Sentencia nº 485 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Marzo de 2007

De un estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, se desprende lo siguiente:

El 20 de agosto de 2003, la ciudadana A. delC.M. -antes identificada- interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo del 8 de julio de 2003 -contenido en el Oficio N° SANT/2003-003922- dictado por el Superintendente Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, mediante el cual se acordó su retiro del prenombrado organismo por encontrarse incursa en la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa relativa a la falta de probidad.

El 30 de abril de 2004, el referido Juzgado declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y ordenó la reincorporación de la recurrente al cargo que venía desempeñando, así como el pago de los salarios dejados de percibir “desde la fecha de destitución hasta su efectiva reincorporación”.

El 25 de octubre de 2004, el aludido tribunal -mediante Oficio N° 1956-05- remitió a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el expediente contentivo del ya identificado recurso contencioso administrativo funcionarial, “en virtud de la consulta legal prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”.

El 3 de julio de 2006, mediante sentencia N° 2184 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia mediante la cual confirmó en los términos expuestos el fallo dictado el 30 de abril de 2004 , por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

El 14 de noviembre de 2006, los abogados A.Y. y A.F., en representación de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), solicitaron la revisión de la sentencia dictada por la mencionada Corte.

II FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN Señaló la representación judicial de la solicitante, como fundamento de la presente revisión, los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que mediante decisión del 30 de abril de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dictó sentencia en la cual declaró la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución dictado por su representada y ordenó la reincorporación de la recurrente “al cargo de Asistente Administrativo Grado 5”, así como los sueldos dejados de percibir “desde la fecha en que se produjo la destitución por los daños y perjuicios causados”.

Que el 13 de mayo de 2004 interpuso recurso de apelación contra el referido fallo.

Que el 13 de mayo de 2004, dicho tribunal dictó auto mediante el cual negó la apelación ejercida por considerar que “fue interpuesta (...) anticipadamente, puesto que el ejercicio del derecho de apelación fue ejercido, el mismo día de la notificación de la sentencia, siendo el caso que la doctrina jurisprudencial de este honorable Tribunal Supremo de Justicia, en criterio de esta Sala Constitucional, sostuvo y sostiene el criterio conforme al cual resulta tempestiva la apelación el mimo (sic) día de verificarse la notificación del fallo apelado”.

Que en virtud del criterio vinculante establecido por la Sala Constitucional de este M.T. debía proceder “la revocatoria por contrario imperio de la decisión de fecha 11 de junio de 2004, que negó la apelación”.

Que no obstante, el 14 de julio de 2005 el a quo ordenó la remisión del expediente a las Cortes de lo Contencioso, a los fines de que se efectuara la consulta prevista en al artículo 70 del derogado Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República “soslayándose la argumentación esgrimida precedentemente”.

Que el 3 de julio de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo confirmó la sentencia del Juzgado Superior y declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial “en los términos expuestos en el fallo objeto de consulta”.

Que la sentencia objeto de revisión “es producto de un errado control constitucional al apartarse violenta y directamente de la interpretación constitucional emanada de esta Sala Constitucional, violando groseramente los principios jurídicos fundamentales contenidos en la constitución (sic), como lo es la potestad sancionatoria de la Administración y el principio conocido como non bis in iden (sic)”.

Que en el presente caso, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo determinó los siguiente:

(l)a Administración impuso a la querellante la sanción de destitución por haber consignado -a su decir- un título que lo acreditaba como Bachiller en Humanidades, que resultó no ser verdadero, sin que se evidencie en las actas del proceso, medio de prueba alguna, que permita a este órgano jurisdiccional constatar la debida tramitación en Sede Jurisdiccional del juicio de falsedad respecto de un documento que -en principio- goza de fe pública, no desvirtuable por simples opiniones emitidas por autoridades manifiestamente incompetente (sic) para ello (...), debió instaurarse un procedimiento judicial conforme a las reglas establecidas al efecto en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y Código Penal, con lo cual a juicio del sentenciador se coloca al querellante en un estado de indefensión frente a la Administración querellada

.

Que el numeral 9 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “establece una prohibición en cabeza de la Administración y de los órganos de Administración de justicia de aplicar multiplicidad de sanciones o instaurar dos o más procedimientos y en cada uno de ellos, el enjuiciamiento y calificación se hagan independientes, si resulta de aplicación de normativas diferentes. En tal sentido se prevé la responsabilidad individual de una persona la cual puede ser civil, penal y administrativamente responsable por un mismo hecho, pero ello no implica necesariamente que la Administración siga un orden de sanciones o que tenga que sancionar de todas las formas existente (sic) en el ordenamiento jurídico y, menos aún como lo señala la sentencia objeto del presente recurso la cual pretende obligar a la Administración instaurar procedimientos simultáneos a un mismo sujeto por un mismo hecho, recordemos que son sanciones diferentes por ende procedimientos distintos”.

Señaló, que “no está obligada la administración pública (sic) que para sancionar por falta de probidad debe necesariamente denunciar en la jurisdicción penal y esperar la sentencia definitivamente para hacerlo, pues no le interesa como en el presente caso, saber quien falsificó el título irregular sino iniciar las averiguaciones a los fines de verificar si uno de sus funcionarios fue capaz de haber utilizado este medio para suministrar información falsa e ingresar al organismo”.

Que “la falta de probidad, es haber faltado a los deberes de honradez, rectitud e integridad al obrar, faltar a la buena fe, artículo 86 numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y esto esta (sic) demostrado en el procedimiento administrativo, por lo que mal puede pretender el órgano jurisprudencial que hace falta una sanción por Falta de probidad, pues en materia penal lo que se decide es la participación en el hecho criminal a fin de aplicar la pena correspondiente, y en el procedimiento disciplinario es haber faltado a los deberes de funcionario público, dos realidades distintas para sancionar que no fueron observada (sic) ni resueltas por el sentenciador”.

En virtud de lo anterior, agregó que “no comparte lo señalado por la Corte Segunda cuando afirma que la administración (sic) debió instaurar un procedimiento civil y penal a fin de verificar la falsificación de documento público y el delito de fraude a la administración previstos en el Código Penal para imponer la sanción disciplinaria”.

En tal sentido, solicitó se declarase con lugar la presente solicitud de revisión, y en consecuencia, “se ANULE” la decisión del 3 de julio de 2006 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

III

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer de la solicitud de revisión de la sentencia que se analiza, y para ello observa:

El artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:

Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

Revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva

.

En efecto, dentro de las potestades atribuidas por la Carta Magna en forma exclusiva a la Sala Constitucional, se encuentra la de velar por la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, a los fines de garantizar la uniformidad en la interpretación de los preceptos fundamentales y en resguardo de la seguridad jurídica.

Asimismo, en el fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: Corpoturismo), esta Sala determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones judiciales:

(…) 1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional (…)

.

El presente caso está referido a una solicitud de revisión respecto de una decisión definitivamente firme dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por lo que esta Sala resulta competente para conocer la misma, y así se declara.

IV

DEL FALLO OBJETO DE REVISIÓN

En su decisión N° 2184 del 3 de julio de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo confirmó el fallo dictado el 30 de abril de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los apoderados judiciales de la ciudadana A. delC.M., con fundamento en las siguientes consideraciones: “(...) observa este Órgano Jurisdiccional que la ciudadana A. delC.M., quien fuera Asistente Administrativo, grado 5, adscrita a la División de Recaudación, Coordinación de Liquidación de la Gerencia Regional de Tributos Internos del Estado Zulia, recurrió ante el a quo a través de sus apoderados judiciales a los fines de solicitar la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución dictado por el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, en fecha 8 de julio de 2003, contenido en el Oficio N° SNAT/2003/0003922, por encontrarse incursa en la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa (actualmente numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública) relativa a la falta de probidad.

(...)

De lo anterior se colige que el objeto principal de la querella se circunscribe a la solicitud de declaratoria de nulidad del acto de destitución que le fuera impuesto a la querellante, por estar incursa en la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa -aplicable ratione temporis al caso de autos-, a saber, falta de probidad, por cuanto a decir de la Administración, el Título que acreditaba a la querellante como Bachiller en Humanidades, distinguido con el N° 584276 de fecha 25 de julio de 1977 ‘(…) resultó que no [era] autentico (…)’.

Ello así, resulta necesario examinar la forma como se llevó a cabo el procedimiento administrativo para la imposición de la sanción a la querellante y, verificar que durante el mismo, se haya respetado la garantía del debido proceso prevista en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ello en el deber de garantizar el derecho a la estabilidad del funcionario. En este sentido, es preciso recordar que el propio Texto Fundamental sienta las bases para la aplicación, en los procedimientos administrativos sancionatorios, de los principios que tradicionalmente quedaban reservados a los procesos penales, tratándose de principios que deben ser respetados cuando se pretenda imponer a un funcionario público la sanción de destitución; esto es, el derecho a la defensa; a ser notificado de los cargos que se le imputan; de acceder a las pruebas y a disponer del tiempo y de los medios adecuados para rebatir tales imputaciones; a la presunción de inocencia; a ser juzgado por los jueces o funcionarios competentes según la Ley; a no ser forzado a confesar en su contra o de sus parientes; y a no ser sometido a juicio o a procedimientos sancionatorios dos (2) veces, en razón de los mismos hechos.

Así, en reiteradas oportunidades esta Corte ha dejado sentado que los derechos a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana, aplicables, en consecuencia, a cualquier clase de procedimientos, incluidas las relaciones entre la Administración Pública, en sus distintos niveles y, los particulares que con ella se relacionan. En tal sentido, aprecia esta Alzada, luego de efectuar una revisión detallada de las actas procesales que cursan en autos que, en el presente caso se observó el cumplimiento de cada una de las pautas procedimentales señaladas en los artículos 110 al 116 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, así como, en la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicada erroneamenente (sic) por la Administración en fases finales del procedimiento.

Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional debe decidir respecto del fondo del litigio planteado y, al efecto, observa: La protección de la estabilidad del funcionario está específicamente reflejada en la determinación legal de las causales de destitución (principio de tipicidad), así como en la aplicación del procedimiento donde se refleje claramente la participación del funcionario investigado y la decisión debidamente motivada del órgano administrativo. Así pues, la destitución es una sanción disciplinaria que supone el retiro forzado de los funcionarios de la Administración Pública, siendo la máxima de las sanciones disciplinarias que puede imponerse a los mismos, por lo que las causales que a ella conlleven deben estar previstas necesaria y exclusivamente en la Ley, al ser tema de estricta reserva legal, tal como lo prevé el artículo 144 de la República Bolivariana de Venezuela. En este sentido, el artículo 62, numeral 2 de la derogada Ley de Carrera Administrativa establece, lo siguiente:

(omissis)

La probidad configura un deber, una obligación ineludible del funcionario público, la cual alude a la honradez, rectitud e integridad inherentes al cargo que se detenta (sic). En este sentido, la falta de probidad implica una valoración subjetiva de elementos que no pueden ser contabilizados fácilmente, pues la ética difícilmente puede ser igual para unos y para otros.

El fundamento de la falta probidad como causal de destitución, estriba en que la Administración se encuentra obligada a velar porque los funcionarios a ella adscritos reúnan los requisitos mínimos de comportamiento debido que aseguren el ejercicio adecuado y confiable de la misión pública que la Constitución y las leyes les ha encomendado. En este sentido, la jurisprudencia venezolana ha estimado que la falta de probidad es la conducta contraria a los principios de bondad, rectitud de ánimo, integridad y honradez en el obrar, por tanto comprende todo incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, la falta de probidad existirá cuando se hayan violentado normas no escritas, que toda la sociedad en su conjunto tenga como reprochables (Vid. Sentencia N° 2005-02116 dictada por esta Corte en fecha 21 de julio de 2005, caso: J.G.C. vs. Ministerio del Interior y Justicia).

Así, por ejemplo los actos de corrupción en los que incurra el funcionario, la sustracción de bienes del patrimonio público, fraude cometido en perjuicio de la Administración, apropiación de dinero de la Administración, usurpación de firmas, usurpación de atribuciones, falsificación de facturas, el recibir pagos extras por viáticos y no devolverlos si no se utilizó, suministrar informaciones falsas para justificar la inasistencia al trabajo, y todos aquellos casos donde exista un aprovechamiento indebido de la buena fe y de los bienes y recursos de la Administración, serán actitudes con falta de probidad.

En ese mismo orden, resulta necesario para esta Instancia Jurisdiccional aludir a dos (2) principios básicos del Derecho Administrativo Sancionatorio, aplicables al caso sub examine, a saber:

i) El principio de proporcionalidad, el cual supone que en todo régimen sancionatorio se establece una escala de sanciones atendiendo a la mayor o menor gravedad del incumplimiento del deber o al mayor o menor daño que produce la actuación u omisión del funcionario. El principio de proporcionalidad limita el ejercicio de la potestad sancionatoria, pues la Administración antes de ejercer dicha potestad deberá evaluar la gravedad de la infracción a objeto de evitar que la sanción aplicable resulte desproporcionada y que además, ésta se aleje sustancialmente de los objetivos de la propia actuación administrativa y de los fines perseguidos por el legislador.

(...)

ii) En segundo lugar, la regla de la presunción de inocencia exige que toda sanción deba ir precedida de una actividad probatoria debiéndose impedir la sanción sin pruebas, y siendo de otra parte, que debe considerarse que las pruebas que sean tomadas en consideración en el procedimiento merezcan tal concepto jurídico, es decir, que sean legítimas.

En ese sentido, la carga de probar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo corresponde a la Administración Pública, sobre la base de una doble certeza. Por una parte, la de los hechos imputados y, por la otra la de la culpabilidad, esto es, que la carga de la actividad probatoria pesa sobre la Administración, no existiendo en principio la carga del acusado sobre la prueba de su inocencia o no participación, por lo que ante cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valoradas por el organismo sancionador, deben traducirse en un pronunciamiento absolutorio.

(...)

Así, vistas y analizadas suficientemente las actas procesales cursantes en autos, en especial las precedentemente enunciadas, concluye esta Corte lo siguiente:

Advierte esta Corte en el caso bajo estudio, que la Administración impuso a la querellante la sanción de destitución por haber consignado -a su decir- un título que la acreditaba como Bachiller en Humanidades, que resulto (sic) no ser verdadero, sin que se evidencie en las actas del proceso, medio de prueba alguno, que permita a este Órgano Jurisdiccional constatar la debida tramitación en Sede Jurisdiccional del juicio de falsedad respecto de un documento que -en principio- goza de fe pública, no desvirtuable por simples opiniones emitidas por autoridades manifiestamente incompetente (sic) para ello, pues como bien lo aprecio (sic) el Tribunal de la causa en la sentencia objeto de consulta, debió instaurarse un procedimiento judicial conforme a las reglas establecidas al efecto en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y Código Penal, textos normativos que rigen el ordenamiento jurídico venezolano, con lo cual se colocó a la querellante en un completo estado de indefensión frente a la Administración querellada.

Tampoco existe plena prueba de que la querellante haya obrado de mala fe con el fin de engañar o defraudar a la Administración, al consignar el referido título de bachiller, pues en todo caso no existe constancia fehaciente e inequívoca de que la querellante, en el supuesto de que el mismo hubiese sido forjado, haya tenido participación directa o indirecta, esto es, que no se estableció por parte de la Administración la relación causal necesaria en los procesos penales, aplicable a los procedimientos administrativos disciplinarios o sancionatorios, entre el presunto ilícito cometido y el sujeto activo señalado, en este caso, entre la ciudadana A. delC.M. y, los delito (sic) de fraude a la Administración y falsificación de documentos públicos, previstos y sancionados en el Código Penal vigente.

Ello así, con fundamento en las argumentaciones de hecho y de derecho antes expuestas, esta Instancia Jurisdiccional confirma la decisión objeto de consulta, en cuanto a la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° SNAT/2003/0003922 del 8 de julio de 2003, dictado de conformidad con el derogado artículo 62, numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se procedió a la destitución de la parte querellante, del cargo de Asistente Administrativo, grado 5, adscrita a la División de Recaudación, Coordinación de Liquidación de la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Zuliana, al apreciar que la Administración no probó como era su carga los hechos imputados a la ciudadana A. delC.M., relativos a la falta de probidad y, así se declara.

Asimismo, este Órgano Jurisdiccional confirma la decisión bajo análisis en cuanto a la orden de reincorporación de la ciudadana A. delC.M., al cargo de Asistente Administrativo, grado 5, o a otro de igual o superior jerarquía, con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la ilegal destitución hasta el día de la efectiva reincorporación por parte de la Administración, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo devengado, como consecuencia lógica de la nulidad del acto administrativo impugnado y, así se declara”.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Efectuada la lectura de las actas que conforman el expediente, esta Sala pasa a decidir y, a tal efecto, observa:

Tal como se dejó sentado en la sentencia citada ut supra, del 6 de febrero de 2001 (caso: CORPOTURISMO), la potestad de revisión consagrada en el artículo 336, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que puede ser ejercida por la Sala de manera discrecional, no debe ser entendida como una nueva instancia, puesto que su procedencia está limitada a los casos de sentencias definitivamente firmes, esto es, decisiones amparadas por el principio de la doble instancia judicial.

Por otra parte, de acuerdo con lo señalado en ese mismo fallo, la Sala está facultada para desestimar la revisión sin motivación alguna, cuando considere que la decisión judicial que ha de revisarse, en nada contribuye a la uniformidad de la interpretación de normas y principios establecidos en el referido Texto Fundamental ni constituye una deliberada violación de sus preceptos.

En el caso bajo estudio, la Sala observa que, la presente revisión se dirige contra la sentencia del 3 de julio de 2006 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual confirmó el fallo dictado el 30 de abril de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la representación judicial de la ciudadana A. delC.M., contra el acto administrativo del 8 de julio de 2003 dictado por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se decidió retirar a la prenombrada ciudadana de dicho organismo.

En este sentido, la solicitante denunció que la sentencia objeto de revisión lesionó “principios jurídicos fundamentales contenidos en la constitución (sic), como lo es la potestad sancionatoria de la Administración y el principio conocido como non bis in iden (sic)”.

Asimismo, refirió que resultaba falsa la afirmación realizada en el fallo dictado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en cuanto a la necesidad de “instaurar un procedimiento civil y penal a fin de verificar la falsificación de documento público y el delito de fraude a la administración previstos en el Código Penal”.

Sobre este particular, la Sala estima oportuno retomar el criterio asumido por la referida Corte en la sentencia objeto de revisión, respecto a lo siguiente:

(...) la Administración impuso a la querellante la sanción de destitución por haber consignado -a su decir- un título que la acreditaba como Bachiller en Humanidades, que resulto (sic) no ser verdadero, sin que se evidencie en las actas del proceso, medio de prueba alguno, que permita a este Órgano Jurisdiccional constatar la debida tramitación en Sede Jurisdiccional del juicio de falsedad respecto de un documento que -en principio- goza de fe pública, no desvirtuable por simples opiniones emitidas por autoridades manifiestamente incompetente (sic) para ello, (...) debió instaurarse un procedimiento judicial conforme a las reglas establecidas al efecto en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y Código Penal, textos normativos que rigen el ordenamiento jurídico venezolano, con lo cual se colocó a la querellante en un completo estado de indefensión frente a la Administración querellada

.

Ahora bien, la Sala Político-Administrativa de este máximo tribunal ha señalado en numerosas decisiones que las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa, no dependen para su imposición de la calificación jurídica como delito o falta que la jurisdicción ordinaria otorgue a la comisión del mismo hecho que originó el proceder de la Administración (Vid. entre otras sentencias números 1507 del 8 de octubre de 2003, caso: J.C.G.S.; 1591 del 16 de octubre de 2003, caso: A.R.E.; 1012 del 31 de julio de 2002, caso: L.A.R.).

Así, en sentencia N° 469 del 2 de marzo de 2000 (caso: M.M. y otros Vs. Ministerio de la Defensa), la Sala Político-Administrativa precisó que “... un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distinta, cuando el ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria, constituye en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la cual no depende para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria de que se ha cometido delito”.

Conforme al anterior criterio, el cual acoge esta Sala, se observa que la responsabilidad administrativa de un funcionario de acuerdo con la normativa especial que le sea aplicable es independiente de la responsabilidad frente a la jurisdicción ordinaria, a la cual, como toda persona está sujeta. En tal sentido, la apertura de una averiguación administrativa para determinar responsabilidades disciplinarias, es independiente y excluyente de cualquier otra que sea procesada por la jurisdicción ordinaria.

El anterior criterio empleado por la Sala Político-Administrativa de este M.T. en reiteradas decisiones, resulta aplicable al caso de autos pues, tratándose de un funcionario público sometido a una normativa especial como era la Ley de Carrera Administrativa -hoy Ley del Estatuto de la Función Pública-, la imposición por parte de la Administración de una sanción disciplinaria en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para ello y con el debido respeto a las garantías del particular sujeto a tal medida, no depende para su aplicación de la calificación previa por la jurisdicción ordinaria -civil o penal- de que un determinado hecho constituya delito o falta. Ello obedece al principio de autotutela que orienta a los órganos de la Administración Pública.

Sobre este principio de la actividad administrativa, la doctrina ha señalado que “…la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial” (Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; y FERNÁNDEZ, T.R.. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Décima edición. Editorial Civitas. Madrid, 2000, p. 505).

Así, el principio de autotutela administrativa implica que el carácter obligatorio de la decisión de la Administración no requiere del previo control judicial y que tal control sólo es posible cuando la misma ha decidido de manera ejecutoria.

Dicha potestad de autotutela es compatible con la cláusula contenida en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con el principio consagrado en el artículo 19 del mismo Texto Constitucional, “sólo cuando en la tramitación de un específico procedimiento administrativo se le permite al particular con interés en el mismo intervenir en dicho trámite, cuando la autoridad competente le oye, cuando se le permite ejercer sus defensas y presentar pruebas de sus alegatos, en suma, cuando se le garantiza el debido proceso protegido por el artículo 49 constitucional” (Vid. sentencia N° 456 del 25 de marzo de 2004, caso: Á.R.S.).

Por otra parte, debe señalarse que para la producción de la prueba en un procedimiento administrativo de cualquier naturaleza, la Administración no requiere acudir a los órganos judiciales -en razón de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos- ya que ésta, a través de sus propios mecanismos (en este caso mediante la certificación emitida por la autoridad competente para acreditar títulos de bachiller) puede llevar dicha prueba al expediente administrativo cumpliendo así con la carga de demostrar que existen elementos suficientes para determinar que en el caso concreto se configuró la causal de destitución establecida en el numeral 2 del artículo 62 de la derogada Ley de Carrera Administrativa -específicamente falta de probidad-.

Adicionalmente, una vez que se da inicio al procedimiento administrativo, establecidos los hechos y las pruebas que pudieren dar lugar a la sanción disciplinaria por parte de la Administración Pública, el investigado podrá ejercer su derecho a la defensa formulando sus alegatos y presentando los medios probatorios que le permitan desvirtuar los cargos formulados por la Administración.

Del análisis de la sentencia objeto de revisión, observa la Sala que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo llegó a la conclusión de que la Administración Pública querellada, para la imposición de la sanción de destitución, se basó –como medio de prueba– en “opiniones emitidas por autoridades manifiestamente incompetente (sic)”, haciendo referencia a la Comunicación N° 000848 del 19 de diciembre de 2000, suscrita por la Directora de Archivo Central de la Oficina Ministerial de Informática del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, quien certificó lo siguiente: “Atendiendo a su solicitud de verificación de Títulos de Bachiller, a favor de los ciudadanos (…) A.D.C.M., C.I. 7.607.738 (…), [cumplió] con informarle que efectuada la revisión correspondiente en los archivos, se pudo constatar que dichos ciudadanos no figuran registrados con Títulos emitidos, por lo tanto, no [eran] auténticos los documentos académicos que enviaron (…)”. Por tanto, concluyó la referida Corte que “(…) debió instaurarse un procedimiento judicial conforme a las reglas establecidas al efecto en el Código Civil, Código de Procedimiento Civil y Código Penal”.

Esta Sala difiere de la conclusión a la que arribó la antes mencionada Corte, toda vez que –en casos como el de autos– la Administración Pública para la producción de la prueba no requiere acudir a los órganos jurisdiccionales, ya que conforme a los principios de autotutela, ejecutoriedad y ejecutividad, y en razón del elemento inquisitorio que gobierna al procedimiento administrativo constitutivo (en este caso el procedimiento disciplinario de destitución), ésta posee las herramientas suficientes para desconocer y/o conocer de la existencia de un acto emitido por ella. En este caso, la autoridad competente del entonces Ministerio de Educación, Cultura y Deportes –como antes se citó– certificó que el título de bachiller era inexistente y que no constaba en los registros correspondientes la emisión del mismo al funcionario investigado –sujeto de la sanción de destitución–, por lo que no era necesario –como erradamente señalaron el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo– que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) tuviese que acudir a procedimientos judiciales civiles o penales para demostrar que el título no fue emitido y posteriormente aplicar la sanción disciplinaria.

En atención a lo anterior, se observa que el fallo objeto de revisión desaplicó la doctrina de esta Sala establecida en el fallo N° 2855 del 20 de noviembre de 2002, caso: Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA), relativo al elemento inquisitorio dentro del procedimiento administrativo en la cual se señaló lo siguiente:

(...) La Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) cuestionó también la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 25 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Social, indicando que la misma transgredía las normas constitucionales contenidas en los artículos 136 y 137 relativas a la división de poderes.

Indicó la recurrente que de acuerdo a la indicada norma, el Instituto Nacional de Tierras, la Corporación Venezolana Agraria, el Instituto de Desarrollo Rural y, genéricamente, cualquiera de los órganos agrarios, podían desconocer en sede administrativa el valor jurídico de negocios, convenios y contratos cuando, en opinión del órgano administrativo, éstos se hayan realizado con el fin de efectuar fraude a la Ley, cuyo articulado se cuestiona de manera parcial.

Alegó que la facultad conferida a los indicados órganos administrativos constituye una violación al principio constitucional de separación de las funciones de los poderes públicos, por cuanto quien decidiría si un contrato, convenio o acto jurídico es válido o elaborado para hacer fraude a la ley, es un órgano administrativo y no jurisdiccional. Que, “[c]uando la ley declara que éste podrá declarar inoponible el acto jurídico es de suponer que el ciudadano lo ha pretendido utilizar en defensa de sus derechos en sede administrativa y el órgano público señala que el acto fue elaborado para violar a la ley misma”, lo que a su entender demuestra que existe un conflicto de intereses entre el administrado y la Administración Pública, con lo que se atribuyó a una de las partes la resolución del conflicto.

Indicó que, así como existe un ‘ente’ al cual se le asigna la función legislativa y otra la administrativa, también existía un órgano en la estructura del Estado encargada de resolver los conflictos de intereses entre los ciudadanos o de éstos con el Estado, y que sólo por vía de excepción se aceptaba que el Poder Ejecutivo resolviese conflictos de intereses, afirmando entonces que se le ha otorgado a un órgano administrativo una función atribución propia de los jueces.

Al respecto, se debe indicar que el recurrente, con tal argumentación, desconoce el elemento inquisitorio del procedimiento administrativo, ante el cual, el administrado, si bien como una manifestación del Estado de Derecho, tiene la facultad de participar activamente en el procedimiento, ello no desconoce que la Administración, por encontrarse en un plano de superioridad, posea todas las herramientas inquisitivas para dictar el acto administrativo correspondiente, sin que las mismas se encuentren limitadas a lo que parte de la doctrina ha denominado procedimientos cuasijurisdiccionales. El procedimiento administrativo se desarrolla ante la Administración y, por tanto, es la propia Administración la que decide, situación que se acentúa aún más en los procedimientos administrativos constitutivos, como es el caso de la norma analizada, ya que en ellos se busca la formación de la voluntad de la Administración.

De manera que, el hecho de que la Administración pueda desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y, en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos realizados con la intención de efectuar fraude, no es más que un producto de los elementos inquisitivos con los cuales cuenta la Administración al momento de la tramitación de un procedimiento administrativo, debiéndose agregar en este aspecto, en consonancia con lo que expresaron las sustitutas de la Procuradora General de la República que no se trata de una declaratoria de inexistencia definitiva del acto, sino de un desconocimiento, para los fines de la constitución del acto administrativo, de la existencia del acto jurídico opuesto por el interesado, quien siempre podrá hacer valer el acto jurídico ante la jurisdicción contencioso administrativa, que será, en definitiva, la que determinará la validez del acto

(Negrillas de la Sala).

Por todo lo antes expuesto, esta Sala declara ha lugar la revisión que fue solicitada contra la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictada el 3 de julio de 2006, la cual se anula a fin de que se pronuncie de nuevo, de acuerdo con el criterio establecido en el presente fallo. Así se decide.

DECISIÓN Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1.- HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por los abogados A.Y. y A.F., en representación del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), de la sentencia N° 2184 del 3 de julio de 2006 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

2.- ANULA el mencionado fallo N° 2184 y, ORDENA remitir copia certificada de la presente decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que deberá decidir de nuevo, de acuerdo con la doctrina constitucional de esta Sala, el recurso de apelación que interpuso la representación judicial del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), contra el fallo dictado el 30 de abril de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Remítase copia certificada de esta decisión a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de marzo de dos mil siete. Años: 196º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

Magistrado

F.A.C.L. Magistrado

M.T. DUGARTE PADRÓN

Magistrado-Ponente

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

Magistrada

ARCADIO DELGADO ROSALES

Magistrado

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 06-1849

MTDP/

El Magistrado P.R. Rondón Haaz, manifiesta su voto salvado en relación con la decisión que antecede:

La sentencia objeto de este voto salvado declaró que ha lugar a la solicitud de revisión constitucional que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) planteó respecto del fallo que dictó, el 3 de julio de 2006, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que confirmó el veredicto del tribunal de la causa que había declarado con lugar la demanda contencioso administrativo funcionarial contra el acto de destitución que recibió la ciudadana A. delC.M..

La medida disciplinaria de destitución se basó en la consideración de que la demandante habría consignado, ante la autoridad tributaria empleadora, un título de bachiller “falso”. No obstante, esa calificación, los tribunales de primera y segunda instancia, que conocieron de la demanda, apreciaron que no constaba en autos ningún medio de prueba que permitiera la demostración de la existencia de algún juicio de falsedad del título de bachiller, el cual, ante la apariencia de que hubo expedido por una autoridad pública, se presumía válido, legítimo y eficaz.

La solicitante de la revisión fundó su petición en que el fallo objeto de impugnación “es producto de un errado control constitucional al apartarse violenta y directamente de la interpretación constitucional emanada de esta Sala Constitucional, violando groseramente los principios jurídicos fundamentales contenidos en la constitución (sic), como lo es la potestad sancionatoria de la Administración y el principio conocido como non bis in iden (sic).”

La decisión de la cual se discrepa consideró:

El anterior criterio empleado por la Sala Político-Administrativa de este M.T. en reiteradas decisiones, resulta aplicable al caso de autos pues, tratándose de un funcionario público sometido a una normativa especial como es la Ley del Estatuto de la Función Pública, la imposición por parte de la Administración de una sanción disciplinaria en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para ello y con el debido respeto a las garantías del particular sujeto a tal medida, no depende para su aplicación de la calificación previa por la jurisdicción ordinaria –civil o penal- de que un determinado hecho constituya delito o falta. Ello obedece al principio de autotutela que orienta a los órganos de la Administración Pública.

Quien suscribe considera que el acto jurisdiccional revisor partió de un falso supuesto, por cuanto debe diferenciarse entre la tramitación de un procedimiento administrativo disciplinario sobre la consideración de la comisión de una supuesta falta o delito y la existencia de un medio de prueba que demuestre el hecho imputado.

En efecto, la discrepancia con el referido acto de juzgamiento estriba en que el problema que se planteó, en el caso de autos, no era si existió o no violación al non bis in idem, sino el problema se circunscribía al estricto tema probatorio, esto es que cursara en autos prueba de que el título de bachiller que había sido presentado por la querellante, verdaderamente, era falso.

En criterio de este voto salvante, la declaratoria de falsedad requiere de un pronunciamiento judicial que sirva de fundamento en el procedimiento disciplinario, tal como lo consideraron los tribunales que juzgaron la pretensión funcionarial en primera y segunda instancia.

Por otra parte, preocupa a este disidente el hecho de que la Sala haya hecho ejercido el especial mecanismo de revisión constitucional que dispone el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a pesar de que no existe, en el fallo que se anuló, ninguna doctrina de la Sala que hubiera resultado desatendida y tampoco hay algún error grotesco que permitiera a la Sala la unificación de criterios para el mantenimiento de la primacía del texto constitucional, propósitos éstos que justifican la vulneración de la cosa juzgada, tal como se expuso en la sentencia n° 93/01, caso Corpoturismo.

De allí que, en criterio de quien suscribe, la revisión constitucional que se pidió debió declararse inadmisible.

Queda en los términos que anteceden expresado el criterio del Magistrado disidente.

Fecha ut supra.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

Disidente

…/

…

F.A.C.L.

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH/sn.cr.

Exp. 06-1849