Sentencia nº 00609 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 14 de Junio de 2016
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2016 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Bárbara Gabriela César Siero |
| Procedimiento | Apelación |
Apelación
Moliendas Papelón S.A., (MOLIPASA) apela sentencia de fecha 23.01.2014 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la demanda de nulidad interpuesta contra la P.A.N.. 99 del 19.03.2010, emitida por el entonces Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
La Sala declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil MOLIENDAS PAPELÓN, S.A. (MOLIPASA), contra la sentencia Nro. 2014-0066 de fecha 23 de enero de 2014, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia se CONFIRMA el fallo apelado. Se declara FIRME la p.a.N.. 99 del 19 de marzo de 2010 emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Bárbara Gabriela César Siero ----VLEX----
La remisión tuvo lugar en virtud del recurso de apelación ejercido por la recurrente en fecha 28 de enero de 2014, contra la sentencia Nro. 2014-0066 del 23 de ese mismo mes y año, dictada por la Corte remitente, la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido. Por auto del 6 de mayo de 2014, fue oído en ambos efectos el referido medio de impugnación.
En fecha 13 de mayo de 2014, se dio cuenta en Sala y en esa misma fecha se ordenó aplicar el procedimiento previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se designó ponente al Magistrado Emilio Ramos González y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación ejercida.
Por escrito del 18 de junio de 2014, los apoderados actores presentaron fundamentación de la apelación.
Por auto del 2 de julio de 2014, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se dejó constancia del vencimiento del lapso de contestación a la apelación. En esa misma fecha la causa entró en estado de dictar sentencia.
Mediante diligencias de fechas 12 de agosto y 11 de diciembre de 2014 la recurrente solicitó se dicte sentencia en la causa.
En fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
El día 11 de febrero del 2015, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal. En esa misma fecha se reasignó la ponencia a la Magistrada B.G.C.S..
Por escrito del 20 de mayo de 2015, la recurrente solicitó se dicte sentencia.
El 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado M.A.M.S. y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y M.A.M.S..
En fecha 10 de diciembre de 2015, la recurrente solicitó se dicte sentencia.
Para decidir, la Sala observa:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
Mediante P.A.N.. 99 de fecha 19 de marzo de 2010, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS) ratificó la medida de comiso interpuesta a la recurrente dictada por la Coordinación Regional del Estado Cojedes del referido Instituto, sobre seiscientos (600) sacos de azúcar industrial de cincuenta (50) Kilogramos cada uno, para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos, en los términos siguientes:
(…) Que en fecha 13 de enero de 2010 funcionarios adscrito (sic) al Ministerio del Poder Popular para la Defensa, Guardia Nacional Bolivariana Comando Regional Número 2 destacamento 23 Primera Compañía Comando San Carlos realizaron la retención preventiva de la cantidad de seiscientos (600) sacos de cincuenta (50) Kilogramos C/U para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos de Azúcar Industrial, transportado en vehículo Marca Chevrolet modelo Kodiak, Clase: Camión, Color Blanco, Placas: 73Y-ABR y Semi Remolque, Color Blanco, placas A61AC3K-MAX, conducido por el Ciudadano M.E.B., Titular de la Cédula de Identidad Número V.- 11.264.022, colocando a la orden del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS-COJEDES), por estar incurso presuntamente en infracción del artículo 64 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes a fin que se decida lo conducente.
(…)
Que en fecha 14 de Enero de 2010, en atención al llamado de la Guardia Nacional fueron autorizados funcionarios de la Coordinación Regional del INDEPABIS-ESTADO COJEDES, en relación a la retención preventiva de la cantidad de seiscientos (600) sacos de cincuenta (50) Kilogramos C/U para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos de Azúcar Industrial, (…) procede a realizar la recepción del siguiente producto Azúcar Industrial cuya cantidad es la antes mencionada, así mismo se realiza la recepción del vehículo que transportaba la carga antes identificado (…) son remitidas a [esa] institución conjuntamente con los siguientes documentos: Boleto de peso n° 40000 182 (…) factura emitida por Moliendas papelón (sic) (MOLIPASA) N° IMY99 001652 Y (sic) número de control 00-00022141 de fecha 11-01-2010 (…) al recibir y verificar todas las actuaciones escritas (sic) se constata que la factura que acredita la propiedad de la carga presenta un precio total [de] CIENTO VEINTE MIL NOVECIENTOS SESENTA BOLÍVARES (BS. 120.960) lo que divido entre los TREINTA (Bs. 30.000) Kilogramos que también presenta la factura especifica (sic) que cada kilogramo fue vendido a un precio de (4,03) Bs siendo su precio regulado (2,29 Bs) según Gaceta Oficial Número 39.205 de fecha 22 de junio de 2009, por otra parte (…) se deja constancia de que tanto la carga como el vehículo que la transporta ya citados [quedaron] bajo custodia del destacamento 23, Primera Compañía, a la orden de [esa] Coordinación hasta tanto se decida lo conducente.
(…)
Que en fecha 19 de Enero de 2010, venció la oportunidad legal para que el establecimiento comercial MOLIENDAS PAPELÓN S.A. (MOLIPASA) consignara su escrito de oposición y derecho a la defensa contra la medida preventiva de Comiso adoptada en fecha 14/01/10, por la Coordinación Regional del INDEPABIS-ESTADO COJEDES, por cuanto [su] Doctrina patria ha reiterado el derecho a la defensa como un principio que rige las relaciones que se desarrollen en nuestra vida cotidiana, entre los miembros de la sociedad ya estemos en presencia de personas jurídicas privadas, públicas y naturales, y con relevancia a aquellos casos en los cuales los derechos de los particulares puedan ser afectados por autoridades públicas o privadas, ello es consecuencia de nuestras normas de rango constitucional, de manera que todo proceso, ya se trate de un procedimiento administrativo o judicial, el mismo deberá ser llevado con igualdad y equilibrio para las partes, atendiendo a que puedan ser oídas, desvirtuando lo imputado, y promover y evacuar en su oportunidad pruebas de las generalmente admitidas en el derecho que le sean favorables, y que al mismo tiempo le van a proporcionar al órgano decididor (sic), como es el caso bajo estudio, la posibilidad de comprender y evaluar el asunto a su consideración, y en consecuencia dictar una decisión adecuada.
(…)
Que los actos administrativos citados se encuentran revestidos de eficacia y legalidad conforme a las normativas que regulan esta materia, en virtud que existe un procedimiento especifico (sic) en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en los Artículo[s] 111 númeral (sic) 4, y 113, que le otorga la facultad y la oportunidad para fundamentar y probar su oposición a la medida, por cuanto es importante señalar que las actuaciones realizadas por los funcionarios adscrito[s] a la Guardia Nacional, y [ese] Instituto contra el establecimiento comercial antes mencionado, en relación a seiscientos (600) sacos de cincuenta (50) Kilogramos C/U para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos de Azúcar Industrial, citados tienen plena validez por cuanto se trata de un bien de primera necesidad, el cual de acuerdo a sus características constituye un producto perecedero, y atenta contra las personas en el acceso a los bienes y servicios, por lo que [esa] institución en aras de garantizar el desarrollo productivo del consumo humano procedió a dictar medida preventiva de comiso conforme al artículo 112 númeral (sic) 02 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, respetando los principios de Legalidad, de modo que sus actuaciones, al ejercer sus potestades (que son poderes-deberes) deben ajustarse a las disposiciones legales, tanto de naturaleza formal como sustancial, previstas en el ordenamiento jurídico positivo-artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (sic). Tanto el derecho privado como el público, funcionan con base en la presunción de que los actos de las personas o entes son válidos, mientras no se acrediten hechos o circunstancias que ameriten desconocerlos, desaplicarlos y hasta invalidarlos.
(…)
Que la actividad alimenticia se encuentra imbuida o estrechamente vinculada a la libertad económica, por ello no puede entenderse el ejercicio de ésta como un derecho absoluto sino inmerso en el marco del interés social, en virtud de la existencia de ciertos bienes y servicios considerados de primera necesidad, tal y como lo establecen los artículos 5 y 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. Siendo importante precisar, que este producto es definido como alimentos de primera necesidad conforme a [la] Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.839 de fecha 27 de diciembre de 2007, alegada como principal elemento para ordenar el Comiso de los bienes antes mencionados pertenecientes al ciudadano antes mencionado. En ese sentido resulta contradictorio al interés y realidad social que reviste toda actividad económica que involucre la producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de alimentos o productos declarados de primera necesidad, como es el caso (…) [el] no adecuar su actividad en la cadena de producción a la necesidad actual del mercado, lo que denota una conducta tendente a obstaculizar la seguridad alimentaria. Dentro de [ese] contexto la medida preventiva adoptada no es desproporcionada por cuanto no impide, ni limita el libre ejercicio económico de la empresa así como tampoco afecta el patrimonio de la misma, por el contrario redunda en beneficio colectivo de la comunidad.
(…)
Que la responsabilidad solidaria de cualquiera de los sujetos involucrados en la cadena de comercialización de un producto o servicio está prevista en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios en el artículo 79 (…). Por cuanto quedó demostrado que la Sociedad Mercantil ‘MOLIENDAS DE PAPELÓN S.A (MOLIPASA)’ comercializando (sic) dicho producto con un sobreprecio, siendo este un producto perecedero y de primera necesidad, infringiendo así [los artículos] 64 y 46 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios.
DECLARA:
PRIMERO: Se Ratifica la Medida Preventiva de COMISO impuesta a la Sociedad Mercantil ‘MOLIENDAS DE PAPELÓN S.A. (MOLIPASA)’, por la Coordinación Regional del INDEPABIS-ESTADO COJEDES.
SEGUNDO: Se ordena colocar a la disposición de las personas los seiscientos (600) sacos de cincuenta (50) Kilogramos C/U para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos de Azúcar Industrial, para la cual la Oficinal del INDEPABIS deberá realizar las gestiones pertinentes para la venta del producto regulado, y el depósito del dinero obtenido por la venta, en la cuenta del Fondo Nacional de los Consejos Comunales.
TERCERO: Se ordena la entrega del Vehículo MARCA -Chevrolet, MODELO KODIAK, CLASE CAMIÓN, COLOR BLANCO, PLACAS 73Y-ABR y Semi-Remolque, Color B.P. A61AC3K.
(Negrillas del original y agregados de la Sala).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante decisión Nro. 2014-0066 del 23 de enero de 2014, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA), contra la P.A.N.. 99 de fecha 19 de marzo de 2010 dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en los términos siguientes:
En primer lugar, antes de emitir pronunciamiento respecto al fondo del asunto indicó que “en relación al escrito presentado en fecha 30 de octubre de 2013, por la Representación Judicial de la parte demandante, relacionado con la no consignación de los antecedentes administrativos (…) nace una presunción favorable sobre la causa petendi de la parte accionante y una presunción negativa acerca de la validez de la Providencia 099”.
Refirió que “(…) ciertamente tal como lo aduce la accionante, la omisión por parte del Órgano Administrativo demandado de remitir los antecedentes administrativos del caso de autos, aun y cuando en varias oportunidades le ha sido solicitado, acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de su pretensión, sin embargo ello no obsta para que este Órgano Jurisdiccional no pueda decidir si no consta en autos el referido expediente, puesto que éste constituye la prueba natural -más no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación (…)”.
Continuó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, señalando en cuanto al control de la constitucionalidad solicitado por la actora que “del escrito presentado por la demandante [se observa] que la misma solicitó el control difuso de la constitucionalidad sobre la norma contenida en el numeral 3 del artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios vigente desde el día 1º de febrero de 2010, sin embargo, antes de examinar este y cualquier otro punto, es necesario apuntar que la ley aplicable ratione temporis al fondo de la presente controversia es la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios publicada en Gaceta Oficial Nº 39.165 de fecha 24 de abril de 2009, cuyo artículo 111 se encuentra redactado en idénticos términos a la norma denunciada, por lo cual el análisis del presente punto, así como de todo el caso, se realizará a la luz de esta última, por lo cual advierte esta Corte que el pronunciamiento que se haga al respecto sobre la constitucionalidad de la misma resultará válida para aquella (…)”. (Agregados de la Sala).
Estimó conveniente señalar “que conforme a lo previsto en el artículo 334 de nuestra Constitución, todo Juez de la República debe atenerse a los lineamientos que traza la Carta Magna sobre el Estado Social de Derecho y de Justicia, debiendo velar en todo momento por el respeto a las normas constitucionales por encima de cualquier otra fuente de derecho positivo existente. Así, a los fines de cumplir dicho mandato, tal como lo ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la Constitución contempla que ante la existencia de un conflicto entre una norma constitucional y una de rango legal, prevalecerá siempre la primera, pudiendo el Juez que conoce de la causa desaplicar cualquier norma para un caso concreto, ello en razón de que el mismo constituye un mecanismo destinado a exponer anomalías concretas dentro del ordenamiento jurídico (…)”.
En ese mismo orden de ideas, indicó en cuanto a la presunta violación a la garantía de no confiscación de bienes que “(…) el mismo se encuentra previsto en los artículos 116 y 271 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales contemplan un supuesto de hecho bastante específico, aplicable únicamente a aquellos casos en los que se hayan perpetrado delitos contra el patrimonio público, o vinculados al tráfico de drogas, para decretar la procedencia de una determinada medida confiscatoria, a diferencia del comiso, que a pesar de la especialidad de la materia, su declaratoria, es producto del incumplimiento de una medida administrativa, relativa a restricciones y prohibiciones de la entrada de ciertos bienes al territorio nacional, rompiendo con el dogma creado por el liberalismo, el cual distingue al comiso como pena abrasivamente restrictiva del derecho de propiedad y que supone una medida que obstaculiza la libre circulación de bienes (…)”.
Adujo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que “(…) la propiedad estará sometida a un conjunto de limitaciones, atinentes a contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley, con fines de utilidad pública o de interés general, de manera que no constituye un derecho absoluto. La invocación del derecho de propiedad al estudiar la figura del comiso es esencial, por cuanto, los verbos que definen su estructura, vale decir, el uso, goce y disfrute, se componen como partículas del núcleo, en el cual, para que exista una eliminación de tal derecho, su afectación -abrupta o paulatina- será resultado del despojo de sus elementos esenciales sin una causa que lo justifique, evidenciándose que en el caso de autos la medida aplicada por el organismo demandado es una atribución de Ley que en modo alguno constituye una medida de confiscación por ser una figura totalmente ajena a la naturaleza de la sanción administrativa aplicada en el presente caso, como lo es el comiso (…)”.
Precisó que la medida de comiso “(…) se encuentra legalmente prevista mediante Ley formal dentro de un ordenamiento sectorial cuyo objetivo fundamental es la salvaguarda, defensa y protección de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, lo cual la diferencia de la confiscación de bienes. En efecto, los casos para la aplicación de la confiscación se encuentran taxativamente descritos en los artículos 116 y 271 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referidos a los delitos cometidos contra el patrimonio público, el enriquecimiento al a.d.P.P., las actividades comerciales o financieras vinculadas con el tráfico de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, legitimación de capitales, delincuencia organizada, hechos contra el patrimonio público de otros Estados o violaciones de derechos humanos (…)”.
Arguyó que existen diferencias entre la figura de comiso y la confiscación de bienes las cuales se encuentran referidas a “(…) (1) la fuente de la cual emanan, (2) las características fundamentales de cada una y (3) los supuestos de procedencia. En efecto, lo que en definitiva diferenciará a ambas figuras, es la magnitud del daño que determinada conducta genere en contravención de un tercero o a la colectividad, y así lo ha entendido el Constituyente, al definir los comportamientos ilícitos sometidos a las medidas de confiscación. En tal sentido, cuando los atributos de la propiedad, mutan de lo lícito a lo ilícito, por hechos voluntarios del agente, dejan de estar protegidos por la esfera de seguridad que le brinda su núcleo, de manera que, aunado a la persecución del sujeto, para evitar su desarrollo y consecución, se procura extraer del entorno social los elementos materiales empleados para tales fines (…)”.
Declaró que la medida de comiso constituye una medida cautelar que persigue “(…) la salvaguarda de los intereses públicos y aseguramiento de la ejecutividad de la pena correspondiente, no implica que, en la conclusión del procedimiento, la autoridad administrativa verifique que la medida de comiso deba mantenerse, en función de garantizar los intereses generales involucrados e impedir de esa forma la prosecución de actividades delictuales, lo cual no implica una vulneración en lo absoluto del derecho de propiedad (…)”.
En virtud de lo establecido en el artículo 112 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios “(…) la Administración podrá tomar posesión de los bienes y de los medios de transporte con los que se presuma fundadamente se han cometido cualquiera de los supuestos de ilícitos administrativos, previstos en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 de la referida Ley, referente a la especulación, el acaparamiento, boicot y la expedición de alimentos en mal estado, resultando igualmente aplicable las medidas preventivas previstas en el artículo 111 de la Ley ut supra mencionada (…)”.
Indicó que el caso de autos la medida preventiva de comiso “(…) dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se encuentra establecida en una norma de derecho positivo (Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios), todo lo cual conduce a [esa] Corte a determinar que dicho Organismo Público actuó con base a la existencia de un mandato legal que permite practicar una medida de ‘comiso’ a la demandante que en modo alguno se encuentra en contradicción con la norma prescrita en el artículo 116 del texto constitucional (…)”. (Agregados de la Sala).
Siendo así, señaló que la confiscación de bienes alegada por la sociedad mercantil recurrente no se desprende del expediente, razón por la cual desestimó los vicios de inconstitucionalidad que fueron denunciados.
En cuanto a la violación del debido proceso y el derecho a la defensa alegado por la recurrente, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo indicó que la actora “(…) mediante su escrito de oposición a la medida de comiso señaló como defensa principal que el azúcar decomisada es de uso industrial y por tanto se encuentra al margen de la regulación de precios para su venta (…)”.
Asimismo arguyó que la sociedad mercantil accionante admite que en el trámite realizado “(…) se ordenó la apertura del lapso de oposición previsto en el artículo 112 de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios, a los fines de que la empresa afectada, presentare los razonamientos, las pruebas, y en general, todas las defensas que pudiera alegar para rebatir la pertinencia de la medida preventiva de comiso impuesta en su contra, ello en consideración de sus intereses, lo cual realizó tal como fue señalado, pudiendo presentar alegatos en su defensa y presentar pruebas tendientes a la satisfacción de su derecho constitucional al debido proceso, tal como se cumplió en el caso de marras y más aun cuando el acto impugnado es producto de la oposición formulada por la propia demandante, donde fue ratificada la medida impuesta (…)”.
Que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios pudo “(…) ratificar o revocar la referida medida, por lo que a juicio de [esa] Corte, la referida empresa, hasta [esa] fase del procedimiento administrativo, contó con la oportunidad de ejercer ante la Administración un control posterior del acto vertido, ergo, no se configura una violación del derecho al debido proceso y a la defensa (…)”. (Agregados de la Sala).
Agregó que en fecha 19 de enero de 2010 “(…) la empresa (…) demandante formalizó su oposición a la medida preventiva de comiso adoptada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) (Vid. folios del setenta y ocho (78) al ochenta y uno (81) de la primera pieza del expediente Judicial), oposición que posteriormente mediante P.A. Nº 99 de fecha 19 de marzo de 2010 fue declarada sin lugar, ratificando así la medida preventiva de comiso contenida en el acta de inspección respectiva (…)”.
Destacó en relación a la P.A.N.. 99 dictada por la recurrida que “(…) previo a la misma se dio fiel cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para la tramitación de la oposición a la medida preventiva de comiso, pues se concedió a la parte accionante el derecho a esgrimir argumentos y promover pruebas y además la decisión fue dictada dentro del lapso legalmente establecido para ello (…)”.
Expresó que la Administración “(…) garantizó a la hoy accionante el ejercicio del derecho a la defensa por medio de la apertura del lapso de tres (3) días para manifestar su oposición y consignar las pruebas; y posteriormente informándole de su derecho a interponer el correspondiente recurso jerárquico; por lo cual [esa] Corte estima que el artículo 111 (hoy 112) de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios, no colide con las garantías constitucionales al derecho a la defensa y al debido proceso (…)”, razón por la cual desestimó la denuncia. (Agregado de la Sala).
Puntualizó que el procedimiento llevado a cabo por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios, se realizó conforme a las normas que regulan la materia, toda vez que “(…) debe igualmente descartar la procedencia de la denuncia hecha por la representación judicial de la empresa accionante en cuanto a la ilegalidad por ausencia de procedimiento en la que incurrió el acto administrativo impugnado, pues, tal y como ha quedado demostrado en autos, que la misma pudo oponerse a la medida practicada en su contra, pudiendo en todo momento hacer uso de los medios procesales que la Ley pone a su disposición, a los fines de atacar el acto administrativo impugnado (…)”.
Consideró que en el caso de autos no existió “(…) ausencia de procedimiento, situación que aunada al hecho de que el mismo fue llevado a cabo en total apego a la Ley, [razón por la cual ratificó] (…) la constitucionalidad y legalidad del acto impugnado (…)”. (Agregados de la Sala).
En cuanto a la violación del derecho a la propiedad alegado, refirió que el mismo se encuentra consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo cual “(…) en casos como el que cursa en autos, la labor de fiscalización que realiza la Administración requiere de consideraciones especiales para su análisis, ello en virtud del principio de seguridad alimentaria, consagrado en el artículo 305 de nuestra Constitución, el cual hace referencia al deber que recae en el Estado venezolano para lograr garantizar el derecho fundamental de la seguridad alimentaria, el cual debe ser entendido como el acceso suficiente, regular y permanente de alimentos, es por ello, que la actividad de producción y distribución de alimentos sea considerada una actividad primordial y necesaria para el desarrollo tanto económico, como social de nuestro país (…)”.
Refirió que el artículo 110 de la Ley de para la Defensa de las Personas en el acceso de los Bienes y Servicios “(…) consagra amplias potestades en materia de medidas preventivas a los funcionarios que ejercen funciones de fiscalización en materias vinculadas a la protección al consumidor, por lo cual, en concatenación con los criterios jurisprudenciales expuestos, se configura como una de las situaciones de hecho que el constituyente ha estimado como permisibles para restringir el derecho a la propiedad, pues en el presente caso, una vez constatada la incursión en uno de los ilícitos administrativos por el ente fiscalizador, se produjo la consecuencia jurídica prevista, en este caso, la ejecución de una medida preventiva establecida en una ley formal, que ciertamente afecta el derecho a la propiedad privada, pero sólo en aras de garantizar un bien jurídico de mayor importancia como lo es la seguridad alimentaria en la nación (…)”.
Puntualizó que “(…) la norma contenida en el referido artículo 111 de la precitada Ley, ni la actuación del Instituto de la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), haya atentado contra el derecho de propiedad de la parte actora, por el contrario la norma fue ejecutada de acuerdo a su finalidad, resguardando el cumplimiento de derechos revestidos de un carácter esencial para el Estado Social de Derecho y en todo caso tal actuación se encuentra resguardada por el propio texto constitucional; razón por la cual, [rechazó] (…) la posibilidad de ejercer el control difuso por los motivos explanados por la accionante en cuanto a este último punto y desechar el alegato de violación del derecho a la propiedad y a la garantía a la seguridad alimentaria (…)”.
En cuanto a la violación del principio de globalidad y congruencia, refirió “(…) que los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión definitiva, la globalidad de ‘todas’ las circunstancias planteadas a lo largo del procedimiento administrativo, desde su inicio hasta su terminación, siempre y cuando estén ligadas al problema discutido o a la materia propia de la controversia (…)”.
Reiteró que la P.A.N.. 99 del 19 de marzo de 2010 manifestó que “(…) ‘la factura que acredita la propiedad de la carga presenta un precio total de (…) (Bs. 120.960) lo que dividido entre los treinta (30.000) Kilogramos también presenta factura específica que cada Kilogramo fue vendido a un precio de (4,03 Bs) siendo su precio regulado (2,29 Bs) según Gaceta Oficial Número 39.205 de fecha 22 de junio de 2009…’, de lo cual se infiere, que mal puede sostener la empresa accionante que el Instituto recurrido no analizó sus argumentos, cuando en realidad se observa que tal revisión si fue efectuada, ello independientemente de que haya arrojado conclusiones distintas a las pretendidas por la impugnante, lo cual no es suficiente para viciar de ilegalidad el prenombrado acto administrativo, no vulnerando el principio de globalidad, congruencia o exhaustividad del acto administrativo, en consecuencia, se declara infundada la presente denuncia (…)”.
En cuanto al vicio de falso supuesto, indicó que la recurrente alegó que “(…) comercializaba presuntamente azúcar industrial y así refiere el informe de Inspección de fecha 14 de enero de 2010, no obstante, no logró demostrar que ese producto estuviera al margen de las regulaciones, bien sea porque su proceso de elaboración era diferente; porque el sistema de costos discrepa del que se obtiene del azúcar refinada integral en cualquiera de sus manifestaciones [ó] del azúcar lavada (…); que el legislador no incluyó al ‘azúcar industrial’ debido al universo a quien va dirigido su consumo, entre otros factores. Siendo un hecho cierto, que existen regulaciones del precio de venta del azúcar, ello significa que el productor y comercializador debe estar atento al monto en que efectuará las transacciones y fundamentalmente al importe del mismo (…)”. (Agregado de la Sala).
Señaló que la accionante “(…) no consignó prueba alguna que demostrara que el azúcar que comercializaba estaba fuera de la regulación de precios, su conducta es subsumible dentro del supuesto establecido en el artículo 65 de la Ley del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (…)”.
Que “(…) la declaratoria de comiso tiene un efecto contrario y es evitar que el mercado interno sea afectado por técnicas especulativas que tengan como propósito incrementar los precios de toda la cadena de comercialización y distribución, elevar los índices de inflación y por lo tanto atentar contra las medidas de estabilidad macroeconómicas establecidas por el Estado, en consecuencia, al no existir una afectación al derecho de propiedad de la parte accionante, se declara infundada la denuncia acerca del falso supuesto planteada por la parte demandante (…)”.
A su vez y respecto a la violación a la seguridad alimentaria y soberanía agroalimentaria, señaló el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y refirió que “(…) la actuación administrativa estuvo dirigida a proteger los derechos e intereses del público consumidor puesto que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tuvo a su alcance elementos suficientes para presumir que el azúcar decomisada a la Sociedad Mercantil Moliendas Papelón S.A. (MOLIPASA), tenía un precio superior al fijado por el Ejecutivo Nacional, por lo cual, la lesión se verificaría respecto de los consumidores como eslabón fundamental que justifica la existencia de la cadena agroalimentaria (…)”.
Que la orden del Instituto para la Defensa de las Personas para el Acceso a los Bienes y Servicios “(…) fue la de colocar a disposición de las personas seiscientos (600) sacos de azúcar, para lo cual se exhortó a la Oficina del INDEPABIS-Cojedes, a realizar las gestiones pertinentes para la venta del producto a precio regulado, entendiéndose que la decisión fue adoptada en aras de garantizar no sólo que la mercancía llegara a la población y de esa manera garantizar la seguridad alimentaria, sino, que la misma fuera expedida a precio regulado, de manera que no afectara el sistema de costos y valor del producto y en todo caso, son las acciones de la demandante, al fijar los precios los que atentaban contra los derechos de la población, así como a la seguridad agroalimentaria (…)”.
Señaló que las acciones que fueron llevadas a cabo por el referido Instituto en ningún momento “(…) se llevaron a cabo en contra del derecho del público consumidor a disponer permanentemente de los alimentos considerados de primera necesidad o sometidos a control de precios; y por el contrario siempre fue garantizada con su actuación la seguridad agroalimentaria del pueblo venezolano (…)”.
Siendo así, declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la P.A.N.. 99 del 19 de marzo de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios.
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de junio de 2014, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A. (MOLIPASA), presentaron escrito de fundamentación de la apelación en los términos que a continuación se exponen:
1. Vicio de errónea interpretación
Argumentaron que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo interpretó erróneamente el artículo 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por la incorrecta distinción entre la figura de confiscación y la medida de comiso, puesto que la última está prevista como una medida cautelar y no como una sanción que causa el desapoderamiento definitivo de los bienes, sin la referida contraprestación que restituya su valor.
2. Vicio de incongruencia negativa
Afirmaron que el a quo no consideró los argumentos presentados respecto a la desaplicación del artículo 111 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Denunciaron la violación de las garantías constitucionales al debido proceso y al derecho a la defensa, puesto que a su decir la P.A. no valoró los argumentos esgrimidos en el escrito de oposición de fecha 19 de enero de 2010.
Arguyeron que la sentencia impugnada “no consideró los argumentos presentados por [su representada] para analizar la inconstitucionalidad de la Providencia por la violación de la garantía de No-Confiscación consagrada en el artículo 116 de la Constitución”, y que únicamente se limitó a analizar la solicitud de desaplicación del artículo 65 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Resaltaron que además la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la sentencia dictada “(…) [no] tomó en cuenta (…) los argumentos presentados (…) con el fin de analizar la violación del principio de globalidad y congruencia por parte de la providencia”. (Agregado de la Sala).
Asimismo indicaron que el fallo apelado omitió considerar los argumentos referidos a la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido, en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, respecto a la P.A.N.. 99 del 19 de marzo de 2010.
3. Vicio de errónea apreciación de los hechos
Indicaron que la Corte incurrió en una errónea apreciación de los hechos “ya que concluyó que el INDEPABIS no violó el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa”, y que la medida preventiva de comiso constituyó la imposición de una sanción en contra de la sociedad mercantil recurrente, sin que existiera un procedimiento legalmente establecido.
Asimismo señalaron que el a quo consideró erróneamente tales garantías, en virtud de que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “nunca consignó el expediente administrativo relativo a la Providencia”.
Expresaron que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo incurrió en una errónea apreciación de los hechos respecto a la violación del derecho a la propiedad, toda vez que a su decir el azúcar que fue objeto de la medida de comiso, no estaba sometida al régimen de regulación de precios.
4. Errónea interpretación “de la normativa aplicable”.
Indicaron que la Corte Primera “reitera el error interpretativo del INDEPABIS sobre la aplicación de la Resolución que fija los precios del azúcar”, toda vez que de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, sólo los productos declarados previamente de primera necesidad por el Ejecutivo Nacional, pueden estar sometidos al régimen de control de precios (Decreto Presidencial Nro. 2.304 del 6 de febrero de 2003).
En ese mismo orden de ideas señalaron, que las consideraciones expuestas por la referida Corte “resultan falsas, ya que no es cierto que no exista en autos ningún elemento probatorio (i) relativo a que el azúcar industrial no está sujeta a control de precios y (ii) que el azúcar objeto de la Medida de Comiso propiedad de Molipasa no era para consumo humano”, y que por tales razones resultaba improcedente la aplicación de lo previsto en el artículo 65 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento con relación a la apelación interpuesta por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA) contra la decisión Nro. 2014-0066 del 23 de enero de 2014, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de nulidad ejercido contra la P.A.N.. 99 de fecha 19 de marzo de 2010, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), que ratificó la medida de comiso impuesta por la Coordinación Regional del Estado Cojedes del referido Instituto, sobre seiscientos (600) sacos de azúcar industrial de cincuenta (50) Kilogramos cada uno, para un total de treinta mil (30.000) Kilogramos.
No obstante, en el orden en que fueron alegados los argumentos de la parte apelante en el escrito de fundamentación de la apelación, esta M.I. pasa a decidirlos del siguiente modo:
1. Incongruencia Negativa
Respecto al vicio de incongruencia negativa, esta Sala ha establecido que la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que constituye el objeto del proceso (Vid. Sentencia Nro. 00082 de fecha 26 de enero de 2011).
Asimismo esta M.I. ha determinado que la disposición contenida en articulo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, se materializa cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial que se encuentra en debate, bien porque no resolvió únicamente lo pretendido por las partes, o bien porque se limitó a resolver algunas defensas expresadas por los sujetos en el juicio, omitiendo el fallo el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial.
En caso de configurarse el último supuesto antes mencionado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, que es el vicio denunciado por la parte apelante, en el caso de autos.
Ahora bien el vicio de incongruencia negativa alegado por la sociedad mercantil apelante, tuvo por sustento, la presunta omisión de pronunciamiento sobre los siguientes alegatos: 1) la solicitud de desaplicación del artículo 111 numeral 3 de la Ley de la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; 2) violación del derecho a la defensa y al debido proceso (derecho a ser oído); 3) inconstitucionalidad de la providencia impugnada por violación de la garantía de No-Confiscación; 4) violación del principio de globalidad y congruencia; y 5) ausencia total del procedimiento previsto del artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
1.1 De la solicitud de la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del artículo 111 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Sostiene la apelante, que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo omitió considerar los argumentos respecto a la solicitud de desaplicación del artículo 111 numeral 3 de la Ley para la Defensas de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Al respecto, y de un examen de la decisión apelada se advierte que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la motivación del fallo señaló lo siguiente:
En primer lugar, [esa] Corte aprecia del escrito presentado por la demandante que la misma solicitó el control difuso de la constitucionalidad sobre la norma contenida en el numeral 3 del artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios vigente desde el día 1º de febrero de 2010, sin embargo, antes de examinar este y cualquier otro punto, es necesario apuntar que la ley aplicable ratione temporis al fondo de la presente controversia es la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios publicada en Gaceta Oficial Nº 39.165 de fecha 24 de abril de 2009, cuyo artículo 111 se encuentra redactado en idénticos términos a la norma denunciada, por lo cual el análisis del presente punto, así como de todo el caso, se realizará a la luz de esta última, por lo cual advierte esta Corte que el pronunciamiento que se haga al respecto sobre la constitucionalidad de la misma resultará válida para aquella.
Señalado lo anterior, se observa que la representación judicial de la parte demandante, solicitó la desaplicación por control difuso del artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, por contrariar lo dispuesto en los artículos 116 y 49 de la Constitución y en consecuencia se apliquen directamente las disposiciones de la Constitución en el análisis a realizar por ese Tribunal en cuanto de la legalidad de la P.A. impugnada.
En virtud del anterior pedimento, [esa] Corte estima conveniente destacar que conforme a lo previsto en el artículo 334 de nuestra Constitución, todo Juez de la República debe atenerse a los lineamientos que traza la Carta Magna sobre el Estado Social de Derecho y de Justicia, debiendo velar en todo momento por el respeto a las normas constitucionales por encima de cualquier otra fuente de derecho positivo existente. Así, a los fines de cumplir dicho mandato, tal como lo ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la Constitución contempla que ante la existencia de un conflicto entre una norma constitucional y una de rango legal, prevalecerá siempre la primera, pudiendo el Juez que conoce de la causa desaplicar cualquier norma para un caso concreto, ello en razón de que el mismo constituye un mecanismo destinado a exponer anomalías concretas dentro del ordenamiento jurídico (Vid. sentencia de la mencionada Sala Nº 1178 de fecha 17 de julio de 2008).
Así pues, en acatamiento al criterio antes expuesto, esta Corte pasa a evaluar la solicitud de control difuso, planteada sobre el artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, hecha por la parte recurrente, en los términos siguientes:
(…)
De modo pues, que en el caso concreto objeto de análisis, [esa] Corte no aprecia que la norma contenida en el referido artículo 111 de la precitada Ley, ni la actuación del Instituto de la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), haya atentado contra el derecho de propiedad de la parte actora, por el contrario la norma fue ejecutada de acuerdo a su finalidad, resguardando el cumplimiento de derechos revestidos de un carácter esencial para el Estado Social de Derecho y en todo caso tal actuación se encuentra resguardada por el propio texto constitucional; razón por la cual, [esa] Corte también debe rechazar la posibilidad de ejercer el control difuso por los motivos explanados por la accionante en cuanto a este último punto (…)
. (Agregados de la Sala).
De la lectura, de la decisión judicial apelada, esta Sala observa que el a quo, se pronunció respecto al alegato referido a la solicitud de “(…) desaplicación del artículo 111(3) de la Ley Indepabis (…)”, y señaló expresamente que la actuación realizada por el Instituto de la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios estuvo ajustada a la normativa legal en cumplimiento de la defensa de los derechos e intereses de la República.
Razón por la cual debe desestimar esta Sala el vicio de incongruencia negativa, en cuanto a la supuesta omisión del pronunciamiento respecto al alegato referido a la desaplicación por control difuso del artículo 111 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. Así se declara.
1.2 Incongruencia negativa en cuanto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
La sociedad mercantil apelante igualmente sostuvo que la sentencia apelada omitió pronunciarse respecto a los alegatos expuestos en el capítulo III del escrito de informes, el cual se encuentra referido a que “(…) La P.v. el Derecho a la Defensa y Debido P.d.M. (derecho a ser oído) (…)”, y por tanto es inconstitucional.
Con relación a esta denuncia, se aprecia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, señaló que en fecha 19 de enero de 2010 la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A., (MOLIPASA) formalizó su oposición a la medida preventiva de comiso adoptada por el Instituto recurrido, y que la mencionada P.A.N.. 99 objeto de impugnación “(…) dio fiel cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para la tramitación de la oposición a la medida preventiva de comiso, pues se concedió a la parte accionante el derecho a esgrimir argumentos y promover pruebas y además la decisión fue dictada dentro del lapso legalmente establecido para ello (…)”.
En igual sentido, se advierte que la Corte Primera indicó que la Administración garantizó el ejercicio del derecho a la defensa al establecer un lapso de tres (3) días a favor de la recurrente a los fines de manifestar su oposición y consignar las pruebas necesarias “(…) y posteriormente informándole de su derecho a interponer el correspondiente recurso jerárquico (…)”.
Adicionalmente se aprecia, de un examen de las actas que integran el expediente que la Guardia Nacional Bolivariana, si bien procedió a retener los bienes aludidos por la actora, lo hizo con carácter preventivo y sólo luego de cumplido el procedimiento administrativo, al que la parte tuvo acceso y participó (tal y como se desprende la propia providencia impugnada), fue dictada la medida de comiso, lo cual fue destacado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En razón de lo anterior se desestima el alegato relativo al vicio de incongruencia negativa en cuanto a la supuesta omisión de pronunciamiento respecto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
1.3 Incongruencia negativa en cuanto a la violación de la garantía constitucional de No Confiscación.
Al respecto, la apelante alegó que el a quo “(…) [no] tomó en cuenta [ni] consideró los argumentos presentados por Molipasa para analizar la inconstitucionalidad de la Providencia por violación de la garantía de No-Confiscación consagrada en el artículo 116 de la Constitución (…)”, que la argumentación contenida en la sentencia “(…) se limita a analizar la solicitud de desaplicación del artículo 65 de la Ley Indepabis (…)”. (Agregados de la Sala).
Hecha la anterior precisión, aprecia la Sala que en relación al referido alegato, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo indicó lo siguiente:
(…) la no confiscación de bienes, (…) se encuentra previst[a] en los artículo 116 y 271 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales contemplan un supuesto de hecho bastante específico, aplicable únicamente a aquellos casos en los que se hayan perpetrado delitos contra el patrimonio público, o vinculados al tráfico de drogas, para decretar la procedencia de una determinada medida confiscatoria, a diferencia del comiso, que a pesar de la especialidad de la materia, su declaratoria, es producto del incumplimiento de una medida administrativa, relativa a restricciones y prohibiciones de la entrada de ciertos bienes al territorio nacional, rompiendo con el dogma creado por el liberalismo, el cual distingue al comiso como pena abrasivamente restrictiva del derecho de propiedad y que supone una medida que obstaculiza la libre circulación de bienes.
Ello así, es la propia Constitución –norma suprema de aplicación inmediata- la que señala que la propiedad estará sometida a un conjunto de limitaciones, atinentes a contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la Ley, con fines de utilidad pública o de interés general, de manera que no constituye un derecho absoluto. La invocación del derecho de propiedad al estudiar la figura del comiso es esencial, por cuanto, los verbos que definen su estructura, vale decir, el uso, goce y disfrute, se componen como partículas del núcleo, en el cual, para que exista una eliminación de tal derecho, su afectación –abrupta o paulatina- será resultado del despojo de sus elementos esenciales sin una causa que lo justifique, evidenciándose que en el caso de autos la medida aplicada por el organismo demandado es una atribución de Ley que en modo alguno constituye una medida de confiscación por ser una figura totalmente ajena a la naturaleza de la sanción administrativa aplicada en el presente caso, como lo es el comiso
.
Asimismo y con base a lo establecido en el artículo 112 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (ahora artículo 111 numeral 3), señaló que la Administración puede:
(…) tomar posesión de los bienes y de los medios de transporte con los que se presuma fundadamente se han cometido cualquiera de los supuestos de ilícitos administrativos, previstos en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 de la referida Ley, referente a la especulación, el acaparamiento, boicot y la expedición de alimentos en mal estado, resultando igualmente aplicable las medidas preventivas previstas en el artículo 111 de la Ley ut supra mencionada
Ello así, se evidencia en el caso de marras que la medida preventiva de comiso dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se encuentra establecida en una norma de derecho positivo (Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios), todo lo cual conduce a esta Corte a determinar que dicho Organismo Público actuó con base a la existencia de un mandato legal que permite practicar una medida de ‘comiso’ a la demandante que en modo alguno se encuentra en contradicción con la norma prescrita en el artículo 116 del texto constitucional.
De este modo, no se desprende de las actas la existencia de una supuesta ‘confiscación de bienes’ invocada, ergo, no se aprecia que exista una violación a la garantía constitucional de no confiscación aducida por la parte actora, por tanto, se desestiman los vicios de inconstitucionalidad denunciados en lo que se refiere a este punto. Así se decide (…)
.
A su vez, advierte la Sala que el a quo en la decisión apelada estableció la diferencia entre la medida preventiva de comiso y la confiscación de bienes, expresando lo siguiente:
(…) Al existir, importantes diferencias entre la figura del comiso y la confiscación de bienes, referidas principalmente a (1) la fuente de la cual emanan, (2) las características fundamentales de cada una y (3) los supuestos de procedencia. En efecto, lo que en definitiva diferenciará a ambas figuras, es la magnitud del daño que determinada conducta genere en contravención de un tercero o a la colectividad, y así lo ha entendido el Constituyente, al definir los comportamientos ilícitos sometidos a las medidas de confiscación. En tal sentido, cuando los atributos de la propiedad, mutan de lo lícito a lo ilícito, por hechos voluntarios del agente, dejan de estar protegidos por la esfera de seguridad que le brinda su núcleo, de manera que, aunado a la persecución del sujeto, para evitar su desarrollo y consecución, se procura extraer del entorno social los elementos materiales empleados para tales fines (…)
De allí, que el comiso constituya una medida cautelar que persiga –en principio- la salvaguarda de los intereses públicos y aseguramiento de la ejecutividad de la pena correspondiente, no implica que, en la conclusión del procedimiento, la autoridad administrativa verifique que la medida de comiso deba mantenerse, en función de garantizar los intereses generales involucrados e impedir de esa forma la prosecución de actividades delictuales, lo cual no implica una vulneración en lo absoluto del derecho de propiedad. (…)
.
Conforme se evidencia la Corte, se pronunció respecto el alegato formulado por la apelante referido a la violación del principio de confiscación de bienes, desechando el mismo al considerar que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios ajustó su actuación al ordenamiento jurídico aplicable.
En este orden de ideas, interesa destacar que la Sala comparte las consideraciones señaladas por el a quo, respecto al principio de no confiscación y la medida de comiso, siendo que esta última se realiza con la finalidad de establecer un mecanismo de protección de la actividad administrativa, por lo cual sólo procede cuando se dan los tres supuestos relativos a: i) bienes de personas responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público; ii) bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al a.d.P.P.; y iii) bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 1385 del 30 de septiembre de 2009).
Siendo así se aprecia, que el Tribunal de la causa sí analizó el alegato referido a la garantía de no confiscación consagrada en el artículo 116 de nuestro texto constitucional, razón por la cual debe desestimar esta Sala el alegato relativo al vicio de incongruencia negativa en relación al principio de no confiscación de bienes.
1.4 Incongruencia negativa en cuanto al alegato relativo a la violación del principio de globalidad y congruencia.
Al respecto, la sociedad mercantil apelante adujo que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “ignoró en la Providencia los alegatos (…) [en el] escrito de oposición”, situación que no fue evaluada en el fallo impugnado, lo cual constituye “(…) una irregularidad relevante, ya que coincide en el contenido de la providencia (…)”. (Agregados de la Sala).
Que la argumentación contenida en la sentencia “se limita a señalar que el INDEPABIS no violó el principio de globalidad y congruencia en virtud de que consideró (erróneamente) que el azúcar propiedad de Molipasa supuestamente no se adecuaba al régimen de regulación de precios”.
En ese mismo orden de ideas, respecto a la globalidad de los actos administrativos este M.T. ha establecido lo siguiente:
(…) En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración se encuentra en la obligación de resolver todas y cada una de las cuestiones que le hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación. Sin embargo, dicha omisión sólo podría conllevar a la anulación del acto, en el caso de que la misma afecte el contenido del acto administrativo dictado, estando esta Sala en el deber de preservar la validez de todo aquello en el acto que resulte independiente; ello, por aplicación del principio de conservación de los actos administrativos, establecido en el artículo 21 eiusdem, según el cual: ‘Si en los supuestos del artículo precedente, el vicio afectare sólo a una parte del acto administrativo, el resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez’ (…)
. (Vid. Sentencia Nro. 02583 de fecha 7 de diciembre de 2004).
De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende que la Administración se encuentra en la obligación de resolver todas y cada una de las cuestiones que son planteadas por la parte, de existir alguna omisión esta sólo podrá conllevar a la anulación del acto si la misma incide en su contenido y por consecuencia afecta la decisión.
Ahora bien de un examen de la sentencia definitiva dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se aprecia que en relación al referido alegato indicó:
(…) En principio destaca [ese] Tribunal que los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión definitiva, la globalidad de ‘todas’ las circunstancias planteadas a lo largo del procedimiento administrativo, desde su inicio hasta su terminación, siempre y cuando estén ligadas al problema discutido o a la materia propia de la controversia (…).
En tal sentido, [ese] Órgano Jurisdiccional pasa a revisar el acto administrativo objeto de impugnación, a los fines de verificar si el mismo efectivamente se pronunció sobre los argumentos expuestos por la Sociedad Mercantil Moliendas Papelón S.A. (MOLIPASA), en sede administrativa, no sin antes mencionar, que la referida empresa en su escrito de oposición adujo como defensa principal, que ‘…el azúcar decomisada es de uso industrial…’; así como las mismas denuncias de inconstitucionalidad ya analizadas en el presente fallo.
Ello así, [esa] Corte reitera que al momento de dictar la P.A. Nº 99 hoy recurrida, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), manifestó que ‘…la factura que acredita la propiedad de la carga presenta un precio total de (…) (Bs. 120.960) lo que dividido entre los treinta (30.000) Kilogramos también presenta factura específica (sic) que cada Kilogramo fue vendido a un precio de (4,03 Bs) siendo su precio regulado (2,29 Bs) según Gaceta Oficial Número 39.205 de fecha 22 de junio de 2009…’, de lo cual se infiere, que mal puede sostener la empresa accionante que el Instituto recurrido no analizó sus argumentos, cuando en realidad se observa que tal revisión si fue efectuada, ello independientemente de que haya arrojado conclusiones distintas a las pretendidas por la impugnante, lo cual no es suficiente para viciar de ilegalidad el prenombrado acto administrativo, no vulnerando el principio de globalidad, congruencia o exhaustividad del acto administrativo, en consecuencia, se declara infundada la presente denuncia (…)
. (Agregados de la Sala).
Bajo lo óptica de lo anterior, comparte esta Sala el análisis presentado por la Corte, en virtud de que las consideraciones expresadas en la P.A.N.. 99 del 19 de marzo de 2010, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios, se encuentran dirigidas -entre otras- a las facturas del control del azúcar de uso industrial, cuestión que fue señalada en el escrito de oposición a la medida preventiva de comiso (folios 79 al 81), razón por la cual considera este M.Ó.J. que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, analizó correctamente el referido principio de globalidad y congruencia.
Razón por la cual desestima esta Sala el vicio de incongruencia negativa por la presunta omisión del principio de globalidad y congruencia. Así se declara.
1.5 Incongruencia negativa en cuanto a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
La parte apelante señaló en el escrito de fundamentación de la apelación que la sentencia se encuentra viciada de incongruencia negativa, pues la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “omitió considerar los argumentos expresados (…) respecto a la ilegalidad de la Providencia por encontrarse viciada de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19(4) de la LOPA”.
Ahora bien, con relación al referido alegato corresponde reproducir las consideraciones expresadas en los párrafos precedentes, en los cuales se indicó que la Guardia Nacional Bolivariana, procedió a retener los bienes de la actora (azúcar) de manera preventiva, y sólo luego de cumplido el procedimiento administrativo, al que tuvo acceso la parte, fue dictada la medida de comiso.
Asimismo tal y como se dijo anteriormente, se desprende de las actas del expediente que en fecha 19 de enero de 2010 la sociedad mercantil apelante, conforme al procedimiento establecido, formuló su oposición a la medida preventiva de comiso que fue adoptada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, cuestión que fue verificada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Razón por la cual, esta Sala evidencia que en el fallo impugnado fue examinada la pretendida violación de los derechos a la defensa y el debido proceso.
Por tanto, y con base a las precedentes razones concluye esta Sala que no se configuró el vicio de incongruencia negativa en el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.
2. Errónea Interpretación de la garantía de No-Confiscación consagrada en el artículo 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Indicaron que de la sentencia impugnada se desprende “la errónea distinción (…) entre la figura de la confiscación y la medida de comiso, tomando en cuenta que de conformidad con el artículo 111(3) de la derogada de Ley Indepabis, ambas instituciones jurídicas causaban el mismo resultado material: el desapoderamiento de un bien sin contraprestación alguna”, en tal sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al afirmar que ambas figuras son distintas “resulta contrario al texto de artículo 116 constitucional”, interpretándolo erróneamente.
Asimismo indicó que el a quo al determinar “la supuesta constitucionalidad del artículo 111(3) de la Ley Indepabis, incurrió en una errónea interpretación de la normativa aplicable”.
Ahora bien, de un examen de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se advierte que en relación a la presunta violación de la garantía de no confiscación de bienes consagrada en el artículo 116 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señaló lo siguiente:
(…) Según se ha precisado hasta el momento, la medida de comiso se encuentra legalmente prevista mediante Ley formal dentro de un ordenamiento sectorial cuyo objetivo fundamental es la salvaguarda, defensa y protección de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, lo cual la diferencia de la confiscación de bienes. En efecto, los casos para la aplicación de la confiscación se encuentran taxativamente descritos en los artículos 116 y 271 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referidos a los delitos cometidos contra el patrimonio público, el enriquecimiento al a.d.P.P., las actividades comerciales o financieras vinculadas con el tráfico de sustancias estupefacientes o psicotrópicas, legitimación de capitales, delincuencia organizada, hechos contra el patrimonio público de otros Estados o violaciones de derechos humanos.
Al existir, importantes diferencias entre la figura del comiso y la confiscación de bienes, referidas principalmente a (1) la fuente de la cual emanan, (2) las características fundamentales de cada una y (3) los supuestos de procedencia. En efecto, lo que en definitiva diferenciará a ambas figuras, es la magnitud del daño que determinada conducta genere en contravención de un tercero o a la colectividad, y así lo ha entendido el Constituyente, al definir los comportamientos ilícitos sometidos a las medidas de confiscación. En tal sentido, cuando los atributos de la propiedad, mutan de lo lícito a lo ilícito, por hechos voluntarios del agente, dejan de estar protegidos por la esfera de seguridad que le brinda su núcleo, de manera que, aunado a la persecución del sujeto, para evitar su desarrollo y consecución, se procura extraer del entorno social los elementos materiales empleados para tales fines-
De allí, que el comiso constituya una medida cautelar que persiga –en principio- la salvaguarda de los intereses públicos y aseguramiento de la ejecutividad de la pena correspondiente, no implica que, en la conclusión del procedimiento, la autoridad administrativa verifique que la medida de comiso deba mantenerse, en función de garantizar los intereses generales involucrados e impedir de esa forma la prosecución de actividades delictuales, lo cual no implica una vulneración en lo absoluto del derecho de propiedad.
Ahora bien, con base al numeral 3 del artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, la Administración podrá tomar posesión de los bienes y de los medios de transporte con los que se presuma fundadamente se han cometido cualquiera de los supuestos de ilícitos administrativos, previstos en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 de la referida Ley, referente a la especulación, el acaparamiento, boicot y la expedición de alimentos en mal estado, resultando igualmente aplicable las medidas preventivas previstas en el artículo 111 de la Ley ut supra mencionada.
Ello así, se evidencia en el caso de marras que la medida preventiva de comiso dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se encuentra establecida en una norma de derecho positivo (Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios), todo lo cual conduce a esta Corte a determinar que dicho Organismo Público actuó con base a la existencia de un mandato legal que permite practicar una medida de ‘comiso’ a la demandante que en modo alguno se encuentra en contradicción con la norma prescrita en el artículo 116 del texto constitucional.
De este modo, no se desprende de las actas la existencia de una supuesta ‘confiscación de bienes’ invocada, ergo, no se aprecia que exista una violación a la garantía constitucional de no confiscación aducida por la parte actora, por tanto, se desestiman los vicios de inconstitucionalidad denunciados en lo que se refiere a este punto (…)
.
A su vez y al verificar el contenido del acto administrativo objeto de la demanda de nulidad a que aluden las presentes actuaciones, se aprecia que los funcionarios del entonces Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), consideraron que la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA), estaba presuntamente incursa en el ilícito administrativo previsto en los artículos 64 y 46 de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable ratione temporis (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.165 de fecha 24 de abril de 2009), por comercializar un producto de primera necesidad, por encima del precio regulado mediante la Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y para la Alimentación, distinguida con el alfanumérico N° DM/N° 3036-09, de fecha 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.205, de fecha 22 de junio de 2009.
En este orden de consideraciones, resulta oportuno destacar que los funcionarios y funcionarias autorizados por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios están facultados para imponer medidas cautelares, sin que ello obste para que el titular de dicho ente administrativo pueda ejercer la potestad que le otorga el numeral 4 del artículo 105 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable ratione temporis, para “(…) Dictar las Providencias Administrativas y aplicar las sanciones correspondientes de conformidad con lo previsto en la presente Ley (…)”. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 01641 de fecha 3 diciembre de 2014).
De manera que, al amparo de las precedentes razones a juicio de esta Sala, resultan improcedentes los alegatos formulados por la parte apelante, respecto a la denunciada vulneración de la garantía constitucional de no confiscación. Así se determina.
Corrobora la conclusión precedente, lo establecido por esta Sala en la sentencia Nro. 00876 del 11 de junio de 2014, en la que ante una situación similar a la que es objeto de análisis en este caso, declaró:
(…) De la denunciada violación de la garantía de no confiscación:
(…)
(…) se reconoce la validez de la medida de comiso, siempre que la Administración esté expresamente facultada para acordarla, a diferencia de la confiscación que sólo procede en los casos expresamente previstos en el Texto Fundamental, y sin necesidad de seguir un procedimiento previo para ello, tal como sostuviese también la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo apelado.
En este orden de ideas, la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable al caso (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.165 de fecha 24 de abril de 2009), otorgaba a las funcionarias y funcionarios autorizados por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), amplias potestades de fiscalización a los establecimientos y medios de transportes dedicados a la actividad económica de bienes de la cadena de distribución, producción y consumo (artículo 109), y de advertir alguna irregularidad susceptible de lesionar intereses individuales o colectivos para satisfacer las necesidades en la disposición de bienes y servicios, están facultados también para dictar las medidas preventivas que estimen conveniente, de acuerdo a las exigencias del artículo 110 eiusdem, entre ellas, el comiso de bienes de primera necesidad para ser puestos a disposición de las personas (numeral 3 del artículo 111 ibidem).
En el caso bajo examen, constata la Sala que según el texto del acto administrativo objeto del recurso de nulidad, funcionarios del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), consideraron que la sociedad de comercio Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA), estaba presuntamente incursa en el ilícito administrativo previsto en el artículo 64 de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.165 de fecha 24 de abril de 2009), por comercializar un producto de primera necesidad, por encima del precio regulado mediante la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.205, de fecha 22 de junio de 2009, y en tal virtud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 110 y 111, numeral 3 eiusdem, impusieron la medida cautelar de comiso de la referida mercancía.
(…)
De conformidad con la aludida normativa y el criterio jurisprudencial contenido en la decisión parcialmente transcrita, es claro que la Administración actuó en estricto apego a las normas que lo facultaban para dictar la medida de comiso a que aluden las presentes actuaciones, toda vez que se conjugaron las circunstancias que justificaban su procedencia, y que asimismo, la disposición de la mercancía atendió igualmente a la previsión contenida específicamente en el numeral 3 del artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable ratione temporis. Por tal motivo, juzga la Sala que es improcedente la denunciada violación de la garantía de no confiscación (…)
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Errónea apreciación de los hechos
La parte apelante, indicó que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo apreció erradamente los hechos, con relación a los siguientes aspectos:
3.1 En cuanto a la aplicación del debido proceso y derecho a la defensa.
Indicó la apelante que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “incurrió en una errónea apreciación de los hechos, ya que concluyó que el INDEPABIS no violó el derecho al debido proceso y a la defensa (…) en virtud de que, supuestamente, desde el punto de vista estrictamente formal, se respetó la oportunidad de oposición a la Medida de Comiso e impugnación de la Providencia en el marco de un procedimiento”.
Arguyeron que la medida de comiso que les fue impuesta, se realizó sin que existiera un procedimiento previo o condenatorio previo a la verificación de una infracción administrativa, y sin una normativa legal que estableciera la sanción de comiso para la infracción administrativa en que hubiere incurrido la apelante.
Respecto a los mencionados alegatos se aprecia que, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo señaló en el fallo impugnado que la P.A.N.. 99 del 19 de enero de 2010, dio fiel cumplimiento al procedimiento “legalmente establecido para la tramitación de oposición a la medida preventiva de comiso”, expresando que la Administración como garante de los derechos de la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A., (MOLIPASA), le concedió el lapso de tres (3) días para formular su oposición a la medida y consignar pruebas, así como posteriormente le informó de su derecho de interponer el correspondiente recurso jerárquico, aspectos estos últimos que fueron destacados en párrafos precedentes.
Asimismo el a quo indicó que la apelante, pudo hacer uso de todos los medios procesales establecidos en la Ley, a los fines de atacar el acto administrativo impugnado.
Hechas las anteriores precisiones, interesa destacar el contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone que:
(…) El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídicas son inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad.(…)
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La norma constitucional parcialmente transcrita garantiza el derecho de los ciudadanos al debido proceso, tanto en sede administrativa, como en la jurisdiccional, para garantizar su participación en todas las fases del proceso.
En este contexto, debe destacarse que dentro del debido proceso se encuentra el derecho a la defensa, y éste comprende el conocimiento de los cargos objeto de investigación, la posibilidad de acceder al expediente, formular alegatos y exponer defensas y excepciones, el derecho a ser oído, obtener una decisión motivada y poder impugnarla, así como ser informado de los recursos pertinentes que puedan interponerse contra el fallo, entre otros derechos que se vienen configurando a través de la jurisprudencia y que se desprenden de la interpretación de la norma supra transcrita. (Vid. Sentencia N° 00163, publicada el 4 de febrero de 2009, caso: L.B.P.d.P.).
En este orden de argumentación, y conforme fue referido anteriormente, al no haber incurrido la Administración en la alegada violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, resulta improcedente sostener que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo interpretó erróneamente tales derechos consagrados en el artículo 49 del texto fundamental, ello en virtud de que según se evidencia, tanto del Informe levantado por el funcionario en fecha 19 de enero de 2010 “Constancia de hechos” que ordenó la detención preventiva de la mercancía propiedad de la sociedad de comercio Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA), como de la P.A. cuestionada, esta última estuvo al tanto de los motivos en los cuales se basó la actuación de la Administración y le fue otorgada la oportunidad de oponerse como lo destacó el Tribunal de la causa. En consecuencia, esta Sala Político-Administrativa desecha el alegato de errónea apreciación de los hechos, respecto a la aplicación de la tramitación de un procedimiento previo. Así se declara.
3.2 Errónea interpretación en cuanto a las características materiales de la medida de preventiva de comiso.
Al respecto, refirieron los apoderados judiciales de Moliendas Papelón S.A., (MOLIPASA), que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, no señaló que la medida de comiso “adquirió carácter permanente a través de su ratificación en la Providencia, en la cual se ordenó poner la mercancía decomisada a la venta del público, lo que hace imposible su recuperación aun cuando se llegare a declarar la nulidad de la providencia”.
De la lectura del fallo apelado dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y tal como ha sido señalado anteriormente en la motivación de este fallo, el Tribunal de la causa estableció la diferencia entre la medida de comiso y la confiscación de bienes, respecto a la primera indicó que la misma constituye una medida de carácter cautelar que tiene como objetivo la salvaguarda de los intereses públicos y el aseguramiento de la ejecutividad de la pena correspondiente.
Asimismo, indicó que a la autoridad administrativa le corresponde verificar que la medida de comiso deba mantenerse, en razón de los intereses involucrados e impedir de esa manera que se comentan actividades ilícitas o infracciones administrativas, lo cual no implica la vulneración del derecho de propiedad, concluyendo que se encontraba ajustada a la normativa legal correspondiente, conforme lo ha declarado esta Sala al establecer que “(…) el comiso o decomiso es considerado una pena, a veces accesoria, que supone la pérdida o desapropiamiento de los medios de la comisión o de los productos del delito o de la infracción administrativa (…)”. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00710 del 27 de mayo de 2009).
Por lo tanto con base en las razones anteriores, a juicio de esta Sala el Tribunal de la causa no incurrió en errónea interpretación de las características materiales de la medida de comiso, siendo que la misma fue dictada en salvaguarda de los intereses referidos a la seguridad y soberanía agroalimentaria, con el objetivo de que no se cometieran ilícitos o infracciones administrativas, tal y como fue señalado por la Corte y cuya conclusión comparte esta Sala. Así se declara.
3.3 Errónea interpretación en cuanto al Derecho de Propiedad y Seguridad Alimentaria.
Puntualizaron que la sentencia dictada por el Tribunal de la causa interpretó erróneamente los hechos, toda vez que “resulta falso que en el presente caso se haya constatado la comisión de un presunto ilícito administrativo (especulación). (…) [que] el azúcar objeto de la Medida de comiso era de carácter industrial y por tanto, no estaba sometida al régimen de regulación de precios”. (Agregados de la Sala).
Que de haberse apreciado correctamente los hechos relativos al derecho a la propiedad y seguridad alimentaria “la Corte Primera habría determinado que la Medida de Comiso constituye un acto que impidió (…) el libre uso, goce y disfrute de su mercancía, sin que mediara una norma legal que estableciera la restricción de [esas] facultades y que tenga por finalidad el interés social o que tenga su fundamento en causas de utilidad pública, en violación de lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución”.
Asimismo indicaron que la sentencia consideró erróneamente que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “realizó las gestiones para la venta del azúcar propiedad de Molipasa al precio regulado y, por ello, supuestamente se garantizó que la mercancía llegara a la población y fuera expedida al precio regulado, concluyendo (…) que la Medida de Comiso y (…) la Providencia no violan la garantía de seguridad y soberanía agroalimentaria consagrada en el artículo 305 de la Constitución”.
Así, y con respecto a la errónea interpretación del derecho a la propiedad y a la seguridad alimentaria, el tribunal de instancia expresó que el mismo se encontraba consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) Como un derecho fundamental, no de carácter absoluto, ello debido a que el mismo puede ser objeto de diversas limitaciones y restricciones que persiguen la protección de otros derechos y garantías existentes en nuestro ordenamiento jurídico (…)”.
Asimismo destacó en cuanto a la seguridad alimentaria que la “(…) fiscalización que realiza la Administración requiere de consideraciones especiales para su análisis, ello en virtud del principio de seguridad alimentaria, consagrado en el artículo 305 de nuestra Constitución, el cual hace referencia al deber que recae en el Estado venezolano para lograr garantizar el derecho fundamental de la seguridad alimentaria, el cual debe ser entendido como el acceso suficiente, regular y permanente de alimentos, es por ello, que la actividad de producción y distribución de alimentos sea considerada una actividad primordial y necesaria para el desarrollo tanto económico, como social de nuestro país (…)”.
En ese mismo orden de ideas, se aprecia de la sentencia apelada que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, expresó lo siguiente:
(…) Expuestas las anteriores consideraciones y circunscribiéndonos en el presente asunto en lo que atañe a la supuesta violación de la propiedad privada cometida por el Instituto de la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), esta Corte debe reiterar que el artículo 110 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, consagra amplias potestades en materia de medidas preventivas a los funcionarios que ejercen funciones de fiscalización en materias vinculadas a la protección al consumidor, por lo cual, en concatenación con los criterios jurisprudenciales expuestos, se configura como una de las situaciones de hecho que el constituyente ha estimado como permisibles para restringir el derecho a la propiedad, pues en el presente caso, una vez constatada la incursión en uno de los ilícitos administrativos por el ente fiscalizador, se produjo la consecuencia jurídica prevista, en este caso, la ejecución de una medida preventiva establecida en una ley formal, que ciertamente afecta el derecho a la propiedad privada, pero sólo en aras de garantizar un bien jurídico de mayor importancia como lo es la seguridad alimentaria en la nación.
De modo pues, que en el caso concreto objeto de análisis, esta Corte no aprecia que la norma contenida en el referido artículo 111 de la precitada Ley, ni la actuación del Instituto de la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), haya atentado contra el derecho de propiedad de la parte actora, por el contrario la norma fue ejecutada de acuerdo a su finalidad, resguardando el cumplimiento de derechos revestidos de un carácter esencial para el Estado Social de Derecho y en todo caso tal actuación se encuentra resguardada por el propio texto constitucional; razón por la cual, esta Corte también debe rechazar la posibilidad de ejercer el control difuso por los motivos explanados por la accionante en cuanto a este último punto y desechar el alegato de violación del derecho a la propiedad y a la garantía a la seguridad alimentaria (…)
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Precisado lo anterior, es necesario citar el contenido del artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone:
Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes
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Conforme se advierte, si bien se reconoce a las personas el derecho al uso, disfrute y goce de sus bienes, el mismo no es absoluto o ilimitado, sino que se encuentra sujeto a determinadas limitaciones que deben encontrarse acorde con ciertos fines, tales como la función social, la utilidad pública y el interés general. En tal sentido el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, sólo persiguió en el caso el resguardo de la seguridad alimentaria previsto en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo pertinente destacar que respecto a dicha garantía esta Sala dejó sentado que como fin del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, los entes fiscalizadores están en el deber de resguardarla, por lo que están facultados para aplicar los correctivos pertinentes, y dotados del poder coercitivo para revisar –aun de oficio– y sancionar las actividades omisivas o contrarias que atenten contra aquélla. (Vid. Sentencia N° 01392, publicada el 4 de diciembre de 2013).
Por su parte, esta Sala mediante sentencia Nro. 00140 del 3 de febrero de 2009, señaló las prerrogativas del Estado para garantizar la protección de la referida garantía constitucional, en los términos siguientes:
(…) es necesario traer a colación el contenido del artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:
(…)
De acuerdo al artículo antes transcrito, el Estado debe garantizar la seguridad alimentaria de la población y, en tal sentido, está facultado para tomar las medidas necesarias para alcanzar niveles óptimos de abastecimiento en todo el territorio nacional (…)
. (Negrillas de la Sala).
A la luz del criterio contenido en el fallo parcialmente transcrito, se insiste en que es deber del Estado adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la “(…) disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor (…)”. En este sentido, los entes fiscalizadores no sólo están en el deber de velar por el cumplimiento de las obligaciones de los productores de alimentos y servicios, sino que adicionalmente están dotados del poder coercitivo para revisar -aun de oficio- y sancionar las actividades omisivas o contrarias a las establecidas para salvaguardar un bien jurídico de la seguridad alimentaria, consagrada en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. Sentencia Nro. 1.566 del 23 de noviembre de 2011).
En este sentido, comparte la Sala el criterio emitido por el a quo en la sentencia objeto del recurso de apelación que se resuelve, respecto a que la limitación legal a la propiedad de la sociedad mercantil accionante que implicó tanto la retención preventiva de la mercancía, como el acuerdo de la medida de comiso, se realizó, luego de ponderar los intereses involucrados, en procura de tutelar la seguridad y soberanía alimentaria, que es en definitiva un bien colectivo de mayor entidad al dominio que ostentaba Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA) sobre los bienes decomisados.
Adicionalmente, comparte esta Sala lo expresado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo apelado, respecto a que la parte accionante no demostró la veracidad de sus alegatos, en el sentido que el azúcar industrial se encontrara al margen del régimen de regulación de precios decretado por el Ejecutivo Nacional, o que su uso era para un fin distinto al consumo humano.
En efecto, admite la recurrente que el precio de venta de la mercancía objeto de la medida de comiso, superaba el precio regulado, porque era azúcar de “uso industrial”, la cual se encontraba al margen de la normativa que impone límites a los productos de primera necesidad; no obstante, no aportó ningún medio de prueba capaz de sustentar la veracidad de sus alegatos, ni rebatió el argumento expresado en el fallo apelado al respecto, sino que se limita a reproducir los argumentos esgrimidos en primera instancia.
Asimismo, juzga la Sala que la denominación “ALIMENTOS PARA CONSUMO HUMANO” empleada en el artículo 1° del Decreto Presidencial N° 2.304, del 5 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.626 del 6 de febrero de 2003, mediante el cual se declaran los bienes y servicios de primera necesidad, entre ellos el azúcar, no distingue si es o no industrial.
De otra parte, es menester destacar el supuesto regulado en la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 079, de fecha 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.205 de fecha 22 de junio de 2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular para el Comercio, Agricultura y Tierras y Alimentación, que fija el precio máximo de venta al público (PMVP) y el precio máximo de venta (PMV) del azúcar en sus diferentes presentaciones para todo el territorio nacional, referido al producto “en puerta de mayorista o distribuidor” con presentación de cincuenta kilogramos (50 Kg) (artículo 11), que debe tener un precio máximo de venta (PMV) de dos bolívares con veintinueve céntimos (Bs. 2.29), tal como se indicó en la P.A.N.. 99 del 19 marzo de 2010, del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) que decretó la retención preventiva de la mercancía propiedad de la sociedad de comercio Moliendas Papelón, S.A (MOLIPASA); así como la previsión contenida en el artículo 11 eiusdem, que regula también el bulto de azúcar “en puerta de industria”, de las cuales se desprende –en criterio de esta Sala– que el azúcar objeto de la medida de comiso está expresamente sometida al control de precios en la referida normativa.
En este orden de argumentación, concluye la Sala, que la sociedad mercantil apelante sí incurrió en el ilícito administrativo de especulación previsto en el artículo 64 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable al caso, siendo absolutamente ajustada a derecho la medida de comiso prevista en el numeral 3 del artículo 111 del citado texto normativo, no existiendo por ende violación de su derecho de propiedad y al principio de seguridad alimentaria. Así se declara.
3.4 Errónea interpretación de los hechos por la no remisión de los antecedentes administrativos
Por otra parte, en cuanto a la remisión del expediente administrativo, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A (MOLIPASA) alegaron que “(…) una de las razones que pudo haber ocasionado que la Corte Primera incurriera en la errónea interpretación de los hechos, es la falta de remisión de los antecedentes administrativos por parte del INDEPABIS (…)”.
De la revisión de las actas que conforman el expediente se desprende que en fecha 1° de noviembre de 2010 el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, solicitó la remisión de los antecedentes administrativos, petitorio que fue ratificado en tres (3) oportunidades siguientes en fechas 8 de diciembre de 2010, 8 de febrero de 2011 y 17 de marzo de ese mismo año.
Ahora bien, conviene señalar que ha sido criterio de esta Sala Político-Administrativa, que la omisión de la Administración de remitir los antecedentes administrativos del caso, acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte actora, sin embargo ello no obsta para que en el caso en concreto la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no pudiera decidir, puesto que el expediente administrativo constituye la prueba natural –más no exclusiva– dentro del proceso contencioso administrativo de anulación. (Vid. Sentencia Nº 01257, de fecha 12 de julio 2007); razón por la cual, se desecha el alegato realizado por la recurrente. Así se decide.
3. Errónea Interpretación de la “normativa aplicable”.
Destacaron que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo reitera “el error interpretativo del INDEPABIS sobre la aplicación de la Resolución que fija los precios del azúcar. En efecto, las operaciones comerciales (…) no se encuentran reguladas por la Resolución.”.
Señalaron que el Ejecutivo Nacional ha decidido no fijar un precio máximo de venta para tales actividades, ya que no se encuentran directamente destinadas al consumo humano.
Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria “sólo los productos declarados previamente de necesidad por el Ejecutivo Nacional, pueden estar sometidos al régimen de control de precios”.
A tales efectos se observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, expresó lo siguiente:
(…) Atendiendo a la argumentación planteada, debe este Órgano Jurisdiccional realizar las siguientes consideraciones teniendo en cuenta que la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 079 de fecha 17 de junio de 2009, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.205 de fecha 22 de junio de 2009, dictada por los Ministerios del Poder Popular para el Comercio, Agricultura y Tierras y Alimentación, fijó para todo el territorio nacional el precio máximo de venta al público (PMVP) y el precio máximo de venta (PMV) del azúcar en sus diferentes presentaciones.
Uno de los supuestos regulados en la referida Resolución, es el azúcar ‘en puerta de mayorista o distribuidor’ con presentación de cincuenta kilogramos (50 Kg), que debe tener un precio máximo de venta (PMV) de dos bolívares con veintinueve céntimos (Bs. 2.29), tal como indicó el funcionario que realizó la actuación por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no existiendo en autos ningún elemento probatorio que le permita a esta sentenciadora llegar a la conclusión, que el azúcar industrial no está sujeta a control de precios y que la que fue decomisada era para “consumo humano directo’.
(…)
Es por ello, que una de las principales consecuencias del sistema de control de precios por lo general es generar altos índices de inflación, motivados a una alta especulación, provocada por los comerciantes, toda vez que, el precio de la mercancía se distancia grotescamente de sus reales costos de producción. Ello trajo consigo que recientemente se haya publicado la Ley de Costos y Precios Justos. Situaciones como éstas, son resultado del creciente espíritu de insolidaridad, al evadir las regulaciones -que en principio- fomentan una justa distribución del producto y riqueza.
Dicho lo anterior, es de señalar que si no fue demostrado por la parte recurrente que el azúcar que comercializa estaba fuera del control de precios, se presenta un problema atinente a la carga probatoria; la misma implica el deber que tienen las partes de presentar el sustento fáctico de sus pretensiones, conforme a lo previsto en los artículos 506 del Código de Procedimiento Civil y 1354 del Código Civil.
Por ende, correspondía a la demandante probar que el azúcar que comercializaba se hallaba fuera de las regulaciones de precio, o bien que fue autorizado por la Administración para comercializar su producto a un precio superior al controlado, y que por tanto, el precio que ofrecía era justo.
En consecuencia, siendo que la parte recurrente no consignó prueba alguna que demostrara que el azúcar que comercializaba estaba fuera de la regulación de precios, su conducta es subsumible dentro del supuesto establecido en el artículo 65 de la Ley del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (…)
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En un caso similar al de autos, esta M.I. mediante sentencia Nro. 01641 del 3 de diciembre de 2014, respecto al establecimiento del precio de la azúcar industrial, expresó lo siguiente:
(…) En efecto, quedó demostrado de la revisión de las previsiones contenidas en los artículos 1 del Decreto Presidencial N° 2.304, del 5 de febrero de 2003 (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.626 del 6 de febrero de 2003) mediante el cual se declaran los bienes y servicios de primera necesidad, y 11 de la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 079, de fecha 17 de junio de 2009 (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.205 de fecha 22 de junio de 2009), emanada de los Ministerios del Poder Popular para el Comercio, Agricultura y Tierras y Alimentación, que fija el precio máximo de venta al público (PMVP) y el precio máximo de venta (PMV) del azúcar en sus diferentes presentaciones para todo el territorio nacional, que el azúcar industrial está expresamente sometido a control de precios; y que en tal virtud, la sociedad mercantil apelante incurrió en el ilícito administrativo de especulación previsto en el artículo 64 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios aplicable al caso, cuando comercializaba dicho producto por sobre el precio fijado en el aludido Decreto Presidencial (…)
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Visto los razonamientos anteriormente expuestos, y la sentencia parcialmente citada verifica esta Sala que efectivamente tal y como fue señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la azúcar objeto de la P.N.. 99 del 19 de marzo de 2010, se encuentra sometida al control de precios, en v.d.D.P.N.. 2.304 de fecha 5 de febrero de 2003 y la Resolución Conjunta Nro. 079 del 17 de junio de 2009 emanada del Ministerio del Poder Popular para el Comercio, Agricultura y Tierras y Alimentación, que fija el precio máximo de venta al público del azúcar en sus distintas presentaciones para todo el territorio nacional, encontrándose la azúcar industrial sometida al mencionado control. Razón por la cual esta Sala comparte el criterio señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y desestima el alegato de errónea interpretación de la normativa aplicable, señalado por la apelante. Así se declara.
Determinado lo anterior y desestimados como han sido los alegatos de la parte apelante, esta Sala debe declarar sin lugar la apelación interpuesta, se confirma la sentencia Nro. 2014-0066 de fecha 23 de enero de 2014, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia firme el acto impugnado. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil MOLIENDAS PAPELÓN, S.A. (MOLIPASA), contra la sentencia Nro. 2014-0066 de fecha 23 de enero de 2014, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia se CONFIRMA el fallo apelado.
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- Se declara FIRME la p.a.N.. 99 del 19 de marzo de 2010 emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República e igualmente remítase copia certificada del presente fallo al Ministerio Público. Devuélvase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los siete (07) días del mes de junio del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta M.C.A.V. La Vicepresidenta E.C.G.R. La Magistrada, B.G.C.S. Ponente El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA El Magistrado M.A.M.S. La Secretaria, Y.R.M. En fecha catorce (14) de junio del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00609. La Secretaria, Y.R.M.
