Sentencia nº 00384 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Marzo de 2002
| Fecha de Resolución | 5 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Levis Ignacio Zerpa |
| Procedimiento | Demanda de nulidad |
Magistrado Ponente: L.I.Z. Exp. 2001-0622 Adjunto a Oficio Nº 1.071, de fecha 17 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación remitió a esta Sala, cuaderno separado del expediente signado bajo el Nº 2001-0622, relacionado con la acción de nulidad incoada por los abogados H.G.M. y B.G. deP., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 7.537 y 62.424, respectivamente, actuando en su carácter de representantes judiciales del ciudadano NAJIB J.E.H.C., titular de la cédula de identidad Nos. 8.601.321, contra el ACUERDO Nº 9, aprobado en la Sesión Extraordinaria de fecha 01 de diciembre de 2000 de la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO J.L.S.D.E.F., mediante el cual se aprobó la venta de un lote de terreno de origen ejidal, sobre el cual están construidas unas bienhechurías, que aduce el recurrente, son de su propiedad. Dicha remisión se realizó, a propósito de la solicitud de medidas cautelares, elevada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Por auto dictado el 09 de octubre de 2001 se admitió la demanda, ordenándose practicar las notificaciones de Ley; expedir el cartel a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia al tercer día siguiente a aquél en que constaren en autos las referidas notificaciones y abrir el presente cuaderno de medidas. Asimismo, se solicitó a la Administración recurrida, la remisión del correspondiente expediente administrativo, de conformidad con lo pautado en el artículo 123 eiusdem.
El 15 de noviembre de 2001 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir lo conducente.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
ALEGATOS DE LOS SOLICITANTES
Los representantes judiciales del demandante, solicitaron en su libelo de demanda a este Alto Tribunal, el decreto de medida de prohibición de enajenar y gravar sobre el bien inmueble de origen ejidal, a que se refieren las presentes actuaciones, y medida cautelar innominada, consistente en la orden de no innovar sobre el mismo bien.
Narran los solicitantes que su representado es propietario de unas bienhechurías construidas sobre un lote de terreno de origen ejidal ubicado en el Sector Norte de Tucacas, Estado Falcón, con una superficie aproximada de quinientos cuarenta y dos mil doscientos cinco metros cuadrados con ocho decímetros (542.205, 08 m2), con los siguientes linderos y medidas: NORTE: en 1.083, 31 m, con lindero Norte ejidos de Tucacas; SUR: en 838,37 m, con terrenos municipales; ESTE: en 399, 02 m, con terrenos municipales extraurbanos; y OESTE: en 763, 23 m, con Carretera Nacional Morón-Coro y su retiro. La alegada propiedad de las bienhechurías se evidencia, en su decir, del documento protocolizado por ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio S. delE.F., el 13 de julio de 1999, quedando anotada bajo el Nº 38, Tomo Primero, Protocolo Primero.
Continúan narrando que el referido documento de propiedad fue registrado previa autorización del Alcalde del Municipio S. delE.F., lo cual evidencia que dicha Municipalidad tenía pleno conocimiento de que su representado ocupaba las señaladas bienhechurías, y en consecuencia, el terreno ejidal sobre el cual estaban construidas. Asimismo indicaron, que pese a las circunstancias expuestas, el 01 de diciembre de 2000, mediante el Acuerdo signado con el Nº 9, aprobado en la Sesión Extraordinaria Nº 9, la Cámara Municipal del Municipio J.L.S. delE.F., aprobó la venta del lote de terreno de origen ejidal a que se refieren las presentes actuaciones, a la sociedad de comercio Inversiones Tukanka, C.A.
De otra parte resaltaron, que cursaba por ante este Alto Tribunal, un recurso de nulidad contra el mismo acto objeto del presente, dado que en el Acuerdo impugnado se aprobaron varias ventas similares a la arriba descrita.
Seguidamente enumeraron los vicios en los cuales, consideraron, había incurrido el acto impugnado; y finalmente, elevaron la solicitud de las medidas cautelares a que se hizo referencia supra.
La Sala, en la oportunidad de pronunciarse acerca de la medida cautelar solicitada, para decidir observa:
II
MOTIVACIÓN
Juez de su propia competencia, como inveteradamente ha mantenido en su doctrina esta Sala Político-Administrativa, y tratándose la competencia de un presupuesto del proceso de orden público, revisable de oficio por el Juez en cualquier grado de la causa, salvo en el caso de las excepciones expresas establecidas en la legislación, pasa la Sala, a la luz de la entrada en vigencia del nuevo Texto Fundamental aprobado el 15 de diciembre de 1999, por referendo, a revisar el criterio interpretativo que ha venido manteniendo en sus decisiones en relación al ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concreto, respecto a su competencia para conocer de todo asunto relacionado con los contratos administrativos sobre ejidos, por estimar que su alcance debe adaptarse al nuevo ordenamiento constitucional.
La norma en referencia atribuye competencia a la Sala Político-Administrativa para “ Conocer las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades”.
La disposición citada se ha interpretado en un sentido estrictamente literal, entendiéndose que está referida a todo contrato administrativo, independientemente de la persona político territorial que sea parte de la relación. Basta entonces, de acuerdo con el criterio interpretativo adoptado, que se cumplan aquellas condiciones que identifican como contrato administrativo a un determinado acto bilateral en que una de las partes es la República, los Estados o los Municipios, y que verse la acción sobre cuestiones de cualquier naturaleza que se originen con motivo de la interpretación, cumplimiento, nulidad, validez, o resolución del contrato, para que opere el fuero atrayente a esta Sala del caso.
Ahora bien, ese criterio en extremo rígido, centraliza en la Sala Político-Administrativa el conocimiento del contencioso de todos los contratos administrativos, entre estos, los contratos que versan sobre terrenos de origen ejidal, apartándose del verdadero sentido del texto legal en referencia, pues soslaya lo que fueron sus principales fines, en tanto instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia a las regiones y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de materias que hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal contencioso administrativo general de esta jurisdicción.
Lo antes afirmado encuentra su más contundente respaldo en la lectura de la Presentación (Exposición de Motivos) del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los entonces magistrados integrantes del Alto Tribunal, el cual fue aprobado en su casi totalidad por el Congreso, convirtiéndose en la hoy vigente Ley. En la parte pertinente del mencionado instrumento, se explican los fundamentos para la distribución de competencias adoptada en la jurisdicción contencioso-administrativa, así:
Por otra parte, se atribuye competencia en lo contencioso administrativo a las Cortes o Tribunales Civiles Superiores de cada circunscripción, para el conocimiento de las acciones o recursos de nulidad, contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, pues si se invocan razones de inconstitucionalidad el tribunal deberá declinar su competencia en la Corte. Estos mismos tribunales serán también competentes para conocer de los juicios que intenten los particulares contra la República cuando la cuantía sea inferior a cien mil bolívares, y del contencioso de los contratos administrativos celebrados por las entidades estadales o municipales.
Por último, se ha atribuido facultad a los tribunales que sean competentes de acuerdo con las previsiones del derecho común o especial, para conocer en primer instancia, en sus respectivas circunscripciones, de cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estados o Municipios, así como de las acciones de cualquier naturaleza que intenten la República, los Estados o Municipios, contra los particulares.
La estructura descrita persigue una doble finalidad: por una parte, se trata de acercar la justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en determinada clase de cuestiones de orden contencioso, ya que, de acuerdo con las previsiones consignadas, aquellos pueden ejercer las correspondientes acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones. De otro lado, se tiende a descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los juicios contenciosos-administrativos originados por la actividad de la administración regional o local.
Creemos que la experiencia que se derive del funcionamiento de tales tribunales, será de indudable utilidad para la organización definitiva de la jurisdicción contencioso-administrativa en Venezuela.
Con la formulación de las observaciones y recomendaciones que hemos incorporado al texto del proyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preparado por la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados, los Magistrados que integran el Supremo Tribunal de la República, aspiramos haber contribuido a la conformación de un instrumento jurídico orgánico y sistemático, que servirá de útil y eficaz herramienta en la delicada misión de control de la constitucionalidad y legalidad de los actos del Poder Público.
(“El Control Jurisdiccional de los Poderes Públicos en Venezuela” Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1979)
La revisión de los anteriores razonamientos demuestra que la intención del proyectista de la Ley fue desde un principio, como regla general, otorgar competencia a los Tribunales Contencioso-Administrativos regionales para conocer del contencioso de los contratos administrativos vinculados con entidades estadales o municipales, por lo que la interpretación que ha debido darse a la norma no era extensiva, sino limitando el conocimiento de esta Sala en materia de contratos administrativos, además de aquellos suscritos por la República, sólo a las causas relacionadas con contratos administrativos de Estados o Municipios que, por su trascendencia y repercusión en el colectivo, ameriten elevarse al conocimiento del Alto Tribunal.
Tales consideraciones, relegadas mediante una interpretación literal de la norma, motivadas en la necesidad de evaluar los resultados del régimen transitorio de la jurisdicción contencioso administrativa inaugurado con la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en el año 1977, cobran nueva relevancia dada su coincidencia con principios fundamentales recogidos expresamente en el nuevo texto constitucional: la descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, como manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta afectado por actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con esta medida, apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo 26), permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en sus relaciones jurídicas.
A la vez, dado el grado de desarrollo alcanzado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo la vigencia del instrumento que todavía transitoriamente la gobierna, el criterio de interpretación literal del ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal, ya no es sostenible y, antes bien, resulta reñido con la racionalidad que debe caracterizar la organización de toda jurisdicción, pues dada la experiencia ganada con el funcionamiento de los tribunales contencioso administrativos regionales, lo que ha motivado su reorganización cada vez más especializada en once circunscripciones judiciales (Resolución N° 235 del 24 de abril de 1995 del Consejo de la Judicatura); permite sostener que no existen ya fundamentos válidos para que los jueces revisores de la legalidad de actos unilaterales emanados de personas político territoriales distintas de la República, no conozcan también de aquellos actos de naturaleza bilateral que emanan de esos mismos entes, y que por la naturaleza de los intereses debatidos, no suceptibles de incidir de manera grave y directa en la colectividad, no ameriten el examen del más Alto Tribunal.
Por el contrario, estima la Sala que la cercanía con el acontecer local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos inciden directamente tales actos, es una razón adicional que aconseja, como regla general, que sean los jueces superiores regionales de lo contencioso-administrativo quienes conozcan en primera instancia de los problemas suscitados con el cumplimiento, caducidad o nulidad de los contratos administrativos relacionados con ejidos.
En fin, que la suma de consideraciones antes expuestas así como el nuevo ordenamiento constitucional, entendido de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la Ley, invocado en otras oportunidades por la Sala Político-Administrativa, conforme al cual debe el órgano jurisdiccional interpretar el sentido y alcance de las leyes adaptándolas a la sensibilidad, al pensamiento y a las necesidades de los nuevos tiempos, con el fin de ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico ahora establecido, debiéndose rechazar los criterios anacrónicos que se opongan o dificulten la efectiva vigencia y fundamento del sistema jurídico; todo lo cual obliga a adaptar la interpretación de la norma comentada a los principios recogidos expresamente en el nuevo texto fundamental.
Concluye entonces la Sala que una interpretación coherente del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con los principios contemplados en la nueva Constitución y el sentido original de ese texto legal como instrumento destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso administrativa, conduce a sostener que el conocimiento de causas relacionadas con la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos, corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales. Así se declara.
En este orden de ideas, visto que la presente causa versa sobre la nulidad de un acto preparatorio relacionado con la celebración de un contrato de venta sobre un terreno de origen ejidal, debe forzosamente esta Sala declarar su incompetencia para conocer y decidir el caso de autos, y en consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, con sede en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo. Así se declara.
Finalmente, conviene destacar que este juicio ha sido sustanciado siguiendo un procedimiento en el cual se cumplieron las formalidades indispensables para garantizar a las partes su derecho a la defensa y al debido proceso. Por esta razón, y en virtud de la celeridad procesal y del perjuicio que ocasionaría a las partes el anular todo lo actuado en el expediente, considera la Sala procedente ordenar al Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte que pase a conocer la presente causa con todos los elementos cursantes en autos, previa notificación de las partes. Las señaladas pautas de decisión constituyen aplicación concreta de los principios contenidos en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente de la garantía de justicia equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles, establecida en su artículo 26. Así también se declara.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley DECLINA LA COMPETENCIA para conocer y decidir la presente causa en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro-Norte, con sede en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo.
Publíquese y regístrese. Notifíquese a las partes. Agréguese el cuaderno de medidas al expediente de la causa, y remítanse de inmediato las actuaciones al mencionado tribunal.
Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiocho (28) días del mes de febrero del año dos mil dos. Años 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
L.I.Z. El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Y.J.G. Magistrada La Secretaria,
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. Nº 2001-0622
LIZ/meg.
En cinco (05) de marzo del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00384.
