Sentencia nº 384 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Marzo de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: G.M.G.A.

Por auto del 19 de enero de 2011, el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a propósito de la demanda de amparo constitucional que interpuso la ciudadana M.A.G.C., titular de la cédula de identidad n.° 11.478.058, en representación de sus dos hijos cuyos nombres se omiten por disposición del artículo 65 de la Ley Orgánica de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, con la asistencia del abogado J.A.V.A., con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n.° 70.584, contra el funcionario J.D.C., Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), acordó la remisión a esta Sala Constitucional de dicho expediente para que decidiera el conflicto negativo de competencia que se suscitó entre ese Juzgado y el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio de Protección del Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional.

Después de la recepción del expediente de la causa, se dio cuenta en Sala por auto del 1° de febrero de 2011, y se designó ponente a la Magistrada G.M.G.A..

I

de la causa

El 14 de diciembre de 2010, la ciudadana M.A.G., en representación de sus hijos, interpuso pretensión de tutela constitucional ante el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio de Protección del Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional, el cual se declaró incompetente para su juzgamiento el 15 de diciembre de 2010 y declinó la competencia en el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. El 18 de enero de 2011, ese último Juzgado también se declaró incompetente y planteó el conflicto negativo de competencia; en consecuencia, solicitó, de oficio, la regulación de la competencia para lo cual ordenó la remisión del expediente continente de la causa.

II

DE LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA

1. Alegó:

   1.1 Que, “el 27 de mayo del 2010, la Dra. R.C. (…) revisó el monto de la obligación de manutención a favor de mis hijos, fijando el quantum en SIETE COMA QUINIENTOS DIECISIETE (7,517) del salario mínimo actual, equivalente a Nueve Mil Doscientos Bolívares (Bs. 9.200) mensuales, que debería pagar el padre de mis hijos”.

   1.2 Que, “dicho monto lo fijó principalmente, como consecuencia del reconocimiento en juicio de la constancia de ingresos (…), que establece que para el 2006 L.P. tenía ingresos de Cuarenta y Ocho Mil Bolívares (Bs.48.000) mensuales, sin incluir las utilidades de la Zapatería La Catedral, S.R.L. que es principal fuente de ingresos”.

   1.3 Que, “por otro lado, el padre de los niños ha INCUMPLIDO REITERADAMENTE con la obligación de manutención, adeudando hasta el presente cerca de SESENTA MIL BOLIVARES (Bs. 60.000)”.

   1.4 Que, “a un mes de dictada la sentencia, el padre se insolventó, vendiéndole a sus familiares, la mayor parte de sus activos, por precios irrisorios, para burlar la sentencia (…), y para pedir nueva revisión en base a que ahora no tiene nada”.

   1.5 Que “el 10 de Noviembre de 201 (sic), la abuela de mis hijos publica una asamblea de la Zapatería La Catedral, S.R.L., supuestamente celebrada el 28 de Septiembre de 2010, mediante la cual acepta le (sic) RENUNCIA del padre de mis hijos como Gerente General, y aprobó los estados financieros de la Zapatería La Catedral, S.R.L.”.

   1.6 Que “en dichos estados financieros, se establece que la Zapatería La Catedral, S.R.L. tuvo Ingresos Brutos en el 2009 por la cantidad de Dos Millones Trescientos Noventa Mil Novecientos Setenta y Nueve Bolívares con Ocho Céntimos (Bs. 2.390.979,08) e Ingresos Netos de Doscientos Diez y Seis Mil Novecientos Diecinueve con Veintidós (Bs. 216.919,22). Siendo que el padre recibía el 50% de las utilidades, este monto ingresó a su patrimonio, pero sabemos que sus ingresos por este concepto son muy superiores y son lo que justifican que sus activos sean superiores a TREINTA MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 30.000.000)”.

   1.7 Que “se estima conservadoramente los Ingresos Brutos Reales de la Zapatería La Catedral, S.R.L. en la cantidad de SIETE MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 7.000.000) y las utilidades exponencialmente mayores, en virtud de la DEFRAUDACIÓN FISCAL en que incurren, (…) basados en los 30 años que tiene operando en el mismo sitio, en las dimensiones de su local y de su operación”.

   1.8 Que “el 7 Y EL 13 DE DICIEMBRE DE 2010, se procedió a denunciar ante el Gerente de la Oficina del SENIAT de Coro, Lic. M.R., la DEFRAUDACIÓN FISCAL incurrida por la Zapatería La Catedral, S.R.L. por el padre de mis hijos, por la abuela de mis hijos, y por el tío de mis hijos”.

   1.9 Que “según informó el Lic. M.R. en la tarde de ayer, máxima autoridad en la referida Oficina Regional, la fiscalización de la Zapatería La Catedral, S.R.L. no se llevará a cabo en un futuro inmediato, y no garantizó que efectivamente se llevara en algún momento (…) lo cual continúa perjudicando a mis hijos, por cuanto este es uno de los momentos de mayores ingresos que genera la zapatería por la época decembrina, y una fiscalización definitivamente va a contribuir a fijar el quantum de la obligación de manutención, toda vez que se apeló a (sic) la sentencia del 27 de Mayo del 2010”.

   1.10 Que, “el T.N. se ve gravemente afectado por la defraudación tributaria que fue denunciada y debidamente soportada con la documentación pública que se dispone, lo que, además del interés de mis hijos en que se respeten sus derechos como hijos, garantiza que el SENIAT practique la Fiscalización de la Zapatería La Catedral, S.R.L.”.

   1.11 Que “el SENIAT tiene como funciones principales la práctica de fiscalizaciones de personas y empresas, para lo cual dispone de personal, recursos y especialización suficientes para la realización de dichas Fiscalizaciones”.

   1.12 Que “el SENIAT es un organismo del Estado que debe velar por el interés del Fisco Nacional, e indirectamente por el interés de los Niños, cuando su participación sea requerida”.

   1.13 Que “el contribuyente ZAPATERÍA LA CATEDRAL, S.R.L., el padre de mis hijos, y la abuela de mis hijos cometen DEFRAUDACIÓN FISCAL constantemente para evadir su responsabilidad fiscal, y frente a mis hijos por la obligación de manutención, lo que justifica que se enfoquen los recursos y la energía a determinar el manejo de la operación de ventas de zapatos, y no se le practica la fiscalización”.

2. Denunció:

   La lesión a “los derechos constitucionales de [sus] hijos a sus derechos económicos, a su derecho a una vida acorde con su nivel social y cultural, a su derecho a la alimentación, a su derecho a una buena educación, a su derecho a un esparcimiento sano, y en general a una violación de todos los derechos derivados de una manutención digna y justa conforme los establece la Ley”.

3. Pidió:

   3.1 Que, se “solicite al SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADURANERA (sic) Y TRIBUTARIA (SENIAT), en cabeza de su SUPERIENTEDENTE (sic), Lic. J.D.C., que practique una FISCALIZACIÓN a la ZAPATERÍA LA CATEDRAL, S.R.L. tan pronto como le sea posible, tomando en consideración las circunstancias del caso”.

   3.2 Que, se “solicite al SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADURANERA (sic) Y TRIBUTARIA (SENIAT), en cabeza de su SUPERIENTEDENTE (sic), Lic. J.D.C., que informe a este Tribunal de Protección del N. delÁ.M. deC., sobre las resultas de la referida fiscalización”.

   3.3 Que “la presente Acción de A.C. sea admitida, sustanciada conforme a derecho y declarada con lugar en la definitiva con todos los pronunciamientos de Ley”.

   III

   DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

   Para la determinación de la competencia para el conocimiento del conflicto negativo de competencia que surgió entre el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio de Protección del Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional y el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, esta Sala observa:

   La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 266.7, preceptúa que es atribución del Tribunal Supremo de Justicia “decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior o común a ellos en el orden jerárquico”.

   En este sentido, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 31.4, dispone:

   Competencias comunes de las Salas

   Artículo 31. Son competencias comunes de cada Sala del Tribunal Supremo de Justicia: / (…)

4. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

   Por su parte, esta Sala Constitucional, cuando determinó la competencia para el conocimiento de las demandas de amparo constitucional a la luz de los principios y preceptos que acogió la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (s. S.C. n.º 1, 20.01.00), estableció que le corresponde el ejercicio de la jurisdicción constitucional en sede del Tribunal Supremo de Justicia y que, en consecuencia, es ella la competente por la materia “... para conocer, según el caso, de las acciones de amparo constitucional propuestas conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.

   Los criterios para la resolución de conflictos de competencia que se susciten entre tribunales en materia de amparo constitucional están normados en el artículo 12 de la Ley Orgánica sobre Derechos Garantías Constitucionales, en los mismos términos que los regula el Código de Procedimiento Civil, así “los conflictos de competencia (…) serán decididos por el Superior respectivo (…)”.

   Por cuanto, en este caso, no existe superior común a los órganos jurisdiccionales entre los cuales se planteó el conflicto negativo de competencia en el contexto de una pretensión de amparo constitucional, de conformidad con las normas que fueron citadas supra, esta Sala resulta competente para la solución del conflicto en referencia y así se declara.

   IV

   DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

   El Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio de Protección del Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional, mediante auto del 15 de diciembre de 2010, se declaró incompetente para el juzgamiento de la pretensión de amparo constitucional de autos y declinó la competencia en el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en los siguientes términos:

   Al respecto, dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación. De los alegatos del querellante se aprecia que, la naturaleza del hecho generador corresponde a una omisión de la Administración Pública Nacional, independientemente, que se encuentre un menor de edad involucrado en ella. En este orden de ideas, señala el artículo 5, único aparte de la precitada ley orgánica de amparo que, “Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo…sic”. Es así pues que este Tribunal de Primera Instancia de Juicio de protección de Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área metropolitana de carcas y nacional de Adopción Internacional, con fundamento en todo lo anterior, se declara incompetente para conocer de la presente acción, siéndolo de conformidad con el artículo precitado, el Juzgado en lo Contencioso Administrativo de ésta Circunscripción Judicial a quien se le acuerda remitir el expediente con oficio para que conozca del asunto.

   Por su parte, el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante auto de 18 de enero de 2011, se pronunció, igualmente, incompetente, planteó el conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional, con base en lo siguiente:

   Ahora bien, esbozada brevemente la pretensión que se contiene en el escrito de A.C. se advierte que al pretenderse conforme a lo expresado, en la petición dirigida a la Administración Tributaria obtener una actuación por parte del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, consistente en la realización de una fiscalización a la sociedad mercantil Zapatería La Catedral S.R.L, dicha circunstancia podría generar la aplicabilidad del fuero especial contenido en el Código Orgánico Tributario, situación que haría competente para conocer de la presente acción de amparo constitucional, a la Jurisdicción Contenciosa Tributaria.

   Lo dicho hasta ahora impone el deber a los efectos de determinar la competencia para conocer de la presente acción, de observar con detenimiento el planteamiento contenido en el escrito que la contiene, advirtiendo este Tribunal que lo que se persigue es obtener por parte de la Administración Tributaria una respuesta oportuna con respecto a la petición planteada ante ella. Pues bien en este punto, quien decide consciente de que la doctrina y la jurisprudencia patria han venido señalando que corresponde a la Jurisdicción Contencioso Tributaria el conocimiento de todas aquellas acciones que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten de cualquier forma los derechos de los Administrados en materia tributaria, por lo que entiende quien decide que las violaciones constitucionales que se imputan, no se generan como consecuencia de una actuación administrativa relacionada con un pronunciamiento por parte de la Administración Tributaria que tenga que ver con la determinación de un tributo, ni con la aplicación de alguna sanción derivada de estos, ni con el reconocimiento en forma alguna de los derechos que asisten a los Administrados con respecto a ésta en el ejercicio de sus funciones propiamente dichas, toda vez que lo pretendido por la hoy accionante no requiere o trae como consecuencia alguna obligación de carácter tributario con respecto a ella, sino a un tercero que ni siquiera forma parte del procedimiento de amparo, circunstancia que siguiendo el criterio contenido en la sentencia numero 01453, de fecha 12 de julio de 2001, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a tenor de la cual se señaló que deben entenderse como actos de naturaleza tributaria a aquellos que de manera inmediata o indirecta constituyan o se traduzcan en una obligación de carácter tributario o pecuniario, hacen que este Tribunal descarte la naturaleza tributaria de las violaciones denunciadas.

   En este orden de ideas, dado que en el caso de marras, lo que se persigue no es restituir a la accionante un derecho directamente relacionado a un tributo, sino el derecho que asiste a sus representados de formular peticiones ante la Administración Pública, de obtener una oportuna respuesta, de ser informados por parte de ésta, su derecho económico, a una vida acorde con su nivel social y cultural, a la alimentación, a la buena educación, entre otros; resulta claro para quien aquí decide, que nos encontramos frente a una denuncia por inactividad de la Administración Tributaria, que no responde a una naturaleza tributaria en sí misma, de allí que sea forzoso concluir que el contenido del presente amparo debe tenerse como materia eminentemente Contencioso Administrativa. Y así se declara.-

   Descartada como fue la competencia de la jurisdicción contencioso tributaria en la presente causa, se nos plantea una nueva interrogante, relativa a la determinación de ¿cuál es el Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que tiene la competencia para conocer del presente A.C.?; para dar respuesta a lo planteado se debe advertir que la jurisprudencia patria en materia contencioso administrativa ha venido hilando la tesis competencial en materia de amparo constitucional, por lo que se trae a colación la sentencia de fecha 07 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con Ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, /(…)

   Hechas las consideraciones que anteceden, y considerando que no existe norma alguna en ley especial que disponga sobre la competencia para conocer de la presente acción de amparo, es forzoso para quien decide aplicar el criterio jurisprudencial contenido en la Sentencia de fecha 07 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y parcialmente transcrita ut supra, concluyendo entonces que será competente para conocer de la presente acción de A.C. el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, toda vez que la acción planteada materialmente persigue el despliegue de una actuación o conducta por parte de la M.A. de la Superintendencia Nacional del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en dicho estado. Y así se declara.-

   V

   MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN

   Corresponde a esta Sala la composición del conflicto negativo de competencia que surgió entre el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio de Protección del Niño, Niña y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Nacional de Adopción Internacional y el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y, por tanto, la determinación del tribunal competente para el juzgamiento de la demanda de protección constitucional que incoó la ciudadana M.A.G.C. contra la negativa del funcionario M.R., gerente de la Oficina Regional en la ciudad de Coro del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

   Para la determinación del tribunal competente para la decisión de la demanda de autos, se debe acudir a los criterios de distribución de competencia sobre la materia –grado, territorio y afinidad-, que dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual reza textualmente:

   Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.

   En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.

   Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia.

   Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento establecido en esta Ley.

   De lo precedente se desprende que, en materia de amparo constitucional, el principio general es que la competencia para el conocimiento de la demanda corresponde a un Tribunal de primera instancia con competencia en la materia afín con la naturaleza del derecho cuya violación se alegue, que tenga competencia territorial en el lugar donde hayan ocurrido los hechos constitutivos de la supuesta lesión; ello, en razón de la urgencia en la necesidad del restablecimiento de la situación jurídica que se dice infringida, y en cumplimiento con los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento del amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Ahora bien, esta Sala observa que es acertado el criterio de los tribunales en conflicto respecto a que no compete a un tribunal de protección de niños, niñas y adolescentes el conocimiento de una pretensión de amparo contra una negativa de un funcionario de la administración tributaria, pues, en este caso la relación jurídica en la que surgió la supuesta violación de derechos constitucionales es entre la administración y el administrado, lo cual es ajeno a la condición de minoridad de los demandantes.

   De esta manera, la Sala comparte el criterio del Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en cuanto a la naturaleza de la denuncia que efectuó la solicitante, pues ésta, aunque se realiza contra la administración tributaria, nada tiene que ver con la afectación de derechos en esa especial materia, pues no se subsume en el supuesto de la determinación de un tributo ni de aplicación de sanciones derivadas de éstos, ni existe una relación de esa naturaleza entre los demandantes -que no actúan como contribuyentes-y la Administración . Así, para el caso concreto, debe excluirse la competencia de los tribunales contencioso-tributarios, ya que la denuncia radica en la lesión que derivaría de la negativa de un funcionario a conceder la petición que realizó la quejosa de autos, razón por la cual se colige que el derecho afectado es la obtención de oportuna y adecuada respuesta de la administración, independientemente de que sea tributaria o no; por ello, la competencia para el conocimiento del amparo de autos corresponde a los tribunales contencioso-administrativos. Así se decide.

   Por otra parte, se observa que, a pesar de que la demandante interpuso el amparo contra el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), el ciudadano J.D.C., el supuesto agraviante es el ciudadano M.R., gerente de la Oficina Regional en la ciudad de Coro, que es quien habría negado la petición a la solicitante.

   En relación con los criterios distributivos de competencia en materia de tutela constitucional cuando el supuesto agraviante pertenece a la Administración Pública, esta Sala, en fallo n.° 1700 de 7 de agosto de 2007, estableció lo siguiente:

   …, tal como se ha señalado, la competencia en materia de amparo se encuentra regida por los criterios material y orgánico, siendo este último el que prepondera en el supuesto de los agravios provenientes de la Administración, con algunas particularidades de competencia funcional (vgr. Tributaria o funcionarial).

   La aplicación del criterio orgánico frente a la Administración, u otros entes distintos de ella que ejercen función administrativa, tiene por finalidad equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración Pública.

   Esta interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.

   Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.

   En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.

   Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.

   En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.

   En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.

   Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos “corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…” (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del M.T. de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución

   Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

   En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

   Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo.

   Posteriormente, la Sala reinterpretó el criterio anterior y, en veredicto n.° 1659 de 1° de diciembre de 2009 (caso: Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras), señaló:

   (…) esta Sala en virtud de ciertas actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido criterio jurisprudencial, en tal sentido, se aprecia, en primer lugar, que la competencia para conocer de las posibles lesiones que haya generado un acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se encuentra expresamente atribuida en el artículo 452 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, el cual dispone: “Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto”.

   En segundo lugar, se advierte que estando establecido de manera expresa el órgano jurisdiccional competente en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, no puede operar la competencia residual de las Cortes, ya que esta competencia se encuentra asignada en los casos en los cuales no existe una competencia expresa y siempre que el órgano emisor del acto impugnado o de la violación denunciada no se encuentre atribuido a los órganos jurisdiccionales con competencia administrativa de las autoridades nacionales –Sala Político Administrativa- o de las autoridades municipales o estadales –Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo-.

   En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que “La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan”, asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que “Las disposiciones y los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables al caso”.

   Ahora bien, es menester señalar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis del ordenamiento jurídico aplicable es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones normativas, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

   Ello implica, “(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)”, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

   Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que “(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que G. deE. (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y S.R. por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

   En este sentido, se aprecia que el término residual es un adjetivo de la expresión residuo, la cual tal como se desprende del Diccionario de la Real Academia (DRAE, 21° Ed. 2001, p. 1956), significa “Conjunto de materias y atribuciones sobre ellas que las constituciones federales o autonomistas no atribuyen expresamente ni al poder central ni a los regionales”.

   Trasladando dicha definición al ámbito jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.

   En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden (sic) a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.

   Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Ahora bien, en vista de que el supuesto agraviante –y legitimado pasivo- es un funcionario de una oficina regional de un servicio autónomo sin personalidad jurídica y que no hay norma expresa atributiva de competencia en lo contencioso administrativo para el enjuiciamiento de su actividad, el tribunal competente es el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto; en consecuencia, se ordena la remisión inmediata del expediente continente de dicha causa al mencionado Juzgado para que, previa distribución, proceda a la notificación, tramitación y resolución de la demanda de amparo constitucional de autos, y así se declara.

   VI

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara: