Sentencia nº 960 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 26 de Mayo de 2005

Se inició el juicio principal por querella incoada por el ciudadano G.D.B., contra la supuesta vía de hecho por la cual lo removieron, sin mediar acto administrativo, del cargo de asesor legal de la Cámara Municipal del Municipio S.P. delE.L. que ocupaba desde el 27 de mayo de 1997.

A decir del querellante, la remoción se produjo en el momento en que la Cámara Municipal del referido Municipio designó a otra persona para ocupar el cargo que éste venía desempeñando.

Por decisión del 8 de enero de 2002, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró sin lugar la querella incoada.

El 4 de febrero de 2002, el ciudadano G.D.B. ejerció recurso de apelación contra la anterior decisión, la cual fue oída en ambos efectos.

Por decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de octubre de 2002, se declaró parcialmente con lugar la apelación incoada, se revocó el fallo apelado, se ordenó la reincorporación del querellante “en el cargo que venía desempeñando o en otro de igual o superior nivel, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la ilegal desincorporación, tomando en cuenta las variaciones que el sueldo hubiere experimentado en el tiempo, de cuyo cálculo ha de excluirse los bonos y beneficios socioeconómicos que no impliquen la prestación efectiva del servicio”, se ordenó la realización de una experticia complementaria del fallo para determinar los conceptos antes mencionados y se negó la corrección monetaria solicitada.

II

FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

Luego de un detenido análisis de la solicitud, esta Sala observa los siguientes hechos relevantes que justificaron, a juicio del Municipio solicitante, la presente revisión constitucional:

Como punto previo debe destacar esta Sala que no se evidencia en la solicitud una secuencia cronológica de los actos procesales desarrollados en el juicio principal, ni una relación de los hechos alegados por las partes; por el contrario la solicitante, luego de hacer unas consideraciones doctrinarias sobre la naturaleza del recurso de revisión constitucional, pasa de seguidas a describir las violaciones constitucionales que motivaron su ejercicio, lo que dificultó el estudio por parte de este juzgador.

En ese sentido, observa esta Sala que la solicitante denunció la infracción de la autonomía del Municipio S.P. delE.L., así como del derecho “de disponer de sus recursos para satisfacer las necesidades colectivas de sus habitantes”, consagrado en el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando “viola la atribución de la Cámara Municipal del Municipio S.P. delE.L. de legislar sobre las materias de su competencia, al obligarlo a aplicar en su jurisdicción, disposiciones normativas que son emanadas luego de su segregación de un órgano legislativo con competencia territorial distinta a la jurisdicción”.

Que se violó el derecho a invertir los ingresos municipales en la necesidad colectiva, al reconocer ilegalmente la condición de funcionario de carrera del querellante y, aplicar normas jurídicas emanadas de un órgano sin competencia territorial en el Municipio S.P., particularmente las “normas que sobre administración de personal dictare el anterior Concejo Municipal de Palavecino”.

Respecto a la violación al debido proceso, se limitó a señalar que, se produjo “toda vez que el órgano recurrido actuó distanciado de las normas legales y constitucionales que materializan el derecho a un proceso dado con las debidas garantías procesales, y sin que bajo ningún pretexto se sesgue o menoscabe el ejercicio de algún medio procesal”.

Que se violó el principio de seguridad jurídica, ya que el carácter de funcionario público del querellante “es producto de la aplicación en jurisdicción del Municipio S.P. de la Ordenanza de Administración de Personal del Municipio Palavecino del Estado Lara sancionada el 06 de abril de 2000 (nótese que su vigencia es posterior a la publicación de la Constitución Nacional de 1999), la cual a diferencia de su predecesora de 1979 no califica al ASESOR DE CÁMARA como un funcionario de libre nombramiento y remoción, en consecuencia, debe entenderse a juicio de la Corte, que el carácter de funcionario de carrera del ciudadano G.D.B., según la Corte Primera y negado siempre por esta Sindicatura, nace al momento de publicación de la Ordenanza de Palavecino, es decir, el 13 de abril de 2000”.

Solicitó como medida cautelar innominada la suspensión de la ejecución de la decisión recurrida, de conformidad con lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.

Finalmente, pidió la declaratoria de nulidad del fallo cuya revisión constitucional es solicitada.

III

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su competencia para conocer de la solicitud de revisión de la sentencia que se analiza, y para ello, observa:

El artículo 336 numeral 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

Artículo 336: Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

10.- Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva

.

En efecto, dentro de las facultades atribuidas, por la nueva Carta Magna, en forma exclusiva a la Sala Constitucional, en concordancia con el artículo 5 numeral 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se encuentra la de velar y garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, a los fines de custodiar la uniformidad en la interpretación de los preceptos fundamentales y en resguardo de la seguridad jurídica.

De tal modo, que se atribuye a esta Sala la competencia para que, a través de un mecanismo extraordinario, pueda revisar las decisiones definitivamente firmes dictadas por los tribunales de la República, cuya potestad ejerce de forma limitada y restringida, en aras de evitar un arbitrario quebrantamiento de la cosa juzgada.

Asimismo, en sentencia del 6 de febrero de 2001 (Caso Corporación de Turismo de Venezuela, CORPOTURISMO), se destacó la facultad de revisar, entre otras, las sentencias definitivamente firmes emanadas de las demás Salas de este Tribunal, que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en el razonamiento de la norma constitucional o que hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional.

Ahora bien, visto que en el caso de autos se solicitó la revisión de una decisión emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 31 de octubre de 2002, a la que se imputa la violación de los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa y al debido proceso, contenidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala se considera competente para conocerla, y así lo declara.

IV

DEL FALLO RECURRIDO

En su decisión del 31 de octubre de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declaró parcialmente con lugar el recurso de apelación, revocó la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 8 de enero de 2002, y ordenó la reincorporación al cargo al ciudadano G.D.B. más el pago de los conceptos reclamados en la querella funcionarial.

Para llegar a tal conclusión, el fallo recurrido señaló:

En primer lugar el fallo cuya revisión es solicitada precisó, que el objeto de la querella funcionarial era controlar le legalidad de la vía de hecho que condujo al retiro del funcionario, dada la inexistencia de acto administrativo.

En cuanto al régimen funcionarial existente en el Municipio S.P. delE.L., la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, señaló que debía tomarse en cuenta que dicho Municipio fue creado con parte del territorio de otro Municipio ya existente como es el Municipio Palavecino de ese mismo Estado y que “ese nuevo Municipio creado por segregación no ha sancionado su propia ordenanza de carrera o de administración de personal”.

Continuó el fallo impugnado:

“En este sentido, consta en autos que para el momento de la creación del Municipio S.P. (municipio segregado), estaba vigente en el Municipio Palavecino (municipio matriz) la Ordenanza sobre Administración de Personal sancionada en fecha 30 de enero de 1979. De igual forma, a los autos se encuentra agregada copia de la nueva Ordenanza de Administración de Personal del Municipio Palavecino, aprobada en sesión ordinaria N°. 16 de fecha 6 de abril de 2000 y vigente en dicho Municipio desde su publicación en Gaceta Municipal en fecha 13 de abril de 2000.

Ahora bien, el Parágrafo Cuarto del artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, consagra dos supuestos para la aplicación del ordenamiento jurídico que quedará rigiendo en el nuevo municipio, dependiendo si éste se formó con parte del territorio de otro municipio, o si es creado con territorios pertenecientes a dos o más municipios. En el caso de autos interesa analizar el primero de tales supuestos, y en ese sentido el artículo en referencia dispone expresamente que: “En el caso de creación de un nuevo Municipio, quedará rigiendo en la nueva jurisdicción el ordenamiento jurídico vigente en la entidad matriz; (...) hasta tanto sus autoridades legítimas procedan a sancionar los instrumentos jurídicos propios”. Con fundamento en esta norma, el a quo declaró que en el Municipio S.P. continuaba vigente y se debía aplicar la Ordenanza sobre Administración de Personal sancionada en el Municipio Palavecino en el año 1979, dado que, esa Ordenanza fue la que estuvo vigente para el momento de creación de la nueva entidad segregada, estableciendo al efecto que: “(...) por cuanto las autoridades legitimas (sic) del Municipio Autónomo S.P. han optado por quedar, en el régimen transitorio, previsto en el parágrafo cuarto del mencionado artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (...) la Ordenanza antes mencionada, no esta (sic) vigente en el Municipio Palavecino, pero si lo está en el Municipio S.P.”. Así, en virtud de este pronunciamiento, el a quo se abstuvo de conocer y decidir sobre el resto de los alegatos expuestos por las partes y las pruebas promovidas, por considerar que el asunto debatido era de mero derecho.

Ahora bien, haciendo el correspondiente análisis del criterio utilizado por el a quo para motivar el fallo apelado, se observa que el mismo parte de una premisa falsa derivada de una interpretación equivocada del parágrafo cuarto del artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En efecto, señala el a quo que la citada norma establece que el “ordenamiento jurídico” que regirá en el municipio segregado -mientras este sanciona el suyo propio- es aquel que estuvo “vigente” en el municipio matriz para el momento de la segregación, independientemente de que ya esté derogado, de manera que dicho ordenamiento pervive y continúa vigente en el municipio segregado hasta tanto las autoridades legítimas del nuevo municipio sancionen sus propias ordenanzas, consagrándose así un supuesto de ultra-actividad de la ley.

Definitivamente, el anterior criterio contenido en la sentencia apelada no es compartido por esta Corte.

Conforme lo establece el artículo 4 del Código Civil Venezolano, a la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador. Atendiendo a estos parámetros de interpretación, esta Corte procede a analizar el contenido del parágrafo cuarto del artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de donde colige que la intención plasmada por el legislador en dicha norma no fue otra que implementar un mecanismo que, de manera provisional, evitara el surgimiento de un vacío legislativo que afectase el buen funcionamiento de la nueva entidad recién creada. De esta forma, dispuso el legislador que el ordenamiento que regirá en el municipio segregado será “el ordenamiento jurídico vigente en la entidad matriz”, entendiéndose por tal aquel que no ha sido derogado o abrogado. En este mismo sentido, no se aprecia que en el contexto de la norma en estudio, el legislador haya dispuesto un mecanismo de ultra-actividad de la ley que permitiera que una ordenanza derogada en el municipio matriz continúe vigente y se pueda seguir aplicando en el municipio segregado.

Siendo entonces que del fallo apelado se desprende que el juzgador a quo declaró sin lugar la querella planteada, teniendo como único fundamento la aplicación en el Municipio S.P. delE.L. de una Ordenanza sobre Administración de Personal derogada, absteniéndose de decidir sobre la ausencia de procedimiento y la no existencia de acto administrativo que dispusiera el retiro del ciudadano G.D.B., esta Corte considera pertinente pronunciarse sobre el régimen funcionarial vigente en dicho Municipio y al efecto declara que, hasta tanto las autoridades legítimas del Municipio S.P. delE.L. sancionen su propia Ordenanza de Administración de Personal, regirá en dicho Municipio la Ordenanza “vigente” que regule esa materia en su Municipio matriz, que en la actualidad es la Ordenanza de Administración de Personal del Municipio Palavecino del Estado Lara, aprobada en sesión ordinaria N°. 16 de fecha 6 de abril de 2000 y publicada en Gaceta Municipal en fecha 13 de abril de 2000. Como consecuencia de lo anterior, se revoca el fallo apelado. Así se decide”.

Luego de precisar la norma jurídica aplicable al régimen de personal del Municipio S.P. delE.L., el fallo impugnado entró a pronunciarse sobre el fondo de la querella y constató que el retiro del ciudadano G.D.B. fue producto de una actuación material del ente querellado, al no dictar acto administrativo debidamente motivado y respetando el debido proceso, por lo que ordenó la reincorporación al cargo que venía desempeñando con el respectivo pago de los conceptos reclamados.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Delimitada como ha sido la competencia para conocer de la presente revisión, esta Sala pasa a decidir y para ello observa:

Tal como se dejó sentado en la sentencia citada ut supra, del 6 de febrero de 2001 (Caso Corporación Turismo de Venezuela CORPOTURISMO), la facultad de revisión consagrada en el artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que puede ser ejercida por la Sala de manera discrecional, no debe ser entendida como una nueva instancia, puesto que su procedencia está limitada a los casos de sentencias definitivamente firmes, esto es, decisiones amparadas por el principio de la doble instancia judicial.

Por otra parte, de acuerdo con lo señalado en ese mismo fallo, la Sala está facultada para desestimar la revisión sin motivación alguna, cuando considere que la decisión judicial que ha de revisarse, en nada contribuye a la uniformidad de la interpretación de normas y principios establecidos en el referido Texto Fundamental ni constituye una deliberada violación de sus preceptos.

En el caso examinado, el acto judicial sometido a revisión de esta Sala es la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de octubre de 2002, que declaró parcialmente con lugar el recurso de apelación, revocó la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 8 de enero de 2002, ordenó la reincorporación al cargo del ciudadano G.D.B. y el pago de los conceptos reclamados en la querella funcionarial, luego de realizar un detenido análisis de la normativa aplicable al régimen de personal del Municipio S.P. delE.L., concluyendo que por ser el Municipio S.P. producto de la segregación del Municipio Palavecino, es decir, creado con parte de territorio del último de los nombrados, se aplicaban las normas del ente municipal de donde se originó, hasta tanto dictase su propio ordenamiento jurídico, conforme lo dispone el párrafo cuarto del artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, constatando además que el retiro del funcionario se realizó sin mediar procedimiento alguno, por lo que se violó el debido proceso, y se ordenó su reincorporación al cargo que venía desempeñando.

Analizados como han sido el fallo recurrido y la solicitud, encuentra esta Sala que el razonamiento que informa la misma es producto de la apreciación soberana realizada por el juzgador sobre el asunto sometido a su conocimiento, principalmente el derivado del análisis del régimen jurídico aplicable al personal del Municipio S.P. delE.L., por interpretación del artículo 21 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y luego de ello, a declarar la reincorporación del querellante, por ausencia de procedimiento previo a su retiro del cargo de asesor jurídico de la Cámara Municipal de ese Municipio, razón por la cual no puede considerarse que la referida sentencia vulnera de manera grosera y directa alguna disposición consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o desconoce algún criterio de interpretación constitucional fijado por esta Sala, motivo por el cual, se desestima la revisión solicitada. Así se decide.

Decidido el fondo del asunto sometido al conocimiento de esta Sala, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada. Así también se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara NO HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por la abogada S.M. deP., actuando con el carácter de Síndico Procuradora del MUNICIPIO S.P.D.E.L., de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de octubre de 2002, que declaró con lugar el recurso de apelación incoado por el ciudadano G.D.B. contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 8 de enero de 2002, que ordenó la reincorporación al cargo del precitado ciudadano y el pago de los conceptos reclamados.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 26 días del mes de mayo de dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Magistrado

L.V.A.

Magistrado-Ponente

Francisco Antonio Carrasquero López

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

A.D.R.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 05-0339

LVA