Sentencia nº 1096 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 5 de Junio de 2007

Fecha de Resolución 5 de Junio de 2007
EmisorSala Constitucional
PonenteMarcos Tulio Dugarte Padrón
ProcedimientoAcción de Amparo

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: M.T. Dugarte Padrón El 11 de abril de 2007, los abogados Yeitter Urdaneta Carroz y L.Q.R., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 46.645 y 25.780, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, según consta en poder otorgado por el Alcalde del referido Municipio el 13 de marzo de 2007, ante la Notaría Pública Tercera de Maracaibo, bajo el N° 58, Tomo 28, ejercieron recurso de colisión entre el artículo 14 de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Zulia y el artículo 6 de la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo.

El 17 de abril del mismo año, se dio cuenta del escrito en Sala y se designó ponente al Magistrado M.T. Dugarte Padrón.

I

DEL RECURSO DE COLISIÓN DE LEYES La representación de la recurrente expuso:

Que el artículo 46 de la Reforma de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas publicada en Gaceta Oficial N° 38.238 del 28 de julio de 2005 establece lo siguiente:

Las industrias relacionadas con alcohol y especias alcohólicas, fabricación y las fábricas de aparatos de destilación, sólo podrán funcionar mediante el previo registro en la Oficina de Administración Tributaria Nacional de su domicilio fiscal.

El reglamento de esta Ley determinará los datos que hayan de contener las solicitudes de registro respectivo y los documentos y comprobaciones que deban acompañarla.

Las autorizaciones necesarias para el expendio de bebidas alcohólicas serán otorgadas por las alcaldías, de conformidad con las normas que establezcan las ordenanzas respectivas, sin perjuicio de las leyes que rigen la materia municipal (...)

. (Resaltado de la recurrente).

Que la Ley de Timbre Fiscal del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial N° 662 del 6 de junio de 2001, establece en su artículo 14 lo siguiente:

Por los actos y documentos que a continuación se indican se pagarán las siguientes tasas:

(omissis)

2. Otorgamiento de autorización para instalación de expendios de bebidas alcohólicas, transformación, traspasos y traslados de los mismos en zonas urbanas: Ciento Cincuenta Unidades Tributarias (150 U.T.), y en zonas su urbanas: Setenta y Cinco Unidades Tributarias (75 U.T.). Las autorizaciones previstas en este numeral deberán renovarse anualmente, lo que causará un tributo de Veinte Unidades Tributarias (20 U.T.). No se causará el tributo previsto en los numerales uno y dos de este artículo, correspondiente a otorgamiento de autorizaciones en los casos de traslados exigidos por las autoridades competentes

.

Que “(e)n idéntico sentido y en la línea del pensamiento anterior contenido en el artículo supra transcrito” la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permiso, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 003 de ese Municipio, del 11 de enero de 2007 señala en su artículo 6:

Los solicitantes de los servicios previstos en la presente Ordenanza deberán satisfacer una tasa administrativas de acuerdo con la siguiente tarifa:

· Expedición de Licencias de Licores Permanente 150 U.T.

· Renovación de Licencia de Licores Permanente 20 U.T.

· Expedición de Licencia de Licores Temporales 2 U.T.

· Expedición de Licencia de Licores por Cambio de Razón Social o Lema Comercial 50 U.T.

.

Indicó, que “basta con una simple lectura de las normas señaladas ut supra, para percatarse que estamos en presencia de una típica colisión de normas jurídicas”, por cuanto dos niveles políticos-territoriales distintos (Estado y Municipio) “éste último por delegación del poder nacional, pretenden gravar dos veces el mismo hecho imponible, es decir, pretenden cobrar la misma tasa por el otorgamiento de licencias o autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas”.

Que “(c)on estas pretensiones tributarias, a los contribuyentes del ramo se les crea una confusión generalizada, cuando no una doble tributación económica y jurídica que afecta indefectiblemente su esfera jurídico-patrimonial, en abierta y franca violación de lo establecido en los artículos 316 y 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que de conformidad con el numeral 7 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “los Estados fueron dotados de competencia para exigir el pago por concepto de timbres fiscales”.

Que tal afirmación ha sido objeto de análisis por esta Sala Constitucional en sentencias números 572 del 18 de marzo de 2003, 978 del 30 de abril y 1664 del 17 de junio, ambas del mismo año, en las cuales se ha determinado que “los Estados son los entes político territoriales facultados para exigir el pago de este tributo”.

Que por otra parte, “los Municipios también han sido dotados de poder tributario y, muy especialmente, del poder para crear el tributo tasa, el cual se causa con el otorgamiento de licencias o autorizaciones”, en los términos del artículo 168 numeral 2 del Texto Constitucional.

Asimismo, refirió que el numeral 2 del artículo 179 eiusdem establece que “Los Municipios tendrán los siguientes ingresos: (omissis) Las tasas por el uso de sus bienes o servicios, las tasas administrativas por licencias o autorizaciones” (Resaltado de la parte recurrente).

Que en el mismo orden de ideas, el numeral 7 del artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que corresponde al Municipio “crear, recaudar e invertir sus ingresos” y, en igual sentido, el artículo 137 eiusdem señala que constituyen ingresos ordinarios del Municipio las tasas por el uso de sus bienes o servicios, y las tasas administrativas por licencias o autorizaciones, entre otros.

Respecto al requisito de legitimidad, señaló que ésta viene determinada en razón de que el Municipio Maracaibo del Estado Zulia “es la entidad político-territorial creadora de la exacción fiscal establecida en la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo (instrumento éste que contiene una de las normas cuya colisión se denuncia)”.

Que tal legitimación deriva además “por el hecho de que esta doble exigencia tributaria (por parte de la gobernación y de la alcaldía) coloca a los contribuyentes (domiciliados en Maracaibo) en una situación de doble imposición fiscal, lo cual puede dar derecho a que éstos (contribuyentes) se excepcionen en el pago frente a alguno de los entes exactores”.

Que “en el caso de que la referida excepción se le oponga al Municipio Maracaibo, esto produciría una merma en la recaudación tributaria, afectándose con ello el erario público (municipal) y en consecuencia todos los ciudadanos que allí habitan, ya que al no ingresar los recursos estimados en la Ordenanza de Presupuestos, se afectaría todo lo referente a la ejecución de obras y la prestación de servicios”.

Que al no recaudarse la totalidad de los tributos estimados en la referida ordenanza por concepto de tasas provenientes de licencias o autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas, “el Municipio no podrá cumplir con los fines esenciales establecidos en la Constitución y en la Ley”.

Agregó, que la exigencia de este tributo de forma “simultánea” tanto por la Gobernación del Estado Zulia como por la Alcaldía del Municipio Maracaibo de dicho Estado “violaría principios constitucionales tributarios como el de capacidad contributiva y no confiscatoriedad consagrados en los artículos 316 y 317 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que el Municipio Maracaibo del Estado Zulia posee un interés “directo y personal sobre las resultas del recurso (...) porque como representante de todos los ciudadanos que habitan en el Municipio Maracaibo, está en la obligación y en el deber de defender sus derechos e intereses, sobre todo los que se refieren a la ejecución de obras y a la prestación de servicios, y esto sólo sería posible si los tributos presupuestados de conformidad con la Constitución y la ley, se recaudan oportuna y eficientemente”.

Que en el caso planteado se cumplen los requisitos establecidos por esta Sala para la procedencia del recurso de colisión de leyes, ya que “el conflicto denunciado existe en tanto y en cuanto hay dos normas jurídicas dictadas por dos niveles políticos territoriales distintos que pretenden gravar el mismo hecho imponible en cabeza de la misma persona. Todo ello supone por supuesto, que la aplicación de una de las normas implica la no ejecución de la otra, so pena de incurrir en doble imposición fiscal”.

Que con la interposición del presente recurso no pretenden la interpretación de ninguna norma jurídica, “ni mucho menos denunciar cuestiones o asuntos de inconstitucionalidad; lo que se pretende en todo caso es que la Sala se pronuncie respecto de cuál de las normas jurídicas en conflicto, ha de prevalecer”.

Que ambos legisladores -estadales y municipales- crearon una obligación tributaria -timbre fiscal y tasa administrativa respectivamente- atendiendo a un mismo hecho generador, cual es -a su juicio- la obtención de la licencia o autorización para el expendio de bebidas alcohólicas, y dirigidas a un mismo sujeto pasivo.

Que “las coincidencias son tales que los artículos son idénticos en tanto y en cuanto se exige el mismo monto por obtención de licencias y renovación (...). No obstante, pese a ser idénticas en cuanto a los elementos de la obligación que imponen, las referidas normas exigen al mismo tiempo la observancia de dos conductas jurídicas distintas y contradictorias entre sí”.

Que la colisión se presenta por cuanto “las dos conductas son incompatibles entre sí, de tal modo que obedecer la contenida en el artículo 14 de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Zulia, implica observar una conducta que en modo alguno supone obedecer el mandato previsto en el artículo 6 de la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo”.

Agregó, que no pueden aplicarse ambas disposiciones simultáneamente “pues nuestro Derecho no acepta la doble tributación (...) las normas se contradicen necesariamente, pues aún en el supuesto de contar con base legal, se contrariarían de manera flagrante los principios del sistema tributario consagrados en el Texto Constitucional”.

Posteriormente, alegó que “el timbre fiscal ha de entenderse como un medio de pago de tributos, es decir, como especies a través de las cuales la obligación tributaria es extinguida a través de la figura del pago”.

Que conforme al numeral 7 del artículo 164 de la Carta Magna “el establecimiento por parte del órgano legislativo estadal (o por el Cabildo Metropolitano de Caracas) de tributos por concepto de timbre fiscal, no se encuentra limitado a la exacción de tasas por la prestación de servicios públicos que de manera exclusiva y excluyente sean brindados por los órganos o entes que lo integran administrativamente, ya que los entes político-territoriales que detentan (sic) el Poder Estadal, serían los únicos competentes para crear, a través de sus leyes estadales, tributos en materia de timbre fiscal, que en el caso de Venezuela ha comprendido la creación de una multiplicidad de hechos imponibles (...) no sólo de tasas a ser canceladas a través de estampillas o papel sellado, sino también de impuestos no asociados con ninguna actividad en particular, que deben ser cancelados en efectivo ante los órganos competentes”.

Agregó, que “no hay dudas respecto de la facultad que tienen los Estados de la Federación para exigir el timbre fiscal, incluso respecto de aquellos servicios no prestados por ellos. La duda se presenta respecto de aquellos servicios que antes eras prestados por el Poder Público Nacional y ahora han sido transferido (sic) a los Municipios como expresión político territorial primaria de la República”.

Que por otra parte, “la Constitución dotó al Municipio de las llamadas potestades tributarias originarias, dado que las mismas dimanan del propio texto constitucional, pero además, en el mismo instrumento se le faculta al legislador nacional para que este (sic) pueda transferirle o delegarle a los Municipios cualquier otra transferencia”, ello conforme al numeral 6 del artículo 179 constitucional.

Que con fundamento en la disposición antes citada, “fue que el Legislador Nacional, a través de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, transfirió a los Municipios la competencia en materia de licencias o autorizaciones para el expendio de bebidas alcohólicas”.

En este sentido, afirmó que “el sistema venezolano se caracteriza por la existencia de una pluralidad de tributos de origen territorial diverso como consecuencia de la forma federal del Estado, pero que todos forman parte del sistema tributario de la Nación venezolana, que requiere (...) de un tratamiento unitario; sin embargo, dicho tratamiento unitario, exige que se respeten entre sí los niveles de poder y competencia que lo conforman, con el objeto de evitar usurpaciones”.

Así, alegó que “una vez que el legislador nacional de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela transfiere a los Municipios, las potestades para regular todo lo concerniente a las autorizaciones o licencias para el expendio de bebidas alcohólicas, esta transferencia lleva consigo la potestad tributaria para exigir la tasa correspondiente”, por lo que -a su decir- no hay en duda en cuanto a que lo Municipios se encuentran constitucional y legalmente facultados para exigir las tasas por la autorización o licencia para el expendio de bebidas alcohólicas.

Que “si bien es cierto que los Estados de la Federación están facultados para crear y exigir la exacción fiscal denominada timbre fiscal para gravar actividades o servicios prestados por la República, no es menos cierto que cuando este servicio ya no es prestado por ésta, sino que se ha transferido al Municipio, aquellos (Estados Federales) deben abstenerse de crearlo, so pena de invadir competencias constitucionales y legales pertenecientes a otro ente político territorial (Municipio)”.

Agregó, que desde el momento en que el Poder Nacional, a través de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies Alcohólicas, transfirió a los Municipios la competencia para el otorgamiento de esta categoría de licencias o autorizaciones, “le fue vedado a los Estados seguir exigiendo este tributo”.

Que lo antes expuesto “conduce a dos escenarios posibles:

  1. Que quien otorga el permiso o la autorización, en este caso el Municipio, no pueda exigir el tributo derivado de la prestación de dicho servicio, ya que quien lo exigiría es el Estado (Federal), quien por lo demás, no tiene ningún vínculo jurídico con la prestación del mismo Ó (sic)

  2. Que se permitiera que ambos entes político territoriales (Estados y Municipios) puedan exigir la misma exacción fiscal, lo cual sería aún peor, por cuanto se colocaría al contribuyente en una situación de doble imposición fiscal”.

    Por los argumentos expuestos, solicitó se declarase que la norma que debe prevalecer es la contenida en el artículo 6 de la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo.

    II

    DE LA COMPETENCIA

    Corresponde a esta Sala Constitucional determinar su competencia y, al respecto, observa que en el presente caso ha sido ejercido recurso de colisión de leyes entre el artículo 14 de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Zulia y el artículo 6 de la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo..

    Ahora bien, se advierte que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la competencia para resolver las colisiones existentes entre las diversas disposiciones legales y declarar cuál de éstas debe prevalecer, fue asignada a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que es atribución de esta Sala: “Resolver las colisiones que existan entre diversas disposiciones legales y declarar cuál debe prevalecer”.

    En tal sentido, de conformidad con el numeral 8 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 5.14 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia -el cual reprodujo el contenido de la referida norma constitucional-, corresponde a esta Sala Constitucional la competencia para conocer del presente recurso de colisión de leyes. Así se declara.

    III DE LA ADMISIBILIDAD Habiéndose declarado competente esta Sala para conocer del presente recurso de colisión de leyes, esta Sala pasa a pronunciarse con respecto a su admisibilidad.

    Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no se evidencia alguna de las mismas en el presente recurso, de manera que no advierte en su estudio preliminar esta Sala: ley alguna que disponga su inadmisibilidad; que el conocimiento del mismo corresponda a otro Tribunal; que se haya acumulado a otro recurso con el que se excluya o cuyos procedimientos sean incompatibles; que falten los documentos indispensables para su admisibilidad; que contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos; que su contenido resulte ininteligible a los efectos de su tramitación; así como tampoco se evidencia falta de representación o legitimidad del recurrente, ni tampoco cosa juzgada. De manera que, esta Sala admite el presente recurso en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a esta Sala de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso.

    En virtud de lo expuesto, se admite el presente recurso de colisión de leyes. Así se declara.

    Como consecuencia de dicha admisión, en virtud de lo establecido por esta Sala en sentencia N° 889 del 31 de mayo de 2001, se ordena notificar mediante oficio al ciudadano Presidente del C.L.E. delE.Z., al Procurador del Estado Zulia, y asimismo, notificar al ciudadano Fiscal General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso, de la documentación pertinente acompañada al mismo y del presente fallo de admisión.

    Asimismo, la citación del ciudadano Procurador del Estado Zulia, se practicará con arreglo a lo ordenado en el artículo 84 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

    De igual manera, se ordena el emplazamiento a los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la parte recurrente, en uno de los diarios de mayor circulación nacional, para que se den por notificados, en un lapso de diez días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. La parte recurrente deberá consignar un ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel, dentro de los tres días siguientes a su publicación; ante el incumplimiento de esta obligación se entenderá que desiste del recurso y se ordenará el archivo del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo undécimo del artículo 21 de la ley que rige las funciones de este Tribunal.

    IV

    DEL PROCEDIMIENTO Determinada la competencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre la admisibilidad del asunto sometido a su conocimiento, para lo cual estima conveniente destacar algunas consideraciones sobre el procedimiento aplicable.

    Ahora bien, esta Sala Constitucional en sentencia N° 889 del 31 de mayo de 2001 (caso: “Carlos Brender”), estableció el procedimiento para la tramitación de la pretensión de colisión de leyes y dispuso que:

    (…) Con base en esta característica del recurso de colisión de leyes, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia considera esta Sala que el procedimiento más conveniente a aplicar para la tramitación de este recurso conforme a su naturaleza, es el que se encuentra previsto para los juicios de nulidad de los actos administrativos de efectos generales, con exclusión de la etapa probatoria a que se refiere el artículo 117 eiusdem y sin relación ni informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 ibidem, por tratarse de un asunto de mero derecho. En consecuencia, el procedimiento que en lo sucesivo se aplicará en estos casos es el siguiente:

    1º Presentado el recurso ante la Secretaría de esta Sala, se dará cuenta del mismo y se remitirá al Juzgado de Sustanciación;

    2º El Juzgado de Sustanciación decidirá acerca de su admisión dentro de las tres audiencias siguientes a la del recibo del expediente.

    3º En el auto de admisión se dispondrá, conforme a lo establecido en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia notificar por oficio al Presidente del órgano que haya dictado los actos normativos objeto del recurso y al Fiscal General de la República, si éste no lo hubiera interpuesto. También podrá ordenarse la notificación del Procurador General de la República en caso de estar involucrados los intereses patrimoniales de la República.

    4º Practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el Juzgado de Sustanciación procederá a remitir el expediente a la Sala, la cual designará el Ponente.

    5º Designado el ponente, la Sala decidirá el recurso dentro de los treinta (30) días siguientes, a menos que la complejidad y naturaleza del asunto exija mayor lapso.

    6º No habrá lugar a etapa probatoria alguna ni a relación de la causa ni informes (…)

    .

    V

    DECISIÓN

    Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

  3. - COMPETENTE para conocer el presente recurso de colisión de leyes interpuesto por los abogados Yeitter Urdaneta Carroz y L.Q.R., en su carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, entre el artículo 14 de la Ley de Timbre Fiscal del Estado Zulia y el artículo 6 de la Ordenanza sobre Tasas Administrativas por Expedición de Licencias, Permisos, Venta, Copias y Certificaciones de Documentos del Municipio Maracaibo.

  4. - ADMITE el recurso de colisión de leyes ejercido.

  5. - ORDENA notificar mediante oficio al ciudadano Presidente del C.L.E. delE.Z., al Procurador del Estado Zulia, y asimismo, notificar al ciudadano Fiscal General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados.

  6. - ORDENA el emplazamiento de los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la parte recurrente, en uno de los diarios de mayor circulación nacional, para que se den por notificados, en un lapso de diez días hábiles siguientes contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. La parte recurrente deberá consignar un ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel, dentro de los tres días siguientes a su publicación; ante el incumplimiento de esta obligación se entenderá que desiste del recurso y se ordenará el archivo del expediente.

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de junio de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M. LAMUÑO

    El Vicepresidente,

    J.E. CABRERA ROMERO

    Los Magistrados,

    P.R. RONDÓN HAAZ

    F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

    M.T. DUGARTE PADRÓN

    PONENTE

    CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

    ARCADIO DELGADO ROSALES

    El Secretario,

    J.L. REQUENA CABELLO

    Exp. 07-0509

    MTDP/

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