Sentencia nº 00055 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 30 de Enero de 2013

Fecha de Resolución30 de Enero de 2013
EmisorSala Político Administrativa
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: E.M.O.

EXP. Nº 2009-0813

Mediante escrito presentado ante esta Sala Político Administrativa en fecha 30 de septiembre de 2009 la abogada E.I.O., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 75.438, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil UNIDAD EDUCATIVA INSTITUTO DE CIENCIAS N.C.J.M.G., C.A., domiciliada en el Estado Nueva Esparta e inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 11 de octubre de 1988, bajo el N° 14, Tomo 9-A; interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (actualmente y en lo sucesivo denominado MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente en fecha 31 de marzo de 2009, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (en lo adelante INDEPABIS), en la cual se sancionó a la recurrente con multa de Un Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad Cuarenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 46.000,00), “…en virtud de la trasgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO nº 417/MPPE nº 66, GACETA OFICIAL 38.957 y los Artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…” de 2004, aplicable ratione temporis.

El 6 de octubre de 2009 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó solicitar los antecedentes administrativos del caso.

Por diligencia de fecha 3 de noviembre de ese mismo año, la parte actora pidió el pase de las actuaciones al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, previa ratificación de la solicitud de los antecedentes administrativos del caso.

En fecha 5 de noviembre de 2009 la Sala acordó remitir las actuaciones al mencionado Juzgado, “…sin perjuicio de solicitar nuevamente el expediente administrativo.”

El 12 de ese mismo mes y año se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 1° de diciembre de 2009 el referido Juzgado admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad y ordenó notificar a los ciudadanos F. General de la República, al Ministro del Poder Popular para el Comercio y a la ciudadana Procuradora General de la República; esta última conforme a lo establecido en el artículo 86 del Decreto con R. y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, ordenó librar el cartel al que alude el aparte undécimo del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y solicitó nuevamente el expediente administrativo.

Practicadas las notificaciones antes indicadas, el 6 de abril de 2010 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados siendo retirado, publicado y consignada en autos su publicación oportunamente.

En fechas 27 de mayo y 1° de junio de 2010, las representantes de la República y de la parte actora, consignaron sendos escritos de promoción de pruebas.

El 23 de junio de 2010 el Juzgado de Sustanciación admitió la prueba documental promovida por la representante de la Procuraduría General de la República.

Por auto separado de esa misma fecha, dicho Juzgado admitió las documentales promovidas por la representante judicial de la parte actora, y ordenó la notificación mediante oficio de la ciudadana Procuradora General de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con R. y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Por encontrarse concluida la sustanciación del expediente, en fecha 19 de octubre de 2010 se ordenó pasar las actuaciones a la Sala.

El 26 de octubre de 2010 se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada E.M.O. y se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presentaran sus informes por escrito.

En fecha 13 de enero de 2011 la apoderada judicial de la actora consignó el escrito de informes.

Vista la designación realizada por la Asamblea Nacional a la abogada T.O.Z. en fecha 7 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la manera siguiente: Presidenta, M.E.M.O.; V., Magistrada Y.J.G.; los M.L.I.Z. y E.G.R. y la Magistrada T.O.Z.. Asimismo, se ordenó la continuación de la causa.

El 18 de enero de 2011 la sustituta de la Procuraduría General de la República presentó el escrito de conclusiones.

Por auto del 26 de enero de 2011, la Sala dijo “VISTOS”, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 27 de enero de 2011 la representación del Ministerio Público consignó en autos la opinión de ese Órgano.

Mediante Auto Para Mejor Proveer Nro. 101 de fecha 10 de agosto de 2011, la Sala ordenó solicitar nuevamente los antecedentes administrativos del caso, para lo cual concedió un lapso de diez (10) días de despacho, contados a partir de la constancia en autos de la notificación del Auto, a cuyos efectos fue librado el oficio N° 3490 del 28 de septiembre del mismo año.

En fecha 1° de diciembre de 2011 se dejó constancia del vencimiento del lapso establecido en el referido Auto.

Vista la incorporación de la abogada M.M.T. en fecha 16 de enero de 2012 como Magistrada Suplente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala quedó integrada de la manera siguiente: Presidenta, M.E.M.O.; V., Magistrada Y.J.G., el Magistrado E.G.R. y las M.T.O.Z. y M.M.T..

En fecha 14 de enero de 2013 se incorporó a esta Sala previa convocatoria el M.S.E.R.G., en virtud de haberse cumplido el período para el cual fue designada la Magistrada Y.J.G., de acuerdo a lo previsto en los artículos 264 y 38 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, respectivamente, quien ejercía el cargo de V. de la Sala.

Por acuerdo de fecha 15 de enero de 2013 se reconstituyó la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y con fundamento en el derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia; en aras de garantizar la continuidad en la prestación del servicio de justicia, quedó conformada de la manera siguiente: Presidenta, M.E.M.O.; V., Magistrado E.G.R.; las M.T.O.Z. y M.M.T. y el Magistrado E.R.G., hasta tanto sean electas por la Sala Plena del Máximo Tribunal las autoridades integrantes de la Junta Directiva para el período 2013-2015.

Realizado el estudio de las actas procesales esta Sala Político-Administrativa pasa a decidir, sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008, emanada del INDEPABIS (folios 50 al 65 del expediente judicial), se establece lo siguiente:

REPUBLICA (sic) BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA [el] COMERCIO

INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS

PRESIDENCIA

Caracas, 10 de diciembre de 2008

El presente procedimiento administrativo, identificado con el Expediente N° 1923-2008, se inició de oficio mediante Acta de Inspección N° 1375, de fecha 07/07/2008, levantada por funcionarios adscritos a [ese] Organismo, en la UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G. (sic) [entiéndase: Unidad Educativa Instituto de Ciencias Náuticas Contralmirante J.M.G., C.A.], ubicado en: Calle la Seiva con la noria, sector el otro lado del rió (sic). La Asunción, Municipio Arimendi (sic), Estado Nueva Esparta.

En la referida Acta de Inspección los funcionarios J.P. y R.R. (…), dejaron constancia de lo siguiente:

‘Para el momento de la inspección se nos informó que mediante asamblea de padres y representantes realizada el 02-06-2008, se aprobó un incremento sobre la matricula y mensualidad de un 24,50%, con la asistencia en la asamblea de 46 representantes de 151 que pertenecen a la Institución. Es Todo.’

(…Omissis…)

Estudiadas y analizadas cada una de las actuaciones practicadas y los recaudos contenidos en el presente expediente, [ese] Despacho pasa a decidir sobre la base de los siguientes términos:

(…)

Considerando, que el derecho a la educación es catalogado por la Constitución como un derecho humano y un servicio público conforme lo prevé el artículo ciento dos (102) [de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] y el Estado asume la obligación de garantizar la accesibilidad a la educación; en fecha 20 de junio de 2008, mediante RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417-418/MPPE n° 66-67, publicadas en GACETA OFICIAL 38.957, se ratifica que el Estado dictará las medidas pertinentes a objeto de regular la fijación de los precios por concepto de matriculas y mensualidades. En este sentido la Gaceta Oficial, establece que las matriculas escolares de los planteles privados para el año 2008-2009, no podrán exceder el 15% de los montos cobrados en el año escolar 2007-2008 (…).

[Esa] Institución en ejercicio de su potestad fiscalizadora realizó las inspecciones pertinentes observando que el establecimiento educativo de autos no se acogió a la RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, publicada en GACETA OFICIAL 38.957, en su articulo (sic) sexto (6to.) por cuanto exigen un aumento de las mensualidades y matriculas entre un 24,50% (…), montos estos que manifiesta la representante de la empresa fueron aprobados en la asamblea y que en demasía superan el 15% establecido en la resolución MPPILCO n° 68[.]

Ahora bien en relación a las pruebas las cuales constan en el folio setenta y uno (71) al ochenta y ocho (88) del (…) expediente [administrativo], donde constan copias del acta donde se hace necesario convocar nuevamente a todos los padres y representantes a una asamblea general, con el objeto de cumplir estrictamente con lo que dice la resolución, donde indica que lo aprobado en fecha 02-06-2008, queda sin efecto, ya que no cumple con el límite máximo de 15% fijado por el gobierno nacional, se evidencia que en acta de asamblea propusieron el nuevo monto ajustado al 15% establecido como tope máximo para el cobro de matricula (sic) y mensualidad, pero no se observa comprobantes de pago donde se pueda observar que efectivamente cada representante canceló (…) el monto ajustado al 15% o en su defecto recibos de reintegro por cada representante si fue cobrado de mas (sic), por lo tanto [ese] Despacho los desestima (…).

E[sa] situación origina una exclusión o restricción del derecho a la educación, por cuanto diversos planteles respetaron el porcentaje establecido, acatando la resolución (…).

(…Omissis…)

Por consiguiente y en virtud de la trasgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y los Artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios [de 2004, aplicable ratione temporis], [ese] INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 y 127 de la Ley ejusdem, decide sancionar con multa de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLIVARES (sic) FUERTES (Bs. 46.000,00) al establecimiento educativo denominado UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G. (sic)…

. (Resaltados de la cita y entre corchetes por la Sala).

II FUNDAMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD En el escrito contentivo del mencionado recurso, la apoderada judicial de la empresa recurrente señala lo siguiente:

Que el 11 de marzo de 2009 su representada fue notificada del acto administrativo impugnado, contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008 emanada del INDEPABIS, mediante el cual le fue impuesta una multa por la cantidad de Cuarenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 46.000,00), supuestamente por haber transgredido lo previsto en el ordinal 9° del artículo 7 y ordinal 6° del artículo 15, en concordancia con el artículo 17 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2004, aplicable ratione temporis, visto el incumplimiento del procedimiento establecido para el aumento de la matrícula escolar para el período 2008-2009, contemplado en las Resoluciones Conjuntas Nros. 417 y 66, emitidas por el Ministerio del Poder Popular para el Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente.

Señala que en la indicada Providencia el prenombrado Instituto, obvió “…la fecha en que la mencionada resolución fue publicada (…), y la fecha de su vigencia a saber el día 20 de Junio de 2008; mientras que la asamblea que decidió el aumento se realizo (sic) el 2 de junio de 2008 (…), es decir 17 días después, [razón por la cual] no se verificaba en ese tiempo su vigencia ni se conocía su contenido…”.

Explica, que ya en conocimiento de las Resoluciones Conjuntas Nros. 418 y 67 dictadas por los Ministros del Poder Popular para el Comercio y para la Educación, respectivamente, por las que se fijó en quince por ciento (15%) el aumento de las matrículas escolares para el período 2008-2009, su mandante procedió a convocar una nueva Asamblea General de Padres y Representantes.

Que celebrada la Asamblea el 16 de julio de 2008, se acordó acoplarse a los lineamientos exigidos por el Ejecutivo Nacional y, en consecuencia, se dejó sin efecto el aumento convenido en la Asamblea celebrada el 2 de junio de ese mismo año.

Por tal motivo, insiste en que su representada no incumplió con la normativa contenida en las aludidas Resoluciones Conjuntas, “…por cuanto [al momento de] la celebración de la Asamblea que aprobó el aumento (…), aún no se encontraba[n] vigente[s], y más aún, no se había iniciado el proceso de inscripción, por el contrario, una vez que se tiene conocimiento de [su] entrada en vigencia (…), se acordó de inmediato ajustarse a la normativa.”.

Conforme a los hechos antes mencionados, la representación judicial de la parte actora denuncia la violación del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por la supuesta aplicación retroactiva de una disposición legislativa por parte de la autoridad administrativa recurrida.

A tal efecto, afirma que “…la administración puede varias sus criterios, sin embargo los nuevos criterios no pueden aplicarse a situaciones anteriores, lo que implica que no pueden dárseles efectos retroactivos a los actos administrativos anteriores…”. (Sic).

Como consecuencia de lo expuesto, sostiene que la Administración “…ha interpretado erróneamente el fundamento legal, aplicando mal la normativa, y por ello el acto está viciado de nulidad (…), produciendo una afectación al patrimonio del proveedor de servicio, ya que dicha afectación no debería ser ningún caso ser excesiva o desproporcionada como en este caso en concreto…”, por lo que -a su decir- el acto impugnado viola el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Agrega que la desproporción se origina cuando la sanción impuesta no se adecúa al supuesto de hecho ocurrido, todo lo cual conlleva a que el acto impugnado esté viciado de ilegalidad, ya que “…el funcionario no comprobó los hechos que le sirven de fundamento a su decisión. Ni se apegó al principio de primacía de la realidad contemplado en el tercer aparte del artículo 107 de la ley sustantiva que rige al órgano que emitió la providencia sancionatoria [esto es, Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2004, aplicable ratione temporis].”

Lo anterior, a su consideración, se traduce en un abuso o exceso de poder, por cuanto dicho Instituto educativo debió verificar el cumplimiento de las normativas vigentes en materia de aumento de matrículas escolares con base al factor “temporalidad”, es decir, tomando en consideración las fechas en que su representada aprobó el aumento de la mensualidad escolar y la entrada en vigencia de las Resoluciones que se aducen incumplidas.

Por otra parte, la apoderada actora denuncia que el acto administrativo impugnado viola el principio de formalismo, por contener un error en la denominación de su representada “…pues da como destinatario del acto a la persona jurídica ‘UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G.’, (…) [siendo lo correcto], ‘UNIDAD EDUCATIVA INSTITUTO DE CIENCIAS N.C.J.M.G., C.A.’”. (Sic) (Destacados de la cita).

Lo anterior, acarrea -a su entender- la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa, conforme a lo previsto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…ya que al no dictarse el acto sobre la persona jurídica -plantel educativo- con interés subjetivo-personal- legitimo y directo, se ha prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido (…), [con lo que] se viola el debido proceso y el derecho a la defensa [de su representada, así como] el principio de legalidad, establecido en los artículos 26, 49 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Por último, denuncia el falso supuesto de hecho y de derecho; el primero, al afirmar que “…el funcionario no comprobó los hechos que le sirven de fundamento a su decisión[,] [n]i se apegó al principio de primacía de la realidad contemplado en el tercer aparte del artículo 107 de la ley sustantiva que rige al órgano de emitió la providencia sancionatoria [entiéndase: Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”; y, el segundo, por la supuesta interpretación errada que realizó la Administración respecto a la aplicación retroactiva de instrumentos legales, antes referida.

Finalmente, solicita a la Sala declarar la nulidad de la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008 emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, así como de la multa impuesta a través de la planilla de liquidación de multa N° 69426243.

III

INFORMES PRESENTADOS POR LA PARTE RECURRENTE

En fecha 13 de enero de 2011, la abogada E.I.O., ya identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la parte actora, presentó su escrito de informes donde esboza los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan el recurso contencioso administrativo de nulidad.

IV

DE LOS ALEGATOS DE LA

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La abogada A.L.V.B., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 42.223, actuando con el carácter de sustituta de la Procuraduría General de la República en fecha 18 de enero de 2011 consignó un escrito de alegatos, en el cual hizo una breve referencia acerca de los hechos vinculados con el caso, para luego rechazar las alegaciones de la empresa recurrente en los siguientes términos:

Respecto a la violación del “principio de formalismo”, con lo cual -a decir de la recurrente- se le viola su derecho a la defensa y al debido proceso, solicita que este alegato sea desechado, por cuanto el acto administrativo impositivo de multa “…cumple con todos los requisitos y pasos que le garantizaron a la misma poder ejercer el pleno ejercicio de su defensa a lo largo de todo el procedimiento [administrativo]…”.

En lo que atañe al vicio de ausencia de base legal denunciado por la apoderada actora, considera improcedente dicho alegato al señalar que la Unidad Educativa sancionada, “…no desvirtuó lo establecido en las actas de inspección N° 1375 de fecha 07 de julio de 2008, levantada (…) por el aumento realizado por encima de los establecido en la resolución emitida por el Ejecutivo Nacional…”, que conllevó a la imposición de la sanción de multa cuya anulación ahora se pretende.

Finalmente, la representante de la República estima que no existe desproporción en la sanción impuesta, toda vez que “…concuerda perfectamente con los supuestos previstos en la norma que le sirvió de fundamento, actuando el [INDEPABIS] apegado a los principios de legalidad y proporcionalidad de los actos administrativos…”.

Con fundamento en lo expuesto, solicita a la Sala desestimar todos los alegatos expuestos por la recurrente en su recurso contencioso administrativo de nulidad.

V

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada E.M.T.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 39.288, actuando con el carácter de F.P. de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante este Supremo Tribunal, conforme a lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 16 de la Ley Orgánica que rige las funciones de la Institución que representa, presentó su opinión en los siguientes términos:

Considera que el punto medular de la acción de nulidad bajo estudio es “…determinar si el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) podía aplicar sanción pecuniaria a la Unidad Educativa [recurrente] por incumplimiento de la Resolución [dictada por el Ejecutivo Nacional] en la cual autorizaban solo el 15% de aumento.”

De allí, se explica la denuncia de la parte actora respecto a la violación del principio de irretroactividad de la ley, al señalar que el prenombrado Instituto la sancionó por una decisión aprobada por la Asamblea General de Padres y Representantes sin que estuvieran vigentes las Resoluciones Conjuntas Nros. 417 y 66, emanadas del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y del Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente, aplicables a partir de 20 de junio de 2008.

Al respecto, la representante del Ministerio Público afirma, efectivamente la violación al mencionado principio, pues de autos se evidencia que el Instituto de Ciencias Náuticas Contralmirante J.M.G., C.A. “…al tener conocimiento de la promulgación de las Resoluciones que establecían la limitación al aumento (…) en las mensualidades, convocó a una nueva Asamblea General de Padres y Representantes, que se efectuó en fecha 16 de julio de 2008, (…) quedando sin efecto el aumento aprobado [en la Asamblea anterior], de fecha 2 de junio de 2008.”

Sobre la base de lo expuesto, el Ministerio Público considera “irrelevante” conocer los demás vicios denunciados, y solicita a la Sala declarar con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.

VI

MOTIVACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (actualmente Ministro del Poder Popular para el Comercio), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008 emanada del INDEPABIS, en la cual la recurrente fue sancionada con multa de Un Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad Cuarenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 46.000,00), supuestamente por haber transgredido lo previsto en el ordinal 9° del artículo 7 y ordinal 6° del artículo 15, en concordancia con el artículo 17 de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2004, aplicable ratione temporis, por no cumplir con el procedimiento establecido para el aumento de la matrícula escolar para el período 2008-2009, contemplado en las Resoluciones Conjuntas Nros. 417 y 66, emanadas del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente.

Previo a la decisión de fondo, la Sala advierte que la medida cautelar solicitada conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, en esta etapa del proceso ha perdido interés, pues dicha petición tiene como objeto evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse el acto mientras se decide la controversia, por tal razón la medida cautelar se encuentra dirigida a suspender los efectos del acto durante el tiempo que dure el proceso hasta el momento en el cual se dicte la sentencia que resuelva la controversia. Así se decide.

Determinado lo anterior y antes de pasar a examinar los vicios alegados por la apoderada actora, es necesario destacar que en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad la representación de la recurrente ha presentado sus denuncias de manera confusa, pues ha agrupado varios vicios en el enunciado de un determinado argumento.

Sin embargo, la Sala con el propósito de emitir un pronunciamiento exhaustivo con arreglo a las pretensiones deducidas y a las defensas opuestas por la recurrente, en un esfuerzo de sistematización de todos los alegatos esgrimidos por la recurrente, resolverá en tres grupos principales las denuncias, dentro de los cuales se incluye el catálogo de vicios de orden secundario esgrimidos por la accionante.

Aclarado lo anterior, la Sala observa:

  1. Violación al principio de irretroactividad de la Ley.

    Entre los vicios denunciados por la apoderada actora se encuentra la supuesta trasgresión del artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por considerar que el INDEPABIS aplicó disposiciones legales dictadas por el Ejecutivo Nacional sin estar vigentes.

    Con fundamento en esa imputación, esto es, la aplicación retroactiva de disposiciones normativas no vigentes para la fecha cuando ocurrieron los hechos, la recurrente alega -de forma genérica- que el acto administrativo impugnado, a su vez, incurre en: (i) falso supuesto de derecho por interpretación errónea de la ley; (ii) violación al principio de legalidad; (iii) imposición desproporcionada de la sanción aplicada a su representada; y (iv) abuso o exceso de poder de la Administración.

    Por su parte, la representante del Ministerio Público sostiene que la Administración incurrió ciertamente en dicho vicio, por aplicar a la recurrente una normativa que entró en vigencia con posterioridad al supuesto acto infractor de la Unidad Educativa Instituto de Ciencias Náuticas Contralmirante J.M.G., C.A., relacionado con el aumento de la matrícula y las mensualidades para el año escolar 2008-2009.

    Ahora bien, el principio de irretroactividad de la ley se encuentra consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:

    Artículo 24. Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea

    .

    El artículo antes transcrito prohíbe la aplicación de una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, “…permitiéndose la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales.” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 00729 publicada el 19 de junio de 2008). Dichas situaciones de excepción han sido delineadas vía jurisprudencial, mediante el análisis de diversas situaciones que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la ley.

    En el caso bajo estudio, la apoderada judicial de la Unidad Educativa Instituto de Ciencias Náuticas Contralmirante J.M.G., C.A., pretende la nulidad del acto administrativo dictado el 10 de diciembre de 2008 por el INDEPABIS, mediante el cual su representada fue sancionada por no acatar el porcentaje máximo de quince por ciento (15%) de aumento en el cobro de la matrícula y mensualidad para el año escolar 2008-2009 acordados entre el Ministerio del Poder Popular para el Comercio en la Resolución DM/N° 418, y el Ministerio del Poder Popular para la Educación en la Resolución DM/N° 67, publicados en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.957 de fecha 20 de junio de 2008.

    La razón que sustenta dicha pretensión -según la apoderada actora- es que su mandante no conocía el referido porcentaje autorizado por el Ejecutivo Nacional que entró en vigencia el 20 de junio de 2008, por cuanto en la oportunidad en que la Asamblea General de Padres y Representantes fijó un porcentaje de aumento distinto, esto es, el 2 de junio de 2008, la Resolución Conjunta no se encontraba vigente.

    A lo anterior, agrega la recurrente que al tener conocimiento del contenido de la mencionada Resolución, procedió de inmediato a convocar una nueva Asamblea de Padres y Representantes, la cual tuvo lugar el 16 de julio de 2008, en la que se acordó dar cumplimiento a lo dispuesto por el Ejecutivo Nacional respecto al porcentaje máximo de aumento permitido en el cobro de las matrículas y mensualidades escolares de los institutos privados.

    Por su parte, el INDEPABIS pese a conocer estos alegatos y el material probatorio aportado por la Unidad Educativa investigada, durante el procedimiento administrativo sustanciado en su contra, rechazó esa defensa por considerar que “…no se observa comprobantes de pago donde se pueda observar que efectivamente cada representante canceló (…) el monto ajustado al 15% o en su defecto recibos de reintegro por cada representante si fue cobrado de mas (sic) (…).”.

    Con base en lo anterior, la autoridad contralora y fiscalizadora de los bienes y servicios determinó que “…E[sa] situación origina una exclusión o restricción del derecho a la educación, por cuanto diversos planteles respetaron el porcentaje establecido, acatando la resolución (…).”.

    Ahora bien, respecto al principio de irretroactividad, la Sala insiste que este tiene por finalidad salvaguardar los derechos a la defensa y al debido proceso, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las partes, mediante la prohibición de aplicar una normativa a los casos que se hayan presentado con anterioridad a su vigencia, es decir, que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular los supuestos de hecho planteados en el pasado, permitiéndose, sin embargo, la retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales y permitidos por la Ley. (Vid. Sentencia N° 00729 publicada por esta Sala el 19 de junio de 2008, caso: Colegio Independencia, C.A., Unidad Educativa Santa Teresita del Niño Jesús, entre otras, contra el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio y Ministerio del Poder Popular para la Educación).

    En dicho precedente jurisprudencial que resuelve un caso similar al de autos, se delinea el alcance de la retroactividad en materia de aumento de matrículas escolares de acuerdo al siguiente criterio:

    …conforme al criterio expuesto por la Sala en sentencia Nº 01405 de fecha 7 de agosto de 2007, la aplicación inmediata de la Resolución Conjunta impugnada no implica vulneración al principio o garantía de irretroactividad, ya que ésta entró en vigencia antes de iniciarse las actividades del año escolar 2005-2006, pretendiendo aplicarse para el nuevo período escolar y regular situaciones de hecho futuras.

    En efecto, en el referido fallo, la Sala indicó lo siguiente:

    ‘Los actores señalaron que ‘el acto administrativo impugnado pretende la aplicación de una ley posterior a una situación jurídica previa que produjo derechos subjetivos conforme a una ley anterior, violentándose el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela’, pues para la fecha en la que se dictó la Resolución, esto es, el 07 de septiembre de 2005, ya las instituciones educativas privadas habían fijado sus respectivas matriculas escolares, así como la contratación de los docentes y demás proveedores de servicios. Indicaron que la Resolución se aplicó con posterioridad a la culminación de la renovación de inscripción como de la inscripción de los nuevos alumnos, a tenor de lo previsto en el artículo 60 del Reglamento de la Ley Orgánica de Educación ‘circunstancia acaecida durante el tercer período del año escolar anterior’, es decir, desde el mes de mayo hasta el mes de julio.

    En efecto, el artículo 60 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación establece:

    ‘La inscripción de los alumnos se hará en la primera semana del primer período del año escolar, a excepción de los de educación preescolar y los de educación básica hasta el cuarto grado, quienes podrán hacerlo hasta el mes de abril. La renovación de inscripción para quienes continúen en el mismo plantel se hará en el tercer período del año escolar. Para quienes requieran ser ubicados en otro plantel por cambio de domicilio, debidamente comprobado, la inscripción podrá hacerse hasta el último día hábil del mes de mayo. El Ministerio de Educación determinará los requisitos que deban cumplirse para formalizar la inscripción de los alumnos, dictará las normas y procedimientos pertinentes y resolverá los casos especiales no previstos en el presente artículo’.

    El principio de irretroactividad de la ley es uno de los principios informadores del ordenamiento jurídico, el cual está estrechamente vinculado con el de seguridad jurídica y el de legalidad; conforme a tal principio, la ley debe aplicarse hacia el futuro y no hacia el pasado, encontrándose fuera del ámbito temporal de aplicación de una nueva ley, aquellas situaciones que se originaron, consolidaron y causaron efectos jurídicos con anterioridad a la entrada en vigencia de la misma.

    Este principio, consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone específicamente lo siguiente:

    (…Omissis…)

    Respecto al principio de retroactividad esta Sala, en decisión N° 00276 de fecha 23 de marzo de 2004, expresó que ‘está referido a la prohibición de aplicar una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los administrados pueden tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación del Ordenamiento Jurídico vigente; de modo tal que la previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquella’.

    Ahora bien, la resolución recurrida entra en vigencia antes de iniciarse las actividades del año lectivo 2005-2006, específicamente el 07 de septiembre de 2005, pretendiendo aplicarse para el nuevo período escolar y regular con ello situaciones de hecho futuras. Aunque puede advertirse que de acuerdo al artículo 60 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación ya mencionado, existe un lapso determinado para efectuar la formalización de la inscripción, renovación y cambio de plantel, lo cual en principio debiera efectuarse con fundamento en la norma trascrita, entre los últimos tres meses del período escolar, ello no es óbice para que la Administración encontrándose en una etapa previa al inicio del año escolar, dicte una resolución cuyas consecuencias futuras pretenden aplicarse para un año escolar por iniciarse, máxime cuando está involucrado el interés superior de niños, niñas y adolescentes, cuyo derecho a la educación se halla especialmente previsto en la Ley Orgánica de Protección al Niño y al Adolescente, siendo tal institución materia de orden público de conformidad con lo previsto en el artículo 12 eiusdem. Por tanto, con dicha Resolución lejos de generar perjuicios o colocar a los particulares en una situación más desfavorable que la anterior, lo que se ha pretendido es realizar un cambio en el régimen aplicable, producto de la convicción por parte de la autoridades competentes acerca de la necesidad de garantizar el acceso a la educación privada y con ello coadyuvar en la prestación de un servicio público para toda a colectividad; lo cual dadas las circunstancias especiales del caso y los superiores intereses involucrados, no supone la violación al principio de irretroactividad de la ley. Así se declara’.

    En consecuencia, reiterando el criterio antes transcrito, la Sala concluye que en el presente caso no se verificó la violación al principio de irretroactividad, por cuanto la Resolución recurrida entró en vigencia antes de iniciarse las actividades del año escolar 2005-2006, de lo que se deriva que el establecimiento de un límite para los precios por concepto de matrícula y mensualidades en los planteles privados para ese año escolar, estaba destinado a regular situaciones de hecho futuras. Asimismo, conforme a lo expuesto en el fallo en referencia, el hecho de que la formalización de la inscripción, renovación y cambio de plantel se efectúa en los últimos meses del período escolar anterior conforme a la legislación vigente, ello no impide que en una etapa previa al inicio del año escolar, la Administración emita una Resolución cuyas consecuencias futuras pretenden aplicarse para un año escolar por iniciarse.

    (N. de esta decisión).

    Con base al precedente jurisprudencial debe la Sala determinar en el caso concreto la oportunidad de la entrada en vigencia de las Resoluciones Conjuntas Nros. 418 y 67, emanadas del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y del Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente, cuya aplicación la accionante niega en apego a los postulados del principio de irretroactividad de las leyes. En tal sentido, la Sala aprecia lo siguiente:

    El artículo 4 de las Resoluciones Conjuntas mencionadas, publicadas el 20 de junio de 2008 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.957, respecto del lapso de inscripción disponen lo siguiente:

    De conformidad con el artículo 57 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, el lapso de inscripción deberá realizarse en el segundo período del año escolar, comprendido entre el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio

    . (Destacado de esta Sala).

    Por su parte, el artículo 57 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, mencionado en la cita anterior, regula la distribución del período escolar ordinario, en la siguiente forma:

    A los fines previstos en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Educación, el año escolar del régimen ordinario se distribuirá en dos períodos sucesivos:

    El primero, dedicado a las actividades de enseñanza comprendido entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y el último día hábil de la primera semana del mes de julio del año siguiente. Este período se utilizará para la realización de pruebas de diagnósticos, desarrollo de los programas de estudio, el proceso de evaluación del rendimiento estudiantil y las demás actividades curriculares y administrativas. Este período tendrá una duración mínima de ciento ochenta (180) días hábiles.

    El segundo, comprendido entre el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, dedicado a las actividades de administración escolar, pruebas de revisión, inscripción de nuevos alumnos, planificación y organización del año escolar, así como para actividades de actualización y mejoramiento profesional

    . (N. de esta decisión).

    Como puede colegirse del artículo 57 antes transcrito, el año lectivo ordinario se divide en dos (2) períodos sucesivos:

    1.- El primero, comprendido entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y el último día hábil de la primera semana del mes julio del año siguiente, el cual tiene básicamente por objeto el desarrollo de las actividades de enseñanza, pruebas de diagnóstico y evaluación del rendimiento del estudiantado.

    2.- El segundo, que abarca el primer día hábil de la segunda semana del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, cuya finalidad es adelantar las tareas de administración escolar, pruebas de revisión, planificación del nuevo año escolar, así como la inscripción de nuevos alumnos.

    De las normas antes invocadas se infiere que el lapso de inscripción, tanto de nuevos alumnos como de estudiantes regulares debe llevarse a cabo en el segundo período del año escolar ordinario, esto es, entre el primer día hábil de la segunda quincena del mes de julio y el último día hábil del mes de julio, con la finalidad de que se verifique el pago de la matrícula por concepto de inscripción para el primer período del año escolar, que inicia el primer día hábil de la segunda quincena del mes de septiembre y culmina el último día hábil de la primera semana de mes julio del año siguiente.

    Ahora bien, por cuanto los actos administrativos impugnados, contenidos en las Resoluciones Conjuntas Nros. 418 y 67 fueron dictadas por el Ministerio del Poder Popular para el Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, respectivamente, en fecha 20 de junio de 2008, esto es, con antelación al comienzo del segundo período del año lectivo que inició el primer día hábil de la segunda quincena del mes de julio del año 2008, establece la Sala que el acto recurrido no quebranta el principio constitucional de irretroactividad de la ley, toda vez que estaba destinado a regular el precio que debía pagarse por concepto de las matrículas de inscripción del año escolar 2008-2009; inscripción que -de acuerdo con las normas antes invocadas- debía verificarse con posterioridad a dicho período.

    Por lo tanto, debe la Sala declarar improcedente la denuncia de violación al principio de irretroactividad alegada por la recurrente y, en consecuencia, los vicios que fueron denunciados con fundamento a la violación de dicho principio, entre los cuales se encuentran: (i) falso supuesto de derecho por interpretación errónea de la ley; (ii) violación al principio de legalidad; (iii) imposición desproporcionada de la sanción aplicada a su representada; y, (iv) abuso o exceso de poder de la Administración. Así se declara.

    2. Violación del “principio de formalismo”.

    La apoderada judicial de la parte actora denuncia que el INDEPABIS al emitir el acto administrativo impugnado violó el mencionado principio y, por ende, transgredió lo dispuesto en los artículos 18, 22 y 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que, según alega, el destinatario de la sanción impuesta es distinto a su representada.

    Al respecto, señala que en la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008 dictada por el referido Instituto, en la cual se sancionó a su representada con multa de Un Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad Cuarenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 46.000,00), se indicó “…como destinatario del acto a la persona jurídica ‘UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G.’, (…) [siendo lo correcto], ‘UNIDAD EDUCATIVA INSTITUTO DE CIENCIAS N.C.J.M.G., C.A.’”. (Sic) (Destacados de la cita).

    Con fundamento en lo anterior, solicita se declare la nulidad absoluta del aludido acto administrativo conforme al ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…ya que al no dictarse el acto sobre la persona jurídica -plantel educativo- con interés subjetivo-personal- legitimo y directo, se ha prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido (…), [con lo que] se viola el debido proceso y el derecho a la defensa [de su representada, así como] el principio de legalidad, establecido en los artículos 26, 49 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

    Ahora bien, esta Sala observa que entre las características esenciales del acto administrativo (derivada de la redacción del artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), se encuentra su sometimiento al principio de legalidad. En efecto, la noción misma del acto es la expresión del mencionado principio, en dos (2) de sus modalidades fundamentales, a saber: i) la legalidad formal y ii) la legalidad sustancial.

    Es decir, que el principio de legalidad en virtud del cual la actividad administrativa ha de ceñirse a los condicionamientos de la ley, obliga a la Administración a someterse en sus declaraciones a las modalidades extrínsecas que ella le señala (legalidad formal) y a llenar los requisitos que de igual forma establece (legalidad sustancial). (Vid. Sentencia de esta Sala N° 01701 del 25 de noviembre de 2009).

    Por lo que atañe a la legalidad formal, el artículo 18 eiusdem enumera los requisitos formales o elementos extrínsecos que debe contener todo acto administrativo, en el siguiente orden:

    Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:

    1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.

    2. Nombre del órgano que emite el acto.

    3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.

    4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

    5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

    6. La decisión respectiva, si fuere el caso.

    7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.

    8. El sello de la oficina.

    El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad.

    . (N. por la Sala).

    A su vez, el artículo 19 del referido cuerpo normativo, establece los vicios de nulidad absoluta en los que puede incurrir la Administración al momento de dictar sus actos al disponer:

    Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

    1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

    2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

    3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

    4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido.

    .

    Partiendo de las normas en referencia y de la revisión de las actas que conforman el expediente judicial esta S. constata que, efectivamente, como lo menciona la apoderada judicial de la parte actora, en el acto administrativo impugnado (folios 49 al 65), erróneamente se indicó el nombre de la Institución Educativa destinataria del mismo, toda vez que se lee “UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G.” (sic), siendo lo correcto “UNIDAD EDUCATIVA INSTITUTO DE CIENCIAS N.C.J.M.G., C.A.”, como puede evidenciarse de la copia simple del documento contentivo de la “Asamblea General Extraordinaria de Accionistas” celebrada el 16 de enero de 1995 (folios 29 a 33), en la cual se realizó el cambio de denominación a la que actualmente posee dicha sociedad mercantil.

    No obstante lo anterior, estima esta S. que tal error no invalida en forma alguna el acto administrativo cuestionado, en tanto aquel sólo representa un error material que en nada afecta su legalidad formal, aunado a que con dicha inobservancia no se causó indefensión a la Institución Educativa recurrente, quien hizo uso de los recursos legalmente establecidos, y ejerció oportuna y cabalmente su derecho a la defensa.

    Vale acotar que en supuestos similares al que se analiza, este Alto Tribunal ha delimitado cuales son las omisiones que producen la nulidad del acto administrativo y, en este sentido, ha sido establecido lo siguiente:

    …Se sostiene, finalmente, que la Administración omitió determinadas formalidades y menciona la recurrente, en particular, que no consta en el acto ‘el lugar en el que se dictó’; ni el sello de la oficina respectiva; como tampoco los recursos que procedían contra el mismo. Observa la Sala que si bien tales omisiones resultan evidentes de la revisión del acto, éstas no causaron indefensión grave a la demandante, quien, haciendo uso de los recursos legalmente establecidos, ejerció oportunamente su derecho a la defensa. Se reitera que actos como el presente sólo se anulan cuando han incumplido formas sustanciales que inciden en la decisión final o producen indefensión, afectando de manera real y cierta algún derecho del administrado.

    (Destacado de este fallo) (Vid. Sentencias Nros. 1848, 0799 y 00581 publicadas en fechas 10 de agosto de 2000, 11 de junio de 2002 y 7 de marzo de 2006).

    De tal manera que la Sala desestima la denuncia de la apoderada actora relacionada con la violación al principio de legalidad, así como el resto de los vicios que de forma secundaria fueron argüidos conjuntamente con este alegato, esto es: (i) prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, (ii) violación al debido proceso y (iii) al derecho a la defensa de su representada. Así se decide.

  2. Falso Supuesto de hecho

    Por último, la representante judicial de la Unidad Educativa recurrente, denuncia que el INDEPABIS “… no comprobó los hechos que le sirven de fundamento a su decisión[,] [n]i se apegó al principio de primacía de la realidad contemplado en el tercer aparte del artículo 107 de la ley sustantiva que rige al órgano de emitió la providencia sancionatoria [entiéndase: Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios]…”. (Subrayado de esta Sala).

    Para resolver el mencionado alegato, esta S. se remite al contenido del acto administrativo impugnado, cursante en autos en copia simple del folio 50 al 65 del expediente judicial, donde se lee lo siguiente:

    “En la referida Acta de Inspección los funcionarios J.P. y R.R. (…), dejaron constancia de lo siguiente:

    ‘Para el momento de la inspección se nos informó que mediante asamblea de padres y representantes realizada el 02-06-2008, se aprobó un incremento sobre la matricula y mensualidad de un 24,50%, con la asistencia en la asamblea de 46 representantes de 151 que pertenecen a la Institución. Es Todo.’

    Los funcionarios, ya identificados, estuvieron acompañados en todo momento por el ciudadano E.B., titular de la Cédula de Identidad N° 3.888.466, quien dijo ser Director del Plantel Educativo de autos, en cuya ocasión expuso:

    ‘Debido a que con la mensualidad que maneja el Instituto, no se podía abrir el nuevo año escolar 2.008-2.009, se le planteo a los representantes la problemática y ellos acordaron y aprobaron este aumento. Es todo’.

    (…Omissis…)

    Estudiadas y analizadas cada una de las actuaciones practicadas y los recaudos contenidos en el presente expediente, [ese] Despacho pasa a decidir sobre la base de los siguientes términos:

    La representación del establecimiento manifiesta en el acta de inspección, el cual riela al folio 2, Debido a que con la mensualidad que maneja el Instituto, no se podía abrir el nuevo año escolar 2.008-2.009, se les planteo a los representantes la problemática y ellos acordaron y aprobaron este aumento

    De la misma forma alega en el acta de audiencia de descargo en fecha 21-10-2008, lo siguiente:

    ‘…Se realizo una asamblea el 02-06-2008, con la presencia del coordinador de planteles privados el Prof. A.M., donde se realizo la primera asamblea para tratar como punto único aumento de matricula y mensualidad del año 2008-2009, posteriormente el día 07-07-2008, en horas de la mañana fueron los funcionarios del INDECU con el Prof. M., donde informaron que la Gaceta Oficial N!° 38957, entro en vigencia el 20-06-2008 y solo se permite el aumento del 15% como tope máximo, vistas la situación se convoco a una asamblea de padres y representantes con el objeto de acogernos a esa resolución. Se convoco una asamblea de padres y representantes el día 10-07-2008, no hubo el quórum del 75%, que establece la resolución, y se convoco una nueva asamblea de padres y representantes el 16-07-2008, donde asistió un 52% de los padres, donde aprobaron el 15% de aumento como lo estable la [referida] Gaceta Oficial (…), lo que quiere decir que el plantel educativo se acogió a la resolución cobrando un 15% como tope máximo en su matricula y mensualidad…’ (Sic).

    (…Omissis…)

    [Esa] Institución en ejercicio de su potestad fiscalizadora realizó las inspecciones pertinentes observando que el establecimiento educativo de autos no se acogió a la RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, publicada en GACETA OFICIAL 38.957, en su articulo (sic) sexto (6to.) por cuanto exigen un aumento de las mensualidades y matriculas entre un 24,50% (…), montos estos que manifiesta la representante de la empresa fueron aprobados en la asamblea y que en demasía superan el 15% establecido en la resolución MPPILCO n° 68[.]

    Ahora bien en relación a las pruebas las cuales constan en el folio setenta y uno (71) al ochenta y ocho (88) del (…) expediente [administrativo], donde constan copias del acta donde se hace necesario convocar nuevamente a todos los padres y representantes a una asamblea general, con el objeto de cumplir estrictamente con lo que dice la resolución, donde indica que lo aprobado en fecha 02-06-2008, queda sin efecto, ya que no cumple con el límite máximo de 15% fijado por el gobierno nacional, se evidencia que en acta de asamblea propusieron el nuevo monto ajustado al 15% establecido como tope máximo para el cobro de matricula (sic) y mensualidad, pero no se observa comprobantes de pago donde se pueda observar que efectivamente cada representante canceló (…) el monto ajustado al 15% o en su defecto recibos de reintegro por cada representante si fue cobrado de mas (sic), por lo tanto [ese] Despacho los desestima (…).

    E[sa] situación origina una exclusión o restricción del derecho a la educación, por cuanto diversos planteles respetaron el porcentaje establecido, acatando la resolución (…).

    (…Omissis…)

    Por consiguiente y en virtud de la trasgresión de la RESOLUCIÓN MPPILCO n° 417/MPPE n° 66, GACETA OFICIAL 38.957 y los Artículos 7 ordinal 9°, 15 ordinal 6° y 17 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, [ese] INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en el artículo 125 y 127 de la Ley ejusdem, decide sancionar con multa de MIL (1000) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de CUARENTA Y SEIS MIL BOLIVARES (sic) FUERTES (Bs. 46.000,00) al establecimiento educativo denominado UNIDAD EDUCATIVA PRIVADA CONTRALMIRANTE J.M.G. (sic)…”.

    Como puede apreciarse de la anterior trascripción, la autoridad administrativa en materia de protección a los consumidores y usuarios de bienes y servicios, esto es, el INDEPABIS, inició una averiguación administrativa contra el referido Plantel Educativo en relación a un hecho concreto, como lo fue el aumento en la matrícula escolar y mensualidades correspondientes al período escolar 2008-2009.

    Este hecho, sobre el cual se desarrolló un debate argumentativo y probatorio durante el procedimiento administrativo correspondiente en el que participó la hoy recurrente, fue el motivo por el cual la Administración luego de verificar su procedencia decidió imponerle la sanción de multa por encontrar incursa a la recurrente en “…hechos violatorios previstos en su momento en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario…”.

    De allí que al evidenciar la Sala que los hechos en el caso bajo examen, fueron debidamente determinados y comprobados por la autoridad administrativa recurrida, deba esta S. desechar la denuncia de falso supuesto de hecho alegada por la apoderada actora. Así se declara.

    Finalmente, aunque no constituyó un alegato en concreto por parte de la accionante para solicitar la nulidad del acto administrativo dictado por el INDEPABIS, no pasa inadvertido para la Sala lo expuesto por la representante judicial de la Institución Educativa recurrente, cuando en su escrito señala que son los “…Padres y Representantes (…), quienes tenían la autoridad legal para autorizar un aumento en ese momento…” de las matrículas escolares y mensualidades (folio 4 del expediente). (Resaltado por este fallo).

    Al respecto, resulta oportuno hacer mención a lo establecido por esta S. en un caso similar al de autos (Vid. Sentencia 00316 del 4 de marzo de 2009), respecto a la facultad que el Estado venezolano confirió a los padres, madres y representantes en la participación y control del costo del servicio de educación privada de sus hijos y representados. En tal sentido, esta M.I. señaló lo siguiente:

    Por último, los apoderados actores esgrimieron que la Resolución objeto del presente recurso de nulidad ignora un acto administrativo dictado con anterioridad, que -a su entender- facultó a la comunidad de padres y representantes para el control de la matrícula y las mensualidades, como lo es la Resolución Con junta N° 182 del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio [actualmente Ministerio del Poder Popular para el Comercio] y N° 28 del Ministerio del Poder Popular para la Educación, del 28 de junio de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.468 de la misma fecha, así como lo previsto en el artículo 76 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual los padres y representantes tienen el deber compartido e irrenunciable de criar, formar, educar, mantener y asistir a sus hijos e hijas.

    Con relación a este alegato, advierte la Sala que el artículo 5 de la Resolución Conjunta N° 182 del -entonces- Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio y N° 28 del -otrora- Ministerio de Educación y Deportes, del 28 de junio de 2006, que establece el procedimiento mediante el cual la sociedad de padres, madres y representantes determinan el aumento de la matrícula y mensualidades de cada plantel educativo privado, en los niveles de educación inicial, básica, media diversificada y profesional, estatuye lo siguiente:

    ‘Los aumentos de la matrícula y mensualidades deberán ser sometidos a la consideración de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, debidamente fundamentados en un estudio económico actualizado, el cual deberá elaborarse de acuerdo al formato estableció en la presente Resolución. Dicho estudio económico deberá ser acompañado de los soportes técnicos, contables y financieros correspondientes.

    También se anexará una copia de la Resolución Conjunta de los Ministerios [del Poder Popular para el] Comercio y de Educación (…), que establezca el índice porcentual máximo, dentro del cual regirán los aumentos de la matrícula y las mensualidades’. (Resaltado de esta Sala). (SIC).

    Conforme al artículo citado, los aumentos de la matrícula y de las mensualidades debidas por concepto de la prestación del servicio de educación privada, estarán sometidos a la previa aprobación de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, y deben fundamentarse en la resolución conjunta que al efecto dicte el Ministerio del Poder Popular para [el] Comercio y el Ministerio del Poder Popular para la Educación, en donde se establezca el límite porcentual máximo que podrá cobrarse por tales conceptos.

    De ello se colige que la fijación de las tarifas de la matrícula y de las mensualidades no es potestad única y absoluta de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, sino de los Ministerios del Poder Popular para [el] Comercio y para la Educación. Esta afirmación encuentra soporte en el artículo 6 de la Resolución Conjunta bajo análisis, el cual prescribe:

    ‘Los aumentos de matrícula y mensualidades señalados en el artículo anterior y sometidos a la consideración de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes, no podrán exceder de ninguna manera del límite máximo del índice porcentual establecido por los [entonces] Ministerios de Industrias Ligeras y Comercio y de Educación y Deportes, a través de la Resolución Conjunta promulgada para cada año escolar’. (Negrillas de esta Sala).

    El artículo supra transcrito, contempla una limitante a las facultades de la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes para determinar la tarifa que debe ser sufragada por concepto de matrícula y mensualidades, cual es, que ésta, en ningún caso, supere el límite máximo estatuido por los Ministerios del Poder Popular para [el] Comercio y para la Educación, a través de la resolución conjunta promulgada para el año lectivo de que se trate.

    De todo lo antes expuesto se concluye que el acto recurrido en el presente proceso no desconoció el procedimiento para la fijación del precio de la matrícula y mensualidades previsto en la Resolución Conjunta N° 182 del -entonces- Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio y N° 28 del -otrora- Ministerio de Educación y Deportes, del 28 de junio de 2006, así como tampoco vulneró el artículo 76 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en tanto que el establecimiento de la tarifa de la matrícula y mensualidades que realice la Asamblea General Extraordinaria de Padres, Madres y Representantes está supeditada a la determinación previa de su límite máximo por parte de los Ministerios antes mencionados

    .

    Por otra parte, en el precedente jurisprudencial parcialmente transcrito, esta S. se pronunció sobre la competencia que detenta tanto el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio como del Poder Popular para la Educación para la determinación de los costos del servicio educativo. En este sentido, dejó sentado lo siguiente:

    [E]el artículo 102 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el derecho a la educación en los siguientes términos:

    ‘La educación es un derecho humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está fundamentada en el respeto a todas las corrientes de pensamiento, con la finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno ejercicio de su personalidad en una sociedad democrática basada en la valoración ética del trabajo y en la participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social consustanciados con los valores de la identidad nacional, y con una visión latinoamericana y universal. El Estado, con la participación de las familias y la sociedad, promoverá el proceso de educación ciudadana de acuerdo con los principios contenidos de esta Constitución y en la ley.

    (Destacado de la Sala).

    De la norma constitucional transcrita, se colige el carácter de derecho humano y de deber social fundamental de la educación, así como su declaratoria de servicio público por el Texto Fundamental vigente, donde el Estado asumió la responsabilidad de convertirla en instrumento para la formación de los ciudadanos, conforme a los valores de la identidad nacional y para lograr las necesarias transformaciones sociales, con la participación tanto de las familias como de la sociedad.

    En este sentido, resulta conveniente destacar la decisión dictada el 19 de agosto de 1993 por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia (caso: Cámara Venezolana de Educación Privada, Asociación Nacional de Institutos Educativos Privados y otros, (…) Exp. N° 9989 y 9992), en la cual precisó el carácter de la educación como un servicio público, en los siguientes términos:

    (…)

    ‘(…) Dado el tratamiento de servicio público que el ordenamiento jurídico atribuye a la actividad educativa, el mismo se encuentra sometido a un amplísimo régimen de policía administrativa que autoriza la Constitución en sus artículos 80 y 79 y desarrolla la Ley que rige la materia en sus artículos 55, 56, 71 y 107 entre otros.’ (Negrillas de este fallo).

    Tal criterio, fundamentado en postulados consagrados en la Constitución de 1961, ha sido reiterado por esta Sala mediante las sentencias números 965 del 2 de mayo de 2000, 1.018 del 11 de agosto de 2004, 0032 del 11 de enero de 2006 y 01405 del 7 de agosto de 2007, por encontrase incorporados y ampliados en la Carta Magna vigente.

    Así pues, tenemos que la jurisprudencia de esta S. ha sido pacífica al ratificar la naturaleza de la educación como servicio público con una doble connotación, a saber: el derecho para quienes pretenden impartirla, así como para quienes aspiran acceder a ella.

    Cabe destacar, que los particulares que aspiren brindar el servicio de educación privada están, en todo momento, sujetos al estricto control y fiscalización del Estado, dada la naturaleza de actividad de interés público que caracteriza a la educación. Así se desprende del texto del artículo 106 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone:

    ‘Toda persona natural o jurídica, previa demostración de su capacidad, cuando cumpla de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos, económicos, de infraestructura y los demás que la ley establezca, puede fundar y mantener instituciones educativas privadas bajo la estricta inspección y vigilancia del Estado, previa aceptación de éste.’ (Negrillas de la Sala).

    Del dispositivo constitucional antes invocado, emerge la importancia de las instituciones educacionales privadas que colaboran o coadyuvan con el Estado en la prestación del servicio educativo, y por ello la permanente inspección y vigilancia que debe tener sobre éstas, ya que cumplen una elevada misión en el logro de tan importante cometido Estatal; justificándose así el control sobre todos los aspectos de la llamada ‘educación privada’.

    Dentro de este contexto, se advierte que en el numeral 3 del artículo 11 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.654 del 28 de marzo de 2007, se estableció que el [entonces] Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio tiene la competencia de formular, regular y ejecutar políticas, planes y proyectos, orientados a la democratización y transparencia del mercado interno, fijación de precios y tarifas de productos y servicios, así como la promoción y dinamización de la comercialización y de los canales de distribución de bienes y servicios.

    Asimismo, el numeral 1 del artículo 16 del referido Decreto prevé como competencia del Ministerio del Poder Popular para la Educación, la regulación, formulación, ejecución y seguimiento de políticas educativas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en el sector educación que comprende la orientación, programación, desarrollo, promoción, supervisión, control y evaluación de los subsistemas del sistema educativo bolivariano tanto oficiales como privados a nivel nacional y las misiones orientadas a la educación, como propuesta alternativa de inclusión a ese sistema de enseñanza.

    (…)

    En línea con lo anterior, se advierte que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en la Gaceta Oficial N° 37.390 del 4 de mayo de 2004, aplicable ratione temporis al caso bajo análisis, preveía en su artículo 5 lo siguiente:

    ‘A los efectos de esta Ley, se consideran bienes y servicios de primera necesidad, aquellos que por esenciales e indispensables para la población determine expresamente mediante Decreto el Presidente de la República en Consejos de Ministros. En este sentido, el Ejecutivo Nacional, cuando las circunstancias económicas y sociales así lo requieran, a fin de garantizar el bienestar de la población, podrá dictar las medidas necesarias de carácter excepcional en todo o en parte del territorio nacional, destinadas a evitar el alza indebida de los precios de bienes y las tarifas de servicios, declarados de primera necesidad’. (Resaltado de la Sala).

    (…)

    [Mediante] el Decreto Presidencial N° 2.304 del 5 de febrero de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.626 del día 6 del mismo mes y año, a través del cual el P. de la República declaró como bienes de primera necesidad en todo el territorio nacional a las matrículas y mensualidades escolares para todos los niveles de educación. En efecto, en su artículo 1, numeral D.6, estableció lo siguiente:

    ‘Se declaran bienes y servicios de primera necesidad en todo el territorio nacional, los que se señalan a continuación:

    (…Omissis…)

    D. SERVICIOS

    (…) 6. Matrículas y mensualidades escolares para todos los niveles de educación’.

    Asimismo, el artículo 2 del referido Decreto dispone que:

    ‘…El precio máximo de venta al público de las diferentes categorías de servicios contenidos en este Decreto, serán fijados por resoluciones que dictará el [actual Ministerio del Poder Popular para el Comercio], conjuntamente con el organismo competente’. (Agregado en corchetes de la Sala).

    De acuerdo con los dispositivos supra transcritos, las tarifas de las diferentes categorías de servicios públicos serán fijadas por resoluciones del [actual Ministerio del Poder Popular para el Comercio], conjuntamente con el organismo competente según el ramo de servicio público que se trate, de lo que se deduce el sometimiento de la actuación [del referido Ministerio] (…) y del Ministerio del Poder Popular para la Educación al principio de legalidad, por cuanto al suscribir ambos la Resolución Conjunta impugnada, ejercieron sus potestades de control de la labor desempeñada por los particulares dedicados a la prestación de servicios educativos en el territorio nacional; el primero, por ser el competente para fijar tarifas y precios de servicios públicos esenciales en el territorio nacional, y el segundo, por ser el competente para regular, planificar y supervisar la educación en el país.

    En consecuencia, establece esta Sala que la actuación de los Ministerios involucrados en la expedición de la Resolución Conjunta recurrida se ajustó a las competencias que cada uno tenía previamente asignadas por ley, motivo por el cual deviene imperativo declarar la improcedencia del vicio de incompetencia denunciado por la accionante.” (Destacados de la decisión en cita).

    Los criterios jurisprudenciales expuestos, sirven de fundamento a la Sala para ratificar en la decisión que ahora se examina, el rol protagónico de los padres, madres y representantes en el control y fijación del costo del servicio público de educación en los planteles privados, pero dicha facultad está supeditada a las políticas públicas que al efecto dicte el Estado por órgano de sus autoridades competentes.

    En consecuencia, no procede el argumento esgrimido por la representante judicial de la parte actora, respecto a que los padres, madres y representantes son quienes autorizan los aumentos de las matrículas y mensualidades escolares. Así se establece.

    Al haber sido desechadas cada una de las denuncias formuladas por la parte actora, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

    VII

    Decisión

    Sobre la base de los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la apoderada judicial de la UNIDAD EDUCATIVA INSTITUTO DE CIENCIAS N.C.J.M.G., C.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (actualmente MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente en fecha 31 de marzo de 2009, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 10 de diciembre de 2008, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en la cual se le sancionó con multa de Un Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), equivalente a la cantidad Cuarenta y Seis Mil Bolívares (Bs. 46.000,00).

    P., regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. C. lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de enero del año dos mil trece (2013). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

    La Presidenta - Ponente EVELYN MARRERO ORTÍZ
    El Vicepresidente EMIRO GARCÍA ROSAS
    Las Magistradas,
    TRINA OMAIRA ZURITA
    MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA
    El Magistrado EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
    La Secretaria, S.Y.G.
    En treinta (30) de enero del año dos mil trece, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00055.
    La Secretaria, S.Y.G.

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