Sentencia nº 932 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Junio de 2012

Magistrado Ponente: JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER

Exp. 10-0241

El 08 de marzo de 2010, se recibió en esta Sala Constitucional el oficio n.º: 283, de fecha 21 de enero de 2010, anexo al cual el Presidente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, remitió copia certificada de la decisión que dicho órgano jurisdiccional dictó el 02 de diciembre de 2009, con ocasión del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, conjuntamente con medida de suspensión de efectos y amparo cautelar, por el ciudadano N.A.Z.G., titular de la cédula de identidad n.°: V- 4.543.632, asistido por el abogado D.M.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.°: 56.260, contra la Alcaldía del Municipio A.G.d.E.A., y en la que, entre otros pronunciamientos, desaplicó por control difuso de la constitucionalidad, el contenido del Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del señalado Municipio.

Tal remisión se efectuó en razón de la revisión a la cual se encuentra sometida la referida decisión, de conformidad con lo previsto en los artículos 336, numeral 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y 25, numeral 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 17 de marzo de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada L.E.M.L..

Constituida esta Sala Constitucional el 09 de diciembre de 2010, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión celebrada el día martes 07 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.º: 39.569, del 08 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada L.E.M.L., Presidenta; Magistrado F.A.C.L., Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas M.T.D.P., C.Z.d.M., A.D.R., J.J.M.J. y G.M.G.A..

El 04 de junio de 2012, la Secretaría de esta Sala dio cuenta de la reasignación de la ponencia al Magistrado J.J.M.J., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del caso, pasa esta Sala a dictar sentencia, previo análisis de las consideraciones siguientes:

I

DE LA DESAPLICACIÓN DE NORMAS JURÍDICAS

El 02 de diciembre de 2009, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó decisión respecto del recurso de apelación ejercido por el abogado C.C.T., en su carácter de apoderado judicial del Municipio A.G.d.E.A., contra la sentencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central del 15 de junio de 2005, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, conjuntamente con medida de suspensión de efectos y amparo cautelar, por el ciudadano N.A.Z.G., contra la Alcaldía del señalado municipio, decisión en la cual la mencionada Corte, entre otros pronunciamientos, desaplicó por control difuso de la constitucionalidad, el contenido del Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del señalado Municipio.

En este sentido, la referida Corte Segunda, señaló expresamente lo siguiente:

El recurrente en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial atacó la validez del Decreto Nº 006 de fecha 27 de febrero de 2003 dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A., quien a su criterio fue el que le otorgó la “jubilación por Vía de Gracia”, y en consecuencia solicitó se declarase con lugar el recurso interpuesto.

Determinado el objeto del presente recurso contencioso administrativo funcionarial esta Corte pasa a pronunciarse inicialmente sobre la validez del Decreto Nº 006 de fecha 27 de febrero de 2003 dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A. por ser el acto administrativo de efectos generales que sirvió de fundamento legal para dictar el acto administrativo Nº 124 de fecha 6 de marzo de 2003, y al efecto trae a colación el texto parcial del referido acto:

(…)

En este punto, esta Corte trae a colación algunas consideraciones sobre el régimen de jubilación con la vigencia de la Constitución de 1999, establece (sic) la Carta Magna en su artículo 136, numeral 24 que la competencia sobre la legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución; (…) la del trabajo, previsión y seguridad sociales; (…) y la relativa a todas las materias de la competencia nacional le corresponde al Poder Nacional, aunado a que no se establece facultad alguna a las Entidades Municipales para la gestión de las materias del trabajo, previsión y seguridad social, que sí tiene el Poder Público Nacional, tal como lo establece el artículo 156, numerales 22 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…).

De acuerdo con la anterior disposición constitucional, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilación y pensión del funcionario público. En tal sentido, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección, en todos los niveles político territoriales, esto es, a nivel nacional, estadal y municipal, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad de legislar por disposición expresa de los numerales 22 y 32 del artículo 156 de la Constitución de 1999.

(…)

De lo anterior se desprende que es facultad del Poder Público Nacional legislar sobre el régimen de jubilaciones, y efectivamente el instrumento legal vigente aplicable para acordar las jubilaciones es la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Ahora bien, a nivel Municipal (sic) el Alcalde, como máxima autoridad de la administración pública municipal, es la autoridad competente para otorgar el beneficio de jubilación atendiendo a las previsiones establecidas en la referida Ley nacional de jubilaciones (sic), tal facultad deviene del artículo 74 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, vigente para el momento en que se dictó el acto, cuyo texto parcial se trae a colación:

(…)

Es indiscutible, atendiendo al artículo anterior que en el ámbito municipal es el Alcalde como máxima autoridad en lo relativo a la administración global del personal que labora para el ente municipal, el funcionario competente para otorgar el beneficio de jubilación ordinaria.

De seguida, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo continuó señalando lo siguiente:

Sin embargo, en este punto, es necesario advertir que el artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en concordancia con el artículo 14 de su Reglamento, el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, o el funcionario en el que él lo delegue, tiene la potestad de aprobar o no las Jubilaciones Especiales que desea otorgar un organismo de la Administración Pública, por lo que este Órgano Jurisdiccional, considera oportuno realizar la transcripción de los artículos supra referidos, los cuales prevén lo siguiente:

(…)

Así, infiere esta Corte de los artículos reproducidos, por un lado, que las Jubilaciones Especiales pueden ser concedidas por razones excepcionales, y las mismas deben ser aprobadas únicamente por el Presidente de la República, para lo cual el organismo que desee otorgarlas deberá enviar el expediente contentivo de la información necesaria que certifique que el funcionario a jubilar cumple con un mínimo de quince (15) años de servicio y las razones excepcionales para otorgarlas.

Por otro lado, que dichas normativas facultan al Presidente de la República para que establezca, en ejercicio de la potestad reglamentaria, requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la Ley del Estatuto Sobre (sic) el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para los funcionarios u organismos que por razones excepcionales así lo ameriten. De tal modo que el legislador delegó en el Ejecutivo Nacional la facultad para el establecimiento de regímenes distintos al establecido como estatuto general en la referida Ley, sin que esto pueda considerarse como violatorio al principio de la reserva legal.

Es indudable que la previsión anterior se refiere al ámbito nacional y a una excepción que le fue otorgada al Presidente de la República, norma que debe interpretarse de manera restrictiva, pues es una excepción -se insiste- al régimen de jubilación ordinaria, creado a los fines de unificar en una ley orgánica, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, pues, interpretar tal norma de manera extensiva ocasionaría que cada Municipio tuviese la potestad de otorgar jubilaciones especiales atendiendo a la situación del momento, ocasionando regímenes distintos a los establecidos en la Ley Nacional y contraviniendo lo estipulado por el constituyente de 1999.

De esta manera, concluyó señalando que:

(…) aún cuando el Alcalde goza de autonomía, al estar reservado al Poder Legislativo Nacional, la regulación de lo atinente a la seguridad social de los funcionarios públicos incluyendo a los funcionarios al servicio de la Alcaldía del Municipio A.G.d.E.A., el Alcalde no podía reglamentar dicha materia, pues la autonomía de la Alcaldía no autoriza de ninguna manera al Alcalde para abarcar materias que por imperio constitucional son de estricta reserva legal.

(…)

Es por ello que en el presente caso, el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A. no tenía la facultad legal para dictar el Decreto Nº 006 de fecha 27 de febrero de 2003, el cual establece los requisitos para otorgar la jubilación especial, como lo son tener más de quince (15) años de servicio en la Administración Pública y más de cuarenta (40) años de edad.

(…)

Es por ello que una vez desaplicado para el caso bajo análisis el referido Decreto Nº 006, contentivo del fundamento jurídico del acto de particular contenido en el Decreto Nº 124 de fecha 06 de marzo de 2003 mediante el cual el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A. otorgó la jubilación especial al ciudadano N.A.Z.G., esta Corte considera pertinente aplicar la consecuencia jurídica que se desprende de tal desaplicación, y por ende, al dejar sin efecto la norma de efectos generales que sirve de base legal para el acto particular, el acto que otorgó la jubilación al referido ciudadano es nulo, al estar fundamentado en un instrumento jurídico que contraría disposiciones constitucionales. Así se decide.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer del presente caso y, a tal fin, observa lo siguiente:

De conformidad con lo establecido en el artículo 336, numeral 10, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia es competente para: “revisar las sentencias (…) de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los Tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.

Por su parte, el artículo 25, numeral 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ratifica la competencia de esta Sala para conocer de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad, en los términos siguientes:

Artículo 25. Son competencias de la Sala Constitucional (…) 12. Revisar las sentencias definitivamente firmes en las que se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad de las leyes u otras normas jurídicas que sean dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.

De esta forma, atendiendo a dicha normativa y visto que, en el presente caso, se trata de una sentencia definitivamente firme dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la que, por control difuso de la constitucionalidad, desaplicó el contenido del Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A., esta Sala Constitucional resulta competente para su revisión, y así se declara.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento y, a tal efecto, observa lo siguiente:

Esta Sala debe reiterar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos los jueces de la República dentro del ámbito de su competencia, y conforme a lo previsto en dicho artículo, están obligados a asegurar la integridad de la Constitución, lo cual se traduce en el deber de ejercer, aun de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, para garantizar la supremacía constitucional y resolver, por esta vía, las colisiones que puedan generarse entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones constitucionales, en cuyo caso deberán aplicarse preferentemente estas últimas.

De esta manera, con la revisión de las sentencias relativas al control difuso de la constitucionalidad se persigue una mayor protección de la Constitución y se impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales o bien la desaplicación de normas ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

Bajo estos supuestos, en el presente caso, tal y como anteriormente se señaló, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, desaplicó el Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A., mediante el cual estableció requisitos para otorgar jubilaciones especiales, por considerar que lo concerniente a la seguridad social de los funcionarios públicos por imperio constitucional es de estricta reserva legal.

En este sentido, esta Sala estima oportuno reiterar la doctrina sostenida en numerosos fallos respecto a que es competencia exclusiva del Poder Nacional legislar sobre el sistema de seguridad social. En efecto, esta Sala en sentencia n.°: 359, del 11 de mayo de 2000, caso: Procurador del Estado Lara, sostuvo que:

(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad genérica de legislar por disposición expresa de las normas señaladas.

En este contexto, el Texto Fundamental en el artículo 156, numerales 22 y 32, reservó expresamente a la Asamblea Nacional la competencia para legislar sobre la materia de seguridad social, sujetando a la reserva legal toda regulación sobre la misma, inclusive lo relativo al régimen de jubilaciones y pensiones.

Por tanto, dentro de las competencias atribuidas a los Municipios, no se encuentra la de legislar sobre el régimen y organización del sistema de seguridad social, lo cual se desprende de la lectura de las competencias establecidas en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que expresa:

Artículo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista en la ley que rige la materia, la promoción de la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas:

1. Ordenación territorial y urbanística; patrimonio histórico; vivienda de interés social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreación; arquitectura civil, nomenclatura y ornato público.

2. Vialidad urbana; circulación y ordenación del tránsito de vehículos y personas en las vías municipales; servicios de transporte público urbano de pasajeros y pasajeras.

3. Espectáculos públicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines específicos municipales.

4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tratamiento de residuos y protección civil.

5. Salubridad y atención primaria en salud, servicios de protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educación preescolar, servicios de integración familiar de la persona con discapacidad al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas; servicios de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal.

6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios.

7. Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.

8. Las demás que le atribuyan esta Constitución y la ley.

Las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscaban las competencias nacionales o estadales que se definan en la ley conforme a esta Constitución.

En tal sentido, esta Sala en sentencia n.°: 2641, del 01 de octubre de 2003, caso: Inversiones Parkimundo C.A, sostuvo que:

(…) el artículo 178 de la Constitución establece una enumeración no taxativa de las competencias municipales, las cuales se fundamentan en el concepto de “vida local”. Así, entran, dentro del ámbito municipal todas aquellas materias que conciernen a la vida local y que, por tanto, no tienen trascendencia nacional. Y, en todo caso, según aclara la propia norma constitucional, las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscabarán las competencias nacionales o estadales definidas en la Constitución y la Ley (Cursivas de la sentencia).

De allí, que cualquier regulación efectuada por los entes descentralizados político territoriales -Estados o Municipios- sobre el régimen de pensiones y jubilaciones, invade la esfera de competencia atribuida exclusivamente al Poder Público Nacional, a saber: Asamblea Nacional, pues se reitera que la intención del Constituyente fue la de: (…) “unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino a las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios” (Vid. sentencia n.°: 1419, del 03 de noviembre de 2009, caso: G.M.R.d.R.).

De esta manera, esta Sala, una vez más, reitera que la intención del Constituyente fue la de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territoriales, el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones de los empleados públicos, tal como se hizo en un caso similar al de autos (Cfr. sentencia n.°: 432, del 18 de mayo del 2010, caso: Glenys M.M.M.), en razón de lo cual, esta Sala considera conforme a derecho la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del contenido del Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A., efectuada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la decisión que dictó el 02 de diciembre de 2009, con ocasión del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, conjuntamente con medida de suspensión de efectos y amparo cautelar, por el ciudadano N.A.Z.G.. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara CONFORME A DERECHO la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad que hiciera la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Decreto n.°: 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del Municipio A.G.d.E.A..

Publíquese, regístrese y remítase copia certificada del presente fallo a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28 días del mes de junio de dos mil doce (2012). Años: 202° de la Independencia y 153° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.d.M.

A.D.R.

J.J.M.J.

Ponente

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. N.°: 10-0241

JJMJ