Sentencia nº 44 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Primera de 15 de Diciembre de 2009

En fecha 12 de marzo de 2009, el ciudadano M.Á.M.A., asistido por el abogado J.L.H.B., interpuso ante el Juzgado de los Municipios Trujillo, Pampán y Pampanito de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, “recurso de nulidad” contra el “acto administrativo”, emanado de la FUNDACIÓN TRUJILLANA PARA LA S.D.E.T. (FUNDASALUD), en el que “se [le] revoca [su] beneficio de percibir y gozar del pago de compensación por eficiencia y productividad”, en el cual alegó:

(…) Al amparo del numeral 24 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y actuando dentro del plazo legal correspondiente, interpongo Recurso Contencioso Administrativo contra el acto administrativo que revoca mi beneficio de percibir y gozar del pago de compensación por eficiencia y productividad.

(…)

Ahora bien, Ciudadano (a) Juez (a), el acto administrativo contra el cual hoy recurro, me afecta pecuniariamente, pues, en virtud del descrito acto, he dejado de percibir la cantidad de OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE BOLÍVARES CON SETENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 837.74) mensuales, desde la primera quincena del mes de Noviembre de 2.008 y hasta la presente fecha (cuando menos), además ha incidido negativa y sustancialmente en lo que se refiere a bonificación de fin de año y otros conceptos.

Es por todo lo expuesto que la razones y fundamentos de mi pretensión consisten en lo que sigue:

El acto administrativo hoy recurrido fue dictado en franco desmedro y transgresión de mis derechos e intereses; puesto que, visto que se cumplieron los extremos exigidos para el completo desarrollo del procedimiento legalmente establecido al respecto y destilado por los canales regulares a que se debe someter el mismo. Efectivamente, habiéndose agotado lo exigido por la Ley para ser acreedor de la compensación y habiendo comenzado a disfrutar de tal beneficio –tal y como se demuestra en las nóminas de pago que se anexan con este escrito-, intempestivamente y sin notificación alguna, es revocado como se explicó anteriormente. (…)

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En fecha 16 de marzo de 2009, el Juzgado de los Municipios Trujillo, Pampán y Pampanito de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, mediante auto, dio por recibida la demanda y se declaró incompetente para conocer de la misma, declinando la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se basó en las siguientes razones:

(…) conforme a lo establecido en el artículo 97 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se acuerda remitir las presentes actuaciones al Tribunal competente, Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con Sede en Barquisimeto Estado Lara, en virtud de que este Tribunal es incompetente para conocer del mismo, en tal sentido, se declina la competencia a dicho juzgado (…)

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El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, recibió el expediente en fecha 15 de abril de 2009, y en fecha 21 de abril de 2009, dictó sentencia a través de la cual se declaró igualmente incompetente para conocer del asunto y declinó la competencia en el Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo. Su razonamiento fue el siguiente:

En sentencia vinculante de fecha 14 de julio de 2.008, de Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de la Magistrada LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO, Expediente Nº 08-0579, caso Querella Funcionarial interpuesta por M.H.C.V. contra la Fundación de S. delE.M. (FUNDASALUD), publicada en Gaceta Oficial No. 39.018 de fecha 17 de septiembre de 2008, estableció la competencia de los órganos jurisdiccionales laborales para conocer de las demandas incoadas por los empleados de las fundaciones del Estado, contra éstas en su condición de patrono.

En dicha sentencia se estableció lo siguiente:

(…)

Ahora bien, tratándose el presente caso de un recurso de nulidad interpuesto contra la Fundación Trujillana de la Salud, el cual es un ente descentralizado funcionalmente, cuyas actividades son desarrolladas como personas jurídicas de Derecho Privado, no puede la demandante, en su condición de empleada activa de la Fundación Trujillana de la Salud, estar sujeta al régimen especial estatutario de Funcionario Público sino por el régimen ordinario de derecho común previsto en la Ley Orgánica del Trabajo.

(…)

Este Tribunal Superior, Administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley declara:

PRIMERO: Su INCOMPETENCIA para conocer del presente juicio por tratarse de una querella contra la Fundación Trujillana de la Salud.

SEGUNDO: DECLINA LA COMPETENCIA ante el Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Nuevo Régimen Procesal del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo que resulte competente según el sistema de distribución implantado en esa Coordinación del Trabajo.

(…)

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El Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, recibió el expediente en fecha 7 de mayo de 2009 y, mediante decisión de fecha 11 de mayo de 2009, se declaró incompetente para conocer la presente demanda; en consecuencia, planteó conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia. Dicha decisión se basó en los siguientes argumentos:

(…)

El artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. En tal sentido, como quiera que la pretensión contenida en el recurso que da inicio al presente proceso es la nulidad del acto administrativo que revoca el beneficio de percibir y gozar del pago de compensación por eficiencia y productividad que le ha afectado pecuniariamente, ya que el Ciudadano: M.A. MILLA AGUILAR, ha dejado de percibir la cantidad de ochocientos treinta y siete bolívares con setenta y cuatro céntimos (Bs. 837,74) contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD (FUNDASALUD); fundamentándose, la interposición de tal recurso de nulidad en el numeral 24 artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; este Tribunal se declara incompetente para el conocimiento del presente asunto, en virtud de que por el referido mandato constitucional la competencia la tiene atribuida la jurisdicción contencioso administrativa y no los tribunales laborales.

(…) este Juzgado Cuarto de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, actuando en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara incompetente para conocer del presente recurso de nulidad y, como quiera que el presente asunto lo recibe por declinatoria de competencia por parte del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, plantea conflicto negativo de competencia y en consecuencia, SOLICITA DE OFICIO LA REGULACIÓN DE COMPETENCIA, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil. En atención al artículo 71 ejusdem, remítanse las presentes actuaciones mediante oficio a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (…)

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El abogado J.L.H.B., apoderado judicial de la parte accionante, mediante diligencia de fecha 14 de mayo de 2009, apeló de la anterior decisión.

Mediante auto de fecha 19 de mayo de 2009, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, negó la apelación interpuesta por la parte accionante, y ordenó remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala Especial Primera de la Sala Plena, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

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Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a la Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso Domingo Manjarrez y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a distintos ámbitos de competencia (uno del trabajo y otro contencioso administrativo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, la Sala Plena es competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Una vez asumida la competencia, esta Sala Especial Primera pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver la presente causa, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

Como punto previo, debe esta Sala hacer un llamado de atención al abogado F.D.R., Juez del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, ya que siendo el Juzgado a su cargo el segundo en declararse incompetente para conocer de esta causa, ha debido solicitar de oficio la regulación de competencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, por lo cual, se le insta al cumplimiento estricto de la referida disposición legal.

Del libelo que dio inicio a este juicio, se evidencia que el demandante ejerció un “recurso de nulidad”, contra el “acto administrativo”, el cual no identifica con claridad, emanado de la FUNDACIÓN TRUJILLANA PARA LA S.D.E.T. (FUNDASALUD), en el que “se [le] revoca [su] beneficio de percibir y gozar del pago de compensación por eficiencia y productividad”.

De la lectura del libelo se observa que la pretensión de la parte actora es el reconocimiento del derecho a percibir una compensación por eficiencia y productividad a la que tendría derecho, de lo cual se deduce que se trata de una controversia referida a un beneficio de carácter laboral.

Con respecto al régimen jurídico aplicable a los trabajadores de las fundaciones del Estado venezolano, la Sala Constitucional en sentencia número 1.171 de fecha 14 de julio de 2008 (caso: FUNDASALUD), dejó sentado lo siguiente:

(…) en el caso particular, se presenta lo relativo al régimen jurídico de su personal. Mientras que la jurisprudencia de esta Sala se había inclinado por afirmar que las relaciones que mantienen las fundaciones del Estado con su personal están regidas por la Ley del Estatuto de la Función Pública, por una interpretación extensiva del ámbito subjetivo de aplicación de la mencionada ley (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional Nº 1.361, del 4 de julio de 2006, caso: “Orangel Fuentes Salazar”), se impone, desde una perspectiva extraprocesal, el reexamen de tal posición para armonizar el régimen jurídico aplicable al personal que labora en tales entes conforme a su naturaleza jurídica y, desde una perspectiva intraprocesal, fijar cuales son las normas procesales aplicables a las controversias que se susciten en este campo.

(…)

Con el propósito de fijar en el presente caso cual es el órgano jurisdiccional competente, y con ello determinar si el pronunciamiento que puso fin al juicio es válido o no, debe considerarse que las fundaciones públicas son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público, lo cual impide darle un tratamiento legal uniforme para la diversidad de relaciones jurídicas que desarrolla. De allí que se hace necesario acudir al análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para establecer el conjunto normativo aplicable, esto es, si se rige por normas estatutarias o normas de Derecho común.

En esta línea argumentativa, el profesor A.M.C. revisa en su obra “La personalidad jurídica del Estado” la insuficiencia de los criterios doctrinales foráneos que pretenden desarrollar un criterio unívoco para fijar el carácter público o privado de una persona jurídica inserta en el esquema organizativo del Estado. La utilidad de tal distinción radica, al menos para lo que interesa a esta Sala, en la determinación del régimen jurídico más apropiado para cada una de las relaciones jurídicas que desarrolla. En ese sentido, pone de relieve como elemento distintivo para su identificación el “status” que ocupa la persona jurídica en una relación determinada…

(…)

Como se aprecia, la anterior postura se apoya en el análisis concreto de la situación subjetiva en cada relación jurídica a los fines de determinar el régimen aplicable. Así, pese a la naturaleza del sujeto, la regulación aplicable será aquella que se adapte a la índole del negocio o relación jurídica que sostenga.

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado (…).

(…)

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

(…)

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia

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Por su parte, la Sala Plena en su fallo número 60 publicado el 14 de julio de 2009 (caso: K.V.R.P.), se pronunció en ese mismo sentido, al señalar lo siguiente:

(…) el principio general aplicable a los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado, es su sometimiento a regímenes de Derecho Privado, salvo la aplicación excepcional de normas de Derecho Público en razón de la materia o del sujeto en sí. Por ello estima la Sala que cuando el Estado emplea, para el cumplimiento de sus fines y propósitos, formas jurídicas propias del Derecho Privado, lo hace con el propósito y la convicción de que en estos casos, los entes que se crearen, quedarán sometidos al mencionado régimen jurídico. En este sentido, debe entonces recordarse que las situaciones y relaciones jurídicas derivadas del trabajo, como hecho social, están regidas, en principio, por las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo (Vid.: artículo 1°), a las cuales deben sujetarse todos las personas naturales o jurídicas.

Adicionalmente, debe poner de relieve este órgano judicial que recientemente fue dictado el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, mediante el cual se reformó el referido instrumento legal, cuyo artículo 114 establece lo siguiente:

‘Las fundaciones del Estado se regirán por el Código Civil, el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y las demás normas aplicables; y sus empleados se regirán por la legislación laboral ordinaria.’ (Subrayado añadido).

Esta disposición recoge en el Derecho Positivo los criterios anteriormente expuestos, los cuales ya habían sido mantenidos tanto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como por esta misma Sala Plena, por lo que el sometimiento a la legislación laboral de los empleados al servicio de las fundaciones del Estado no se produce exclusivamente a partir de la vigencia de la norma antes citada.

En definitiva, como lo señaló la Sala Constitucional en el mencionado fallo del 14 de julio de 2008, dado que el régimen sustantivo aplicable a las relaciones de trabajo en los entes funcionalmente descentralizados con forma de Derecho Privado es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo (…)

De allí que, del análisis de la jurisprudencia referida, el régimen jurídico aplicable al personal de la Fundación Trujillana para la S. delE.T. (FUNDASALUD), es el contenido en la Ley Orgánica del Trabajo y las controversias que surjan entre las fundaciones y sus trabajadores serán conocidas por los tribunales de la jurisdicción del trabajo. Así se decide.

Siendo ello así, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena, declara que la competencia para conocer la demanda intentada por el ciudadano M.Á.M.A., contra la Fundación Trujillana Para la S. delE.T. (FUNDASALUD), corresponde a los órganos que componen la jurisdicción del trabajo, específicamente al Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara: