Sentencia nº 72 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 4 de Agosto de 2009

En fecha 13 de diciembre de 2005, la abogada M.M.M.R., actuando en representación de la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, acción de nulidad conjuntamente con amparo constitucional, contra la “Notificación de fecha 22 de agosto de 2005, emitida por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo”, alegando que en fecha “01 de octubre del 2001 la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA, (…), ingresa al Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, prestando sus servicios de forma ininterrumpida durante 3 años, 10 meses. Desde su ingreso, mediante contrato, desempeñó cargos de carrera previstos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos del mencionado ente público, tales como: Auxiliar de Oficina, Promotor Socio Cultural I, Promotor Social; (…). Pero es el caso ciudadano Juez que, a partir del 1º de agosto del 2005, el contrato de trabajo, no le fue renovado, sin embargo, continuó en su cargo hasta el 26 de agosto del 2005, fecha en la que recibe la notificación arriba señalada, donde se le participa que con ocasión de la expiración del término convenido en el contrato Nº D.A.C 193/2005 debía presentar su declaración jurada de patrimonio ante la Contraloría Municipal de Naguanagua a fin de proceder a la cancelación de las prestaciones sociales”.

Asimismo, alegó que “la querellante ostenta la condición de funcionario de carrera, pues ingresó al Concejo Municipal de Naguanagua el 01 de Octubre del 2001, (…), y que tal condición le sobrevino por medio de un ingreso irregular, a través de contratos sucesivamente renovados para la prestación de servicios idénticos y en condiciones idénticas a las de los funcionarios de carrera administrativa. En el caso en estudio se evidencia que la recurrente ingresa a la Administración Pública Municipal bajo el amparo de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, y que: a) cumplía con las funciones inherentes a un cargo de carrera; b) con el mismo horario previsto para los demás funcionarios; disfrutaba de derechos tales como las vacaciones, bonificaciones y prestaciones sociales; firmó con el organismo contratos sucesivos por varios períodos fiscales. Por todo ello es imperioso considerarla como funcionaria de carrera y en consecuencia amparada por la estabilidad consagrada en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por tanto no podía ser retirada de la Administración sino por alguna de las causales establecidas en el artículo 78 ejusdem (…)”.

Por las consideraciones expuestas, alegó que el acto recurrido está viciado de nulidad absoluta por violación de los derechos al debido proceso y al trabajo y por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente.

En fecha 17 de enero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, dictó auto mediante el cual admitió la acción propuesta, calificándola como querella, por cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, se ordenó la citación del ente querellado.

La abogada D.M.C.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 75.693, actuando en su carácter de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, presentó, en fecha 24 de marzo de 2006, escrito de contestación.

En fecha 4 de abril de 2006, se realizó la audiencia preliminar, a la cual no asistió la parte querellada, por lo que no pudo realizarse el acto conciliatorio; y se acordó, a solicitud de la parte querellante, la apertura del lapso probatorio.

Mediante autos de fecha 27 de abril de 2006, se admitieron las pruebas presentadas por las partes.

Se dictó sentencia en fecha 30 de enero de 2007, mediante la cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte se declaró incompetente para conocer de esta acción y, en consecuencia, ordenó la remisión de el presente expediente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo. Su decisión se basó en las siguientes razones:

(…)

Una vez analizadas las actas que integran la presente causa puede apreciarse que el punto medular a determinar, consiste en definir qué estatus tenía la querellante durante el tiempo que prestó servicio para el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua, Estado Carabobo, por cuanto según la apoderada judicial de la querellante, su representada tiene la condición de funcionario de carrera y según la Síndico Procurador del Municipio Naguanagua, la querellante es una contratada al servicio de la administración pública.

De los recaudos que cursan a los autos puede apreciarse que la recurrente, ingresó a prestar servicio en el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua el 01 de octubre 2001, a través de un contrato de prestación de servicio por un lapso de tres meses que concluía el 31 de diciembre de 2001. Luego el 1º de enero de 2002, celebra un nuevo contrato por seis meses y así sucesivamente hasta llegar hasta la fecha 22 de agosto 2005, en donde le notifican que en virtud de haber concluido el último contrato celebrado debía presentarse declaración jurada de patrimonio ante la Contraloría para proceder a pagar sus prestaciones sociales, entendiéndose concluida la relación de trabajo.

Siendo estos los hechos, resulta importante resaltar la fecha de inicio de la relación de trabajo, esto es el 01 de octubre 2001. Para esa fecha, ya estaba vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece en el artículo 146:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.(Resaltado Añadido).

Como puede apreciarse la Constitución de 1999, eliminó toda posibilidad de ingreso a la carrera administrativa a través de la figura del contrato, poniéndole fin de esa manera a la tesis de los funcionarios de hecho o relación funcionarial encubierta, establecidas por la jurisprudencia y la doctrina, que eran aquellos funcionarios que ingresaban a la administración pública vía contrato y luego de concluido el contrato permanecían laborando en forma continua, en iguales condiciones que los funcionarios de carrera.

En este mismo sentido, la posteriormente promulgada Ley del Estatuto de la Función Pública establece en los artículos 38 y 39:

Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.

Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública.

Tales disposiciones confirman la intención del constituyente de establecer un sistema concursal para ingresar a la carrera. Siendo así, la querellante no es una funcionaria de carrera debido a que no ingresó a la función pública como consecuencia de un concurso público, sino de un contrato. Así se decide.

Los trabajadores que ingresen a la administración pública por vía del contrato, están regulados por la legislación laboral, es decir por la Ley Orgánica del Trabajo y demás normas complementarias.

En el presente caso, al no evidenciarse la presencia de funcionarios público, sino la de personas contratadas por la administración pública para prestar servicio, cuya relación es inminentemente laboral, corresponde a la Jurisdicción laboral conocer de la presente solicitud y no la contenciosa administrativa. En consecuencia remítase el expediente en (sic) los Tribunales de Primera Instancia con competencia en asuntos del trabajo dentro de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo.

La abogada M.M.M., apoderada judicial de la parte actora, en fecha 13 de febrero de 2007, solicitó la regulación de competencia, contra la sentencia dictada en fecha 30 de enero de 2007. En dicha solicitud señaló lo siguiente:

(…) ocurro ante usted, con el debido respeto, estando dentro del lapso previsto en el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil y de conformidad con lo establecido en el artículo 71 ejusdem, a fin de solicitar la regulación de competencia, en razón de la sentencia dictada por este Tribunal en fecha 30 de enero del 2007, donde se declara incompetente para conocer la presente querella y ordena la remisión del presente expediente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo de esta Circunscripción Judicial. Toda vez que conforme a la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública este Tribunal es competente para conocer del asunto planteado en la presente causa, tal como quedó establecido en el auto de fecha 17 de enero del 2006 dictado por este mismo Tribunal y que riela en el folio cuarenta y ocho (48) de este expediente

.

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante auto de fecha 23 de marzo de 2007, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, ordenó remitir a las Cortes de lo Contencioso Administrativo copias del expediente y, cumplidas dichas actuaciones, se envió el expediente original a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de los Juzgados de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el cual asignó el expediente al Tribunal Undécimo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo. Este Tribunal, a su vez, lo devolvió a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos, para que fuese remitido a un juzgado de juicio.

La causa se asignó al Tribunal Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el cual, mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2007, se declaró igualmente incompetente y planteó conflicto de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por las consideraciones siguientes:

(…)

TERCERO: De las actuaciones que conforman el expediente se desprende el objeto de la acción interpuesta, el cual se encuentra circunscrito a la declaratoria de nulidad de un acto emanado de un ente administrativo municipal, de todo lo cual se deduce claramente, que la pretensión que persigue el accionante, no es otra que la nulidad del acto atacado y el cese de los efectos del mismo por la vía del amparo cautelar, el cual ejerce de manera conjunta con la acción de nulidad. Por cuanto la competencia por la materia se determina atendiendo a la naturaleza del objeto del proceso y por las disposiciones legales que la regulan, y dada la naturaleza de la cuestión que se discute en el presente procedimiento, resulta en consecuencia, fuera del ámbito de competencia que por la materia le corresponde a este Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Estado Carabobo. (…)

CUARTO: En atención a la circunstancia de corresponder la actora a una trabajadora contratada por la administración pública municipal, ciertamente resultaría competente por la materia la jurisdicción laboral, pero en el caso de marras, el objeto debatido no se corresponde a acciones derivadas por la relación de trabajo, como sería por ejemplo, el caso de cobro de Prestaciones Sociales u otros beneficios; sino que persigue la nulidad de un acto emanado de la administración pública municipal como lo es el Municipio Naguanagua del Estado Carabobo. De lo antes señalado, se infiere que la competencia para dilucidar si el acto atacado se encuentra viciado de nulidad es del conocimiento de los Juzgados en lo Contencioso Administrativo y no de los Tribunales Laborales, cuya materia es especialísima.

Por todo lo antes expuesto, resulta forzoso para este Juzgado Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, DECLARAR EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA LA INCOMPETENCIA POR LA MATERIA, de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por analogía a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo; y así se declara

.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

.

Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, esta Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a esta Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso D.M. y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y pertenecen a distintos ámbitos de competencia (uno contencioso administrativo y otro del trabajo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, esta Sala Plena se declara competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Determinada la competencia de esta Sala Plena, se observa que en fecha 30 de enero de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte se declaró incompetente para conocer de esta causa, por considerar que la querellante no es una funcionaria de carrera debido a que no ingresó a la función pública como consecuencia de un concurso público, sino por medio de un contrato. Contra dicha decisión, la abogada de la parte actora solicitó la regulación de competencia.

Sobre la regulación de competencia, los artículos 69 y 71 del Código de Procedimiento Civil, disponen lo siguiente:

Artículo 69: La sentencia en la cual el juez se declare incompetente, aún en los casos de los artículos 51 y 61, quedará firme si no se solicita por las partes la regulación de la competencia dentro del plazo de cinco días después de pronunciada, salvo lo indicado en el artículo siguiente para los casos de incompetencia por la materia o de la territorial prevista en el artículo 47. Habiendo quedado firme la sentencia, la causa continuará su curso ante el juez declarado competente, en el plazo indicado en el artículo 75

.

Artículo 71: La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remi

tirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia

.

De acuerdo con las normas citadas, cuando un juez se declare incompetente, las partes pueden solicitar la regulación de competencia como medio de impugnación y, en tal supuesto, se debe remitir copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación.

Cuando la regulación de competencia es solicitada como medio de impugnación la causa queda suspendida y, por lo tanto, el juez que venía conociendo no puede remitir el expediente original al juzgado declinado hasta que el Superior no haya decidido la regulación. Al respecto, el artículo 75 del Código de Procedimiento Civil señala:

Artículo 75: La decisión se comunicará mediante oficio al Tribunal donde se haya suscitado la regulación de la competencia. Si la decisión declarase la incompetencia del juez que venía conociendo, éste pasará inmediatamente los autos al Juez o Tribunal declarado competente, en el cual se continuará el curso del juicio el tercer día siguiente al recibo del expediente

. (Subrayado añadido).

En el caso de autos, los tribunales en conflicto obviaron la regulación antes expuesta, pues el Juzgado que venía conociendo (Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte) sin esperar la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ordenó la remisión del expediente al juzgado declinado, es decir, dio cumplimiento a su decisión de incompetencia, la cual aún no estaba firme por haber sido impugnada mediante la regulación de competencia; y por otro lado, el Tribunal Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, se declaró incompetente y solicitó una nueva regulación de competencia ante esta Sala Plena, estando pendiente la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que conocía de la solicitud de regulación de competencia planteada por la abogada de la parte actora. De manera que, esta Sala no puede sino declarar inadmisible la regulación de competencia planteada por el Tribunal Tercero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo. Así se decide.

Por notoriedad judicial, esta Sala Plena conoce que en fecha 15 de octubre de 2007, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó la sentencia N° 2007-2081, en el expediente número AP42-N-2007-000257 (de la nomenclatura de dicha Corte), contentivo de la solicitud de regulación de competencia efectuada por la abogada M.M.M.R., apoderada judicial de la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA. En dicha decisión la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró que compete al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte la competencia para conocer del presente caso, por las razones siguientes:

Así tenemos, que la representación judicial de parte recurrente sostiene que la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA gozaría de los mismos derechos propios de los funcionarios públicos de carrera, entre ellos, el derecho a la estabilidad, razón por la que en su criterio, la Administración mal podría haber procedido a su retiro mediante una no renovación de contrato.

De lo expuesto resulta claro el centro de la controversia suscitada en autos, el cual no es otro que el determinar si la ciudadana en cuestión debe o no serle atribuido el carácter de funcionaria pública.

Partiendo de este contexto, a los fines de determinar el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la presente causa, resulta oportuno traer a colación el contenido del numeral 1 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual al referirse a las

Competencias de los tribunales contencioso administrativo funcionariales señala lo siguiente:

’Artículo 93: Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública…’.

Del contenido de la norma en cuestión se desprende que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las causas suscitadas en virtud de reclamaciones formuladas por funcionarios públicos o aspirantes a serlo. Pues bien, es el segundo supuesto el que se pone de manifiesto en el caso de autos, por cuanto precisamente la disparidad de criterio que motivó el surgimiento de la presente controversia estriba en el hecho de que para la parte recurrente, un sujeto contratado podría ser considerado como un funcionario de carrera en caso de cumplir ciertos requisitos (que dicha parte dice cumplir, por demás), mientras que para la Administración y para el Juzgado A quo ello no sería posible, por lo que la ciudadana recurrente debe tenerse como una aspirante a ingresar a la Administración Pública.

En efecto, será al decidir el fondo del asunto, el momento en el cual se determinará si tal y como lo pretende la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA, ésta ingresó a la función pública y, específicamente, si podía ser catalogada como una funcionaria de carrera, tal y como lo pretende. Es por ello que en este grado del proceso, al momento de estarse determinando preliminarmente la competencia para conocer del caso de autos, mal podría emitirse pronunciamiento sobre la “tesis de los funcionarios de hecho o relación funcionarial incubierta” en la que sustenta el A quo su declaratoria de incompetencia, pues con ello se estaría abordando el núcleo de la controversia. Tal fundamento sólo serviría para acoger o negar los alegatos esgrimidos por la parte recurrente y declarar con o sin lugar, respectivamente, el recurso contencioso administrativo funcionarial, pero no así para determinar la competencia del órgano jurisdiccional.

En conclusión, teniendo en cuenta el contenido del numeral 1 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, visto que en el caso de autos la ciudadana YULIBER COROMOTO ESTRADA aspira el tratamiento propio de una funcionaria pública de carrera, esta Corte considera que es a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la laboral (como erradamente estimó el A quo), a la que corresponde la competencia para conocer y decidir el caso de autos. Así se declara.

Ahora bien, una vez determinada la jurisdicción competente, debe precisar esta Corte a cual de los órganos pertenecientes a la jurisdicción contencioso administrativa corresponde la competencia en primera instancia para conocer el caso de autos y en tal sentido resulta necesario traer a colación el contenido de la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual dispone lo siguiente:

‘Primera: Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que le refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia…’. (…)

Por lo tanto, considerando que en el caso de autos la parte recurrida la constituye el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, debe concluir esta Corte que el Órgano competente es el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte. En consecuencia, se ordena la remisión del expediente al referido Juzgado a los fines de que sea decido el fondo del asunto en la presente causa. Así se decide

.

Por lo tanto, visto que en este caso ya se reguló la competencia, esta Sala Plena ordena remitir el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, a los fines de que siga conociendo de la presente causa. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: