lo anterior, sostuvo que a la Administración Pública se le reconoce una potestad sancionatoria disciplinaria la cual ejerce hacia aquellos agentes administrativos que no cumplen cabalmente con las actividades encomendadas en razón del régimen funcionarial al cual están sometidos, por lo que en el caso de los funcionarios del Ministerio Público, dicha potestad es ejercible en razón de las disposiciones contenidas en los artículos 21, numeral 14, 90 y 91 de la Ley que rige sus funciones, así como de los artículos 117 y 118 del Estatuto de Personal del Ministerio Público.

Seguidamente, indicó que el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración está condicionado a los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, así como de las garantías constitucionales de derecho a la defensa, al debido proceso y a que toda persona sea juzgada por sus jueces naturales. En tal sentido, destacó que el principio de legalidad implica en este caso, el sometimiento de su actividad punitiva a las normas atributivas de competencia que le faculte el poder que se le ha conferido.

Por otra parte, enfatizó que el principio de legalidad en materia sancionatoria viene a su vez complementado con el de la tipicidad, siendo este último, la tipificación que ha de realizarse mediante ley u otra norma de similar rango y con la colaboración reglamentaria “(...) que permite a la ley llamar al reglamento para que colabore en la tipificación, siempre y cuando cumpla con ciertas reglas, entre las cuales destacan, el hecho de que la ley debe establecer el cuadro de infracciones y sanciones; el reglamento debe colaborar mediante especificaciones a la más precisa identificación de las infracciones; y, no puede prever nuevas infracciones y sanciones”.

Continuó argumentando que en el campo del Derecho Administrativo Sancionatorio, el principio de legalidad y de tipicidad no detenta la misma rigurosidad que en el Derecho Penal, en razón de los valores jurídicos que están en juego y de los tipos de sanciones que difieren en su esencia. Tal sería el caso de la posibilidad de que un texto legal remita al reglamento la regulación de situaciones administrativas sancionables, siempre que no se vulneren los límites que la ley le ha determinado.

Con base en lo antes expuesto, expuso que en razón de los principios señalados, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 1998 en su artículo 21, en conexión con el artículo 79 eiusdem, dictó el estatuto de personal, el cual fue promulgado dentro de los límites conferidos por ley. En tal sentido, los artículos 117 y 118 de dicho instrumento, sustitutivo del derogado artículo 10 del Reglamento Interno de Procedimientos Disciplinarios para Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, indica lo siguiente:

Artículo 117. Independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa, en que pudieren incurrir los fiscales, funcionarios y empleados del Ministerio Público, éstos responden por:

1. Ofender de palabra, por escrito o de obras a sus superiores jerárquicos, iguales o subalternos.

2. Faltar a las consideraciones debidas a sus iguales o inferiores y traspasar los límites racionales de su autoridad, respecto a sus auxiliares y subalternos o a los que acudan a solicitar los servicios de su ministerio.

3. Incumplimiento o negligencia en el ejercicio de sus deberes.

4. Realizar otros actos, de los enunciados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que con respecto a los jueces, están calificados de fallas sancionables disciplinariamente, en tanto que puedan incurrir en ellos los funcionarios del Ministerio Público.

Parágrafo Único: Se considerarán actos de indisciplina, entre otros, los siguientes:

a.- El incumplimiento del horario de trabajo o ausentarse de las labores durante la jornada de trabajo, sin que medie causa justificada o el permiso del superior jerárquico inmediato.

b.- Conducta descuidada, culposa o intencional, en el manejo de expedientes y documentos, así como los bienes públicos y del material de oficina.

c.- Inasistencia injustificada al trabajo.

d.- Revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales se tenga conocimiento por su condición de fiscal, funcionario o empleado.

e.- El incumplimiento de las instrucciones que dicte el Fiscal General de la República o su respectivo superior jerárquico

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Artículo 118. Las sanciones aplicables a los fiscales, funcionarios y empleados del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Ministerio Público son

1. Amonestación o apercibimiento oral o escrito;

2. Multa no convertible en arresto, que se deducirá del sueldo respectivo entre cinco (5) y quince (15) días de sueldo, según la gravedad de la falta, la cual debe ser pagada al Fisco Nacional en la forma de Ley;

3. Suspensión hasta por tres (3) meses, del ejercicio de las funciones y del goce del sueldo correspondiente.

4. Destitución.

Consideró, que la normativa impugnada por la recurrente cumple a cabalidad con los principios de legalidad y tipicidad, por cuanto la mismas establecen de manera específica la sanción, quantum y límites aplicables a los funcionarios, por lo que no existe contravención con el artículo 49 de la Constitución.

Señalado lo anterior, indicó respecto al argumento de discrecionalidad que detenta el Fiscal General de la República en materia sancionatoria, que dicha potestad viene delimitada mediante Ley, por lo que hay sujeción de la Administración al Principio de Legalidad. En razón de ello, manifestó la factibilidad de que la Administración detente el poder para determinar la sanción aplicable en cada caso, siempre y cuando respete las garantías de los administrados a la defensa y al debido proceso, considerando además, la proporcionalidad y adecuación con la conducta observada, teniendo como parámetro obligado, la delimitación que le ha venido conferida por la norma atributiva de competencia, establecida en el artículo 21, numeral 14, de la Ley Orgánica del Ministerio Público, siendo evidente que el Máximo representante de dicho Ente detente un margen de actuación que le permita escoger entre varias soluciones o alternativas previstas en la ley y en el reglamento la selección de la sanción más acorde al caso concreto, pero siempre en atención y acato al Principio de Legalidad que rige la potestad disciplinaria de la Administración.

Manifestó, en lo referente al argumento de la recurrente que las normas cuestionadas establecían “sanciones en blanco” , que tales preceptos establecen de forma exhaustiva las conductas y sanciones que son aplicables. Asimismo, destacó que las mismas delimitan la escogencia del tipo de sanción que corresponda a la falta cometida, en atención a la potestad discrecional que le confiere la Ley Orgánica del Ministerio Público y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual no es de manera absoluta, sino que está circunscrita a la proporcionalidad, racionalidad y a los fines perseguidos por la norma sancionatoria, razón por la cual concluyó que las normas invocadas no contraviene de forma alguna los principios constitucionales invocados.

Acordado lo anterior, procedió a refutar los argumentos relacionados con la inconstitucionalidad de las Resoluciones 226 y 317 dictadas el 14 de julio y 13 de octubre de 1998, señalando al efecto, lo siguiente:

En lo concerniente al vicio de inmotivación que adolecería la Resolución N° 317 del 13 de octubre de 1998, señaló que dicho acto analizó cada uno de los argumentos expuestos por la recurrente en su defensa, indicando a su vez la normativa legal que le facultó el ejercicio de la sanción, la cual expresó fue dictada de conformidad con lo establecido en los artículos 39 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Aunado a ello, arguyó que la recurrente había participado plenamente en el procedimiento administrativo, ejerciendo inclusive un recurso de revisión que había intentado la recurrente contra una primera decisión de destitución contenida en la Resolución N° 226 del 14 de julio de 1998, lo que hace denotar que tenía pleno conocimiento de los hechos que se le estaban imputando, razón por lo que no puede afirmarse que el acto definitivo haya incurrido en el vicio de inmotivación.

Por otra parte, en lo que respecta a la Resolución N° 226, el representante del Ministerio Público esgrimió que el mismo al promulgarlo no incurrió en el vicio de usurpación de funciones, toda vez que a través de él lo que ejerció fueron las potestades disciplinarias facultadas por ley, sin que con ello haya procedido a dictar normativa alguna que verse sobre las competencias inherentes al Poder Legislativo. En igual sentido, argumentó que no hubo vulneración al derecho a la defensa, por cuanto de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo se demuestra, que la funcionaria tuvo conocimiento del procedimiento que se le estaba sustanciando y, que en razón de ello, ejerció las defensas correspondientes en vía administrativa, por lo que consideró que “ [d]e esta manera, no le fue vulnerado su derecho a la defensa, por lo que mal puede la Recurrente (sic) alegar que se le causó indefensión y que por no tener copia certificada del expediente, no pudo elaborar una mejor defensa en el recurso de nulidad que ahora se analiza”. Igualmente, desestimó que el acto se haya dictado en ausencia de base legal, ya que se acordó de conformidad con los artículos 39, ordinal 5° y 61 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, y en los preceptos contenidos en los dispositivos 59 y 60 de la Ley Orgánica del Ministerio Público de 1970, actuales artículos 90 y 91 de la vigente Ley que rige dicho Ente, promulgada el 11 de septiembre de 1998.

Continuó argumentando que la Resolución N° 226 del 14 de julio de 1998 no adoptó una medida que violase el principio de discrecionalidad de los actos administrativos conformado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la actuación del Fiscal General de la República estuvo sujeta a lo dispuesto por el artículo 2 del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, el cual estaba vigente para el momento en que se destituyó a la recurrente, y que su contenido ha sido reeditado en el artículo 109 del Estatuto de Personal del Ministerio Público, el cual prevé que las decisiones adoptadas en materia disciplinaria deben considerar los antecedentes del funcionario, siendo el caso de la recurrente que en reiteradas oportunidades, fue objeto de llamados de atención y de traslado a distintas dependencias del Ministerio Público por no cumplir adecuadamente con las funciones propias del cargo que ejercía, por lo que al haber incurrido en repetidas oportunidades en las infracciones por las cuales se le aplicó la sanción, y dado que nunca se obtuvo una respuesta favorable de su parte, se adoptó la decisión de la cual recurre. Con base en ello, refirió que tampoco puede afirmarse que se haya configurado el vicio de falso supuesto, toda vez que cursan en el expediente administrativo elementos que constatan el incumplimiento de las órdenes emanadas de sus superiores, al no tramitar ni entregar oportunamente, los expedientes que le habían sido asignados, aunado al caso de que se evidencia reiteradas advertencias respecto al cumplimiento del horario de trabajo, todas memoranda que le fueron notificadas y debidamente firmadas por la recurrente, por lo que no es cierto que el Ministerio Público haya incurrido en una indebida apreciación de los hechos imputados.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Acordada la competencia como en efecto se ha declarado en sentencia del 1° de junio de 2000, esta Sala procede a analizar la pretensión de la recurrente respecto a la nulidad de los actos invocados, para lo cual, previamente, debe estudiar los argumentos relacionados con la constitucionalidad de los entonces artículos 59 y 60 (actuales artículos 90 y 91) de la Ley Orgánica del Ministerio Público, los cuales establecen las directrices relacionadas con el régimen sancionatorio de personal de esa Institución.

En tal sentido, la recurrente destacó que en nuestro ordenamiento jurídico no se consagra lo que la doctrina ha denominado “sanciones administrativas en blanco”, por cuanto de ser establecidas, se incurriría en una contravención con respecto a los principios de legalidad y tipicidad, consagrados en los artículos 60, ordinal 2° y 69 de la Constitución de 1961, actual artículo 49, numeral 6 de la Constitución de 1999, las cuales delimitan la imposibilidad de implementarse sanciones si las mismas no están debidamente tipificadas en la normativa legal. Sobre esta afirmación, expresó que las normas impugnadas indicaban los tipos de conductas sancionables, pero no establecen la sanción correspondiente a cada una de esas conductas, dejando de forma potestativa al Fiscal General de la República, la determinación de la sanción que debe aplicar.

Por su parte, el representante del Ministerio Público ha destacado que dicha potestad le viene conferida a su autoridad precisamente en razón del mandato conferido por la Ley que rige a dicho Ente, que son las que le dan por el principio de legalidad como rector de la discrecionalidad administrativa- la posibilidad de adoptar las sanciones correspondientes, sin que ello implique trasgresión alguna de los preceptos constitucionales denunciados por el recurrente.

Precisado lo anterior, esta Sala debe indicar primeramente, que la Constitución de 1.961 delimitó en su artículo 60. 2, el lineamiento esencial sobre el cual yace el principio de legalidad en materia sancionatoria, cuyo alcance y aplicación va referido tanto para el ámbito penal como administrativo, entendiéndose en principio, en lo que a la función administrativa del Estado corresponde, que ningún ente u órgano que lo representa y conforma puede ejercer potestad coactiva alguna que tenga por fundamento normativo normas no pertenecientes al rango legal. Este principio ha sido reiterado en el marco normativo del artículo 49.6 de nuestro Texto Fundamental promulgado en 1999, al referir que ninguna persona puede ser sometida a condenas que no estén previamente y expresamente delimitadas en la ley, consagrándose de esta manera una doble connotación que se traduce en primer término en un deber –para el Estado- de actuar legislativamente para normar aquellas conductas que sean contrarias al orden público y al interés general de la colectividad: “[n]inguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”. Por otra, se consagra el derecho o garantía a los ciudadanos que la potestad punitiva que detentan los órganos conformantes del Poder Público, solamente puede ser ejercida con base en normas de rango legal preestablecidas (lex previa), que conlleven a predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas que estén sometidas a responsabilidad.

La consagración de este principio –el cual es fiel reflejo de todo Estado democrático, social de derecho y de justicia- implica en sí, la sujeción que debe tener en su obrar con respecto al ordenamiento jurídico preexistente, por lo que su potestad punitiva o ius puniendi, sólo puede ser devengada –además del ejercicio de la Soberanía- en lo que la normativa legal le ha podido permitir, sea en el campo penal, donde su ejercicio sólo se desempeña mediante el ejercicio de la función jurisdiccional, reflejada en los tribunales con competencia en materia penal, evidentemente, o en el campo de la administración, donde sus procedimientos por ser de carácter inquisitivo y no dispositivo, conllevan también a que su estructura sancionatoria y disciplinaria esté sujeta al marco de la legalidad, sea adjetiva o sustantivamente, por ser dicho principio el que rige todo límite objetivo de su actividad.

El carácter tan preponderante que enmarca este principio –el de legalidad- entraña una variabilidad de elementos y conceptos, como lo son, la tipicidad, la culpabilidad, la proporcionalidad y la temporalidad. La ley reguladora de las sanciones ha de contener la concreción de los hechos que pueden constituir infracciones, la escala y clase de sanciones, sus efectos principales y accesorios, ha de prevenir las circunstancias modificativas de responsabilidad, como la capacidad y la forma de voluntad, la participación en el hecho, los antecedentes y los agravantes de la responsabilidad y el principio del non bis in idem. La Administración no puede imponer penas perpetuas, así como tampoco la actividad jurisdiccional, sino que deben regular causas de extinción de la responsabilidad.

El control en abstracto que ejercen estos principios –específicamente dentro del ámbito de la actividad administrativa de carácter sancionatorio y disciplinario- no sólo per se deben implementarle los límites sobre los cuales la misma ejerce del ius puniendi, sino que a su vez constituyen directrices sobre las cuales los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa pueden analizar, si la decisión adoptada por la Administración es o no ajustada a derecho, siendo las consecuencias de este control intensas, toda vez que conllevan al examen de la competencia del ente u órgano, si se han observado los derechos y garantías del afectado, y como se ha llevado la ejecución del acto sancionatorio.

Ahora bien, en lo referente al elemento normativo de la tipicidad, el mismo resulta prácticamente imposible deslindarlo del de legalidad, toda vez que el mismo constituye el supuesto sobre el cual de cumplirse, permite a la Administración ejercer sus poderes especiales, por cuanto el mismo constituye la concreción dentro del contenido normativo de cuáles deben ser las conductas u omisiones que deben ser sancionables, teniéndose que delimitar el supuesto sobre el cual los particulares conozcan el límite de su libre albedrío, mediante la suposición de comportamientos no realizables.

No obstante del corolario antes expuesto, se debe enfatizar previamente sobre el principio general –el de legalidad- para luego poder referirse a una de las manifestaciones de dicho principio, como lo es la tipicidad.

En términos generales, tal como se mencionó anteriormente, la potestad devengada por la Administración viene determinada por el principio de legalidad; sin embargo, es de destacar, que la legalidad no detenta la misma rigurosidad en la materia penal que en la administrativa. A saber, en el campo penal, a los fines de aplicación de la pena, resulta preciso que el delincuente sepa cuál es la sanción que le podría corresponder por su obrar, lo que necesariamente requiere una previa regulación legal, no puede haber un delito que no tenga señalada su pena específica, ni admitirse la analogía en perjuicio del infractor.

Por su parte, en el caso del Derecho Administrativo y, específicamente en el campo sancionador disciplinario, el principio de legalidad no ha imperado de manera absoluta, en el sentido de que sólo la ley puede establecer los tipos y sanciones correspondientes al marco regulatorio, en tal sentido, la entonces Corte Suprema de Justicia había declarado que cabe la remisión al reglamento, si en la ley queda determinado de manera suficiente cuál es la conducta antijurídica y los límites que se deben imponer a las sanciones, sin que ello valga a establecer, una formulación vaga de las mismas: “(...) las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es necesario que la propia ley establezca que, por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar al Poder Ejecutivo la determinación de las penas y de las sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuáles son concretamente las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten posibles arbitrariedades y abusos de poder.” (S. SPA-CSJ. 5.06.85. Caso Difemer).

Esta posibilidad de remisión que la ley puede hacer en el Reglamento debe efectuarse de manera expresa y nunca por un mero análisis de la Administración, toda vez que lo que no prevé el legislador no lo puede hacer el reglamentista, siendo por ende necesario el antecedente de ley, y el reglamento, el instrumento por medio del cual se detallen los principios dispuestos en ley. De lo expuesto, la previsión a nivel reglamentario debe ser observada en el sentido de cuando la ley así lo autorice expresamente, y dicha autorización no puede entenderse en el sentido de que el reglamento no puede ampliar ni exceder el ámbito legal, no puede crear tipos ex novo, y este dentro del rango de cobertura material que le ha conferido la ley; asimismo, la remisión al reglamento no puede ser abstracta, oscura ni poco limitada que conlleve a una actividad indiscriminada del reglamentista que genere una deslegalización, toda vez que a nivel de rango legal debe establecer la normativa básica que delimite el contenido de la tipicidad, que establezca cuál es la cobertura legal, sin que ello implique remisiones en blanco al reglamento.

En lo referente a la tipicidad –como elemento inescindible pero diferenciable del de legalidad-, la misma comprende que la norma legal sancionatoria delimite de manera suficiente (lex certa) y con certeza, las conductas ilícitas sobre las cuales versarían la aplicación de sanciones a aplicarse y el establecimiento de las consecuencias punitivas de cada una de esas infracciones. Este principio, de clara aplicación en el campo del derecho administrativo sancionador, conlleva al igual que en caso del principio de legalidad, que no haya una aplicación rigurosa del mismo, toda vez que en dicho sector, a diferencia de los ilícitos penales, concurren una serie de conductas que dada la variedad de las potestades públicas, resultan prácticamente imposibles de compilar en unívocos preceptos normativos que consagren en sí mismos, lo que la jurisprudencia extranjera ha denominado como el “binomio prohibición-sanción”, toda vez que las normas penales gozan de una ventaja sobre las regulaciones administrativas, las cuales NIETO ha sabido delimitar idóneamente: “(...) las normas penales no prohíben ni ordenan nada sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son autónomos, sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o una prohibición, cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción.” Este amplio margen de cobertura que debe regular el ámbito administrativo, conlleva a que sus preceptos detenten cierta amplitud para lograr una cobertura considerable de la diversidad de actividades a regular, lo que permite en determinados casos, la utilización de conceptos genéricos, siempre que de su estudio lógico permita la concreción del concepto a las situaciones que se pretenden regular, por lo que no puede utilizarse fórmulas omnicomprensivas que permitan subsumirlas en cláusulas en blanco, que hagan para el ciudadano imprevisible la conducta o permitan a la administración elegir libremente la calificación.

El carácter de las normas administrativas permite que la tipicidad de la norma pueda basarse en cláusulas con cierta indeterminación, las cuales pueden permitir que se apliquen sistemas como la implementación de preceptos generales y de conceptos jurídicos no determinados completamente, o de lista de actos sancionados. Esta modalidad de aplicación normativa permite que el tipo no sea delimitado de manera directa, sino que puede conllevar a la conjunción de dos normas, como lo serían, el dispositivo que implementa el mandato de prohibición y el que indica que el incumplimiento de dicho mandato acarrea una infracción susceptible de sanción. Al respecto NIETO ha delimitado esta conjetura normativa, en los términos siguientes: “[l]a cuestión es, entonces, determinar en cada caso cuál es la sanción que el ordenamiento jurídico tiene prevista al efecto. En algunas ocasiones, en un único precepto se describe el tipo y se prescribe la sanción (cualquiera que sea ésta y no sólo la multa). Pero de ordinario la estructura normativa se compone en una norma ‘primaria’, en la cual se impone el mandato o la prohibición, y en una norma ‘secundaria’, en la que se establecen los efectos de su incumplimiento. Si la norma secundaria no aparece, la primaria es incompleta”. El establecimiento de la norma complementaria, debe constituir la concreción de la consecuencia jurídica al supuesto de hecho, toda vez que de no ser así, estaría dejando al operador en una situación de incertidumbre respecto a la sanción que se debe aplicar en una determinada situación.

La diversificación de determinados órdenes normativos permiten que hayan supuestos dentro de un mismo texto legal, donde una norma sea calificada como primaria, la cual consagra de forma general (mas no abstracta, vaga e inentendible para el particular), la conducta antijurídica, lo que permite que se elaboren otros órdenes normativos –secundarios- donde se consagre el tipo específico a sancionar o, en el caso de que el mismo haya logrado delimitarse en la norma primaria, se establezca la consecuencia jurídica reflejada en la sanción.

De lo anterior se desprende, que en estos casos la Administración detenta cierto desenvolvimiento al momento de ejercer su potestad sancionatoria, sea a niveles por razones de supremacía general frente a la colectividad y también en los casos en que se encuentren bajo una relación de situación especial con un determinado grupo de administrados, siendo uno de esos supuestos especiales, los vínculos que guarda con su personal, en razón del régimen jurídico funcionarial, de aquí deviene que el régimen administrativo detenta aún más poder y libertad de regulación, toda vez que en el régimen disciplinario ni siquiera se demuestra el ius puniendi del Estado con base en la Soberanía que detenta, sino que en esos casos la relación que mantiene con el particular cualificado –en este caso el funcionario- se asemeja a una relación de contrato de trabajo. Al efecto, quien fuese Magistrado del Tribunal Supremo Español, A.C.P., destacó esa amplitud de la que goza la Administración, en razón del régimen estatutario: “[l]as sanciones de supremacía especial no son males solamente porque causen o inflijan un perjuicio, sino que también están referidas a los elementos que existen en relación entre administrados cualificados y Administración. Hay en estas sanciones una cierta semejanza con la relación contractual o empresarial, y el Derecho Disciplinario nació al convertirse los derechos penales especiales en Derecho Administrativo. El ilícito disciplinario se origina por la infracción de un deber de lealtad interno, y por ello es de naturaleza profesional o semejante y se sanciona aun cuando se produzca una externa perturbación frente a terceros. Es una conducta impropia de la lealtad, y de allí que resulte modificada la tipicidad y que pueda hacerse no por un acto aislado, sino por una conducta entera, por la falta de probidad profesional. La pena disciplinaria es ante todo un apercibimiento que predomina sobre la expiación; por eso la Administración goza de mayor discrecionalidad sancionadora”.

No obstante lo anterior, la prerrogativa que detenta la Administración no puede convertirse -tal como lo asume el representante del Ministerio Público- en discrecionalidad, toda vez que siempre debe guardarse determinado margen de vinculación entre la conducta antijurídica y la consecuencia que deba adoptarse, siendo en caso contrario, de existir una amplitud de separación tal, que haga desconocer al afectado de cuáles son las consecuencias directas de su actuación, conllevaría evidentemente a una vulneración del principio de la seguridad jurídica. Al efecto, PAREJO ha indicado que “[j]ustamente por razón de su contenido resulta trascendente en el Derecho sancionador administrativo, toda vez que lo normal es que éste regule las sanciones de forma flexible, es decir, otorgando un cierto margen de apreciación a la Administración para la graduación de la sanción a la entidad de la infracción y de sus efectos. En dicho Derecho debe significar adecuación entre la gravedad de la infracción y sus efectos y de las consecuencias sancionatorias (en este sentido STC 154/1990, de 15 de octubre). Por ello mismo, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos lo ha declarado principio del Derecho sancionador y nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa lo declara y aplica, con claridad y decisión, ejerciendo un control real sobre la actividad administrativa de los hechos determinantes y, sobre todo, de fijación de la sanción. La base para el control la proporciona la negación de discrecionalidad a la potestad administrativa sancionadora.”

De lo expresado se puede colegir, que en la materia sancionatoria la Administración no detenta una extrema discrecionalidad que permita que la sanción sea impuesta bajo un régimen de elección de alternativas dentro de un cúmulo de posibilidades, por cuanto dicha libertad debe estar sujeta al principio de proporcionalidad, es decir, que la Administración jamás pueda excederse de los límites que la propia ley le ha conferido.

Expresado lo anterior, corresponde a la Sala determinar qué ocurre en aquellas situaciones en las cuales la ley le ha provisto a la Administración la potestad para escoger el grado de sanción al configurarse el supuesto delimitado en la norma como una conducta antijurídica, situación ésta que se desprende del análisis de las normas contenidas en los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, cuyo contenido conforma, por una parte, la lista de conductas sancionables, y por la otra, la penalidad aplicable a los modelos tipificados en la normativa anterior. Sin embargo, de su análisis conjunto deriva la inexistencia de un nexo entre ambos dispositivos, ni hay una remisión que permita vincular la infracción con la sanción, habiendo entonces una amplia potestad del Fiscal General de la República para determinar las consecuencias de las conductas susceptibles de sanción administrativa.

Estas consideraciones merecen que la Sala abra un paréntesis respecto al asunto planteado, a los fines de encontrar la adecuación de los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público con respecto a la Constitución.

En tal sentido, resulta necesario destacar que en los sistemas Kelsenianos de Justicia Constitucional, del cual esta Sala forma parte, siempre han partido de la premisa de que su ejercicio se asemeja a lo que la doctrina ha denominado “legislador negativo” (KELSEN), debido a que ejerce la función de eliminar del ordenamiento jurídico, normas que sean claramente contrarias al dispositivo constitucional. Sin embargo, y así ha sido su desarrollo en el derecho comparado, esta actividad no se agota con su exclusión, sino que se han suscitado situaciones en que el texto del articulado genere confusiones que si bien pueden tener un halo de inconstitucionalidad, no llega a ser de una evidencia tal, que pueda afirmar la necesidad de su anulación. Esto ha conllevado a que la jurisdicción constitucional vaya más allá de ejercer sus funciones como “legislador negativo”, teniendo que dar una interpretación normativa a los fines de esclarecer, delimitar o delinear el sentido de un determinado artículo con respecto a la Constitución. Dicha situación ha generado inclusive importantes debates en la doctrina en los cuales se ha cuestionado si la función que desempeñan los Tribunales Constitucionales es netamente jurisdiccional o escapa de la sola aplicación de preceptos normativos, arrojando conclusiones como la sostenida por GARRIDO FALLA, al señalar que ”[e]n realidad, la polémica sobre la naturaleza jurisdiccional o política es hoy día estéril, e incluso está superada. El Tribunal Constitucional desempeña, como es obvio, una función política, al interpretar los valores de la Constitución como comisionado del poder constituyente. También los jueces desarrollan una función política al interpretar la ley conforme a los valores y principios de la Constitución. (...) En realidad, la función del Tribunal Constitucional se parece a la función que desarrollan los jueces, no sólo en cuanto a la forma y al procedimiento, pues esto ya lo reconocía Schmitt, sino también en cuanto a su contenido. Ahora bien, la función jurisdiccional consiste, en esencia, en aplicar la ley al caso concreto y así resuelve conflictos y controla al poder. El Tribunal Constitucional desempeña una función diferente en lo que tiene de característico, la declaración de inconstitucionalidad, pues no aplica la Constitución a un caso concreto, sino que resuelve la conformidad con la Constitución de las leyes y normas con rango de ley, a través del recurso y de la cuestión de constitucionalidad, y de los actos o resoluciones que pueden vulnerar los derechos fundamentales, a través del recurso de amparo. En fin, la naturaleza política de los asuntos que llegan al Tribunal Constitucional no convierte en política su función pues éste lo resuelve de conformidad con los criterios jurídicos.”

Estas posiciones han conllevado a que Tribunales Constitucionales tales como el alemán, primeramente, y luego el italiano y el español, tuvieran que desarrollar una modalidad de análisis de leyes para aquellos casos en que se evidencien normas cuya inconstitucionalidad no sea evidente, pero que requieren adaptaciones con el objeto de adecuarlas al orden constitucional vigente. Esto dio por origen la elaboración de sentencias que han recibido el calificativo de interpretativas, por cuanto mediante las mismas lo que se busca lograr es una correcta adecuación del ordenamiento jurídico dictado con anterioridad a la promulgación de una nueva constitución, teoría que se derivó de la circunstancia fáctica de preservar ciertas disposiciones que fueron dictadas con anterioridad a la transición política de regímenes de facto a gobiernos democráticos acaecidos en esos países. Ello conllevó a que en esos casos dichos Tribunales detenten la potestad para revisar si la norma discutida en una solicitud de impugnación se adecua correctamente con los principios de supremacía jerárquica, formal, material, teleológica y axiológica de la Constitución. Si de dicho estudio se observa que la norma cuestionada origina una duda razonable respecto a su constitucionalidad, entonces en esos casos resultaba permisible que la Instancia Constitucional proceda a revisar los términos bajo los cuales fue consagrada dicha normativa, permitiéndose realizar modificatorias en torno a la proposición, bajo la cual esta se formuló, a los fines de aclarar que los elementos que la conforman se presten a plantear posibles inconstitucionales, para así acomodarla al marco de la Constitución.

Esta modalidad de sentencias constituye un instrumento importante en la preservación del ordenamiento jurídico, toda vez que conlleva a que los jueces constitucionales no sólo eliminen normas contrarias a la Constitución que podrían originar lagunas que necesitan de otra regulación que si sea acorde a la norma primaria, sino que les permite en tanto y en cuanto la norma sea subsanable, interpretarla correctamente o reestructurarla (siendo en este caso una decisión cuyos efectos serán ex nunc), siendo en caso de imposible reparación de la norma su consecuente eliminación, toda vez que la interpretación no constituye una suerte de legislación para el juez constitucional, en tal sentido, cabe mencionar criterio del Tribunal Constitucional Español en sentencia 9/81 en torno a este tema: “(...) se dispone que sólo procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando no sea posible acomodar, por vía interpretativa, la norma controvertida al mandato constitucional. Se refuerza, con ello, la vinculación del juzgador para con la norma fundamental, y se introduce en esa sujeción un elemento dinámico de protección activa, que trasciende el mero pasivo por la Ley suprema” (versales del fallo comentado). Criterio éste que ha sido también delimitado en fallo n° 2855/2002 de esta Sala Constitucional (caso: Ley de Tierras), al delimitar que “[n]aturalmente, el esfuerzo interpretativo encuentra su justificación en la necesidad de armonizar el texto legal con la Constitución; de manera que, entre diversas posibilidades interpretativas, debe elegirse aquella interpretación acorde con el máximo texto normativo, que no devenga en infracción del orden constitucional o cuya interpretación ofrezca dudas razonables; en tal sentido, aparece con ‘carácter preceptivo’ (idem) la interpretación conforme con la Constitución. Sólo si tal labor es imposible debe expulsarse del ordenamiento jurídico la disposición legislativa, ‘el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa una concordancia de dicha ley con la Constitución’ (ibídem). El empleo de esta técnica permite, entonces, evitar la declaración de nulidad e incompatibilidad. Implica el rechazo de una interpretación constitucional de la norma y la reducción de la misma a una lectura que sea conforme con la Constitución. De tal manera, se pone de manifiesto una presunción de que la norma es constitucional y refleja el respecto al legislador democrático en el Estado Constitucional (Aja Eliseo, Las Tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la E.A.. Editorial Ariel, S.A.).

Respecto al ejercicio de la labor interpretativa ejercida por los Tribunales Constitucionales, la doctrina las ha clasificado como “sentencias interpretativas de rechazo” y “sentencias interpretativas de acogida” (BISCARETTI DI RUFFIA), ó “sentencias interpretativas desestimatorias” y “sentencias interpretativas estimatorias” (PEÑA SOLÍS). En primer orden, se ha entendido como decisiones “de rechazo” o “desestimatorias”, cuando el tribunal extrae del análisis de la norma o de la interpretación de la proposición normativa que la misma no es contradictoria a la Constitución, siempre y cuando el precepto normativo sea interpretado conforme al análisis que haya asentado el Juez Constitucional en su motivación. Por su parte, en lo relativo a los fallos interpretativos “estimatorios” o “de acogida”, se ha expuesto que dichos fallos versan sobre aquellas situaciones en las cuales una disposición normativa se presta a múltiples acepciones o análisis que pudiesen ser considerados válidos. Tales supuestos origina que la labor del sentenciador se preste a verificar si cada una de las interpretaciones que conlleva la norma resulta viable respecto al postulado constitucional ante el cual se le cuestiona. Bajo esos supuestos, de verificarse que una o varias de las acepciones derivadas de esa norma resultan inconstituciones, el juez debe entonces suprimir la interpretación que sea errónea y señalar cuál es el verdadero sentido de la misma. Ello conduce a que esta modalidad de decisiones tengan distintas clasificaciones, toda vez que la sentencia puede conllevar a una supresión de la norma (entendida en sentido intrínseco), o en una adición e inclusive, en una sustitución. En el primer supuesto, la decisión debe acordar que la norma es inconstitucional en aquello “que no dice”, por lo que debe establecer en su motivación el análisis sobre el cual existe el vacío legal. Contrariamente, en aquellas decisiones en que el fallo tenga un carácter supresivo o reductivo, la decisión acuerda la inconstitucionalidad en “aquello que dice la norma”, por lo que restringe el sentido de la misma. Finalmente, en lo concerniente a las sentencias sustitutivas, o las llamadas por un sector de la doctrina como “manipulativas” , el tribunal sustituye una parte del texto, tal como lo indica DI RUFFIA, implica en términos literales la ilegitimidad constitucional y la cambia por otra que esté formulada al mismo nivel de interpretación.

No obstante lo anterior, las sentencias interpretativas, si bien han sido dictadas en sede constitucional, y conllevan como principio la conservación de la ley y la exigencia de su interpretación conforme a la Constitución, estos fallos deben tener por límite, el reconstruir una norma (su interpretación) que no esté explícita en un texto, para concluir que esta es una norma constitucional. En esta modalidad de decisiones, no se puede ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales. Asimismo, tampoco puede interpretarse un texto legal de forma desconectada o aislada, ni solamente en un inciso o frase, toda vez que ello puede conducir a interpretaciones que concluyan en un absurdo en comparación con el resto del marco legal analizado.

Por último, cabe señalar, que en materia constitucional los fallos interpretativos constituyen exhorto al Poder Legislativo, a los fines de que éste tome en consideración para futuras reformas del texto legal, lo interpretado con el objeto de evitar futuras confusiones con el precepto cuestionado.

Indicado lo anterior, esta Sala encuentra que los postulados enunciados son perfectamente asumibles dentro de nuestro ordenamiento jurídico cuando nuestra Constitución, en su artículo 335, ha delimitado claramente lo siguiente:

Artículo 335. El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales; será el máximo y último intérprete de esta Constitución y velará por su uniforme interpretación y aplicación.

Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República

(versales del presente fallo de Sala).

Siendo que nuestra Carta Magna ha conferido a esta Sala el carácter de sumo intérprete de los principios consagrados en nuestra Constitución, y toda vez que es de su competencia analizar la constitucionalidad de las leyes, acuerda revisar la normativa objeto de impugnación, bajo los criterios analizados anteriormente, y así se declara.

Con base en lo expuesto, esta Sala debe precisar las siguientes consideraciones relativas a los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y, al efecto, señala:

Los artículos cuestionados han sido considerados por la recurrente como inconstitucionales debido a que los mismos han carecido de precisión respecto a cual es la sanción que le corresponde a cada una de las conductas susceptibles de ser sometidas a una sanción disciplinaria. En tal sentido, expuso que “[e]n efecto, los artículos cuya inconstitucionalidad solicitamos, libran a la discrecionalidad del Fiscal General de la República el establecimiento de los supuestos de hechos que pueden llevar a cualquiera de las sanciones disciplinarias señaladas. Ello así, consideramos que son totalmente inconstitucionales tanto la norma del artículo 59 de la Ley Orgánica del Ministerio Público que establece las conductas que pueden conducir a una sanción disciplinaria, pero no establecen la sanción que procede ante cada tipo de infracción y que incluso deja al juicio del Fiscal General de la República, el establecimiento de las conductas que pueden ser constitutivas de indisciplina, como también son inconstitucionales las normas de los artículos 60 y 10 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para los Funcionarios y Empleados del Ministerio Público, respectivamente, que establecen sanciones disciplinarias sin tipificar las conductas o actuaciones que pueden llevar a la imposición de sanciones”.

En el supuesto analizado, si bien no existe una correlación entre la infracción y la sanción, los tipos normativos han sido especificados idóneamente, toda vez que el artículo 90 ha dejado en claro, las conductas que deben ser consideradas como contrarias al régimen funcionarial de esa Institución, asimismo, el artículo 91 ha establecido el régimen de sanciones a aplicar a la indebida actividad del funcionario. Sin embargo, esta Sala debe advertir al agente aplicador de la norma, vale decir, al Fiscal General de la República, que la misma no constituye una cláusula abierta sobre la cual pueda ejercer a su albedrío, o peor aún, de manera caprichosa, la elección de la sanción a aplicar a la conducta cometida, toda vez que el Ministerio Público debe adecuar, por ser Ente integrante del Poder Moral, su accionar al Estado de Derecho, lo que conlleva a que debe someterse a los lineamientos en la medida de que le sean aplicables, establecidos en la norma adjetiva y principal rectora de los procedimientos administrativos, como lo es, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual establece en su artículo 12 que “[a]un cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”, principio rector que debe imperar inclusive en las relaciones de sujeción especial que tenga la Administración con un grupo específico de ciudadanos, entre los cuales evidentemente se encuentran aquellos sometidos a regímenes estatutarios de personal. Lo que evidentemente conduce a que una de las manifestaciones de la Administración que más se aproxima, e incluso, incide en la esfera de los derechos e intereses de los particulares, como lo es cuando manifiesta el ejercicio de su potestad sancionatoria, debe acondicionarse a los criterios de proporcionalidad, tal como lo señala G.D.E., pues “(...)supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias y excesivas(...)”, y como bien la ha sabido indicar la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, al señalar en sentencia 2085/2001 que “(...) la falta de proporcionalidad debida entre el supuesto contemplado en la norma y la sanción impuesta, obedece a un principio contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del cual se prevé que aun en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida congruencia entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública”.

De lo expuesto, esta Sala juzga que la normativa invocada no resulta inconstitucional en tanto y en cuanto el ejecutor de la misma conserve una correcta adecuación entre la conducta desplegada por el funcionario y la sanción que determine aplicar, por lo está obligado a equiparar correctamente la infracción y la sanción, bajo idónea fundamentación so pena de incurrir en vicios de inmotivación y/o falso supuesto de hecho o de derecho. La aplicación del principio de proporcionalidad establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos debe considerarse implícitamente establecido en los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público a los fines de delimitar la correlación de los hechos respecto a la decisión que adopte la M.A. de dicho Ente en materia disciplinaria, por lo que de no ser así, se estaría infringiendo los principio de legalidad y tipicidad en lo concerniente a la certeza (lex certa) que debe tener toda persona que se encuentre sometida a este régimen funcionarial, por lo que al no haber un nexo que certifique la relación entre ambos órdenes normativos, la correlación entre la conducta u omisión y la sanción, deberá regirse por el principio de proporcionalidad.

Indicado lo anterior, merece especial consideración lo dispuesto en el artículo 90, numeral 3, de la Ley que se encuentra bajo estudio, el cual considera como conducta susceptible de sanción la que realice, los funcionarios “que a juicio del Fiscal General de la República, constituyan indisciplina”, siendo esta tipificación de contenido excesivamente genérico, y por ende, no es certera al otorgar una discrecionalidad que va más allá de la potestad que tiene la Administración para regular las situaciones de sujeción especial, puesto que su contenido residual se equipara a una sanción en blanco, por lo que estima la Sala que dicho numeral debe ser anulado por ser manifiestamente contrario a los principios de legalidad y tipicidad consagrados en la Constitución. Así se declara.

Con base en los antes expuesto, esta Sala declara parcialmente con lugar la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta por la recurrente, y establece la correcta interpretación de los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público. Así se declara.

Acordado lo anterior, esta Sala procede a verificar la constitucionalidad del artículo 10 de la Resolución N° 92 del 21 de mayo de 1996, publicada en Gaceta Oficial N° 35.971 del 31 de mayo de 1996, en razón del fuero atrayente preceptuado en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, al respecto, se observa:

Tal como se indicó anteriormente, el régimen de sanciones es de preeminente orden legal, por lo que en contadas excepciones es permisible que el mismo sea llevado a cabo a través de reglamentos, siempre y cuando exista la previsión delegativa de la ley, la cual de no implementarse, debe entenderse que no ha sido autorizada por el legislador para que el reglamentista ahonde y especifique el control de la materia a regularse.

En el caso de permitirse la delegación de la ley, evidentemente la misma no puede constituir en una cláusula en blanco que permita al reglamento, normar tipos, disposiciones o conductas que escapen de la propia cobertura que la ley prevé, toda vez que se estaría infringiendo el principio de reserva legal en materia de sanciones. En tal sentido, la entonces Corte en Pleno en sentencia del 17 de noviembre de 1986, la cual ha sido reiterada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 25 de mayo de 2000, ha manifestado que

[e]s la norma de rango legal la que puede intervenir en la determinación del contenido de esos derechos, no las normas reglamentarias, ni mucho menos simples actos de la Administración no apoyado concretamente en ley alguna. Siendo estos derechos ‘materia reservada’ a la Ley, corresponde al Reglamento un papel muy reducido en su regulación (...) La Ley y solamente la Ley debe definir los límites de los derechos individuales de modo que la Administración no pueda intervenir en éste ámbito sino en virtud de la habilitación legal, esto es, mediante pronunciamiento expreso, contenido en norma legal formal, que el Reglamento no puede ni suplir ni ampliar”.

Con base en lo anterior, esta Sala observa que la disposición analizada se limitó a reeditar la norma contenida en la Ley Orgánica del Ministerio Público de 1970, analizable en este caso rationae temporis, lo cual no contradice ni amplía el margen de las sanciones contenidas en el artículo 60 del prenombrado instrumento legal. No obstante, esta Sala observa que la normativa impugnada fue reeditada en la Resolución N° 60 del 4 de marzo de 1999, y, a todo evento debe entrar a revisar la nueva normativa (vid. sentencia de esta Sala N° 216 del 13 de febrero de 2002), toda vez que declarar que no hay materia sobre la cual decidir conllevaría a la absolución de la instancia. En tal sentido, el artículo vigente es del siguiente tenor:

Artículo 117. Independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa, en que pudieren incurrir los fiscales, funcionarios y empleados del Ministerio Público, éstos responden por:

1. Ofender de palabra, por escrito o de obras a sus superiores jerárquicos, iguales o subalternos.

2. Faltar a las consideraciones debidas a sus iguales o inferiores y traspasar los límites racionales de su autoridad, respecto a sus auxiliares y subalternos o a los que acudan a solicitar los servicios de su ministerio.

3. Incumplimiento o negligencia en el ejercicio de sus deberes.

4. Realizar otros actos que a juicio del Fiscal General de la República, constituyan indisciplina.

5. Realizar otros actos, de los enunciados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, que con respecto a los jueces, están calificados de fallas sancionables disciplinariamente, en tanto que puedan incurrir en ellos los funcionarios del Ministerio Público.

Parágrafo Único: Se considerarán actos de indisciplina, entre otros, los siguientes:

a.- El incumplimiento del horario de trabajo o el de ausentarse de las labores durante la jornada de trabajo, sin que medie causa justificada o el permiso del superior jerárquico inmediato.

b- Conducta descuidada, culposa o intencional, en el manejo de expedientes y documentos, así como de los bienes públicos y del material de oficina.

c.- Inasistencia injustificada al trabajo.

d.- Revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales se tenga conocimiento por su condición de fiscal, funcionario o empleado.

e.- El incumplimiento de las instrucciones que dicte el Fiscal General de la República o su respectivo superior jerárquico

(resaltado de esta Sala).

De los preceptos antes enunciados se desprende, que el numeral 4 del artículo objeto de análisis repite la disposición que ha sido anulada anteriormente por esta fallo, razón por la cual, al incurrirse en el mismo error de la falta de determinación de las conductas a sancionar y al otorgar amplísimas facultades al Fiscal General de la República para aplicar sanciones disciplinarias, esta Sala anula el precepto por las razones tantas veces consideradas en esta sentencia. Así se declara.

Finalmente, esta Sala debe proceder a revisar en cuanto a los vicios de inconstitucionalidad alegados por la recurrente, a los fines de determinar la nulidad de las Resoluciones números 226 y 317 del 14 de julio y 13 de octubre de 1998, respectivamente, por lo que se hacen las siguientes consideraciones:

Revisada la constitucionalidad de los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, esta Sala por vía de consecuencia, considera inoficioso reiterar las precisiones comentadas ut supra sobre el quebrantamiento de los principios de reserva legal, y de la incompetencia manifiesta del Fiscal General de la República para establecer infracciones no determinadas en la ley, por lo que desestima los referidos alegatos presentados por la recurrente en ese sentido. Así se declara.

Por otra parte, en lo que concierne a la inconstitucionalidad de las Resoluciones Nros. 226 y 317 dictadas por el Fiscal General de la República, por haber incurrido en los vicios de inmotivación y consecuente cercenamiento del derecho a la defensa y al principio de discrecionalidad, esta Sala precisa:

En lo que respecta a la primera de las denuncias, observa esta Sala que el vicio de inmotivación del acto se tipifica tan sólo en los casos en los cuales, está ausente la determinación prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, cuando no se expresan ni las razones de hecho, ni las razones jurídicas, ni puede deducirse la presencia de tales elementos del contexto general del acto. En consecuencia, es evidente que el sentido al cual alude el legislador es el de exigir la determinación de las circunstancias (hechos) que puedan subsumirse (supuestos jurídicos) en las normas expresas para configurar la motivación. Igualmente, la jurisprudencia ha señalado de manera suficiente, que no puede hablarse de vicio de inmotivación, cuando la persona afectada por el acto ha tenido plena participación en la sustanciación del procedimiento administrativo, por lo que conoce los motivos por lo cuales la Administración inició su procedimiento.

En el caso de autos, se observa que el Ministerio Público indicó de manera suficiente las razones sobre las cuales inició, sustanció y decidió el procedimiento administrativo; igualmente, se observa de las actas que conforman el expediente administrativo, que la funcionaria siempre participó en las actuaciones llevadas en vía administrativa, lo que permite concluir que los actos cuestionados no carecen del elemento de motivación propios de todo acto administrativo. Así se declara.

Asimismo, esta Sala observa de las actas que rielan en el expediente administrativo, que la recurrente ejerció su derecho a la defensa al presentar los escritos de descargos y al haber ejercido recurso de reconsideración, por lo que no se determina vulneración del derecho a la defensa, pues la Sala ha determinado que su vulneración se encuentra determinada por los elementos que a continuación se exponen:

“...

el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.

En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohibe realizar actividades probatorias” (sentencia del 24/01/2001, caso Supermercados Fátima S.R.L.).

Atendiendo al criterio establecido, esta Sala determina que no hubo vulneración del derecho a la defensa y, en consecuencia, desestima el argumento expuesto por la recurrente. Así se declara.

En lo que respecta al quebrantamiento del principio de proporcionalidad, ya comentado en este fallo, se constata que las razones que conllevaron a la Administración a adoptar la decisión de destitución de la recurrente tienen como basamento, que la misma tuvo que ser transferida en varias oportunidades por incumplimiento de sus obligaciones, situación que se repitió en la última dependencia del Ministerio Público en la cual laboró, donde se observa que no dio cumplimiento a las instrucciones impartidas por su superior al no entregar ni dar razón de veinticuatro (24) expedientes de averiguaciones que estaban a cargo de la recurrente y la negativa de llevar a cabo el trámite de averiguaciones de nudo hecho, incumplimiento de representaciones y falta de adecuación al horario de trabajo, elementos todos éstos que en conjunto efectivamente ameritaban la aplicación de la sanción acordada por el Ministerio Público, por lo que no se evidencia desproporción alguna en la decisión adoptada por dicho Ente. Así se declara.

Por último, esta Sala considera inoficioso analizar el vicio de falso supuesto argumentado por el apoderado judicial de la recurrente, toda vez que el mismo no corresponde a una violación directa de la Constitución sino de normas de rango legal, siendo su conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, la cual, en razón del principio de mínima intervención de la Instancia Constitucional en materia que corresponden a otros tribunales, no hace pronunciamiento al respecto, argumento del cual hace valer a los fines de no entrar a analizar la demanda por cobro de bolívares contra la República, toda vez que ello corresponde al contencioso administrativo de las demandas. Así se declara.

Acodado lo anterior, esta Sala con base en los razonamientos expuestos, declara parcialmente con lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesta, contra los artículos 59 y 60 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (actuales artículo 90 y 91 de la Ley que rige a ese Ente, promulgada el 11 de septiembre de 1998), así como del artículo 10 del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para los Empleados y Funcionarios del Ministerio Público (actual artículo 117 de la Resolución N° 60 del 4 de marzo de 1999, y contra las Resoluciones Nros. 226 y 317 del 14 de julio y 13 de octubre de 1998, respectivamente. Así se decide.

IV

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara, PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad ejercido por razones de inconstitucionalidad por la ciudadana I.M. FARÍAS RODRÍGUEZ, contra los artículos 90 y 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público del 26 de agosto de 1998, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.562 del 11 de septiembre de 1998, y 10 del Reglamento Interno de Procedimiento Disciplinario para Empleados y Funcionarios del Ministerio Público (actual artículo 117 de la Resolución N° 60 del 4 de marzo de 1999), y contra las Resoluciones números 226 y 317 del 14 de julio y 13 de octubre de 1998. En consecuencia:

PRIMERO: SE INTERPRETA y, en consecuencia, se reconoce en los términos expuestos en este fallo, la vigencia de la disposición contenida en el artículo 90, numerales 1, 2 y 4, y el artículo 91 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.262 del 11 de septiembre de 1998.

SEGUNDO: Se ANULA el numeral 3 del artículo 90 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.262 del 11 de septiembre de 1998.

TERCERO

Se ANULA el numeral 4 del artículo 117 de la Resolución N° 60 del 4 de marzo de 1999, publicada en Gaceta Oficial N° 36.654 del 4 de marzo de 1999.

CUARTO

Declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo, interpuesto contra las Resoluciones números 226 y 317 del 14 de julio y 13 de octubre de 1998, dictadas por el Fiscal General de la República.

QUINTO

Se FIJAN los efectos de este fallo con carácter ex nunc, es decir, a partir de la publicación de este fallo por la Secretaría de la Sala Constitucional. Conforme a lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República, con precisión en el sumario del siguiente título:

Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia que anula el numeral 3 del artículo 90 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, publicada en Gaceta Oficial Extraordinario N° 5262 del 11 de septiembre de 1998, y el numeral 4 del artículo 117 de la Resolución N° 60 del 4 de marzo de 1999, dictada por el Fiscal General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.654 del 4 de marzo de 1999

.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 29 días del mes de abril de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vice-presidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G.

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 00-0837

AGG/bps

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