Sentencia nº 01236 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 9 de Octubre de 2002

Fecha de Resolución 9 de Octubre de 2002
EmisorSala Político Administrativa
PonenteLevis Ignacio Zerpa
ProcedimientoDemanda de nulidad

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z.

Exp. Nº 15109

Los abogados J.R.B.O. y D.S.C.A., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 11.718 y 13.720, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana M.C.K.D.L., titular de la cédula de identidad No. 5.519.638, mediante escrito de fecha 06 de octubre de 1.998, interpuso ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad contra el acto administrativo emanado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, contenido en la Resolución No. 013 del 30 de marzo de 1.998, por el cual se declara su responsabilidad administrativa por la contratación de obras a precios significativamente superiores a los del mercado y celebración de contratos de obras y servicios con el Estado por interpuesta persona, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; y se le impuso multa por la cantidad equivalente a 168 unidades tributarias de conformidad con lo preceptuado en el artículo 121 eiusdem.

La Sala, por auto de fecha 08 de octubre de 1.998, ordenó oficiar al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, a los fines de la remisión del expediente administrativo; asimismo, ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 17 de noviembre de 1.998, el mencionado organismo remitió el expediente administrativo solicitado, con el cual se ordenó formar pieza separada mediante auto del 24 de noviembre de 1.998.

Por auto de fecha 26 de noviembre de 1.998, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso de nulidad, ordenó que se practicasen las notificaciones de ley y expedir el cartel de emplazamiento a los interesados. De igual forma se acordó oficiar al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, remitiendo para su conocimiento copia certificada de ese auto, y pasar el expediente a la Sala una vez que constaran en autos las notificaciones ordenadas, por existir solicitud de pronunciamiento previo.

Remitido el expediente a la Sala, por auto de fecha 18 de febrero de 1.999, se designó Ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó a los fines de decidir el pronunciamiento previo, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 06 de abril de 1.999 el abogado B.I.P.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 74.690, actuando en su carácter de representante de la República, presentó escrito de oposición a la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido.

Por sentencia No. 1.063 de fecha 23 de septiembre de 1.999, esta Sala declaró sin lugar la solicitud de suspensión de efectos formulada por la actora y ratificó la fuerza ejecutoria de la resolución impugnada.

El 01 de febrero de 2.000, el apoderado judicial de la parte actora por una parte, y por la otra, la abogada A.R.R.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 25.421, en su condición de representante de la Procuraduría General de la República, consignaron escritos de pruebas, las cuales fueron admitidas por sendos autos del 22 de marzo de 2.000. En esa misma fecha se dispuso el pase del expediente a la Sala, por cuanto las pruebas admitidas no requerían de evacuación.

Por auto del 28 de marzo de 2.000, se designó ponente al Magistrado L.I.Z., fijándose la quinta audiencia para comenzar la relación.

El 06 de abril de 2.000, comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes, al cual compareció la representante de la República y consignó su escrito de conclusiones.

El 08 de junio de 2.000, terminó la relación y se dijo “Vistos”.

Por diligencia consignada en fecha 24 de abril de 2.001, el apoderado judicial de la parte actora solicitó a la Sala dicte sentencia en la presente causa.

- I -

ANTECEDENTES DEL CASO

Con fundamento en un informe presentado en fecha 12 de febrero de 1997 por los ingenieros J.M. y Terán y J.C., en calidad de expertos de la División de Costos y Contratos de la Contraloría Interna del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se dio inicio a una averiguación administrativa de acuerdo a la normativa prevista en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, contra la ciudadana M.C.K. deL., quien se venía desempeñando desde 1996 como Jefe de esa División, siendo removida de su cargo mediante la Resolución No. 079 del 27 de junio de 1997, emanada del Ministro de Transporte y Comunicaciones, con el pase a disponibilidad por el lapso de un mes y las subsecuentes gestiones reubicatorias en un cargo de carrera de similar o superior jerarquía a aquél desempeñado por ella antes de ocupar un cargo de libre nombramiento y remoción.

Por oficio No. 1.882 del 27 de junio de 1997, la parte actora fue citada para comparecer por ante la Contraloría Interna del Ministerio el día 05 de agosto de 1997, fecha en la cual le formuló los siguientes cargos:

a.- Contratación de obras con prescindencia de las normas establecidas a tales efectos por la Comisión Venezolana de Normas Industriales (COVENIN), a precios significativamente superiores a los del mercado, específicamente en cuanto a los contratos números EXC-1608 vial de la sociedad mercantil Promotora G.S.G., C.A. (año 1996); 96 vial-0138 de la Constructora Dodaca, C.A. (año 1996); EXC-1543 de la empresa V.B.P. Ingeniería y Proyecto, S.R.L. (año 1996); EXC-1758 de la empresa Constructora Mariale, C.A. (año 1997); EXC-1908 de la empresa Oficina Técnica Venora, C.A. (año 1997); y EXC-1904 de la empresa Oficina Ingeniería Acecón, C.A. (año 1.997), cuyos proyectos de contratos coordinó, supervisó y aprobó en su condición de Jefe de la División de Costos y Contratos.

b.- Celebración de contratos de obras y servicios con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por interpuesta persona; concretamente, a través de las empresas Ing. G.L. y Constructora Managet, C.A., ambas propiedad de su cónyuge G.L.B. y, por ende, propiedad de la demandante en virtud de formar parte de la comunidad conyugal, cuyos contratos coordinaba, supervisaba y aprobaba en su condición de Jefe de la precitada división, sin que por esta razón se hubiese inhibido de conocer de dichas contrataciones, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 36, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

c.- Concierto con los interesados para producir un determinado resultado, al participar por razón de su cargo, en la coordinación, supervisión y aprobación de los proyectos de contratos a ser celebrados con las empresas Ing. H.S.M. y Constructora Cotove, C.A., propiedad del ingeniero H.J.S.M. y, por ende, de la ciudadana M.K. deS., ambos parientes de la ciudadana M.C.K. deL., sin que se hubiese inhibido de conocer de estos asuntos, de conformidad con lo dispuesto en la norma arriba mencionada.

En la oportunidad de presentar su escrito de alegatos en el procedimiento administrativo llevado en su contra, la demandante, denunció en primer lugar, el vicio de desviación de poder, en el cual habría incurrido la Administración durante el procedimiento; asimismo, rechazó los cargos formulados y, de conformidad con lo establecido en los artículos 39 y 36, numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, propuso la recusación de los expertos J.M. y Terán y J.C., quienes presentaron el informe que sirvió de fundamento al ente administrativo para dar inicio a la investigación.

Por su parte, la Contraloría Interna del Ministerio encontró las conductas descritas, subsumibles en los supuestos contemplados en el artículo 113, numerales 1, 5 y 7, respectivamente, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y, en virtud de la averiguación administrativa llevada a cabo, el Ministro de Transporte y Comunicaciones emitió la Resolución No. 013 en fecha 30 de marzo de 1998, declarando su responsabilidad administrativa por los cargos que a continuación se señalan:

“1.- Contratación de obras a precios significativamente superiores a los del mercado, específicamente, en cuanto a los contratos, específicamente, en cuanto a los contratos siguientes: Nº 96-VIAL-00138, a favor de la empresa Constructora Dodaca, C.A.; Nº EXC-1543, a favor de la empresa V.B.P. Ingeniería y Proyecto, S.R.L.; Nº EXC-1758, a favor de la empresa Constructora Mariale, C.A.; Nº EXC-1908, a favor de la empresa Oficina Técnica Venora, C.A.; Nº EXC-1904, a favor de la empresa Oficina de Ingeniería Acecón, C.A.; y otro a favor de la empresa Constructora Mariale, C.A., cuyos proyectos de contratos coordinó, supervisó y aprobó en su condición de Jefe de División, en la División de Costos y Contratos (...)

2.- Celebración de contratos de obras y servicios con el Estado por interpuesta persona, en este caso, con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, concretamente, a través de las empresas denominadas “Ingeniero G.L.” y “Constructora Managet, C.A.”, propiedad de su cónyuge, G.L.B. y, por ende, de su propiedad, por ser las mismas parte integrante de la comunidad de bienes, de cuyas contrataciones coordinaba, supervisaba y aprobaba los respectivos proyectos de contratos en su condición de Jefe de División, en la precitada División, por lo que en esta circunstancia debió inhibirse del conocimiento del asunto, tal como lo prevé el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos... (omissis)”.

Contra esta decisión, la demandante interpuso recurso contencioso administrativo de anulación, sobre el cual versa la presente controversia.

- II -

ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA

Señalan los apoderados actores que su representada ingresó en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones el 01 de octubre de 1985, y desde 1996 desempeñó el cargo de Jefe de División de Costos y Contratos, adscrito a la Contraloría Interna de ese organismo.

Es a partir de diciembre de 1996, cuando el Vice-Ministro de Transporte y Comunicaciones comenzó a presionar a la parte demandante para que aprobara trámites en contravención con la normativa legal y reglamentaria vigente, y a modo de ejemplo, hacen mención de ciertos tabuladores especiales para determinadas empresas, precios especiales y la utilización de un sistema de precios, todo lo cual fue comunicado al Contralor Interno, quien hizo caso omiso de la irregular situación.

En virtud de tales hechos, el entonces Vice-Rector Académico de la Universidad Central, Giusseppe Giannetto, interpuso denuncia en contra del Vice-Ministro y del Contralor Interno del Ministerio. Con posterioridad a dicha denuncia, por orden del último de los referidos funcionarios, fue iniciada una averiguación administrativa en contra de la accionante, la cual concluyó en el acto administrativo que declaró su responsabilidad administrativa.

Explican que la nulidad del acto objeto del presente recurso, debe ser declarada por encontrarse viciado el procedimiento que lo originó; y exponen las razones que sustentan su solicitud:

a.- Debió desecharse el aporte de los ciudadanos J.M. y Terán, y J.C., ambos ingenieros agrónomos, actuando en su carácter de expertos para determinar las presuntas irregularidades que pretendieron probarse en el transcurso de la averiguación administrativa, por cuanto su especialidad no les permite tener conocimientos suficientes sobre las obras civiles que suele conceder el Ministerio de Transporte y Comunicaciones y, en todo caso, ni siquiera por experiencia en la oficina de costos podría hablarse de su calificación como expertos, pues sólo se habían desempeñado en esa oficina aproximadamente un año en calidad de revisores. Por tal motivo, dichos funcionarios, quienes tenían relación de servicio y subordinación con la accionante, debieron inhibirse de conformidad con lo estatuido en el artículo 36, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de igual forma, señalan los representantes de la actora, que entre esta última y los funcionarios cuestionados existía enemistad, lo que era público y notorio.

b.- En los citados informes de los expertos, los hechos que dieron lugar a la averiguación administrativa –sobrestimación de precios y costos– fueron manipulados o tergiversados a fin de subsumirlos en la norma invocada en el acto administrativo resolutorio. De allí, es lógico colegir que tanto estas actuaciones como la decisión final parten de un falso supuesto.

c.- Por otra parte, dada la circunstancia de existir enemistad manifiesta entre el Contralor Interno del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la demandante, éste debió dejar de conocer de la investigación administrativa e inhibirse conforme a lo previsto en el artículo 36, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, tal y como fue planteado por la demandante en el curso de dicho procedimiento.

d.- En su escrito de descargos, la actora promovió experticia y prueba testimonial conforme a lo previsto en los artículos 48 y 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo que establece el artículo 482 del Código de Procedimiento Civil. A tales efectos, se produjo un silencio absoluto del órgano sustanciador al no permitir evacuar las pruebas promovidas; y del decisor, vale decir, el Contralor Interno y el Ministro de Transporte y Comunicaciones, al no emitir orden alguna para que ese vicio pudiera ser corregido, produciéndose en consecuencia un vicio insubsanable al cercenarle a la demandante su derecho a la defensa, el cual afecta el acto de nulidad absoluta.

e.- El procedimiento administrativo que sirve de fundamento a la Resolución impugnada está conformado por actuaciones afectadas por el vicio de desviación de poder, pues desde la misma fecha en que se dio inicio a la averiguación administrativa, el Ministro de Transporte y Comunicaciones ordenó su suspensión con la finalidad de sacarla del cargo junto con otras personas involucradas, para colocar en ellos a los dos expertos que habían producido los informes. Durante el referido lapso de suspensión, le fueron otorgadas las vacaciones y, finalmente, se procedió a removerla dándole su mes de disponibilidad. Así, la desviación de poder debe tenerse como causa de anulabilidad, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De otra parte, el acto administrativo resolutorio no subsana los vicios cometidos durante el procedimiento, antes bien, adolece de los mismos vicios denunciados, así como de otros que seguidamente se señalan:

a.- El Ministro, en su decisión, incurrió en un error al interpretar los artículos 36 y 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales establecen la obligación de los funcionarios públicos, de inhibirse en los asuntos sometidos a su conocimiento cuando se encuentren incursos en las causales establecidas en la primera de las disposiciones, y la posibilidad de que el superior jerárquico ordene de oficio o a petición de parte, a dichos funcionarios, que se abstengan de conocer dicho asunto.

En este sentido, a tenor de las citadas disposiciones, la demandante solicitó la inhibición de los funcionarios actuantes por vía de recusación, invocando el principio de imparcialidad, el cual considera infringido por el acto recurrido. A este respecto, dichos funcionarios negaron la solicitud por defecto de forma. De igual manera, formulada la misma petición en la oportunidad de ejercer el recurso jerárquico, la decisión emanada del Ministro señaló que lo procedente hubiese sido la solicitud de inhibición, de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

b.- Por último, el acto administrativo no toma en cuenta y guarda silencio sobre los argumentos y pruebas promovidas durante el procedimiento, encontrándose viciado por inmotivación, al no cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 18 eiusdem de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

- III -

ALEGATOS DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

En fecha 25 de abril de 2000, la representante de la República, abogada A.R.R.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 25.421, presentó escrito de informes solicitando se declare sin lugar el recurso interpuesto, en los siguientes términos:

Expone, en relación al falso supuesto que vicia el acto administrativo, alegado por la recurrente, que la decisión contenida en él se fundamenta en hechos que efectivamente ocurrieron, descritos en el informe de los expertos y toda una serie de pruebas que reposan en el expediente administrativo sustanciado por la Contraloría Interna del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en el cual se evidencia la responsabilidad de la demandante al sobrestimar los precios en los contratos que revisó y aprobó en su condición de Jefe de División, aunado a la contratación de obras por interpuesta persona, específicamente con la empresa de su cónyuge, G.L., además del hecho público y notorio de que es hermana de la ciudadana M.K. deS., quien es Jefe de la División de Costos y Contratos del Ministerio.

En lo que se refiere a la omisión de trámites esenciales en el procedimiento administrativo señalado por la recurrente, el cual afectó su derecho a la defensa, al haber solicitado una experticia en el escrito presentado durante el procedimiento administrativo, y promover testigos sin obtener respuesta de la Administración, la apoderada de la República aduce que la demandante pudo defenderse en todo momento, tal como lo demuestra su escrito de descargos. Destaca la improcedencia del alegato de indefensión, pues ésta sólo se configura cuando el afectado ha sido impedido de hacerse parte en el proceso para ejercer su derecho a la defensa.

Igualmente, niega que el acto administrativo objeto del presente recurso esté viciado por haber sido emitido con desviación de poder, pues no fue producido con fines distintos a los establecidos en la ley. Al respecto rechaza el alegato según el cual el Ministro de Transporte y Comunicaciones ordenó la suspensión de la denunciante y es a partir de esa fecha cuando se abrió la averiguación administrativa, pues tales aseveraciones no se corresponden con las actas que cursan en el expediente administrativo. En este sentido, aclara que en fecha 12 de febrero de 1997, la Contraloría Interna del Ministerio inició la revisión de los informes presentados durante la averiguación administrativa, por los expertos J.M. y Terán y J.C., y el 19 de febrero de ese mismo año, el Contralor Interno de ese organismo presentó comunicación al Ministro, informándole sobre las irregularidades presentadas en las contrataciones de obras en las cuales se encontraban involucrados los funcionarios M.C.K. deL., M.K. deS. y Alfieris Martínez. Por tanto, el señalado alegato carece de fundamento jurídico por resultar incierto que la intención del Ministro era la de sacarla de su cargo y hacerle daño, consideraciones que en su criterio, no configuran el vicio de desviación de poder.

Por otra parte, al contrario de lo expuesto por la demandante, el Ministro de Transporte y Comunicaciones no incurrió en un error de interpretación de los artículos 36 y 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales prevén, el primero, la obligación que tienen los funcionarios públicos de inhibirse en los asuntos sometidos a su conocimiento, y el segundo, la facultad del superior jerárquico de ordenar de oficio o a instancia de parte, que estos funcionarios se abstengan de conocer de dichos asuntos. Sin embargo, de las actuaciones cursantes en el expediente administrativo se desprende que la accionante no solicitó la inhibición de los expertos, sino que propuso la recusación en su contra, lo cual no es procedente en vía administrativa como sí lo es en sede judicial.

Finalmente, la representante de la Procuraduría General de la República contradice la alegada inmotivación del acto, aclarando que el mismo se dictó con base en la normativa jurídica establecida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable a los hechos constatados y expuestos por la Administración, poniendo en conocimiento a la afectada de la decisión adoptada y, a la vez, indicándole los recursos a intentar, con lo cual se le permitió ejercer su derecho a la defensa.

- IV -

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

La Sala debe dilucidar si el acto administrativo contenido en la Resolución No. 013 del 30 de marzo de 1998, emanado del Ministro de Transporte y Comunicaciones, se encuentra viciado en los términos expresados por la recurrente. A tales fines, se observa:

  1. - Alega la actora que el Ministro incurrió en un error de interpretación de los artículos 36 y 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevén la inhibición de los funcionarios públicos competentes para actuar en los procedimientos administrativos, bajo los supuestos enunciados en la primera de las normas.

    Se refiere la recurrente, en primer término, al vicio de falso supuesto, el cual ha sido entendido por la doctrina como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; o cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta aplicable al caso concreto. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.

    Al respecto, se denuncia la errónea fundamentación jurídica del acto, encontrándose viciado por falso supuesto de derecho, cuestión que a juicio de la actora, queda evidenciada por las consideraciones explanadas por el máximo jerarca en la Resolución No. 013, sobre la recusación propuesta en contra de los ciudadanos J.M. y Terán y J.C., en su calidad de expertos actuantes en el informe, producido a los efectos de iniciar la averiguación administrativa; así, expresa el Ministro de Transporte y Comunicaciones que en los procedimientos administrativos no opera la recusación, como sí es procedente en vía jurisdiccional, siendo el caso que el Capítulo II, del Título II, artículos 36 al 40 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece expresamente las inhibiciones como un deber del funcionario de que se trate, por lo que mal puede ser solicitada la recusación.

    El artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, invocado por la accionante en su escrito de alegatos y en el libelo de demanda, plantea cuatro supuestos cuyo acaecimiento genera en cabeza del funcionario público competente, la obligación de inhibirse.

    De esta forma, el punto debatido se reduce a saber si la Administración actuó con apego a la ley frente a la recusación propuesta al interpretar, con arreglo al texto de la mencionada norma, que ésta no procedía, por no estar expresamente contemplada en la ley adjetiva que rige la materia administrativa, y por tanto, la solicitud de la interesada debió referirse a la inhibición de los expertos.

    Sobre el particular, es pertinente aclarar que la recusación no es una figura admisible en sede administrativa, como sí ocurre en vía jurisdiccional, lo que queda evidenciado, en primer lugar –y en un sentido estrictamente formal– por no haber sido incorporada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; pero además, ésta es la consecuencia lógica de considerar que se trata de un mecanismo procedimental que no es compatible con la dinámica de la actividad administrativa ni con los principios reguladores de sus competencias. En este sentido, la inhibición es la institución jurídica prevista en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que hace recaer en los funcionarios incursos en los supuestos preceptuados en el artículo 36, la obligación de mantenerse al margen de aquellos asuntos para los cuales tengan legalmente atribuida la competencia y en los que pueda verse comprometida su imparcialidad.

    Sin embargo, la ley sí arbitra otra solución ante la negativa del funcionario a separarse del conocimiento del asunto, cuando medie alguna de las causales de inhibición. En efecto, de acuerdo al artículo 39 ibidem, el funcionario de mayor jerarquía podrá ordenar de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios incursos en las causales señaladas en el artículo 36, que se abstengan de toda intervención en el procedimiento. Así, la interpretación del dispositivo, atendiendo a su finalidad, cual es la de garantizar la objetividad y transparencia en los resultados de la actividad administrativa, lleva a esta Sala a afirmar que el legislador ha puesto al alcance de los particulares un mecanismo en sede administrativa, distinto de la recusación y de la inhibición, cuyo fin es lograr la exclusión de un determinado funcionario público del conocimiento de un asunto, cuando su vinculación con el interesado se ajuste a los presupuestos contenidos en el artículo 36.

    De este modo, puede distinguirse la figura de la recusación, propia del derecho procesal y sólo admisible en sede jurisdiccional, del medio contemplado en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues mientras la primera exige su formulación por ante el mismo funcionario contra quien obra el impedimento de seguir conociendo del asunto, la segunda requiere que el interesado se dirija al superior jerárquico –ya no al funcionario actuante– para pedir que ordene al funcionario incurso en las causales del artículo 36 eiusdem, que se abstenga de intervenir en el procedimiento, previo el estudio del caso concreto.

    En definitiva, el artículo en estudio permite a los particulares disponer de un mecanismo de naturaleza diferente a la recusación y la inhibición, al exigir que la solicitud se dirija a la máxima autoridad del ente administrativo, quien está en la obligación legal –hoy en día, constitucional- de resolver sobre la posible exclusión de los funcionarios de ese órgano, cuando sea propuesta con base en el artículo 36 eiusdem; ello como manifestación concreta del derecho de petición de los interesados y el correlativo deber de la Administración de resolver toda solicitud que sea sometida a su consideración.

    Las observaciones precedentes, permiten concluir que al declarar la improcedencia de la recusación de los expertos, designados por la Contraloría Interna del ministerio, la Administración incurrió en un error al desechar la solicitud de la recurrente sobre la sola base de que lo intentado era una recusación, cuando lo conducente era la figura de inhibición, pues como ya se ha dicho, no existe la posibilidad en el proceso administrativo de recusar, siendo lo permitido, en cambio, requerir al superior jerárquico conforme a la previsión contenida en el artículo 39 ibidem y dada la negativa de los expertos, verificar la procedencia de las causales de inhibición.

    De esta forma, el fundamento de la negativa a resolver la inhibición, por demás, en completa inobservancia de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “... El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”, tiene por consecuencia, que el acto administrativo recurrido se encuentre viciado, en este aspecto, por adolecer de un falso supuesto. En efecto, a tal conclusión debe arribarse, si se tiene presente que de haber obviado la calificación que hizo la recurrente del recurso, la Administración hubiese podido analizar si a los expertos cuestionados les era aplicable el efecto jurídico a que se contrae el artículo 36 eiusdem.

    Ahora bien, esta Sala considera necesario pasar a analizar la procedencia de la inhibición de los expertos designados, para presentar el informe con el cual formó su criterio la Administración en relación con la responsabilidad administrativa de la recurrente.

    Revisadas como han sido las actas procesales, se aprecia que a la fecha de la presentación del informe, vale decir, al 12 de febrero de 1997, los expertos J.M. y Terán y J.C. laboraban en la División de Costos y Contratos, de la cual era Jefe la ciudadana M.C. deL.. Esta relación de empleo entre la demandante y los prenombrados expertos, queda evidenciada en acta de declaración bajo juramento prestada en fecha 15 de abril de 1997 por el ciudadano J.M. y Terán, cursante al folio 110 de la primera pieza del expediente administrativo:

    TERCERA PREGUNTA: Diga el testigo qué tiempo tiene trabajando en la División de Costos y Contratos y quiénes han sido sus jefes desde que labora en esa oficina. CONTESTO: Tengo en la División de Costos y Contratos desde M. deM.N.N. y Seis y la Jefa de dicha división era la Ciudadana Ingeniera C. deL.

    .

    Asimismo, en su escrito de alegatos presentado con ocasión del procedimiento administrativo (folio 356 de la segunda pieza), la parte actora expresó:

    Los supuestos expertos sobre los cuales se pretende fundamentar la autoridad predispuesta deben cesar como tales expertos en esta averiguación administrativa. El Sr. J.M. Y TERAN, Ingeniero Agrónomo es un contratado en el M.T.C. y ha tenido interés y tiene interés en mi cargo al punto que en este momento lo ocupa (...) Asimismo, el Ingeniero Agrónomo J.C., quien fue mi subordinado como el Sr. MIER Y TERAN, ahora subordinado de éste último copia lo que el anterior le dicta con el fin de mantener su puesto de trabajo ... (omissis)

    Este argumento no fue objetado por los dos expertos ni contradicho por el superior jerárquico en la Resolución No. 013, por lo que la Sala deduce que efectivamente existió una relación de subordinación entre los dos expertos y la demandante, para la fecha en que éstos produjeron el informe solicitado.

    Pues bien, analizada la situación planteada a la luz del artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, norma alegada en el escrito de la demanda, se observa que el dispositivo refiere a la inhibición de los funcionarios administrativos del conocimiento del asunto cuya competencia les esté legalmente atribuida, lo que a juicio de la Sala debe entenderse que se trata de la inhibición de aquellos funcionarios que tengan atribuida la competencia para tomar decisiones en determinados asuntos, como aquellos cuyas actuaciones estén vinculadas de tal forma a su resolución definitiva, que resulten determinantes en la toma de la decisión, dado que son estos los funcionarios cuya actuación puede afectar la situación jurídica del interesado.

    En este sentido, es claro que el informe presentado por los expertos J.M. y Terán y J.C., por tratarse del único documento llevado al expediente administrativo del cual se valió la Administración para fundamentar su decisión, aparece como prueba determinante, formada por funcionarios que tenían una relación de subordinación con la demandante. Así, la relevancia de la prueba a los efectos de la solución acogida por la Administración, cuestión que hace suponer que en cuanto a los prenombrados ciudadanos procedía la inhibición, radica en que debiendo ser independiente del acto que causó estado, el informe constituyó la única prueba que predeterminó la decisión del jerarca.

    Adicionalmente, en el caso concreto se observa que la aludida prueba no contiene tan solo un resultado objetivo, en el sentido de aportar información invariable no sujeta a interpretación alguna. Por el contrario, el trabajo de los expertos ameritó del estudio de datos objetivos pero que requerían de una posterior interpretación, resultando entonces en una apreciación de dichos datos cuya conclusión viene a ser un verdadero juicio de valor.

    Por consiguiente, se insiste, por ser ésta una prueba de tanta importancia, en virtud de su directa vinculación con la resolución dictada por el Ministro de Transporte y Comunicaciones, y de los elementos de juicio que de ella dimanan, debió ser cuestión a considerar para que procediera la solicitud formulada en contra de los referidos expertos.

    De allí, surge patente la nulidad del acto administrativo impugnado en cuanto al cargo ya señalado, por ser levantado por funcionarios que debieron inhibirse en virtud de existir entre ellos y la demandante, una relación de subordinación. Así se decide.

  2. - En vista de los señalamientos que anteceden y por cuanto la nulidad declarada no tiene incidencia sobre el resto del acto administrativo bajo examen, el estudio que de seguidas sea menester efectuar sobre dicho acto, de acuerdo con los vicios denunciados por la parte accionante, deberá circunscribirse a aquella parte de su contenido que subsiste válida.

    a.- La parte actora expresa en su escrito de demanda, que existía enemistad manifiesta entre su persona y el Contralor Interno del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y, por tanto, éste debió inhibirse de sustanciar el procedimiento administrativo conforme a lo preceptuado en el artículo 36, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    De acuerdo al referido dispositivo, la enemistad manifiesta con cualquiera de las personas interesadas que intervengan en el procedimiento, configura una causal de inhibición de los funcionarios públicos. Sin embargo, revisadas las pruebas aportadas por la actora durante el proceso, no encuentra la Sala demostrada la enemistad manifiesta con el Contralor Interno del ministerio, excepto por su solicitud de inhibición planteada durante la averiguación administrativa. Por consiguiente, se debe declarar improcedente la denuncia formulada. Así se declara.

    b.- Se aduce igualmente la inmotivación del acto administrativo al no considerar los argumentos y pruebas promovidos durante el procedimiento.

    Ha precisado esta Sala en diferentes oportunidades, que toda resolución administrativa resulta motivada cuando contiene, aunque no todos, los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.

    En el caso sub júdice, consta en el expediente administrativo toda la investigación llevada contra el recurrente, de la cual se constata que tuvo pleno conocimiento. Es sobre la base de esta investigación cuyas etapas se encuentran demostradas mediante las actas que conforman el documento administrativo, que se dictó el acto hoy recurrido, razón por la cual no puede hablarse de inmotivación, pues por el contrario, se observa que la afectada conoció suficientemente los principales elementos de hecho y de derecho considerados durante la investigación, de tal modo que pudo conocer el razonamiento de la Administración que la llevó a declarar la responsabilidad administrativa de la actora.

    Adicionalmente, es necesario destacar la incompatibilidad del vicio denunciado, con el precedentemente analizado, toda vez que la inmotivación se traduce en la ausencia de las razones de hecho y de derecho constitutivas del fundamento de la decisión administrativa, mientras que el falso supuesto exige la exposición de tales razones por parte de la Administración en el acto administrativo de que se trate.

    No obstante la observación anterior, debe concluirse que el acto resulta motivado en tanto que contempla los elementos indispensables como son el asunto debatido y su principal fundamentación legal. Así se declara.

    c.- Seguidamente habrá de atenderse a los vicios alegados por la demandante que, a su juicio, afectan la legalidad del procedimiento administrativo que le dio origen al acto impugnado, en lo que concierne al segundo de los cargos formulados a la ciudadana M.C.K. deL., referido a la celebración de contratos de obras y servicios con el Estado, por interpuesta persona, en este caso, mediante la firma personal del Ingeniero G.L. y la sociedad mercantil Constructora Managet, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 25 de febrero de 1993, bajo el No. 78, Tomo 60-A Sgdo., siendo su cónyuge, el ciudadano G.L.B., titular de la primera y socio en la segunda.

    En virtud del cargo imputado, el argumento que esgrime en su defensa la accionante, es el de que la Administración llevó a cabo una falsa aplicación de los supuestos contemplados en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que contemplan, como ya se ha indicado, las causales de inhibición de los funcionarios públicos.

    Al respecto, aduce el Ministro de Transporte y Comunicaciones, que bajo tales circunstancias, en su condición de Jefe de la División de Costos y Contratos de la Contraloría Interna del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, la demandante debió inhibirse de conformidad con lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues sus funciones eran las de coordinar, supervisar y aprobar los proyectos de contratos a ser otorgados por ese Ministerio.

    Revisadas como han sido las actas que conforman el expediente administrativo, se observa que al folio 197 de la primera pieza, en acta de declaración prestada sin juramento por la demandante en fecha 25 de julio de 1997, se dejó constancia sobre este particular:

    DECIMA TERCERA PREGUNTA: Diga usted si el ciudadano Ingeniero G.L.B., propietario de la empresa del mismo nombre, “Ingeniero G.L.”, empresa contratante con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, es su cónyuge. CONTESTO: si.”

    Es pues, en lo que concierne a la existencia del vínculo matrimonial entre el ciudadano G.L. y la demandante, en torno a lo cual están de acuerdo las partes, lo que a juicio de la Sala, fue lo que motivó a la Administración a considerar que la demandante debía inhibirse por encontrarse bajo el supuesto establecido en el numeral 1 del señalado dispositivo, en el cual se expresa:

    Los funcionarios administrativos deberán inhibirse del conocimiento del asunto cuya competencia les esté legalmente atribuida, en los siguientes casos:

    1. Cuando personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuvieren interés en el procedimiento. ... (omissis)

    Ahora bien, no hay prueba alguna en el expediente administrativo que demuestre la existencia de la firma personal del Ingeniero G.L., como sí la hay en relación a la sociedad mercantil Constructora Managet, C.A., por lo cual, con respecto a la primera, no puede la Sala constatar una vinculación subsumible en la norma parcialmente transcrita. Por otro lado, de la lectura del documento constitutivo de la compañía anónima, surge patente la composición societaria que evidencia que la propiedad del ochenta por ciento de las acciones corresponde al cónyuge de la accionante.

    Es cierto que la relación puesta de relieve por la Administración no se presenta de manera directa, pues es claro que la contratación con el ciudadano G.L.B. no lo involucra a título personal, sino como representante de la sociedad mercantil Constructora Managet, C.A.; sin embargo, ello no significa que por tratarse de una persona jurídica la que formuló la propuesta ante el Ministerio para celebrar un contrato de obra, dicho ciudadano no tenga interés en el procedimiento; antes bien, el interés en la contratación de la empresa, se pone de manifiesto por la incidencia que puede llegar a tener el negocio jurídico en cuestión sobre sus accionistas.

    En este sentido, la Sala comparte el criterio esbozado por el Ministro de Transporte y Comunicaciones, según el cual la demandante debió proceder a presentar su inhibición y abstenerse en consecuencia, de conocer de aquellos contratos relacionados con su cónyuge. Así, planteada la relación entre el referido ciudadano, oferente de un servicio al Ministerio de Transporte y Comunicaciones a través de una sociedad mercantil, y la ciudadana M.C.K. deL., quien fungía como Jefe de la División de Costos y Contratos de la Contraloría Interna de ese ministerio, lo procedente era su inhibición en la supervisión, revisión y aprobación de los proyectos de contratos consignados por su cónyuge. Dicha inhibición, como ya se ha dicho, se convierte por imperio de la ley, en una obligación en cabeza del funcionario competente para llevar un determinado procedimiento y cuyo nexo con los particulares interesados se halle encuadrado dentro de los supuestos a que se contrae el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

    De esta forma, sin perjuicio del posterior análisis de otros vicios alegados por la actora, los que en su criterio surgieron durante el procedimiento y hacen nulo el acto administrativo en estudio, la consecuencia lógica derivada de la omisión de este deber de inhibirse es la declaratoria de la responsabilidad administrativa atribuible a la demandante, en los términos expuestos en la resolución impugnada.

    d.- De otra parte, denunció la demandante la desviación de poder que aparentemente afecta las actuaciones realizadas durante el procedimiento administrativo.

    Visto que en el expediente no consta prueba alguna que permita formar la convicción de la Sala en cuanto a que la Administración, a través de la emisión del acto administrativo recurrido, se apartó del propósito de la normativa aplicada, procurando la realización de una finalidad distinta de la perseguida por el legislador; y dado que de las actas procesales surgen elementos suficientes para considerar su responsabilidad administrativa en los términos ya expuestos, debe declararse la improcedencia del vicio señalado. Así se decide.

    e.- Finalmente, alega la parte actora que el órgano sustanciador no permitió la evacuación las pruebas promovidas –prueba testimonial y experticia– durante el procedimiento llevado por la Administración, al guardar silencio en esta materia, con lo cual se le cercenó su derecho a la defensa.

    Al respecto, debe tenerse presente que si bien el artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra el derecho de los particulares de presentar todos los medios de prueba establecidos en los Códigos Civil, de Procedimiento Civil, de Enjuiciamiento Criminal o en otras leyes, a fin de probar los hechos que se consideren relevantes para la decisión de un procedimiento, sin embargo, nada dice el legislador sobre etapas como las de promoción y evacuación de las pruebas, entendiéndose con ello que la Administración no está obligada por ley a desplegar su actuación en este sentido.

    Ahora bien, esta ausencia de regla expresa, no obsta para que la Administración, en aplicación concreta de los principios de libertad e igualdad probatorias en materia administrativa, facilite la evacuación de las pruebas requeridas por el interesado para demostrar hechos que a su juicio, revisten importancia a los efectos de la decisión administrativa. Ello, además de contribuir al cabal ejercicio del derecho a la defensa del interesado, redunda en beneficio de una mejor investigación.

    En el caso de autos, a pesar de que las pruebas solicitadas por la demandante en su escrito de alegatos no fueron evacuadas por la Administración, con lo cual pudo verse desmejorada su defensa, no es posible afirmar la existencia de un absoluto estado de indefensión, toda vez que en sede judicial no fueron promovidas dichas pruebas, cuestión que permite inferir que cesó en el procedimiento contencioso administrativo, la necesidad que originalmente tenía la demandante de desvirtuar los argumentos de la Administración por medio de dichas pruebas.

    Por consiguiente, se desestima el argumento esgrimido por la actora, por no considerarse vulnerado su derecho a la defensa en el presente caso. Así se decide.

    - V - DECISIÓN Por los razonamientos expuestos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la ciudadana M.C.K.D.L., antes identificada, contra la Resolución No. 013 de fecha 30 de marzo de 1998, emanada del MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, que declaró su responsabilidad administrativa. En consecuencia, se declara:

  3. - NULO el acto, en cuanto al cargo referido a la contratación de obras a precios significativamente superiores a los del mercado.

    2.- FIRME el acto, en lo atinente al cargo de celebración de contratos de obras y servicios con el Estado por interpuesta persona, en este caso, con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, concretamente a través de la empresa denominada Constructora Managet, C.A. En tal virtud, subsiste la responsabilidad administrativa de la demandante, en cuanto a la parte de la resolución que en razón de la presente decisión permanece firme.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República y a la Contraloría General de la República a los fines legales consiguientes. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los ocho (08) días del mes de octubre de 2002. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

    El Presidente Ponente,

    L.I.Z. El Vicepresidente, HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    Y.J.G. Magistrada La Secretaria,

    A.M.C. Exp. Nº 15109

    LIZ/rrp.-

    Magistrado HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    Exp. N° 15109

    VOTO CONCURRENTE

    El Magistrado HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, conforme a la potestad que le confiere el artículo 53 del Reglamento de Reuniones de este Alto Tribunal, considera necesario expresar un voto concurrente en relación a la parte motiva de la decisión que antecede, con fundamento en lo siguiente:

    Se afirma en la decisión “que la recusación no es una figura admisible en sede administrativa ... por no haber sido incorporada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” y que ello es “consecuencia lógica de considerar que se trata de un mecanismo procedimental que no es compatible con la dinámica de la actividad administrativa ni con los principios reguladores de sus competencias...”.

    Sin embargo, se establece que conforme al artículo 39 de la misma ley “el legislador ha puesto al alcance de los particulares un mecanismo en sede administrativa, distinto de la recusación y de la inhibición, cuyo fin es lograr la exclusión de un determinado funcionario público del conocimiento del asunto, cuando su vinculación con el interesado se ajuste a los presupuestos contenidos en el artículo 36”.

    Ahora bien, estando enmarcada tal apreciación de la mayoría sentenciadora, en lo que concierne a los principios y preceptos que regulan a la actividad administrativa, y dentro de ella, particularmente, a los que rigen el procedimiento administrativo, en criterio de quien suscribe debe forzosamente atenderse a lo establecido en los artículos 49 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. El primero de ellos que alude a que el “debido proceso” debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y “administrativas” y, el segundo, que contempla concretamente los principios en función de los cuales la actividad administrativa debe desarrollarse.

    En su observancia, queda prescrita -entre otras- la obligatoriedad de que el procedimiento administrativo se desarrolle -así como ocurre en el proceso judicial- con arreglo al “principio de transparencia”, al cual le es inmanente el “principio de imparcialidad”. Y estos principios, constituyen dentro de nuestro Estado de Derecho unas de las garantías jurídicas ineludibles, dado que con su concurso por excelencia se tutelan los derechos de los ciudadanos (administrados) que participan en el procedimiento administrativo. Consecuencia de lo cual deben llevar aparejados los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para asegurar su cumplimiento, cuales son: la inhibición y la recusación.

    En tal sentido considero, que en nuestro Estado de Derecho vigente, no debe mantenerse la distinción que un importante sector de la doctrina hace, respecto de como se proyectan los alcances del principio de imparcialidad en el procedimiento administrativo y como se ordenan en el proceso judicial. Distinción ésta que fundamentalmente se concreta en no dar cabida a la figura de la recusación en materia del procedimiento administrativo, al considerarse que ello atenta contra la dinámica administrativa y el principio de celeridad.

    No discrepa quien suscribe, desde el punto de vista orgánico, que la Administración tiene una imparcialidad relativa, debido a que actúa compelida en la consecución de sus propios intereses (los del colectivo, que por antonomasia está llamada a tutelar) y que en ello, en cierta medida, se distingue de la actividad jurisdiccional, donde la imparcialidad debe por principio ser absoluta. Sin embargo, desde esa misma perspectiva orgánica, debiendo estar ajustada la actividad administrativa al principio de legalidad (artículo 141 de la Carta Fundamental, artículos 1, 10 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), tal imparcialidad relativa debe ser interpretada en sentido restringido, por lo que deviene en una relatividad moderada.

    Pero además, desde la perspectiva subjetiva, es decir la referente al titular del órgano administrativo (al sujeto o persona física que dirige y decide en el procedimiento administrativo), cuando se vincula de manera regular con los ciudadanos (administrados) a través de una relación jurídico administrativa, es obligante considerar que la transcendencia del principio de imparcialidad es palmaria y, más aún, en grado superlativo resulta su importancia, cuando el ordenamiento jurídico otorga al funcionario como atribución, arbitrar conflictos administrativos entre particulares; por lo cual es impropio abstraer como efecto o alcance del principio de imparcialidad, a la recusación, ya que ésta conforma uno de los atributos, junto a la inhibición, que por excelencia le da efectividad a tal principio y garantiza los derechos de los administrados.

    Resulta así en mi opinión, concluyente, que en el procedimiento administrativo debe tenerse como forzosamente correlativa a la institución de la inhibición, la de la recusación, para estar en plena armonía con los preceptos y principios constitucionales aludidos (transparencia e imparcialidad). Y es que la Administración no puede estar inclinada, ni a favor ni en contra de los particulares que actúan en el procedimiento administrativo, por razones que sean extrañas a lo que resulte del propio procedimiento.

    Así lo exigen por lo demás, tanto el principio o derecho de “igualdad” (artículos 1, 2, 21.2 de la Constitución), que en este caso primordialmente se materializa como garantía del necesario equilibrio o paridad de los administrados que están involucrados en un procedimiento administrativo contradictorio, así como el principio de honestidad, a cuyo cumplimiento está compelida la Administración Pública en el discurrir de su actividad (artículo 141 de la Carta Fundamental).

    La obligación de una actuación imparcial y transparente por parte de los funcionarios públicos en la tramitación de los asuntos bajo su competencia, más aún cuando actúan en la resolución de controversias administrativas suscitadas entre los administrados, apareja correlativa y forzosamente, a juicio de quien suscribe, no solamente el deber del funcionario de inhibirse, en caso que su imparcialidad esté comprometida, sino que además, el derecho del administrado a recusarlo.

    Pero además, es relevante destacar, que con ello también se protege a la Administración, a suerte de saneamiento o depuración de todo aquello que es ajeno al fin que le ha sido encomendado, con lo cual se perfecciona como un mecanismo que en ese contexto sigue a la inhibición, en prevención de que la actuación administrativa no quede infestada de ilegalidad.

    La recusación entonces, tal como la inhibición, constituye por una parte efectiva garantía de imparcialidad y transparencia en el procedimiento administrativo y, por la otra, contribuye a que la actuación de la administración se desarrolle dentro del marco de la legalidad.

    Cierto es que dentro del catálogo de principios y de garantías jurídicas del procedimiento administrativo y de la actividad administrativa en general, también está el de “celeridad”, al cual le están emparentados los de “eficacia” y “eficiencia”, a objeto de una adecuada satisfacción de las necesidades públicas; sin embargo su efectividad no puede de modo alguno menoscabar las garantías jurídicas fundamentales por las cuales se amparan los derechos de los administrados y que también forman parte de dicho catálogo, tales como las reseñadas, es decir: “imparcialidad”, “igualdad” y “honestidad”, que tienen indudablemente -en grado- mayor jerarquía que aquéllas.

    Lo explicitado, por lo demás, es resultado de la interpretación progresiva que se impone respecto de nuestra Ley de Procedimientos Administrativos, para que la misma quede en toda su amplitud armonizada con los principios y preceptos constitucionales exaltados, que encuadran nuestro Estado de Derecho.

    Y en tal sentido es pertinente señalar, que nuestra ley adjetiva administrativa tuvo como marco referencial la Ley de Procedimiento Administrativo del R. deE., del año 1958. Esta última que en su exposición de motivos señalaba que era necesario “...un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades públicas, sin olvidar las garantías debidas al administrado, en cumplimiento de los principios consagrados en nuestras leyes fundamentales.”

    En este sentido se observa, que en la redacción de nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, las disposiciones dedicadas a regular específicamente lo relativo a la actividad administrativa (Capítulo II), difiere en cuanto a su contenido con la Ley Española respecto de las figuras de la inhibición y la recusación, pues si bien es cierto en el artículo 36 de nuestra ley adjetiva se contemplan supuestos similares a los previstos en la ley española de 1958 (artículo 20), para la inhibición del funcionario que actúa en sede administrativa, sin embargo, respecto de la recusación (que se encuentra explícitamente desarrollada en esta última normativa en su artículo 21), nuestro legislador realizó una previsión distinta a la que se conoce en el proceso civil ordinario y en el propio procedimiento administrativo foráneo, sin desvirtuar su naturaleza, sustituyendo el trámite ordinario de la recusación, por el mecanismo contenido en el artículo 39 de nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Pero, aun con las modificaciones de tipo procesal que allí se observan, ha de reconocerse implícito en el mencionado artículo el derecho que tiene el interesado de recusar ante el superior de mayor jerarquía, al funcionario o funcionarios en quienes concurre alguna causal de inhibición prevista en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues lo cuestionado en definitiva atiende a la capacidad, idoneidad o la imparcialidad en el ejercicio de la función pública, aspectos que no difieren en lo absoluto respecto de los motivos de recusación en el ámbito procesal y que determinan, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional, la sustitución de un funcionario por otro.

    Estos preceptos han sido reiterados en España, en la Ley 30/1992, del 26 de noviembre de 1992, denominada “Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común”, la cual en su Capitulo III, recoge las normas generales de abstención y recusación de las autoridades y personal de las administraciones publicas, como corolario o en desarrollo del mandato que la Constitución española dispone en su articulo 103.1, al predicar que la administración pública sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normativa común de las causas objetivas de abstención y recusación, garantiza el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos resguardados de toda colisión entre los intereses particulares y los intereses generales. Visto lo anterior, considero que análogos resultados debe tener en nuestro país, para ser consecuentes con el principio de unidad del orden jurídico, conforme al cual debe existir un efecto recíproco y la necesidad de una concordancia práctica, entre la Constitución y el derecho ordinario. De manera que si bien es cierto que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos venezolana surgió acorde con la Constitución de 1961 (desarrollando los principios constitucionales que regulan la actividad administrativa conforme con la norma suprema vigente para el momento de su promulgación), sin embargo, en la actualidad, con la promulgación de la Constitución de 1999, esa concordancia recíproca se ha visto alterada con la ampliación de los derechos y garantías constitucionales con lo cual, la interpretación que se haga de la legislación ordinaria, y en especial de la ley in commento ha de discurrir desde la perspectiva constitucional a la que ampliamente he referido.

    En este sentido, concluyo, con que la actividad administrativa que se desenvuelve conforme con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se debe verificar íntimamente ligada al principio del debido proceso, ampliamente desarrollado en el artículo 49 de la Constitución Bolivariana de Venezuela que expresamente establece “el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas;...” y en particular, debe este tipo de actividad atenerse a los principios de eficacia ( los procedimientos deben lograr su finalidad, lo que hace imperativo para los servidores públicos remover de oficio los obstáculos puramente formales), y de imparcialidad (las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que los procedimientos se dirigen a obtener a garantía de los derechos de todas las personas ), a los efectos de alcanzar la tutela judicial de los derechos controvertidos.

    Finalmente he de precisar dos puntos:

    El primero de ellos es, que el procedimiento de la recusación es el mismo establecido para la inhibición en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De manera que planteada la recusación, la misma debe ser sustanciada (oyéndose la opinión del funcionario recusado) y decidida dentro del breve lapso de diez (10) días hábiles dispuesto en dicho artículo, con lo cual resulta claramente atenuada la potencial merma a los principios de “dinamismo” y “celeridad” que rigen el desenvolvimiento de la actividad administrativa. El segundo, en mi opinión, la recusación no se limita respecto del funcionario que conoce en primer grado del procedimiento, sino que también lógicamente debe extenderse al funcionario de mayor jerarquía. En tal caso será ese propio funcionario quien debe conocer y decidir de la recusación que se le plantea. Así, la recusación contra el funcionario de máxima jerarquía y decidida procedente por este mismo, designará al funcionario de mayor jerarquía que le siga en la estructura organizacional para conocer y decidir del asunto principal.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de octubre de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

    El Presidente,

    L.I. ZERPA

    El Vicepresidente,

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Magistrada,

    Y.J.G.L. Secretaria, A.M.C.

    En nueve (09) de octubre del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01236, con el voto concurrente del Dr. Hadel Mostafá Paolini.

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